II SA/Wr 21/23

II SA/Wr 21/23 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2023-06-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Adam Habuda
Gabriel Węgrzyn
Władysław Kulon /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 2152/23 - Wyrok NSA z 2024-09-17
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 30 ust. 6 pkt 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda Sędzia Gabriel Węgrzyn Protokolant: Starszy asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi T. S.A. z/s w K. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 4 listopada 2022 r. Nr IF-O.7843.35.2020.PF w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia przebudowy linii niskiego napięcia oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Zastępowana przez profesjonalnego pełnomocnika T. S.A. z siedzibą w K., (dalej - skarżąca, strona, spółka) wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na decyzję Wojewody Dolnośląskiego, (dalej – wojewoda, organ II instancji) z dnia 4 listopada 2022 r., nr IF-O.7843.35.2020.PF w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia przebudowy linii niskiego napięcia. Zaskarżone rozstrzygnięcie podjęto w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Spółka pismem z dnia 14 kwietnia 2020 r. dokonała zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na przebudowie linii nN w miejscowości J. zasilanej ze stacji [...] i [...] na działkach nr: [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]AM-[...] J. Starosta O. w dniu 15 kwietnia 2020 r. wydał decyzję nr 316/2020, którą podając w podstawie prawnej art. 30 ust. 6 pkt. 2 i art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.) wniósł sprzeciw względem dokonanego zgłoszenia.
Uzasadniając zajęte stanowisko organ I instancji, odwołując się do przedłożonej dokumentacji stwierdził, że planowana jest przebudowa istniejącej sieci polegająca na wymianie istniejących słupów betonowych, drewnianych oraz będących w złym stanie technicznym wraz z przewodami linii napowietrznej. W linii głównej należy zastosować przewody [...] 4x70mm2 i [...] 2x25mm2 (dla oświetlenia drogowego). W projekcie budowlanym zawarto opinię Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 12 czerwca 2019 r. wskazującą, iż ze względu na ochronę historycznej struktury wsi oraz walorów widokowych należy rozważyć możliwość zastąpienia sieci napowietrznej linią kablową, a w przypadku braku alternatywy dopuszczającą między innymi wymianę istniejących przewodów z warunkiem zakazu montażu nowych (w tym poszerzenia istniejących) elementów napowierzchniowej infrastruktury technicznej. Wedle organu przedstawione w piśmie stanowisko organu konserwatorskiego nie jest wiążące dla organu administracji architektoniczno-budowlanej w kwestii zgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane do kompetencji organu administracji architektoniczno-budowlanej należy sprawdzenie zgodności planowanego zamierzenia budowlanego z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego.
Teren inwestycji objęty jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w obrębie wsi J., M. w gminie O. zatwierdzonym uchwałą z dnia [...] października 2017 r., nr [...]. Zgodnie z załącznikiem graficznym do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego inwestycja położona jest w strefie ochrony konserwatorskiej "B" oraz w strefie ochrony krajobrazu kulturowego "K" i strefie ochrony zabytków archeologicznych "OW". Zgodnie z § 11 ust. 3 pkt 14) lit. f). planu - obowiązuje zakaz prowadzenia napowietrznych linii teletechnicznych i energetycznych. Zgodnie z § 11 ust. 4 pkt 10) planu - linie energetyczne i telekomunikacyjne projektować jako kablowe, podziemne. Zgodnie z § 11 ust. 6 planu - ustalenia zawarte w ust. 3 i 4 § 11 niniejszego planu uzupełniają zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej zawarte w rozdziale 10. Zgodnie z § 21 ust. 1 pkt 3) planu - dopuszcza się remont i przebudowę istniejących sieci i urządzeń infrastruktury technicznej; dla linii 110 kV dopuszcza się wyłącznie remont sieci. Zgodnie z § 21 ust. 1 pkt 5) planu - projektowana infrastruktura techniczna nie może kolidować z historycznym krajobrazem kulturowym; w strefie "B" ochrony konserwatorskiej i strefie "K" ochrony krajobrazu kulturowego, w szczególności wykluczyć nowe napowietrzne przewody infrastruktury technicznej.
Starosta ocenił, iż zapisy planu stanowią, że w części planu objętej tymi strefami nie należy wprowadzać nowych napowietrznych przewodów, natomiast inwestor planuje przebudowę istniejącej linii napowietrznej i istniejącej sieci polegającą na wymianie istniejących słupów betonowych, drewnianych oraz będących w złym stanie technicznym wraz z przewodami linii napowietrznej. W linii głównej należy zastosować przewody [...] 4x70mm2 i [...] 2x25mm2 (dla oświetlenia drogowego) - czego efektem będzie w zasadzie powstanie nowej sieci napowietrznej elektroenergetycznej. Końcowo wskazano na art. 30 ust. 6 pkt. 2 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonania robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy.
Nie godząc się z zapadłym rozstrzygnięciem strona skarżąca w terminie prawem przewidzianym złożyła odwołanie od decyzji. W instancyjnym środku zaskarżenia podniesiono, że objęta zgłoszeniem inwestycja stanowi przebudowę istniejącej sieci, a nie budowę nowej. Przebudowa nie wymaga pozwolenia na budowę, zaś po wskazaniu ustawowej definicji przebudowy zaznaczono, że długość linii i wysokość słupów pozostaną bez zmian. Dodatkowo zdaniem spółki zapisy planu miejscowego umożliwiają przebudowę istniejącej sieci napowietrznej niskiego ciśnienia.
Po przekazaniu sprawy organowi II instancji Wojewoda Dolnośląski w dniu 7 lutego 2022 r. wydał postanowienie nr IF-O.7843.33.2020.PF, którym nałożył na stronę obowiązek uzupełnienia zgłoszenia poprzez podanie długości linii niskiego napięcia po przebudowie oraz rysunki i szkice przedstawiające projektowane słupy wraz z podaniem ich wymiarów oraz materiałów z jakich będą wykonane. Strona wykonała obowiązek przedstawiając w dniu 23 lutego 2022 r. stosowną dokumentację.
W dniu 4 listopada 2022 r. Wojewoda Dolnośląski wydał decyzję nr IF-O.7843.35.2020.PF, którą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000, dalej – k.p.a.) oraz art. 82 ust. 3 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji, poza przedstawieniem stanu sprawy, organ II instancji zauważył wejście w życie w dniu 19 września 2020 r. ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471) oraz zastosowanie w sprawie, zgodnie z treścią art. 25 tej ustawy, przepisów ustawy Prawo budowlane w brzmieniu dotychczasowym. Wskazując na konieczność dokonania zgłoszenia przebudowy obiektów wymienionych w art. 29 ust. 1 pkt 19a Prawa budowlanego, do których zalicza się sieci elektroenergetyczne obejmujące napięcie znamionowe nie wyższe niż 1 kV zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2b ustawy omówiono planowane zamierzenie. Zdaniem organu odwoławczego planowana inwestycja została określona, jako przebudowa linii niskiego napięcia, która jest obiektem liniowym w rozumieniu art. 3 pkt 3a Prawa budowlanego. Omawiając przebudowę zwrócono uwagę na parametry użytkowe i techniczne, które nie zostały zdefiniowane w ustawie Prawo budowlane. Z orzecznictwa jednak organ wyprowadził, że są to wielkości liczbowe wyznaczające stan układu fizycznego albo charakterystyczne wielkości różnych urządzeń, procesów. Parametrem użytkowym i technicznym będą wszelkie wielkości, wyrażane w jednostkach miary czy też wagi elementów użytkowych oraz technicznych, które występują w przypadku danego obiektu budowlanego. Jeżeli w wyniku wykonywanych robót budowlanych nastąpi zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego z wyjątkiem parametrów charakterystycznych dla kształtu całego obiektu budowlanego, takich jak jego kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość lub liczba kondygnacji, będziemy mieli do czynienia z przebudową.
Wymiana słupów oświetlenia oraz zastosowanie nowych przewodów niewątpliwie będzie odnosić się do parametrów użytkowych jak i technicznych, które charakteryzują przebudowę. Ponadto, jak wynika z wyjaśnień przedłożonych przez inwestora, długość linii napowietrznej będzie wynosić 984 m, a z informacji zawartych w projekcie budowalnym wynika, że w wyniku realizacji zgłaszanych robót budowlanych nie dojdzie do zmiany długości linii.
Jednakże Wojewoda badając inwestycję z perspektywy przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zgodził się ze Starostą O., że zgłoszenie dotyczy nowych napowietrznych przewodów infrastruktury technicznej. Na terenie objętym inwestycją kwestię realizacji robót budowlanych związanych z siecią napowietrzną reguluje § 21 ust. 1 pkt 3 uchwały, w myśl którego dopuszcza się remonty i przebudowę istniejących sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, natomiast dla linii 110 kV dopuszcza się wyłącznie remont sieci. Przywołany przepis dotyczy ogólnych zasady modernizacji, rozbudowy i budowy dystrybucyjnych systemów infrastruktury technicznej. Wojewoda wskazał, iż istotnym zagadnieniem w analizowanej sprawie jest fakt, że działki w obrębie których przewidziano do realizacji zgłaszaną inwestycję budowlaną znajdują się w strefie "B" ochrony konserwatorskiej oraz strefie "K" ochrony krajobrazu kulturowego. Ponadto, z załącznika graficznego będącego częścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że teren, na którym mają być realizowane roboty budowlane jest położony w strefie ochrony konserwatorskiej "B" oraz strefie ochrony krajobrazu kulturowego "K". W tym przypadku należy uwzględnić jeszcze § 11 ust. 3 pkt 14 lit. f uchwały, zgodnie z którym dla strefy "B" ochrony konserwatorskiej, tożsamej z obszarem historycznego układu ruralistycznego wsi J. i M. - ujętych w wykazie zabytków nieruchomych wraz z zabudową, oznaczonej na rysunku planu, obowiązuje zakaz prowadzenia napowietrznych linii teletechnicznych i energetycznych oraz § 11 ust. 4 pkt 10 uchwały, stanowiący, że dla strefy "K" ochrony krajobrazu kulturowego, oznaczonej na rysunku planu, obowiązuje nakaz aby linie energetyczne i telekomunikacyjne projektować jako kablowe, podziemne. Ponadto zgodnie z § 11 ust. 6 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustalenia zawarte w ust. 3, 4, 5 uzupełniają zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego oraz zasady usytuowania i kształtowania zabudowy - zawarte w rozdziale 6, zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej - zawarte w rozdziale 10 oraz ustalenia szczegółowe dla terenów zawarte w rozdziale 12.
Wojewoda ocenił, że przywołane przepisy stanowią uszczegółowienie przepisów w § 21 ust. 1 pkt 3 uchwały, tym samym mają pierwszeństwo w przypadku braku zgodności pomiędzy tymi ustaleniami. W omawianym przypadku należy stosować ustalenia dotyczące stref ochronnych, a dopiero później pozostałe ustalenia ogólne. Nadto "zakaz prowadzenia napowietrznych linii" uregulowany w miejscowym planie należy rozumieć jako wszelkie roboty budowlane, których efektem jest istnienie takich obiektów. Do robót takich niewątpliwie zaliczyć należy także przebudowę istniejących sieci.
Na koniec organ II instancji wyjaśnił, iż miejscowy planu zagospodarowania przestrzennego nie neguje przebiegu tego obiektu liniowego w strefie "B" ochrony konserwatorskiej oraz strefie "K" ochrony krajobrazu kulturowego. Jednakże z uwagi na charakter obu stref, linia winna przybrać formę linii kablowej a nie napowietrznej. Na potwierdzenie takiego stanowiska wskazał na § 11 ust. 4 pkt 11 uchwały stanowiący, że wszelkie urządzenia infrastruktury technicznej winny być projektowane w sposób uwzględniający zachowanie wartości walorów krajobrazowych i ochronę historycznego krajobrazu kulturowego. Przepis ten odnosi się do projektowanych inwestycji, a zatem zgłoszona inwestycja jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
W skardze wywiedzionej imieniem spółki przez pełnomocnika świadczącego zawodowo pomoc prawną wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Żądania skargi oparto na zarzutach naruszenia:
1. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
a to:
a) art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a, w zw. z art. 3 pkt 7a, a także w zw. z § 21 ust. 1 pkt 3 i pkt 5 uchwały Rady Gminy O. z dnia [...] października 2017 r., nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w obrębie wsi J., M. w gminie O. (zwanej dalej: MPZP"), poprzez błędną wykładnię powołanych przepisów polegającą na przyjęciu przez organy obydwu instancji, iż wobec pełnienia funkcji organów administracji architektoniczno-budowlanej i związanej z tym kompetencji do sprawdzenia zgodności budowy lub robót budowlanych z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są one władne oceniać przepisy obowiązującego MPZP w sposób całkowicie dowolny, bez analizy całokształtu okoliczności faktycznych sprawy w kontekście wykładanych przepisów, co doprowadziło do błędnego wniosku organów, iż planowana inwestycja narusza ustalenia MPZP, mimo że dopuszczają one wykonywanie remontów i przebudowy istniejących sieci i urządzeń infrastruktury technicznej (§ 21 ust. 1 pkt 3 MPZP), a zgłaszana przebudowa miała polegać wyłącznie na niezbędnej, i to akceptowanej przez organ konserwatorski, modernizacji sieci już na tym obszarze istniejącej, co spełnia przesłanki "przebudowy" w myśl art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego;
b) art. 30 ust. 6 pkt 2) lit. a Prawa budowlanego w zw. z § 11 ust. 3 pkt 14 lit. f oraz § 11 ust. 4 pkt 10 MPZP, poprzez dokonanie przez organy obydwu instancji nieprawidłowej wykładni powołanych przepisów MPZP, skutkujące błędnym uznaniem przez organy, iż ujęty w MPZP zakaz prowadzenia napowietrznych linii energetycznych na obszarze strefy "B" ochrony konserwatorskiej wsi J. należy rozumieć jako wszelkie roboty budowlane, których efektem jest istnienie takich obiektów, w tym także przebudowy istniejących sieci, który to wniosek niewątpliwie nie wynika z brzmienia przywołanych przepisów MPZP, według których przedmiotowy zakaz obejmuje prowadzenie nowych napowietrznych linii i zgodnie z zasadami logiki i doświadczenia życiowego nie może odnosić się do przebudowy czy modernizacji obiektów, które już na tym obszarze istnieją;
c) art. 30 ust. 6 pkt 2) Prawa budowlanego w zw. z art. 3 pkt 7a), poprzez ich błędną wykładnię polegającą na nieprawidłowym uznaniu przez organ II instancji, że planowane roboty budowlane, objęte zgłoszeniem przebudowy, naruszają postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu wsi J., w ślad za czym Wojewoda Dolnośląski zaakceptował wyrażony przez Starostę O. sprzeciw dla przedmiotowej inwestycji, podczas gdy stosownie do treści przepisów MPZP, w szczególności ww. przepisu § 21 ust. 1 pkt 3 MPZP, plan ten dopuszcza wykonywanie remontów i przebudowy istniejących już na tym terenie sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, wobec czego należy uznać, że planowana inwestycja - spełniająca przesłanki "przebudowy" w rozumieniu art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego, mająca na celu w szczególności modernizację już istniejącej sieci, a nie budowę nowego obiektu, jest na tym obszarze dopuszczalna i konieczna, a zatem nie było podstaw do wydania przez organ I instancji decyzji obejmującej przedmiotowy sprzeciw, która następnie została utrzymana w mocy przez organ II instancji.
2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7 k.p.a., w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., a także w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i pominięcie w uzasadnieniu decyzji w pełni uprawnionych wniosków wynikających z treści znajdujących się w aktach sprawy dokumentów w postaci:
a) opinii Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we Wrocławiu z dnia 12 czerwca 2019 r.,
b) dwóch pism projektanta z dnia 5 listopada 2019 r.,
c) pisma Urzędu Gminy O. z dnia 10 marca 2020 r.,
d) pisma projektanta z dnia 7 maja 2020 r. oraz
e) pisma projektanta z dnia 21 lutego 2022 r.
- które to dokumenty wskazywały, w sposób niebudzący wątpliwości, iż w świetle ustaleń MPZP:
- jest dozwolona przebudowa napowietrznej linii niskiego napięcia na terenie strefy "B" ochrony konserwatorskiej, tożsamej z obszarem historycznego układu ruralistycznego wsi J. i M. oraz na terenie strefy "K" ochrony krajobrazu kulturowego, przy zastosowaniu zaproponowanego przez konserwatora i następnie zaakceptowanego przez inwestora wariantu robót, polegającego m.in. na zastąpieniu słupów betonowych - drewnianymi z dopuszczeniem możliwości wprowadzenia żerdzi wirowanej - strunobetonowej wyłącznie dla planowanych lamp ulicznych, alternatywnie jako słupa ocynkowanego oraz na wymianie istniejących przewodów z warunkiem zakazu montażu nowych elementów napowierzchniowej infrastruktury technicznej, możliwa jest przebudowa istniejącej napowietrznej sieci energetycznej co do samej zasady
- co nie spotkało się z uznaniem organów obydwa instancji uznających, iż przedmiotowe rozwiązania budowlane są niedozwolone na podstawie postanowień § 11 ust. 3 pkt 14 lit. f oraz § 11 ust. 4 pkt 10 MPZP, które to organy w konsekwencji błędnie przyjęły, że wykonanie planowanej przez stronę skarżącą inwestycji jest możliwe li tylko poprzez wybudowanie (zaprojektowanie) nowej linii kablowej, a nie w formie przebudowy istniejącej linii napowietrznej.
Uzasadniając zarzuty i wnioski skargi jej autor wskazał na dokonanie przez organy obu instancji błędnej wykładni ustaleń MPZP. Jego zdaniem zgodnie z treścią § 21 ust. 1 pkt 3 MPZP dopuszcza się remonty i przebudowę istniejących sieci i urządzeń technicznych. Z kolei pkt 5 wskazanego paragrafu stanowi, iż projektowa infrastruktura techniczna nie może kolidować z historycznym krajobrazem kulturowym; w strefie "B" ochrony konserwatorskiej i strefie "K" ochrony krajobrazu kulturowego, w szczególności wykluczyć nowe napowietrzne przewody infrastruktury technicznej. Ustalenia zawarte w § 11 ust. 3 pkt 14 lit. fi ust. 4 pkt 10 MPZP stanowią z kolei, iż dla strefy "B" ochrony konserwatorskiej, tożsamej z obszarem historycznego układu ruralistycznego wsi J. i M. obowiązuje zakaz prowadzenia napowietrznych linii teletechnicznych i energetycznych, a dla strefy "K" ochrony krajobrazu kulturowego wszelkie urządzenia infrastruktury technicznej winny być projektowane w sposób uwzględniający zachowanie wartości walorów krajobrazowych i ochronę historycznego krajobrazu kulturowego.
Uznając ustalenia organów związane z zapisami MPZP za prowadzące do powstania nielogicznych i nieuzasadnionych wniosków, a tym samym stanowiące naruszenie art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a zauważono, że objęta zgłoszeniem inwestycja stanowi przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego. Zgodnie z projektem budowlanym inwestycja ma obejmować m. in. wymianę słupów betonowych, wykonanie nowego przyłącza i trwałej numeracji, będących elementami linii niskiego napięcia zasilanej ze stacji transformatorowych, istniejących w miejscowości J. Inwestycja podlegała pod regulację art. 29 ust. 1 pkt 19a lit. a Prawa budowlanego przewidującego brak wymogu uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, lecz wymagającego zgłoszenia. Dalej argumentowano, że inwestycja stanowi przebudowę, a nie budowę nowego obiektu, zatem organy błędnie uznały, że projekt budowlany dotyczy budowy nowej napowietrznej sieci elektroenergetycznej. Nie można uznać, że pojęcia takie jak "remont" czy "przebudowa" stanowią czynności polegające na powstawaniu lub zamontowaniu nowych urządzeń, podczas gdy ich głównym celem jest jedynie modyfikacja i modernizacja urządzeń już wcześniej na tym terenie istniejących. W przypadku przebudowy obiektu liniowego nie może dojść w szczególności do zmiany parametru długości, tj. wydłużenia linii napowietrznych, czy parametrów technicznych takich jak moc przesyłu i zwiększenie pola elektromagnetycznego. Projekt budowlany dotyczący przebudowy linii nN nie zakładał zmiany parametru długości linii jak i wysokości zastosowanych słupów, a linia napowietrzna po przebudowie miała mieć długość 984m, zatem zostały spełnione przesłanki dotyczące pojęcia "przebudowy" a sama inwestycja nie miała polegać na budowie nowych obiektów sieci.
Twierdzenia skargi mające wykazać brak sprzeczności inwestycji z planem miejscowym dotyczyły stanowiska Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we Wrocławiu wyrażonego w opinii z dnia 12 czerwca 2019 r., gdzie przyznano, że inwestycja zlokalizowana w obszarze objętym ochroną konserwatorską oraz ochroną na podstawie stosownych postanowień obowiązującego MPZP, wobec czego istotne jest, aby działania inwestycyjne przeprowadzane na tym obszarze uwzględniały zachowanie wartości walorów krajobrazowych i ochronę historyczną krajobrazu kulturowego. Jednocześnie konserwator nie wykluczył możliwości przeprowadzenia przebudowy w sposób określony w projekcie budowlanym, tj. drogą napowietrzną, a zastąpienie sieci napowietrznej linią kablową wziemną zostało jedynie wskazane jako rekomendacja, którą w niniejszym stanie faktycznym należało rozważyć. Przy tym konserwator zaproponował alternatywny wariant, który pozwalał na przebudowę linii napowietrznej, poprzez zastąpienie proponowanych słupów betonowych - drewnianymi, dopuszczając możliwość wprowadzenia żerdzi wirowanej strunobetonowej wyłącznie dla planowanych lamp ulicznych. W takim wariancie konserwator wskazał wymianę istniejących przewodów jako dopuszczalną, pod warunkiem zakazu montażu nowych elementów infrastruktury technicznej (w tym poszerzania istniejących).
Autor skargi podniósł, że inwestor nie zgodził się na zastąpienie sieci napowietrznej siecią kablową z uwagi na realne ryzyko poniesienia z tego tytułu znacząco wyższych kosztów, nakładów i wydatków oraz przystał na wariant zaproponowany przez konserwatora. Nadto skarżąca wyraziła zgodę na zastąpienie istniejących słupów betonowych słupami drewnianymi z zastosowaniem dla słupów posiadających oprawy oświetleniowe żerdzi wirowanych - strunobetonowych jako alternatywy dla słupów ocynkowanych - zgodnie z wytycznymi konserwatora. Wykonanie w ten sposób planowanej przebudowy, zgodnie z założeniami opinii konserwatora, nie narusza postanowień obowiązującego MPZP, spełniając tym samym warunek dostosowania infrastruktury do lokalnej historycznej kompozycji przestrzennej oraz walorów widokowych na obszarach objętych ochrona.
Na poparcie poglądu o zgodności zamierzenia z planem miejscowym przywołano również opinię Urzędu Gminy w O. z dnia 10 marca 2020 r., w której wyrażono stanowisko, iż zapisy obowiązującego MPZP umożliwiają przebudowę istniejącej sieci napowietrznej niskiego napięcia 0,4kV. Końcowo strona skarżąca zamieściła w piśmie procesowym twierdzenia negujące stanowiska organów obu instancji, że z zapisów planu miejscowego wynika zakaz prowadzenia napowietrznych linii, w tym zakaz wykonywania wszelkich robót budowlanych, których efektem jest istnienie takich obiektów, nawet w przypadku przebudowy istniejących sieci.
W udzielonej Sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 2023, poz. 259), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji i postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia.
Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja wnosząca sprzeciw w odniesieniu do zgłoszonego zamierzenia budowlanego, wydana na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 cytowanej już ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym, organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy.
W opinii Sądu rację miały organy obu instancji wykluczając zgodność planowanego zamierzenia, w kształcie zawartym w zgłoszeniu, z obowiązującymi przepisami planu miejscowego. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP prawo miejscowe, a takim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stanowi na obszarze gminy źródło powszechnie obowiązującego prawa. Oznacza to, w związku z brzmieniem art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r. poz. 503), że jego treścią są związane zarówno organy orzekające w sprawie, jak i Sąd przy rozpoznaniu niniejszej skargi. W doktrynie i orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że stwierdzając sprzeczność planowanego zamierzenia inwestycyjnego z zapisami obowiązującego planu miejscowego, organ administracji architektoniczno-budowlanej zobligowany jest do zgłoszenia, na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego, sprzeciwu wobec dokonanego zamiaru zgłoszenia budowy. Przyczyny wniesienia sprzeciwu wymienione w art. 30 ust. 6 Prawa budowlanego mają charakter bezwzględny, gdyż całkowicie wykluczają możliwość realizacji danej inwestycji na podstawie dokonanego zgłoszenia. Tym samym, zakres swobodnego uznania organu w tym przypadku został zmniejszony do minimum lub zniesiony, co również wynika z kategorycznego sformułowania "organ wnosi sprzeciw" (zob.: A. Gliniecki (red.), Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III publ. WK 2016; wyrok NSA: z dnia 14 lipca 2009 r., sygn. II OSK 1136/08: wyrok WSA w Łodzi z dnia 16 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 887/18).
Zarówno Starosta O. jak i Wojewoda Dolnośląski uzasadniając sprzeciw wniesiony względem planowanego zamierzenia polegającego na przebudowie linii niskiego napięcia zajęte stanowisko uzasadniali zapisami uchwały Rady Gminy O. z dnia 2017 r., nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w obrębie wsi J., M. w gminie O. Przed oceną słuszności stanowiska organów należy w pierwszym rzędzie odnieść się do tych elementów stanu faktycznego sprawy, które zasadniczo nie są sporne między spółką a organami. Niewątpliwie zgłoszeniem objęto inwestycję, która na gruncie znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów ustawy Prawo budowlane stanowi przebudowę (art. 3 pkt 7a). W toku postępowania odwoławczego organ II instancji uzyskał nawet od spółki dodatkowe dokumenty, które potwierdziły niezmienność kluczowego parametru obiektu liniowego tj. jego długości w stosunku do istniejącej linii napowietrznej. Także nie budzi żadnej wątpliwości strony konieczność poprzedzenia robót budowlanych zgłoszeniem dokonanym organowi administracji architektoniczno-budowlanej.
Analiza zarzutów i argumentacji skargi daje podstawę do uznania, że osią sporu jest wykładnia zapisów planu miejscowego, w tym uwarunkowania dotyczące rodzaju sieci, (napowietrznej, kablowej) dopuszczone tym planem oraz regulacji odnoszących się do ochrony konserwatorskiej i ochrony krajobrazu. Autor skargi wychodząc z założenia, że zgłoszona inwestycja stanowi przebudowę prezentuje pogląd, że tego rodzaju zamierzenie uprawnia spółkę do wykonania linii naziemnej. Jego zdaniem celem inwestora jest modernizacja urządzeń wcześniej istniejących. Co więcej dopuszczalność realizacji linii napowietrznej mają popierać stanowiska Gminy O., Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, projektanta, czy samego inwestora, który to ,,przystał" na propozycję konserwatora. Zdaniem strony skoro linia napowietrzna już istnieje nie ma podstaw do objęcia jej ograniczeniami wynikającymi z zapisów planu odnoszących się do ochrony konserwatorskiej i krajobrazowej.
Sąd w składzie orzekającym podzielił stanowiska organów uznając, że w niniejszej sprawie nie doszło do dowolnej czy błędnej oceny zapisów planu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. W szczególności należy zwrócić uwagę, że Wojewoda Dolnośląski uzasadniając zajęte stanowisko ocenił treść planu miejscowego i oczywiście uwzględnił wynikające z § 21 uchwały zasady modernizacji, rozbudowy i budowy dystrybucyjnych systemów infrastruktury technicznej. Gdyby plan miejscowy dla terenu zainwestowania ograniczał się wyłącznie do tych zapisów niewątpliwie stanowisko spółki byłoby zasadne. Skarżąca wskazując wyłącznie na fakt istnienia linii energetycznej zdaje się wykluczać możliwość zastosowania w sprawie dalszych zapisów uchwały planistycznej zawartych w § 11 ust. 3 pkt 14 lit.f oraz § 11 ust. 4 pkt 10 uchwały. Organ II instancji zasadnie jednak przyjął, że w myśl § 11 ust. 6 uchwały wskazane wyżej zapisy uzupełniają zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego zawarte w rozdziałach 6, 10 i 12 uchwały. Uznając stanowisko organu za trafne przyjdzie uznać, że realizacja zamierzenia inwestycyjnego warunkowana jest wszelkimi zapisami uchwały planistycznej, w tym też tymi, które zakazują prowadzenia linii napowietrznych.
Poza prawidłowym odkodowaniem zapisów planu orzekające w sprawie organy nie mogły także tracić z pola widzenia charakteru zapisów planu w kontekście planowanych robót. Niewątpliwie intencją inwestora jest przebudowa linii nN, która sprowadza się w istocie, o czym świadczy projekt budowlany, do całkowitej wymiany tej linii. W tych okolicznościach mamy do czynienia z powstaniem nowej linii, co prawda o identycznej długości i z zachowaniem dotychczasowego przebiegu. Nie istnieją więc podstawy do wyłączenia w realiach niniejszej sprawy tych zapisów planu miejscowego, które obligują do wykonania linii kablowej, a nie naziemnej ze względu na ochronę konserwatorską i ochronę krajobrazu. Intencją lokalnego prawodawcy, co wynika z treści planu miejscowego, było wprowadzenie zasad ochrony konserwatorskiej i krajobrazu, w myśl których realizacja nowych linii energetycznych musiała przybrać formę linii kablowej (wziemnej). Jeżeli już mowa o ,,nowej" linii nie można utożsamiać tego pojęcia w sensie dosłownym rozumianym jako wykonanie nowego obiektu liniowego, ale trzeba uwzględnić też sytuację, jak w niniejszej sprawie, gdzie w ramach przebudowy planuje się w istocie wykonanie nowej linii energetycznej (nowych przyłączy i nowych słupów) w miejsce linii dotychczasowej.
Nie znalazły uznania Sądu argumenty skargi dotyczące stanowisk konserwatora zabytków, Gminy O. czy projektanta, a także ,,zaakceptowania" tychże przez inwestora. Oczywistym jest, że konserwator zabytków jest władny do określenia zasad ochrony dóbr pozostający w jego kompetencji. Jeżeli jednak uchwalany jest plan miejscowy posiada on uprawnienia do jego uzgodnienia. Nie może jednak ten organ zajmować stanowiska, które należałoby uznawać za wiąże, w sytuacji gdy pozostaje ono sprzeczne z aktem planistycznym. Podobnie rzecz się ma w przypadku gminy i projektanta. W tej sytuacji stwierdzając sprzeczność zgłaszanej inwestycji z planem miejscowym organ zobligowany był do wniesienia sprzeciwu. Brzmienie art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego nie pozostawia jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych co do wiążącego charakteru tego przepisu. Ustawodawca nie przyznał organowi administracji możliwości odstąpienia od jej zastosowania poprzez przyznanie choćby minimum uznania administracyjnego.
Nie miał też autor skargi czyniąc zarzuty naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie dopatrzył się naruszenia wskazanych przepisów. Wbrew twierdzeniom autora skargi organ prawidłowo ocenił stan faktyczny i poprawnie skonstruował uzasadnienie decyzji, przedstawiając motywy rozstrzygnięcia oraz przybliżając jego podstawę prawną, spełniając tym samym wymogi sprecyzowane w art. 107 § 1 k.p.a. Fakt, że wynik rozstrzygnięcia jest dla strony skarżącej niekorzystny, nie świadczy o naruszeniu zasady pogłębiania zaufania do organów administracyjnych, wyrażonej w art. 7 czy 77 § 1 k.p.a.
W tym stanie rzeczy Sąd na zasadzie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.