II SA/Wr 21/05

II SA/Wr 21/05 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2006-04-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-01-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Anna Siedlecka
Olga Białek /sprawozdawca/
Zygmunt Wiśniewski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
*Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 145 par. 1 lit. c,  art. 152
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2003 nr 207 poz 2016
art. 71
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.  - Prawo budowlane - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Zygmunt Wiśniewski Sędzia WSA - Anna Siedlecka Asesor WSA - Olga Białek (sprawozdawca) Protokolant - Katarzyna Grott po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi I. F. i Stanisława F. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 10 sierpnia 2004 r. Nr [...] w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; I. orzeka, że zaskarżone orzeczenie nie może być wykonane; II. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz I. F. i S. F. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Zawiadomieniem z dnia 19 stycznia 2004 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. – po przeprowadzeniu czynności kontrolnych na posesji R. 14 w S. – poinformował o wszczęciu postępowania "w sprawie robót budowlanych wykonywanych przez A. i S. F. na nieruchomości R. 14 w S.". W zawiadomieniu organ wskazał, że w wyniku kontroli ustalono, że nieruchomość stanowi wspólnotę mieszkaniową składającą się z 5 lokali. Jednocześnie stwierdzono, że A. F. i S. F. – właściciele lokalu użytkowego znajdującego się w oficynie budynku - dokonali jego przebudowy adaptując pomieszczenia byłej piekarni na sklep, bez decyzji o pozwoleniu na budowę. Okoliczność ta uzasadniała zdaniem organu wszczęcie postępowania w powyższej sprawie.
Następnie postanowieniem z dnia 15 kwietnia 2004 r. (nr [...]), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M., na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane postanowił: wstrzymać roboty budowlane przy przebudowie lokalu użytkowego, dokonać niezbędnych zabezpieczeń lokalu przed dostępem osób trzecich, przedłożyć w terminie 30 dni inwentaryzację wykonanych robót budowlanych.
Na skutek zażalenia D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. postanowieniem z dnia 20 maja 2004 r. ([...]), uchylił zaskarżone postanowienie w całości i umorzył postępowanie organu I instancji w zakresie objętym tym postanowieniem.
W dniu 17 czerwca 2004 r. organ pierwszej instancji dokonał czynności procesowej, w sprawie "zmiany sposobu użytkowania lokalu usługowego w S. R. 14" polegających na oględzinach nieruchomości. Następnie postanowieniem z dnia 22 czerwca 2004 r. ( nr [...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. - powołując się na art. 50 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) oraz na podstawie art. 123 k.p.a. postanowił wstrzymać użytkowanie lokalu usługowego będącego własnością I. i S. F. z tego powodu, że dokonano jego przebudowy bez wcześniejszego uzyskania pozwolenia na budowę i że użytkowany jest w samowolnie zmieniony sposób. Jednocześnie organ postanowił: dokonać niezbędnych zabezpieczeń lokalu przed dostępem osób trzecich i przedstawić w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia inwentaryzacji wykonanych robót.
W uzasadnieniu stwierdzono, że podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 17 czerwca 2004 r. ustalono, że właściciele lokalu użytkowego - I. i S. F. – dokonali przebudowy pomieszczenia piekarni na sklep. W tym celu wykonali cały szereg robót budowlanych których zakres przedstawili w zażaleniu z dnia 23 kwietnia 2004 r. Obejmowały one:
- usunięcie starych i położenie owych tynków,
- wymianę części stolarki drzwiowej i okiennej,
- wykonanie nowych betonowych posadzek wewnątrz lokalu,
- wykonanie instalacji grzewczej centralnego ogrzewania wraz z wydzieleniem ścianami wewnętrznymi pomieszczenia na kotłownię, którą wyposażono w przewód kominowy, dymowy i wentylacyjny,
- wykonanie nowej instalacji wewnętrznej – elektrycznej, wodnej i kanalizacyjnej,
- wykonanie zaplecza sanitarnego, poprzez oddzielenie go ścianą wewnętrzną od pomieszczeń gospodarczych.
Zdaniem organu, przedstawiony zakres robót zmierzał do adaptacji pomieszczeń piekarni na sklep i wymagał uzyskania pozwolenia na budowę. Zamierzenie inwestycyjne nie stanowiło bowiem tylko przeróbki dążącej do zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego. Zwrócono przy tym uwagę, że zmiana sposobu użytkowania części obiektu publicznego przez przeznaczenie do użytku publicznego lokalu lub pomieszczenia, które uprzednio miało inne przeznaczenie lub budowane było w innym celu, wymaga także pozwolenia właściwego organu. W rozpatrywanym przypadku zmiana sposobu użytkowania poprzedzona była wykonaniem prac budowlanych, zatem zgodnie z art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, można było je rozpocząć na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, której jednak nie uzyskano.
Na podstawie ustaleń kontroli, organ stwierdził również, że lokal był czynny i prowadzono w nim działalność handlową – sklep z artykułami chemicznymi i przemysłowymi. Stan faktyczny układu funkcjonalnego wewnątrz lokalu po porównaniu ze sporządzoną inwentaryzacją dawnej piekarni, potwierdza - zdaniem organu – że dokonana była jego przebudowa. Zakres wykonanych prac potwierdził też współwłaściciel nieruchomości, który podał ponadto, że inwestor samowolnie rozebrał komin wewnętrzny dawnej piekarni oraz zamurował dwa otwory okienne i drzwiowe.
Ponieważ inwestor wykonał powyższe prace bez pozwolenia na budowę, na mocy art. 50 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 71 ust. 3, wstrzymano użytkowanie lokalu usługowego. Obowiązek przedłożenia inwentaryzacji konieczny jest dla podjęcia prawidłowej decyzji o nałożeniu obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych na podstawie art. 51 ust. 1Prawa budowlanego.
Powyższe postanowienie zakwestionowali w zażaleniu I. i S. F., którzy wskazywali na "bezzasadność i absurdalność zarzutów PINB w M.". W zakupionym lokalu nie były i nie są bowiem prowadzone żadne roboty budowlane. Lokal składa się z pięciu pomieszczeń o łącznej powierzchni użytkowej 104 m 2 i zakupiono go od Gminy wraz z instalacjami: wodną, elektryczną, kanalizacyjną i z lokalnym osadnikiem ścieków na nieruchomości wspólnej. Według warunków zabudowy i zagospodarowania terenu znajduje się on na obszarze przewidzianym na cele mieszkaniowe z usługami nieuciążliwymi. Prowadzony od 2001 r. sklep do takich usług zaś się zalicza. Ponadto żalące się strony podkreśliły, że w przedmiotowym lokalu przeprowadzono szereg prac remontowych, które szczegółowo wymieniono w treści zażalenia, dlatego zarzut przebudowy lokalu uważają za bezpodstawny oraz podważający kompetencję osób zaangażowanych przy projekcie nadbudowy oficyny. Sugeruje on, że ich działania dostosowujące zakupione pomieszczenie do celów działalności gospodarczej są bezprawne.
D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. – po rozpatrzeniu zażalenia - zaskarżonym postanowieniem, uchylił postanowienie organu pierwszej instancji w części dotyczącej obowiązków nałożonych w pkt 2 i 3 oraz nałożył na I. i S. F. obowiązek niezbędnych zabezpieczeń lokalu przed dostępem osób postronnych i przedłożenia inwentaryzacji wykonanych robót w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia. W pozostałej części utrzymał zaś w mocy kwestionowane postanowienie.
W uzasadnieniu organ podkreślił, że w rozpatrywanej sprawie bezsprzecznie stwierdzono, że samowolnie zmieniono sposób użytkowania części nieruchomości z piekarni na sklep wielobranżowy. Zgodnie z zapisem art. 71 Prawa budowlanego, przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumienie się w szczególności przeróbkę pomieszczenia z przeznaczeniem na pobyt ludzi albo przeznaczenie do użytku publicznego lokalu lub pomieszczenia, które uprzednio miało inne przeznaczenie bądź było budowane w innym celu, w tym także przeznaczenie pomieszczeń mieszalnych na niemieszkalne, a ponadto podjęcie albo zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego lub pracy, warunki zdrowotne, higieniczno-sanitarne lub ochrony środowiska, bądź wielkość lub układ obciążeń. Organ zwrócił uwagę, że zarówno czas jak i zakres przeprowadzonych robót określili w precyzyjny sposób skarżący w swoim zażaleniu, przy czym zdaniem organu, ze względu na brzmienie art. 28 i 29 Prawa budowlanego, wymagały one pozwolenia na budowę lub co najmniej niektóre, zgłoszenia właściwemu organowi.
Odnosząc się do zawartego w zażaleniu argumentu, dotyczącego absurdalności i bezzasadności zarzutów organu pierwszej instancji, stwierdzono, że zgodnie z art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie, lub rozbiórce obiektu budowlanego.
Uznając zatem powyższe postanowienie – co do zasady - za słuszne, organ postanowił je zreformować w części dotyczącej nałożenia obowiązków w pkt 2 i 3 ze względu na nieprecyzyjny sposób ich nałożenia.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego I. i S. F. zakwestionowali powyższe rozstrzygnięcie. Podkreślono, że w przedmiotowym lokalu przeprowadzono szereg prac remontowych zmierzających do rewitalizacji wszystkich jego pomieszczeń, gdyż stan techniczny tych pomieszczeń oraz instalacji był katastrofalny. Działania skarżących zamierzały zatem do odtworzenia i przystosowania pomieszczeń do stanu używalności z zachowaniem ich układu funkcjonalnych. W dalszej części skargi wymieniono prace remontowe, które zostały wykonane w przedmiotowym lokalu. Podkreślono również, że w zakupionym lokalu wcześniej prowadzono działalność gospodarczą polegającą na wypieku i sprzedaży pieczywa (część urządzeń piekarniczych zdemontował były właściciel piekarni), po wyremontowaniu, również prowadzona jest działalność gospodarcza – handel detaliczny. Zdaniem skarżących, organy nadzoru budowlanego szereg swoich zarzutów dotyczących "rzekomych robót budowlanych" opierają na kilkudziesięcioletnich planach sytuacyjnych, które nie są aktualne. Analizując te plany, skarżący stwierdzają, że w przeciągu tych kilkudziesięciu lat wiele się zmieniło w zakresie przebudowy pomieszczeń. Podkreślili, że ich, jako obecnych właścicieli, interesuje stan na dzień zakupu tj stan na dzień 29 września 2000 r. Stan ten przedstawiony jest na inwentaryzacyjnym rzucie przyziemia, w projekcie nadbudowy piętra na cele mieszkalne. Został on odtworzony przez wykonanie szeregu prac remontowych wszystkich pomieszczeń z zachowaniem ich układu funkcjonalnego z dnia zakupu. Na koniec skarżący podkreślili, że nie zgadzają się z zarzutem bezprawnej przebudowy lokalu.
W odpowiedzi na skargę, strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując argumentacje i wywody prawne zawarte w kwestionowanym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), kompetencje sądów administracyjnych w zakresie kontroli działalności administracji publicznej ograniczone zostały do oceny działalności tych organów pod względem zgodności z prawem. Działając zatem w granicach przyznanych kompetencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny prawidłowości zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafność ich wykładni. Dokonując czynności kontrolnych, Sąd zobowiązany jest uwzględnić stan faktyczny i prawny jaki istniał w chwili wydania zaskarżonej decyzji. Należy też dodać, że w myśl przepisu art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ), nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, co oznacza, że ma prawo, a nawet obowiązek, wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. Natomiast przepis art. 135 przywołanej ustawy zobowiązuje Sąd do stosowania przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy której skarga dotyczy, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Mając zatem na względzie przedstawione wyżej kryterium legalności, Wojewódzki Sąd Administracyjny, po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie okoliczności faktycznych i istniejących w momencie wydania zaskarżonego postanowienia okoliczności prawnych, stwierdził konieczność zastosowania w sprawie art. 145 § 1 lit c przywołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.
Zważyć bowiem należy, że stosownie norm prawa administracyjnego materialnego – w tym również prawa budowlanego, dokonuje się poprzez wydanie decyzji administracyjnej, dlatego zasadnicza treść wchodzącej w rachubę normy powinna być ustalona na samym wstępie czynności podejmowanych przez organ, gdyż pozwala to na zakreślenie przedmiotowych, a w konsekwencji również podmiotowych granic sprawy.
Zgodnie w art. 61 §1 k.p.a., który obowiązuje również organy nadzoru budowlanego, postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, przy czym zgodnie z § 4 przywołanego przepisu, kompetentne organy zobowiązane są do zawiadomienia o wszczęciu postępowania (obojętnie czy na wniosek czy z urzędu) wszystkich podmiotów będących – w rozumieniu art. 28 k.p.a. – stronami w sprawie.
Z powyższego wynika zatem, że granice prawne postępowania administracyjnego określane są właśnie na etapie jego wszczęcia, w zawiadomieniu o którym mowa w art. 61 § 4 k.p.a.
W świetle materiałów zgromadzonych w rozpatrywanej sprawie należy jednak uznać, że podstawy prawne działania organów, określające granice podmiotowe i przedmiotowe tej sprawy, są co najmniej niejasne.
W aktach znajduje się bowiem zawiadomienie z dnia 19 stycznia 2004 r., w którym poinformowano o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie "robót budowlanych wykonanych przez A. F. i S. F." w związku z "przebudową" pomieszczeń byłej piekarni na sklep. Natomiast dalsze czynności postępowania – w tym - czynności z oględzin nieruchomości oraz postanowienie organu pierwszej instancji z dnia 22 czerwca 2004 r. jak też zaskarżone postanowienie - podejmowane już były w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania lokalu.
Z przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) wynika, że postępowanie w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych jest innym postępowaniem niż postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania. Świadczy o tym przede wszystkim odrębne umiejscowienie przepisów regulujących te zdarzenia w strukturze ustawy, jak też przewidziane przez ustawodawcę odmienne sposoby likwidacji każdej z tych samowoli. W przypadku samowoli robót budowlanych organy zobowiązane są bowiem stosować przepisy art. 48 – 52 ustawy. Natomiast w sytuacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania związany jest regulacjami wynikającymi z art. 71 omawianego aktu. Przywołany przepis, co prawda w ust. 3 przewiduje odpowiednie stosowanie art. 50-51, jednak nie zmienia to faktu, że jest to odrębna regulacja.
Podjęcie w rozpatrywanej sprawie czynności w trybie art. 61 § 4 k.p.a. i takie oznaczenie przedmiotu sprawy, w której nastąpiło wszczęcie postępowania, wskazywało zatem, że postępowanie to będzie prowadzone – w zależności od poczynionych ustaleń faktycznych – w warunkach określonych w art. 50-51 Prawa budowlanego. Takie postępowanie – którego ramy zakreślone są innymi okolicznościami faktycznymi i prawnymi - byłoby zatem innym postępowaniem niż to, które przedstawione zostało w zaskarżonym postanowieniu. Jak bowiem wcześniej wskazano wydano je na podstawie art. 71 ust. 3 w związku z art.. 50 ust. 1 pkt. 1, a więc na podstawie norm prawnych konkretyzujących inny stosunek administracyjnoprawny.
Dla przedstawionej oceny nie ma przy tym znaczenia, że organ odwoławczy postanowieniem z dnia 20 maja 2004 r. uchylił rozstrzygnięcie pierwszej instancji w sprawie wstrzymania robót budowlanych prowadzonych przy przebudowie lokalu i umorzył postępowanie. Jak bowiem wynika z treści tego postanowienia umorzenie dotyczyło tylko zakresu rozstrzygnięcia dotyczącego wstrzymania robót budowlanych, nie zaś całego postępowania wszczętego w sprawie określonej w zawiadomieniu z dnia 19 stycznia 2004 r.
Przedstawiona rozbieżność spowodowana jest – zadaniem Sądu – nienależytym postępowaniem wyjaśniającym koniecznym dla ustalania wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych. Dopiero bowiem po jego prawidłowym przeprowadzeniu, możliwe jest dokonanie właściwej oceny, czy ustalony stan faktyczny, odpowiada dyspozycji zastosowanej normy prawnej.
W rozpatrywanej sprawie – ze względu na nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy – budzi poważne wątpliwości, czy mamy do czynienia z sytuacją, w której zmiana sposobu użytkowania jest skutkiem wykonanych robót budowlanych, czy też ich przyczyną. Nie można bowiem mówić o zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego w rozumieniu art. 71 ustawy Prawo budowlane, jeżeli zmiana ta powstała w wyniku samowolnego wykonania szeregu robót budowlanych, wymagających pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Gdyby taka sytuacja zaistniała, wówczas dążąc do przywrócenia stanu zgodnego z prawem, organy powinny rozpocząć od likwidacji przyczyn, a nie skutków.
Wyjaśnienie powyższej okoliczności – stanowiącej w istocie determinantę normy prawnej, która powinna mieć w sprawie zastosowanie – winno rozpocząć się od przeprowadzenia czynności kontrolnych (oględzin), popartych szkicami i ewentualnie dokumentacja fotograficzną, w celu dokładnego i obiektywnego ustalenia, czy w przedmiotowym lokalu doszło do zmiany jego sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71ust. 2 Prawa budowlanego, w brzmieniu wiążącym organy przy podejmowaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, oraz czy zmiana ta, mogła być uznana za samowolną , gdyż wymagała uprzedniej zgody właściwego organu.
Przypomnieć zatem należy, że zgodnie z art. 71 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu poprzednio obowiązującym - którym to brzmieniem ze względu na normy intertemporalne, organy były związane – przez zmianę sposobu użytkowania rozumiano w szczególności: 1) przeróbkę pomieszczenia z przeznaczeniem na pobyt ludzi albo przeznaczenie do użytku publicznego lokalu lub pomieszczenia, które uprzednio miało inne przeznaczenie bądź było budowane w innym celu, w tym także przeznaczenie pomieszczeń mieszkalnych na cele niemieszkalne; 2) podjęcie albo zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniające warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego lub pracy, warunki zdrowotne, higieniczno-sanitarne lub ochrony środowiska, bądź wielkość lub układ obciążeń. Zauważyć trzeba, że ustawodawca definiując zmianę sposobu użytkowania, użył zwrotu "w szczególności", co oznacza, że podane w nim przypadki nie wypełniają całkowicie tego pojęcia. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazywano, że: "brzmienie tego przepisu oddaje głównie intencje ustawodawcy w zakresie określenia granic reglamentacji ze strony organów administracji publicznej i nie może być pomijane przy ocenie, czy nastąpiła zmiana sposobu użytkowania. Fakt wyeksponowania pewnych zachowań dotyczących obiektu budowlanego lub jego części świadczy, przede wszystkim o tym, że nie można każdego zachowania właściciela (zarządy) wprowadzającego nawet korektę w substancji budynku lub jego części, czy też jej wykorzystywania, traktować jako czynność uzależnioną od zgody organu administracji publicznej, jako zmiana sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 Prawa budowlanego" (wyrok NSA z dnia 27 września 2002 r., IV SA 2147/00, ONSA 2003/4/137).
Podstawowym zadaniem organów obu instancji było zatem ustalenie, czy zaistniały stan faktyczny obejmuje dyspozycję opisanego wyżej przepisu, co wymagało dokonania szczegółowych ustaleń stanu faktycznego sprawy i jego dogłębnej oceny w świetle uwarunkowań określonych w przywołanym przepisie. Jak wynika z ustaleń przytoczonych w poddanym sądowej kontroli akcie, jak również z ustaleń wynikających ze zgromadzonych dotychczas materiałów sprawy, kompetentne organy nie ustaliły w sposób konkretny i udokumentowany: 1) daty i okoliczności zmiany pierwotnego przeznaczenia lokalu oraz osoby która go dokonała; 2) rodzaju i natężenia zmiany warunków użytkowania pomieszczenia – lub chociażby, po przeprowadzeniu odpowiednich czynności wyjaśniających – charakteru tych zmian i ich wpływu na otoczenie.
Podstawowym dowodem na którym organy oparły swoje ustalenia był bowiem protokół z czynności kontrolnych (oględzin) z dnia 17 czerwca 2004 r. i spisane w nim oświadczenia stron oraz uczestników postępowania. Właśnie na ich podstawie organ ustalił, że przedmiotowy lokal pierwotnie wykorzystywany był jako piekarnia, a skarżący dokonali samowolnie zmiany sposobu użytkowania. Ponadto, dowodem na pierwotne przeznaczenie lokalu były szkice i plany sporządzone przez Starostwo Powiatowe w M. w 1948 r. Brak natomiast jakichkolwiek wyjaśnień i dowodów potwierdzających, że po tym okresie, nie uległ zmianie sposób wykorzystania lokalu. Istotne jest zwłaszcza to, że nie wyjaśniono warunków nabycia przedmiotowego lokalu przez skarżących, zwłaszcza zaś, czy w momencie nabycia, lokal ten użytkowany był jako piekarnia. Zdają się temu przeczyć oświadczenia skarżących, którzy podnoszą, że w momencie nabycia lokal był zdekapitalizowany. Dodać, przy tym należy, że jak wyżej zauważono, ustalania kontrolne organu sprowadziły się w zasadzie do spisania oświadczeń stron i uczestników postępowania. Brak w nim natomiast adnotacji o własnych spostrzeżeniach i ustaleniach poczynionych, przez pracowników organu.
Trzeba też zauważyć, że brak jest jednoznacznych i spójnych ustaleń organów co do tego, jakie elementy stanu faktycznego wypełniają przedstawioną wyżej definicję zmiany sposobu użytkowania. Organ pierwszej instancji wiąże ją bowiem głównie z samowolnie wykonanymi robotami budowlanymi (używa nawet sformułowania "przebudowy"), natomiast organ odwoławczy poprzestaje na przywołaniu treści art. 71 ust. 2, nie wyjaśniając, który z określonych w nim przypadków i dlaczego miał – jego zdaniem – miejsce w rozpatrywanej sprawie.
Tak przygotowany materiał dowodowy nie może być – w ocenie Sądu – wystarczającą podstawą do ustalenia, że w analizowanym przypadku zachodzą przesłanki do zastosowania art. 71 Prawa budowlanego.
Nie może on być również wystarczającą podstawą dla ustalenia zakresu wykonanych robót budowlanych. Wspomniany wyżej protokół z kontroli - jak już zauważono - opiera się głównie na oświadczeniu inwestora (który nie potwierdził go jednak własnoręcznym podpisem) i na oświadczeniach uczestników postępowania. Należy przy tym zaznaczyć, że wymienione w nim zakresy wykonanych robót, według złożonych oświadczeń, nie całkiem się pokrywają. Sąsiedzi twierdzą przykładowo, że rozebrano komin wewnątrz dawnej piekarni, czego inwestor nie potwierdza. W protokole brak również informacji, że przedmiotem samodzielnych ustaleń pracowników organu było badanie rzeczywistego zakresu wykonanych przez skarżących robót. W aktach sprawy nie ma też innej dokumentacji obrazującej czas wykonania i zakres wykonanych prac. Nie ustalono zwłaszcza, czy w przedmiotowym lokalu, przed nabyciem go przez skarżących, prowadzone były roboty budowlane, które mogły spowodować zmiany układu funkcjonalnego. Wobec zgłaszanych przez strony zarzutów, dla obiektywnego ustalenia zakresu wykonanych prac, organ winien wyjaśnić jaki był stan przedmiotowego lokalu przed jego nabyciem, a następnie dokonać odpowiednich porównań. Oparcie się w tym zakresie jedynie na dokumentacji z 1948 r. – co słusznie zauważają skarżący - nie może być uznane za wystarczające. Naturalnym bowiem jest, że w takim długim okresie czasu, poprzedni właściciel mógł przeprowadzać w nim (legalnie bądź nie) różne roboty budowlane. Okoliczność ta winna być potwierdzona lub wykluczona. Istotne jest zatem ustalenie – przy wykorzystaniu wszelkich możliwych środków dowodowych - stanu przedmiotowego lokalu z okresu bezpośrednio poprzedzającego jego nabycie oraz wyjaśnienie, w sposób nie budzący wątpliwości, zakresu robót budowlanych wykonanych przez skarżących, z jednoczesnym precyzyjnym wyjaśnieniem czy wymagały one pozwolenia na budowę, zgłoszenia, czy też w ogóle nie wymagały ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia. Dla oceny wykonanych samowolnie robót budowlanych niezbędne jest również ustalenie daty, od kiedy został naruszony stan zgodny z prawem. Wyjaśnienie powyższych kwestii będzie miało istne znaczenie dla przyjętego toku postępowania.
Dotąd powiedziane – prowadzi do wniosku, że w rozpatrywanej sprawie w istotny sposób naruszono art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a.
Powyższe naruszenia odnoszą się również do kwestii związanej z prawidłowym określeniem stron postępowania. Organy nie podjęły bowiem żadnych czynności wyjaśniających, dla ustalenia, które z podmiotów, zgodnie z art. 28 k.p.a. – posiadają przymiot strony postępowania. Nie zgromadzono żadnych dokumentów – nawet wypisu z ewidencji gruntów – z których wynikałoby, czy właścicielami lokalu użytkowego są Andrzej F. i S. F. (jak wskazano to w zawiadomieniu z dnia 19 stycznia 2004 r.), czy też S. F. i I. F. (jak wynika z zaskarżonego rozstrzygnięcia). Tymczasem jest to jedna z ważniejszych okoliczności w sprawie, skoro nakazy zawarte w kwestionowanym postanowieniu kierowane są do właściciela lokalu. Nawet bowiem jeżeli okaże się, że organ prawidłowo skierował zaskarżone postanowienie do I. i S. F. – jako do właścicieli lokalu (można tak domniemywać, skoro skarżący nie kwestionują tej okoliczności) – to w świetle przywołanej wyżej regulacji k.p.a. – pozostawienie tej kwestii bez odpowiedniego wyjaśnienia i udokumentowania, należy uznać za niedopuszczalne.
Reasumując – skoro organ pierwszej instancji w prowadzonym postępowaniu naruszył art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., a organ drugiej instancji uchybień tych nie usunął - to zarówno postanowienie pierwszoinstancyjne jak i zaskarżone postanowienie podjęte na podstawie art. 71 ust. 3 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego (abstrahując w tym momencie od jego prawidłowości) należało - jako co najmniej przedwczesne- wyeliminować z obrotu prawnego, zgodnie z art. 145 § 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, kompetentny organ – po przeprowadzeniu odpowiednich czynności wyjaśniających - winien w pierwszym rzędzie rozważyć, która norma prawa materialnego znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie. Następnie organ winien ustalić i udokumentować krąg stron postępowania, a więc tych osób którym przysługuje w myśl art. 28 k.p.a. interes prawny. Dopiero po tych czynnościach organ winien ocenić zarówno pod względem przedmiotowym jak i podmiotowym prawidłowość wszczęcia postępowania z dnia 19 stycznia 2004 r., a następnie podjąć odpowiednie czynności procesowe umożliwiające prawidłowe rozpatrzenie sprawy.
Biorąc pod uwagę przedstawione okoliczności faktyczne i prawne orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku. Rozstrzygniecie zawarte w pkt II spowodowane było koniecznością zastosowania przez Sąd art. 152 wymienionej wyżej ustawy, zaś orzeczenie o kosztach znajduje swoje potwierdzenie w art. 200 wskazanego aktu.