II SA/WR 208/24

II SA/Wr 208/24 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2024-06-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-03-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Halina Filipowicz-Kremis /przewodniczący/
Władysław Kulon /sprawozdawca/
Wojciech Śnieżyński
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 725
art. 36a ust. 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz - Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon (sprawozdawca) Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr 145/2024 z dnia 30 stycznia 2024 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie prowadzenia robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od projektu budowlanego oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu przez M. K. (dalej - skarżący) jest decyzja Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, (dalej - DWINB, organ II instancji) z dnia 30 stycznia 2024 r., nr 145/2024 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie prowadzenia robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od projektu budowlanego. W świetle przedłożonych łącznie ze skargą akt administracyjnych stan sprawy, w której zapadło kwestionowane rozstrzygnięcie, kształtował się następująco.
Pismem z dnia 17 sierpnia 2023 r. skarżący wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Legnicy, (dalej – PINB, organ I instancji)) z żądaniem przeprowadzenia kontroli i wszczęcia postępowania w związku inwestycją realizowaną na działce nr [...] w L., według inicjatora postępowania prowadzonej niezgodnie z pozwoleniem na budowę. Organ zawiadomił o kontroli, którą przeprowadzono w dniu 11 września 2023 r., dokumentując tę czynność stosownym protokołem, do którego dołączono dokumentację fotograficzną. Po zawiadomieniu stron o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie, przesłuchaniu stron i zebraniu dodatkowych dowodów organ I instancji w dniu 8 listopada 2023 r. wydał decyzję nr 158/2023. Wskazaną decyzją, w której podstawie prawnej podano art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775, dalej – k.p.a.) oraz art. 50 ust pkt 4 ustawy Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r., poz. 682) umorzono postępowanie w sprawie prowadzenia robót budowlanych na działce nr [...] w L. w sposób istotnie odbiegający od projektu zatwierdzonego decyzją Starosty Legnickiego o pozwoleniu na budowę z dnia 8 czerwca 2021 r., nr 423/21 obejmującego budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego według projektu powtarzalnego "DOM w [...]" wraz z zewnętrzną instalacją kanalizacji sanitarnej, przyłączem kanalizacyjnym, przyłączem wodociągowym, oraz elektroenergetyczną linią zasilającą.
W uzasadnieniu decyzji podano, że budynek jest w stanie surowym zamkniętym, wraz z wykonaniem przyłączy wody, kanalizacji i energii elektrycznej (bez kanalizacji deszczowej). Widoczne jest podniesienie poziomu zero budynku, inwestor oświadczył, że został podniesiony poziom zero budynku o około 1m i do dnia 18 września 2023 r. dostarczy dokumentację z zakresu uzgodnień dokonanych zmian z projektantem. W trakcie kontroli stwierdzono, że został wykonany murek z gotowych elementów prefabrykowanych o wysokości średnio 1,2m i szerokości 0,6m wzdłuż granicy na całej szerokości działki od strony zachodniej i na długości około 5m od strony działek niezabudowanych. Według inwestora jest to podmurówka pod przyszłe ogrodzenie. Droga jest obecnie położona około 1m powyżej sąsiedniej działki niezabudowanej. W dniu kontroli stwierdzono, że skarpa ziemi na działce jest usypana w odległości około 40cm od murku betonowego, w niektórych miejscach murek styka się z usypaną ziemią. Wysokość usypania ziemi sięga około 2m.
Po przedstawieniu stanowisk inwestora i inicjatora postępowania PINB wskazał na oświadczenie inwestora, który podał, że zobowiązuje się do obniżenia terenu od strony działki [...] od poziomu projektowanego wskazanego w projekcie jako 166,10 do 163,70 w narożniku od strony południowej oraz do 164,50 w narożniku od strony północnej, oraz do zaprojektowania i wykonania odwodnienia działki wzdłuż granicy północnej i południowej.
Oceniając stan sprawy organ I instancji przytoczył wynikającą z art. 36 ust 5 ustawy Prawo budowlane definicję istotnego odstąpienie od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, po czym zwrócił uwagę na ustawę z dnia 20 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz., poz. 471) powodującą zmianę treści art. 36a ust 5 tej ustawy. Wyjaśniono, iż w poprzednio obowiązującym brzmieniu każda zmiana projektu zagospodarowania działki lub terenu (z wyjątkiem urządzeń budowlanych oraz obiektów małej architektury) stanowiła zmianę istotną. W brzmieniu aktualnie obowiązującym istotną zmianą w zakresie projektu zagospodarowania działki lub terenu jest zmiana w wyniku której następuje zwiększenie obszaru oddziaływania obiektu poza działkę, na której obiekt został wybudowany.
Wykluczając możliwość uznania, że każda zmiana projektu zagospodarowania terenu jest zmianą istotną uzasadniająca prowadzenie postępowania naprawczego i nałożenie obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego PINB wskazał na poczynione ustalenia. Zdaniem organu z projektu zagospodarowania terenu zatwierdzonego decyzją nr 423/21 oraz z dokumentacji zdjęciowej wykonanej w trakcie kontroli, wynika, że działki znajdujące się wzdłuż drogi (działka [...]) w tym działka inwestora oraz sąsiadująca z jego działką działka nr [...] ukształtowane są ze spadkiem w kierunku wnętrza działki, oraz w kierunku pól uprawnych (działka nr [...]). Widocznym jest, że droga znajduje się wyżej niż teren działek położonych wzdłuż drogi. Niewątpliwie w trakcie robót budowlanych wykonywanych na podstawie decyzji nr 423/21 nastąpiła zmiana rzędnej poziomu "zero" budynku o około 1,2m. Mając na uwadze wysokość terenu drogi (niejako powiązanie poziomu "zera" budynku z rzędną drogi) oraz zachowaną odległość budynku od granicy działki nr [...] podniesienie rzędnej poziomu zero o około 1,2m nie wpływa na zwiększenie obszaru oddziaływania budynku, poza działkę na której budynek został zaprojektowany. Sama rzędna posadowienia budynku nie stanowi ponadto zmiany wysokości budynku (jego bryły) bowiem wysokość budynku mierzona jest od poziomu zero i w tym przypadku nie można mówić o zmianie z zakresu wskazanego w art. 36a ust 5 pkt 2 (charakterystyczne parametry obiektu takie jak wysokość).
Badając czy podniesienie terenu w głębi działki faktycznie stanowi istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu organ wskazał na rzędne znajdujące się na zatwierdzonym projekt zagospodarowania terenu, z którego wynika, że w niewielkiej odległości od tarasu (od strony wnętrza działki) projektowana rzędna terenu miała wartość 166,10mnpm, natomiast aktualnie jest to rzędna 166,53mnpm. W narożach działki również rzędne uległy niewielkim zmianom (z 163,70mnpm do 163,83mnpm oraz z 164,50mnpm do 164,70mnpm). Przy czym nie ulega wątpliwości, że w części wewnętrznej działki nastąpiło znaczne podwyższenie terenu ale nie na całej szerokości działki bowiem nasyp schodzi do rogów działki do rzędnych zbliżonych z projektowanymi. Zdaniem organu roboty budowlane są w trakcie etapu, na którym inwestor dopiero analizuje rozwiązania z zakresu ukształtowania terenu, odwodnienia. Nadto zobowiązał się on do ukształtowania terenu od strony działki nr [...] w nawiązaniu do rzędnych projektowanych i oświadczył również, że zamierza i zobowiązuje się do wykonania odwodnienia (które ze względu na ukształtowanie wszystkich działek wzdłuż drogi) niezależnie od ukształtowania terenu działki byłoby zasadne.
Względem spływu wód opadowych zaznaczono, że odbywa się on z kierunku drogi poprzez działki położone wzdłuż drogi w kierunku terenów dalszych, co jest widoczne na mapach geodezyjnych oraz dokumentacji zdjęciowej. Przy tak ukształtowanym terenie nie można uznać jednoznacznie, że podniesienie poziomu terenu na działce nr [...] zmienia naturalny kierunek spływu wód opadowych, zaś inwestor oświadczył, że będzie prowadzona niwelacja terenu oraz zmiana jego ukształtowania i będą wprowadzone rozwiązania w zakresie odwodnienia. Nasyp wykonany w środkowej części działki został ukształtowany w taki sposób, że schodzi do poziomu zbliżonego do pierwotnego w pasie przy granicy działki, przy czym roboty na dzień kontroli nie zostały zakończone, a teren nie został docelowo ukształtowany.
Wobec poczynionych ustaleń PINB przyjął, iż aktualnie nie można uznać, że wykonane roboty w sposób istotnie odbiegają od projektu zagospodarowania terenu ze względu na wpływ zmian na działki sąsiednie. Wstrzymanie budowy i nałożenie obowiązku sporządzenia projektu budowlanego zamiennego na obecnym etapie, byłoby zbyt daleko idącym działaniem organu w świetle zgromadzonego materiału dowodowego. Inwestor jest świadomy konieczności niwelacji terenu oraz konieczności jego prawidłowego ukształtowania, w tym planowane jest wykonanie odwodnienie. Stan działki na dzień kontroli wskazuje na dokonanie nasypu ale bez jego wyrównania i docelowego ukształtowania.
Końcowo wykluczając przyjęcie, że bloczki betonowe zlokalizowane wzdłuż granicy działki mogą obecnie być uznane za konstrukcję oporową, zastrzeżono, że gdyby inwestor w przyszłości zmienił ukształtowanie terenu w taki sposób, że bloczki betonowe zaczęłyby pełnić konstrukcję oporową, to możliwe jest wtedy uznanie tej konstrukcji za mur oporowy wybudowany samowolnie.
W złożonym odwołaniu wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji, wstrzymanie realizacji prac, nałożenie obowiązku podjęcia prac mających na celu obniżenie terenu z określeniem termin wykonania, nałożenie obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 7, art. 77 k.p.a. w związku z art. 51 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 36 ust 5 pkt 1 i art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane. Naruszenia te autor odwołania wiązał z odmową wstrzymania realizacji prac budowlanych i poprzestaniem na deklaracji inwestora, że widzi konieczność podjęcia prac mających na celu obniżenie terenu bez nałożenia obowiązku, określającego termin wykonania, obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Podnoszono też dowolne przyjęcie, że zmienione rzędne na granicy nieruchomości nie wymagały uzyskania zamiennego pozwolenia na budowę. Kwestionowano przyjęcie, że obniżenie poziomu gruntu na granicy działek, bez obniżenia przewyższenia w głębi działki pozwala na przyjęcie, że nie zwiększy się obszar oddziaływania obiektu poza działkę. Zwracano także uwagę na zmianę stosunków wodnych i naruszenie miru sąsiedzkiego, a także przyjęcie, że zmiana rzędnych bez szczegółowych rozwiązań projektowych zawartych w projekcie odwodnienia dostatecznie uzasadnia, że nie nastąpi zwiększenie obszaru oddziaływania na teren nieruchomości przyległej.
Wskazaną na wstępie decyzją z dnia 30 stycznia 2024 r., nr 145/2024 DWINB utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia drugoinstancyjnego przytoczono ustalenia poczynione przez PINB w Legnicy oraz przywołano ocenę prawną i argumentację przyjętą przez ten organ. W ramach własnych rozważań organ odwoławczy omówił na tle orzecznictwa przesłankę bezprzedmiotowości postępowania warunkującą jego umorzenie oraz zmierzył się z zagadnieniem istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę w świetle art. 36 ust 5 ustawy Prawo budowlane.
Zdaniem DWINB zmiana ukształtowania gruntu na działce budowlanej w stosunku do założeń zatwierdzonego decyzją pozwoleniu na budowę projektu budowlanego stanowi zmianę w zakresie projektu zagospodarowania działki, czego konsekwencją może być obowiązek orzekany na podstawie art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Co do samej istotności odstępstwa zwrócono uwagę na nowelizację ustawy Prawo budowlane i konieczność badania sprawy w oparciu o aktualne regulacje.
Zgodnie z art. 36a ust. 5 pkt 1 ustawy istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stanowi odstąpienie w zakresie projektu zagospodarowania działki lub terenu, w przypadku zwiększenia obszaru oddziaływania obiektu poza działkę, na której obiekt budowlany został zaprojektowany. Aktualnie dla przyjęcia istotnego odstąpienia od projektu budowlanego nie wystarczy ustalenie odstąpienia w zakresie projektu zagospodarowania działki lub terenu lecz musi nastąpić zwiększenie obszaru oddziaływania obiektu poza działkę, na której obiekt budowlany został zaprojektowany.
Podwyższenie rzędnych terenu nieprzewidziane w zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę projekcie budowlanym stanowi odstąpienie w zakresie projektu zagospodarowania działki lub terenu, aby jednak uznać je za odstąpienie istotne, należy ustalić, że spowodowało ono zwiększenie obszaru oddziaływania obiektu poza działki nr [...], [...], [...], na których została zrealizowana inwestycja.
Organ odwoławczy wskazując na art. 36a ust. 5 pkt 1 oraz art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego zaprezentował stanowisko, że w przypadku gdy odstąpienie od zakresu projektu zagospodarowania terenu lub działki łącznie spełnia warunki określone w art. 36a ust. 5a Prawa budowlanego (nie przekracza 2% wysokości, szerokości lub długości obiektu określonych w projekcie budowlanym, nie zwiększa obszaru oddziaływania obiektu, nie mieści się w zakresie odstępstw, o których mowa w ust. 5 pkt 3-6 z określonym w ustawie warunkiem, nie narusza przepisów techniczno-budowlanych), to stanowi nieistotne odstąpienie, ponieważ przesłanki te nie prowadzą do wykroczenia poza przysługujące inwestorowi prawo do zabudowy, zabezpieczają zgodność odstępstw z obowiązującym na danym terenie porządkiem planistycznym, gwarantują spełnienie przepisów i zasad zapewniających spełnienie warunków technicznych.
W skardze wywiedzionej na powyższą decyzję wniesiono o jej uchylenie i uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:
- art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane przez przyjęcie, że zmiana rzędnej poziomu "zero" budynku o około 1,2m oraz podniesienie terenu wokół budynku nie stanowi istotnego odstępstwa od treści pozwolenia na budowę i nie skutkuje obowiązkiem powstrzymania realizacji prac budowlanych oraz nakazania realizacji tzw. planu naprawczego;
- art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane rozumianego w ten sposób, że sposób realizacji prac i odstępstw od istniejącego projektu budowlanego zostanie dokonany dopiero po zakończeniu realizacji inwestycji, z pominięciem, że celem tej regulacji jest wstrzymanie prac realizowanych niezgodnie z prawem oraz nakazanie sporządzenia odpowiednich ocen technicznych czy też ekspertyz lub innego planu naprawczego już w momencie stwierdzenia, że inwestycja odbiega istotnie od warunków pozwolenia na budowę;
- art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez dowolne ustalenie, że punkt "zero" budynku jest powiązany z poziomem drogi, bez wyznaczenia poziomu drogi, przyjęcie, że nawiezienie ziemi skutkującej podwyższeniem poziomu gruntu o ponad dwa metry jest elementem realizowanych prac budowlanych i nie narusza obowiązku zagospodarowania wód opadowych na własnej nieruchomości wynikającego z art. 234 ustawy Prawo wodne.
W uzasadnieniu skargi względem podwyższenia punktu "zero" budynku o 1,2m wskazano, że odniesienie do poziomu drogi, bez jego geodezyjnego wyznaczenia jest dowolne i sprzeczne ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. Nadto pominięto, że wybudowany budynek "góruje" nad działkami sąsiednimi, w tym skarżącego, przeznaczonymi do zabudowy i tym samym zaburza elementy estetyczne, intymności nieruchomości sąsiednich, nadto skutkuje dodatkowym zacienieniem nieruchomości sąsiednich.
Oceniając stosunki wodne skarżący podniósł, że w materiale dowodowym zalegają zdjęcia, z których wynika, że z terenu podwyższonego o ponad 2m wody opadowe spływają na nieruchomości sąsiednie, w tym nieruchomość skarżącego, co narusza obowiązek zagospodarowania wód opadowych na własnej nieruchomości (art. 234 ustawy Prawa wodnego). Fakt ten tworzy też niebezpieczeństwo osuwania się powstałej w wyniku nawiezienia skarpy na nieruchomość sąsiednią, albowiem na dzień wyniesienia skargi projekt budowlany nie przewiduje budowy murów oporowych lub innych urządzeń budowalnych ograniczających zarówno zalewanie wodami opadowymi jak i osuwania się gruntu.
Dalej argumentowano, iż organy zakwalifikowały powyższe jako istotne odstępstwo od treści pozwolenia na budowę, lecz przystały na deklaracjach inwestora, że do końca stycznia 2024 r. dokona on stosownych zmian w dokumentacji projektowej, a nadto, że skutki podwyższenia terenu będzie oceniać po zakończeniu inwestycji, co pozostaje w sprzeczności z treścią art. 50 ustawy Prawo budowlane. Przepis ten pozwala na ingerencję w wadliwie realizowany proces inwestycyjny, tak aby inwestor dokonał stosownych korekt w trakcie wykonywania prac, a nie dopiero po ich zakończeniu.
Zarzucając naruszenie prawa skarżący uznał, iż pozwolono na samodzielne decyzje inwestora bez obowiązku uwzględnienia interesu właścicieli nieruchomości sąsiednich, w sytuacji gdy naruszenie to ma charakter oczywisty, a organ administracji budowlanej pozwala realizować prace budowlane bez nałożenia obowiązków naprawczych. Podobnie oceniono kwestię odprowadzania wód opadowych, co ma być badane dopiero po zakończeniu inwestycji. Zdaniem autora skargi pozostaje to w sprzeczności z celem regulacji zawartej w art. 50 ustawy Prawo budowlane, albowiem regulacja w nim zawarta ma na celu przeciwdziałanie nieprawidłowością już na etapie realizacji inwestycji a nie po jej zakończeniu.
W udzielonej Sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie uzasadniając, że jest ona bezzasadna.
Uczestnik postępowania w piśmie z dnia 28 marca 2024 r. wniósł o oddalenie skargi i rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W przedstawionym stanowisku oceniono skargę jako niezasadną, a jednocześnie wskazano, że Wójt Gminy L. w dniu 12 lutego 2024 r. wydał decyzję nr NOŚ.IV.6124.2.2003.AR, którą zobowiązał inwestora w terminie do kwietnia 2025 r. wykonania odwodnienia działki po zakończeniu budowy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ) - dalej: "p.p.s.a."), stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.
Wniesiona skarga okazała się niezasadna.
Zainicjowanie wnioskiem skarżącego postępowanie dotyczy budynku mieszkalnego realizowanego w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę. W tym stanie rzeczy niewątpliwie proces inwestycyjny został rozpoczęty prawidłowo, co nie oznacza, że właściwe organy nadzoru budowlanego utraciły możliwość kontroli przestrzegania przez inwestora norm prawnomaterialnych. W takiej sytuacji służby nadzoru budowlanego, w ramach prawem przypisanych im kompetencji, jako wyznacznik przyjmują treść decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zatwierdzonego nią projektu budowlanego i przez pryzmat zawartych tam zapisów weryfikują legalność poczynań inwestora. W przypadku naruszeń władcza ingerencja organu sprowadza się do przeprowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 50 i następnych cytowanej już ustawy Prawo budowlane, (aktualnie – Dz.U. z 2024 r., poz. 725 j.t.)
W niniejszej sprawie inicjator postępowania w swoim wniosku zwrócił właśnie uwagę na niezgodność inwestycji z pozwoleniem na budowę, przy czym istotą jego żądania były zmiany poziomu gruntu na zainwestowanej nieruchomości. Formalnie zatem prowadzone postepowanie miało zweryfikować ewentualne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, w tym ich istotność.
W tym miejscu należy wskazać, że wskutek zmian wprowadzonych ustawą z dnia 13 lutego 2020 r., o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 471) doszło do zmiany art. 36a ust. 5, wskutek której nastąpiła istotna różnica w zdefiniowaniu pojęcia "istotne odstępstwo" od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno- budowlanego. W poprzednim brzmieniu tej definicji (tj. przed 19 września 2020 r.) ewentualne naruszenie w tym zakresie mogłoby być wynikiem istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, którym było odstąpienie w zakresie projektu zagospodarowania działki lub terenu (z wyjątkiem urządzeń budowlanych oraz obiektów małej architektury). W wyniku nowelizacji wprowadzonej ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. przez istotne odstąpienie w omawianym zakresie należy rozumieć odstąpienie od projektu zagospodarowania działki lub terenu, ale jedynie w przypadku zwiększenia obszaru oddziaływania obiektu poza działkę, na której obiekt budowlany został zaprojektowany (art. 36a ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego w brzmieniu od 19 września 2020 r.).
Mając na uwadze powyższe trzeba też dostrzec, że zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu.
W rozpatrywanej sprawie zdaniem Sądu zasadnie orzekające organy badając odstępstwa od projektu budowlanego nie stwierdziły istotnych odstępstw, o których mowa w art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane. Do takiej konkluzji uprawnia zebrany w sprawie materiał aktowy oraz ocena stanu faktycznego i prawnego poczyniona przez organy obu instancji, w tym w szczególności przez PINB w Legnicy. Zarówno czynności przeprowadzone na działce zainwestowania, jak też inne zebrane w sprawie dowody niewątpliwie potwierdzały, że na działce nr [...] w L. doszło do zmiany poziomu terenu w stosunku do stanu przed rozpoczęciem robót budowlanych. Tego rodzaju zjawisko okazuje się oczywiste w sytuacji, gdy mają miejsce roboty budowlane polegające na budowie obiektu budowlanego. Co też istotne z punktu widzenia dalszych ocen, roboty te aktualnie są w fazie realizacji, a zatem nie może być mowy o ostatecznym etapie ukształtowania terenu.
PINB w Legnicy po stwierdzenie różnić w terenie tj. zestawiając stan aktualny i stan opisany w planie zagospodarowania terenu, stwierdził rozbieżności i zgodnie z wskazanymi już zasadami zweryfikował te różnice mając na uwadze kluczową okoliczność tj. zmianę obszaru oddziaływania jako okoliczność opisaną w art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowalne. Organ nadzoru budowlanego dokładnie podał, że zmiana rzędnej terenu względem rzędnej drogi sprowadzała się do wielkości około 1,2m. Przy czym znaczenie dla sprawy będzie mieć także to, że sam teren działki zainwestowania jak i nieruchomości sąsiedniej posiada spadek. Co więcej organ wskazał, że zmiana rzędnej nie będzie mieć wpływu na zmianę wysokości budynku. Zarzuty w tym zakresie zamieszczone w odwołaniu jak i w skardze sprowadzają się do dowolnego ustalenia punktu zero i powiązania go z poziomem drogi. Po pierwsze organ posługiwał się wartościami przybliżonymi podając ,,około", co nie może dawać podstaw do dokonania pomiarów choćby z dokładnością co do centymetra, a po wtóre analiza ta ma celu wykazanie, że dokonana zmiana, jako że ma miejsce w centralnej części nieruchomości, nie ma wpływu na nieruchomości sąsiednie, w tym też nie ma wpływu na kluczową okoliczność to jest zmianę obszaru oddziaływania. Nadto sam skarżący czyniąc zarzuty dowolnych ustaleń organu w żaden sposób ich nie podważył wskazując choćby na inne wyniki pomiarów, czy błędy w pomiarach przeprowadzonych przez organ.
Zdecydowanie odmiennie sytuacja przedstawia się co do poziomu terenu w narożach działki zainwestowania. Przyjmując za wyznacznik plan zagospodarowania terenu, gdzie rzędne opiewały na wartość 163,70 i 163,83mnpt kontrolnie ustalono poziom 164,50 i 164,70mnpt. Tak znikoma różnica w poziomie terenu nie mogła być uznana za istotne odstępstwo, tym bardziej, że o ewentualnej zmianie oddziaływania można mówić w szczególności, gdy jest ona efektem działań inwestycyjnych przy granicy nieruchomości. Pozostając przy problematyce granic nieruchomości nie sposób pominąć montażu bloczków betonowych wzdłuż granicy nieruchomości. PINB w Legnicy ocenił, że w trakcie kontroli nie można było uznać, że została zrealizowana konstrukcja oporowa, niemniej jednak w uzasadnieniu decyzji zawarł zapisy wskazujące na ewentualność takiej kwalifikacji w przypadku dalszych poczynań inwestora w zakresie zmiany funkcji tej konstrukcji.
Na podkreślenie zasługuje jeszcze jeden fakt, a mianowicie możliwość interwencji w przypadku zmiany ukształtowania terenu czy zmiany stosunków wodnych na nieruchomości nie tylko organów nadzoru budowlanego ale też innych organów. Uczestnik postępowania wskazuje w piśmie procesowym kierowanym do Sądu, że Wójt Gminy L. wydał decyzję dotyczącą odwodnienia nieruchomości. Z tej przyczyny problematyka poruszana we wniosku o wszczęcie postępowania, czy w odwołaniu i w skardze może zostać zweryfikowana przez inny organ w ramach innych regulacji prawnomaterialnych jak choćby ustawa Prawo wodne. Nie można uznać za trafne stanowiska skarżącego, który w skardze powołuje się na naruszenie art. 234 tej ustawy.
Materiał aktowy sprawy nie daje więc podstaw do uznania, że inwestor dopuścił się istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. Nie stwierdzono zatem przyczyn umożliwiających podjęcie czynności na podstawie art. 50 ust. 1 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane. Organy nie ustaliły bowiem takich okoliczności, które mogłyby wskazywać na prowadzenie robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. Wskazać tu można na trafną tezę zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 22 kwietnia 2021 r., (sygn. akt II SA/Lu 52/21), gdzie podano, że ,,Dla przyjęcia istotnego odstąpienia od projektu budowlanego nie wystarczy ustalenie odstąpienia w zakresie projektu zagospodarowania działki lub terenu; należy dodatkowo stwierdzić, że na skutek tego odstąpienia nastąpiło zwiększenie obszaru oddziaływania obiektu poza działkę, na której obiekt budowlany został zaprojektowany.", patrz - LEX nr 3184953
Okoliczność braku stwierdzenia istotnego odstępstwa stanowi o konieczności umorzenia postępowania dotyczącego istotnych odstępstw od projektu budowlanego, co zasadnie uczynił organ I instancji, a potwierdził to organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję organu I instancji. Takie bowiem ustalenia uprawniają do zastosowania art. 105 § 1 k.p.a. i umorzenia postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego. Orzekające w sprawie organy właściwie oceniły zebrany materiał dowodowy i zastosowały właściwą podstawę prawną rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.
Wskazana sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie, bowiem bezprzedmiotowym stało się postępowanie w przedmiocie prowadzenia robót budowlanych w sposób odbiegający od ustaleń projektu budowlanego czy planu zagospodarowania terenu. Na gruncie Prawa budowlanego postępowanie staje się co do zasady bezprzedmiotowe, jeżeli organy nadzoru budowlanego nie znajdują podstaw do nadania praw lub nałożenia obowiązków, w tym wydania nakazów bądź zakazów, wynikających z przepisów prawa budowlanego.
Nie znajdują także uznania zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów procedury administracyjnej. Istotnie, aby organ mógł zasadnie wydać rozstrzygnięcie umarzające prowadzone dotychczas postępowanie administracyjne to obowiązany jest kierować się zasadami procedury administracyjnej, w tym zwłaszcza wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej, zgodnie z którą organ administracji publicznej zobowiązany jest do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Rozwinięcie tej zasady przewiduje art. 77 § 1 k.p.a. nakładający na organ administracji publicznej obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Oznacza to niewątpliwie, iż organ administracyjny jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy i podjąć wszelkie kroki niezbędne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, jako warunku koniecznego do przekonującego uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia.
W niniejszej sprawie organ wypełnił ciążące na nim obowiązki i przeprowadził postępowanie zgodnie z wymienionymi powyżej zasadami. W tych okolicznościach stawiane w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Zdaniem Sądu stan faktyczny sprawy został wystarczająco i wnikliwie wyjaśniony. Stwierdzenie legalności wykonania robót budowlanych przez organ nadzoru budowlanego skutkuje natomiast obowiązkiem umorzenia postępowania prowadzonego w przedmiocie legalności tych robót.
Z tych względów, w oparciu o art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.
Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a. Zgodnie z treścią cyt. art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Wniosek o rozpoznanie przedmiotowej sprawy w trybie uproszczonym złożył pełnomocnik uczestnika postępowania w piśmie z dnia 28 marca 2024 r., a skarżący oraz organ, którym pismo to doręczono, nie wnieśli o przeprowadzenie rozprawy.