II SA/Wr 208/19

II SA/Wr 208/19 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2019-08-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-03-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Alicja Palus
Anna Siedlecka
Gabriel Węgrzyn /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 3783/19 - Wyrok NSA z 2022-12-07
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
*Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1065
par. 13
Rozporządzenie Miniistra Infrastruktury  z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Alicja Palus Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant: asystent sędziego Alicja Stelmach po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi L. P. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na przebudowę i rozbudowę budynku przeznaczonego na dom opieki dla osób starszych i niepełnosprawnych oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Decyzją z [...] (nr [...]) Wojewoda D., po rozpatrzeniu odwołania L. P., utrzymał w mocy decyzję Starosty W. z [...] (nr [...]) zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą R. P. pozwolenia na przebudowę i rozbudowę budynku przeznaczonego na dom opieki dla osób starszych i niepełnosprawnych w J. przy ul. A., działka nr [...], obręb [...].
W motywach decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że w sprawie wystąpiły wszystkie przesłanki obligujące do wydania pozwolenia na budowę określone w art. 35 ust. 1 w zw. z ust. 4 ustawy z 7 VII 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332, ze zm.) dalej jako "pb".
W szczególności organ stwierdził zgodność projektu z postanowieniami uchwały Rady Miasta J. z [...] w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta J. dla działek nr [...] i [...] obręb J. ([...]) – dalej jako "mpzp". Teren oznaczony jako działka nr [...] został bowiem przeznaczony na cele zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usługowej, w tym usługi w zakresie zdrowia i opieki (symbol 1MW,U). Wnioskowana inwestycja odpowiada podstawowemu przeznaczeniu, określonemu w § 13 pkt 1 mpzp. Obejmuje bowiem przebudowę i rozbudowę budynku przeznaczonego na dom opieki dla osób starszych i niepełnosprawnych. Z opisu do projektu zagospodarowania terenu wynika, że przyjęte parametry inwestycji takie jak intensywność zabudowy - 0,91; powierzchnia zabudowy - 22,75% powierzchni działki; udział powierzchni biologicznie czynnej - 55,15%; wysokość - 4 kondygnacje nadziemne + poddasze = 15.90 m (projekt budowlany, s. 9) zgodne są z przyjętymi w § 13 pkt 3 mpzp parametrami zabudowy. Podobnie zachowano wymagania określone w § 13 pkt 4-6 mpzp w zakresie kąta nachylenia połaci dachowych ( 38° i 45° przy wymaganych 30°-45°), w zakresie pokrycia dachów - dachówka jednorodna na części istniejącej i rozbudowywanej, minimalnej długości elewacji - 11,7 m przy wymaganej 5m. Organ odwoławczy stwierdził przy tym, że wprawdzie w świetle § 5 pkt 7 mpzp istnieje zakaz lokalizacji budynków w formie dominant architektonicznych, jednak skoro przedmiotowy budynek zachowuje ustalone w mpzp parametry co do formy i wysokości, to nie ma podstaw uznać, że stanowi on dominantę.
Zdaniem organu zachowane też zostały wymagania określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 12 IV 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1422) – dalej jako "warunki techniczne". W szczególności nie stwierdzono naruszenia § 13, § 57 i § 60 warunków technicznych dotyczących przesłaniania i zacieniania obiektów sąsiednich. W aktach sprawy znajduje się opracowanie, sporządzone przez projektanta, zawierające linijkę słońca oraz tabelaryczny opis zacienienia, powodowanego przez projektowany obiekt w odniesieniu do wymagań ww. przepisów, natomiast działka nr [...] sąsiadująca z terenem inwestycji w ogóle nie jest zabudowana.
Organ odniósł się również do zarzucanej w postępowaniu administracyjnym kwestii uwzględnienia w projekcie budowlanym warunków zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych w zakresie ochrony przeciwpożarowej oraz wymagań sanitarnych (postanowienia D. Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej we W. z dnia [...] Nr [...] oraz Nr [...] dotyczące dróg ewakuacyjnych w budynku, wyposażenia budynku w system sygnalizacji pożaru, procedur postępowania na wypadek powstania pożaru oraz zapewnienia podziału budynku na dwie strefy pożarowe; decyzja D. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia [...] nr [...], dotycząca zagłębienia części pomieszczeń poniżej poziomu otaczającego terenu i obniżenia wysokości części pomieszczeń). Organ podkreślił, że projekt budowlany został we wskazanym zakresie uzgodniony przez rzeczoznawców ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych i ds. sanitarnohigienicznych, zaś organ administracji architektoniczno-budowlanej zasadniczo nie ma uprawnienia do merytorycznego badania zgodności projektu architektoniczno- budowlanego z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi w zakresie określonym w art. 5 pb, za które odpowiada projektant.
Organ nie stwierdził również sprzeczności projektu budowlanego z przepisami odrębnymi. Ustalił, że z uwagi na przewidzianą w mpzp ochronę konserwatorską projekt budowlany został uzgodniony w trybie art. 39 ust. 3 i 4 pb. Nie narusza on również przepisów ustawy z 28 VII 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (Dz.U. z 2017r., poz. 1056) – dalej "ustawa o lecznictwie uzdrowiskowym" - dotyczących strefy B ochrony uzdrowiskowej, w której znajduje się teren inwestycji. W szczególności projekt budowlany nie narusza art. 38 pkt 2 powołanej ustawy stanowiącego, że w strefie "B" procentowy udział terenów zieleni wynosić powinien nie mniej niż 50% powierzchni. Zdaniem organu z uwagi na zgodność przedsięwzięcia z mpzp w zakresie zachowania parametrów powierzchni biologicznie czynnej, przy braku takich elementów zagospodarowania terenu jak tarasy i stropodachy z zielenią urządzoną, nie ma podstaw do stwierdzenia niezgodności projektu z powołanym przepisem szczególnym.
Skargę na wyżej opisaną decyzję wniosła L. P. (dalej jako "skarżąca") zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego oraz wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania sądowego.
W części dotyczącej naruszenia przepisów formalnych skarżąca podniosła, że organ odwoławczy ograniczył się jedynie do rozpatrzenia zarzutów odwołania oraz ustalenia jego terminowości, czym naruszył zasadę dwuinstancyjności (art. 15 kpa) obligującą organ odwoławczy do ponownego rozpatrzenia całości sprawy. W postępowaniu nie zawiadomiono również skarżącej o przeprowadzeniu w dniu 18 VII 2018 r. oględzin (naruszenie art. 79 kpa), co pozbawiło skarżącą możliwości zobrazowania w terenie swoich planów inwestycyjnych. Skarżąca podniosła także, że organ niewyczerpująco rozpatrzył istotne okoliczności w sprawie związane z kwestią zacienienia planowanego na działce nr [...] budynku, weryfikacją projektu budowlanego z pozycji uregulowań uchwały krajobrazowej oraz uzyskanych zgód na odstępstwa od warunków techniczno – budowlanych (naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 kpa).
Podnosząc naruszenie przepisów prawa materialnego skarżąca zarzuciła, że organy udzieliły pozwolenia budowlanego, mimo że inwestor usunął nieprawidłowości w projekcie budowlanym już po upływie wyznaczonego przez organ terminu (naruszenie art.35 ust. 3 pb).
Niewłaściwie oceniono również zgodność projektu z mpzp. Funkcja inwestycji nie odpowiada bowiem przeznaczeniu podstawowemu o symbolu 1MW,U (zabudowa mieszkaniowa, usługi towarzyszące). Skarżąca zwróciła uwagę, że w świetle § 13 pkt 1 mpzp realizacja usług dopuszczona została jedynie jako "towarzysząca" zabudowie mieszkaniowej. Usługi nie mogą być realizowane jako funkcja wyłączna, co wyklucza możliwość zaakceptowania projektu budowlanego dotyczącego "domu opieki dla osób starszych i niepełnosprawnych". Nadto planowana rozbudowa spowoduje powstanie dominanty architektonicznej, czego zabrania § 5 pkt 7 mpzp. Skarżąca podkreśliła, że inwestycja po realizacji będzie wyróżniać się wizualnie w przestrzeni oraz stanowić będzie element charakterystyczny koncentrujący na sobie uwagę obserwatora. Nieprawidłowy jest przy tym pogląd organu odwoławczego, jakoby sam fakt zachowania parametrów zabudowy i zagospodarowania określonych w mpzp przesądzał, że projektowany obiekt nie będzie dominantą.
Skarżąca zarzuciła również, że organ odwoławczy nie uczynił nic, aby zrewidować, czy w odniesieniu do działki skarżącej, na której planuje ona budowę obiektu dojdzie do poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 pb), ze szczególnym uwzględnieniem przepisów dotyczących "przesłaniania i zacieniania" określonych w § 13, § 57 i § 60 warunków technicznych. Przedstawiona zaś przez inwestora linijka słońca nie uwzględnia istniejącego ukształtowania terenu działki sąsiedniej nr [...] oraz możliwości jej zabudowy. Zalecana (ze względu na istniejące ukształtowanie terenu) rzędna 0,00 budynku na działce nr [...] to 496,00 m n.p.m., a więc aż ponad 4,00 poniżej poziomu 0,00 projektowanej przebudowy i rozbudowy. Uwzględniając istniejące ukształtowanie terenu działki nr [...], budowa zaprojektowanego budynku na działce nr [...] spowoduje ograniczenie nasłonecznienia dla budynku na działce sąsiedniej oraz wymusi konieczność oddalenia go od granicy działki, co w sposób oczywisty narusza interes osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 pb w zw. z § 60 ust. 1 warunków technicznych). Przy wstępnych sprawdzeniach możliwości budowy obiektu zgodnie z przepisami technicznymi, odległości 4,00 m od granicy działki (rzędna 0,00=496,00 m n.p.m) będzie występować przesłanianie 2 dolnych kondygnacji budynku. Organ powinien zaś zadbać, by działka skarżącej mogła być zabudowana z zachowaniem takich samych odległości od granicy, jak działka inwestora, który podjął inwestycję (tak też NSA w wyroku z 25 VI 2009 r., II OSK 1277/08, publ. CBOSA).
Zdaniem skarżącej organ odwoławczy naruszył art. 35 ust. 1 pkt 2 i 3 pb, twierdząc że nie jest uprawniony do weryfikacji prawidłowości przyjętych w projekcie rozwiązań wynikających z uzyskanych odstępstw od przepisów techniczno - budowlanych. Skarżąca zaznaczyła, że budynek opisany w Ekspertyzie technicznej przedstawionej D. Komendantowi Wojewódzkiemu Państwowej Straży Pożarnej celem uzyskania zgody na odstępstwo posiadał odmienną charakterystykę w zakresie projektowanej powierzchni zabudowy (754,62 m2) i powierzchni użytkowej (2659,18 m2) niż obecnie zatwierdzony obiekt (pow. zabudowy - 831,3 m2; pow. użytkowa - 2506 m2). Wskazane różnice w parametrach powierzchni zabudowy i powierzchni użytkowej obiektów wskazują, że obecnie projektowany budynek jest odmienny zarówno pod względem powierzchni zabudowy, jak i powierzchni użytkowej, co powinien przeanalizować organ administracji architektoniczno-budowlanej. Podobne uchybienie dotyczy zgody na odstępstwo w zakresie wymagań określonych w § 14 ust. 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 26 VI 2012 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakim powinny odpowiadać pomieszczenia i urządzenia podmiotu wykonującego działalność leczniczą (Dz. U. z 2012 r. poz. 739). W świetle decyzji D. Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej we W. z [...] (nr [...]) udzielona zgoda na odstępstwa od obowiązujących warunków techniczno- budowanych dotyczyła kondygnacji podziemnej stanowiącej piwnice według załączonego do decyzji i opieczętowanego rzutu tej kondygnacji o powierzchni 584 m2. W zatwierdzonym zaś projekcie budowlanym przedstawiono zestawienie powierzchni pomieszczeń, gdzie powierzchnia piwnicy wynosi 595,46 m2.
W skardze zarzucono również naruszenie przepisów ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, bowiem zatwierdzony projekt przewiduje usunięcie części istniejących drzew, co sprzeczne jest z art. 38a ust. 2 pkt 2 powołanej ustawy. Zakazuje on bowiem wyrębu drzew leśnych i parkowych na terenie strefy B ochrony uzdrowiskowej. Projekt sprzeczny jest również z art. 38 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 11 ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym w zakresie minimalnego udziału terenów zieleni rozumianego jako teren pokryty roślinnością trwałą lub sezonową (50%). Projekt zalicza do terenu biologicznie czynnego płyty ażurowe stanowiące miejsca postojowe, co jednak nie spełnia definicji terenu zielonego.
Zdaniem skarżącej w projekcie budowlanym brak jest informacji projektanta pod kątem bezpieczeństwa pożarowego w stosunku do istniejącego zadrzewienia. Nie wiadomo też czy sprawdzono ważność zaświadczeń o którym mowa w art. 12 ust. 7 pb, dla mgr inż. arch. M. K. M. oraz Z. K. K., z uwagi na fakt że projekt budowlany do końca był poprawiany.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko wnosząc o oddalenie skargi w całości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.
Odnosząc się na wstępie do zarzutów naruszenia przepisów procesowych wyjaśnić należy, że lektura zaskarżonej decyzji nie daje podstaw do stwierdzenia naruszenia art. 7, art. 8, art. 15, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 kpa. Ustalenia dokonane w postępowaniu administracyjnym były wyczerpujące, zaś ocena sprawy dokonana została w sposób kompleksowy. Obejmuje bowiem analizę istotnych aspektów sprawy przez pryzmat norm prawa materialnego z art. 32 i art. 35 pb mających zastosowanie w sprawie, ze szczególnym uwzględnieniem postanowień mpzp. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji w sposób klarowny i jednoznaczny przedstawia stanowisko organu odwoławczego co do przesłanek warunkujących udzielenie pozwolenia budowlanego, w tym także zagadnień poruszonych w odwołaniu. Czynności wyjaśniające organu odwoławczego dotyczące okoliczności mających wpływ na ocenę terminowości odwołania nie mogą zaś dziwić, jeśli się weźmie pod uwagę art. 129 § 2 kpa. Przepis ten wyznacza termin zawity do wniesienia odwołania, tak więc była to kwestia istotna dla losów postępowania odwoławczego.
Rację ma natomiast skarżąca, że na etapie pierwszoinstancyjnym naruszono art. 79 kpa, poprzez niezawiadomienie jej o oględzinach terenu inwestycji, których dokonano dnia 18 VI 2018 r. W świetle jednak art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy z 30 VIII 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) dalej jako "ppsa", naruszenie przepisów postępowania stanowi podstawę uchylenia zaskrzonej decyzji tylko wówczas, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżąca oświadczyła w skardze, że jej zamiarem było zobrazowanie w terenie swoich planów inwestycyjnych w kontekście odległości zabudowy na działce inwestora. Należy jednak podkreślić, że skarżąca jeszcze w postępowaniu administracyjnym przedłożyła koncepcję zagospodarowania terenu. Co więcej, o zamiarze zabudowy swojej działki skarżąca wielokrotnie informowała organy w swoich pismach procesowych. Nie można więc uznać, że organy orzekały w warunkach braku wiadomości o planach inwestycyjnych skarżącej zwłaszcza w sytuacji, gdy z tego tylko powodu sporządzana była analiza zacienienia. W konsekwencji naruszenie art. 79 kpa nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy.
Oceniając zaskarżoną decyzję z pozycji przepisów prawa budowlanego trzeba w pierwszej kolejności stwierdzić, że okoliczność usunięcia nieprawidłowości projektu budowlanego po upływie terminu wyznaczonego do ich usunięcia przez organ pierwszej instancji nie dawało podstaw do wydania decyzji odmawiającej udzielenia pozwolenia budowlanego. W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że termin wyznaczony na podstawie art. 35 ust. 3 pb ma charakter procesowy (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 29 IV 2008 r., II SA/Bk 45/08, wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 VIII 2009 r., VII SA/Wa 907/09, publ. CBOSA). Jak literalnie wynika z art. 35 ust. 3 pb, wydanie decyzji negatywnej jest dopuszczalne wyłącznie w przypadku "bezskutecznego" upływu wyznaczonego terminu. O "bezskuteczności" upływu terminu można zaś mówić tylko w przypadku, gdy mimo upływu terminu inwestor w ogóle nie podjął się usunięcia nieprawidłowości lub też dokonał tego w sposób wadliwy. Powyższe oznacza, że usunięcie nieprawidłowości w projekcie budowlanym w sposób określony w postanowieniu wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 pb, nawet po upływie terminu wskazanego w tym postanowieniu, nie może stanowić samodzielnej podstawy do odmowy wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.
Stosownie do art. 35 ust. 4 pb, w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.
Decyzja udzielająca pozwolenia na budowę ma zatem charakter związany, zaś właściwy organ udziela pozwolenia budowlanego, ilekroć stwierdzi spełnienie przesłanek określonych w art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 pb.
W myśl art. 35 ust. 1 pb, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:
1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;
2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;
3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;
4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7;
5) spełnienie wymagań określonych w art. 60 ust. 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o Krajowym Zasobie Nieruchomości (Dz. U. poz. 1529 i 2161 oraz z 2018 r. poz. 756) - w przypadku inwestycji na nieruchomości wchodzącej w skład Zasobu Nieruchomości, o którym mowa w tej ustawie, oddanej w użytkowanie wieczyste lub sprzedanej w trybie określonym w art. 53 ust. 1 lub 2 tej ustawy, przeznaczonej na wynajem o czynszu najmu określonym zgodnie z przepisami rozdziału 7 tej ustawy, zwanej dalej "inwestycją KZN".
Zgodnie zaś z art. 32 ust. 4 pb, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto:
1) złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;
1a) złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności pozwoleń, o których mowa w art. 23 ust. 1 i art. 26 ust. 1, oraz decyzji, o której mowa w art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (Dz. U. z 2016 r. poz. 2145 oraz z 2017 r. poz. 32, 60 i 785), jeżeli są one wymagane;
2) złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
W zaskarżonej decyzji organ jednoznacznie wykazał, że konkretny projekt budowlany spełnia określone wyżej wymagania w zakresie wynikającym z rodzaju i charakteru inwestycji.
Projekt budowlany nie narusza mpzp w zakresie przeznaczenia. Zgodnie z § 13 pkt 1 mpzp teren o symbolu 1MW,U to teren o przeznaczeniu podstawowym pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną i usługi towarzyszące (m.in. w zakresie zdrowia i opieki). Co szczególnie istotne, mpzp definiuje pojęcie "przeznaczenia podstawowego". Według definicji legalnej z § 2 ust. 1 pkt 4 zdanie 2 mpzp "przeznaczenie podstawowe" oznacza m.in. takie przeznaczenie, że w przypadku ustalenia dla terenu więcej niż jednego rodzaju przeznaczenia podstawowego dopuszczalne jest realizowanie ich na działce łącznie lub rozdzielnie. Wbrew zatem twierdzeniom sformułowanym w skardze, mpzp dopuszcza realizację na terenie 1MW,U wyłącznie funkcji usługowej. "Przeznaczenia podstawowego" nie można natomiast mylić z "przeznaczeniem uzupełniającym", o którym stanowi § 13 pkt 2 w zw. z § 2 ust. 1 pkt 5 mpzp. Teren inwestycji został bowiem uzupełniająco przeznaczony pod: zieleń urządzoną, obiekty towarzyszące, dojazdy i dojścia, urządzenia infrastruktury technicznej z wyłączeniem dróg, miejsca postojowe. Przeznaczenie to ma uzupełniać lub wzbogacać przeznaczenie podstawowe.
Projekt budowlany nie przewiduje lokalizacji dominanty architektonicznej. W świetle § 5 pkt 7 mpzp, zakazana jest lokalizacja budynków w formie dominant architektonicznych. Jak zaś wynika z § 2 ust. 1 pkt 11 mpzp, "dominanta architektoniczna" oznacza obiekt budowlany, który koncentruje uwagę obserwatora w pewnym obszarze ze względu na swoją wysokość lub wyróżniającą formę architektoniczną. Słusznie zauważyła skarżąca, że samo spełnienie przez projektowaną inwestycję wymagań mpzp dotyczących poszczególnych parametrów zabudowy i zagospodarowania terenu nie przesądza o zgodności inwestycji z § 5 pkt 7 mpzp. W przeciwnym bowiem przypadku przepis z § 5 pkt 7 mpzp byłby przepisem martwym. Mimo jednak błędnych przesłanek, jakimi w tym zakresie kierował się organ odwoławczy jego konkluzję uznać należy za trafną. Zatwierdzony projekt nie przewiduje realizacji dominanty architektonicznej, bowiem ani wysokość planowanego obiektu ani jego forma architektoniczna na to nie wskazują. Sąd zwraca uwagę, że przedmiotem inwestycji jest rozbudowa i przebudowa istniejącego budynku. Skoro inwestor nie przewiduje nadbudowy, to nie ma podstaw do przyjęcia, że w rezultacie wykonania projektu budowlanego powstanie dominanta wysokościowa. Tak samo nie można uznać, że projektowana rozbudowa stanowi jakiś ewenement w zakresie formy architektonicznej. Przewiduje on raczej rozwiązania typowe dla zabudowy usługowo-pensjonatowej. Należy podkreślić, że ten rodzaj zabudowy funkcjonuje już na działce nr [...] znajdującej się naprzeciw terenu inwestycji.
Trafna jest również zawarta w zaskarżonej decyzji ocena projektu budowlanego w zakresie zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi, w tym z § 13, § 57 i § 60 warunków technicznych. Trzeba zaznaczyć, że jakakolwiek analiza zacieniania i przesłaniania może mieć w okolicznościach sprawy charakter wyłącznie orientacyjny, bowiem należąca do skarżącej działka nr [...], która zagrożona jest przesłanianiem i zacienianiem, to działka niezabudowana. Skarżąca nie dysponowała również projektem budowlanym, który pozwalałby na dokonanie dokładnych ustaleń co do parametrów technicznych i lokalizacyjnych planowanego przez skarżącą obiektu. W takich warunkach nie sposób dokonać precyzyjnej i dającej jednoznaczny wynik analizy przesłaniania czy zacieniania z § 13 i § 60 warunków technicznych.
W skardze zaprezentowano tezę, jakoby przy stosowaniu regulacji z § 13 warunków technicznych należało uwzględnić, że każdy ma prawo do zabudowy swojej nieruchomości w takiej samej odległości od granicy, jak właściciel sąsiedniej nieruchomości, który pierwszy podjął inwestycję (równa ochrona prawa własności). W konsekwencji zastosowanie § 13 warunków technicznych powinno mieć miejsce niezależnie od tego, czy nieruchomości sąsiadujące z terenem inwestycji są już zabudowane (a więc również w warunkach braku budynku przesłanianego). Sąd zwraca jednak uwagę, że przy takim założeniu norma z § 13 warunków technicznych traciłaby jakikolwiek sens. Konsekwencją jej stosowania jest bowiem właśnie różnicowanie odległości zabudowy pomiędzy budynkami (a więc i pomiędzy granicami nieruchomości). Nie ulega przecież wątpliwości, że w przypadku, gdy budynek przesłaniany już istnieje, projekt budynku przesłaniającego musiałby ten fakt uwzględnić i zachować odległości określone w § 13 ust. 1 pkt 1 lit.a lub b warunków technicznych (a więc zasadniczo odległości adekwatne do wysokości planowanego obiektu). Co istotne, im bliżej wspólnej granicy znajdowałby się budynek przesłaniany, tym dalej od tej granicy musiałby być usytuowany projektowany budynek przesłaniający. Inwestor budynku przesłaniającego nie mógłby się wówczas powoływać na prawo do zabudowy swojej nieruchomości w takiej samej odległości od granicy jak istniejący budynek przesłaniany (a więc na równą ochronę prawa własności). Skoro tego rodzaju argument nie może mieć znaczenia w przypadku, gdy budynek przesłaniany już istnieje, to tym bardziej nie może mieć znaczenia w sytuacji, gdy budynek przesłaniany jeszcze nie istnieje.
W obrębie przepisów techniczno-budowlanych istnieje szereg norm, które zakres i skalę dopuszczalnej zabudowy uzależniają od uwarunkowań wynikających z istniejącej zabudowy sąsiedniej. Generalnie można stwierdzić, że z pozycji przepisów techniczno-budowlanych ograniczenia inwestora dotyczące usytuowania, form czy gabarytów planowanego obiektu rosną proporcjonalnie do stopnia zurbanizowania, intensywności i zróżnicowania zabudowy istniejącej w sąsiedztwie terenu inwestycji. Jedną z takich regulacji jest właśnie § 13 warunków technicznych. Nie jest to jednak naruszenie zasady równości wobec prawa (tu: prawa do zabudowy), ale wyraz uwzględniania przez prawo istotnych różnic stanu faktycznego i związanych z tym czynników, które należy wziąć pod uwagę przy realizacji inwestycji budowlanej. Nie jest więc tak, że regulacja z § 13 warunków technicznych, rozumiana prima facie, preferuje inwestorów, którzy na terenie niezurbanizowanym lub słabo zurbanizowanym dokonują inwestycji jako pierwsi. Gdyby tak było, to odmienna koncepcja, zaprezentowana w skardze, oznacza z kolei preferowanie osób, które kwestionują projekt budowlany powołując się na bliżej nieokreślone własne plany inwestycyjne, z którymi projektowany obiekt może w przyszłości kolidować. Nietrafne jest odczytywanie regulacji z § 13 warunków technicznych w kategoriach preferowania kogokolwiek. Wynika z niej jedynie, że uprawnienia inwestora w zakresie gabarytów i usytuowania obiektu budowlanego w obrębie działki budowlanej zależne są od zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich.
W orzecznictwie wskazuje się, że regulujący kwestię przesłaniania § 13 warunków technicznych może mieć zastosowanie tylko do istniejącej zabudowy. Wynika to wprost z treści tego przepisu, który umożliwia przeprowadzenie konkretnych obliczeń w odniesieniu do konkretnie istniejącego okna zabudowy przeznaczonej na pobyt ludzi. Bez tego koniecznego elementu nie można zatem wyznaczyć odległości projektowanego budynku od "innego budynku" (wyroki NSA: z 30 V 2014 r., II OSK 3105/12; z 9 V 2017 r., II OSK 2183/15 - publ. CBOSA).
W konsekwencji nie ma podstaw do uznania, że oceniany przez organy projekt mógłby naruszać wymagania określone w § 13 warunków technicznych.
Znajdująca się zaś w aktach sprawy analiza zacienienia, służąca weryfikacji wymagań z § 57 i § 60 warunków technicznych, wykazuje bezsprzecznie, że działka skarżącej będzie od strony zachodniej zacieniana w godzinach od 15:00 do 17:00. Oznacza to, że pomiędzy 7:00 a 15:00 (przez 8 godzin) działka ta będzie miała niezakłócony przez projektowaną inwestycję dostęp do światła słonecznego (akta I instancji, k. 21). W myśl zaś § 60 ust. 1 i 2 warunków technicznych czas nasłonecznienia pomieszczenia powinien wynosić co najmniej 3 godziny w dniach równonocy (w mieszkaniu wielopokojowym warunek ten powinien być spełniony co najmniej dla jednego pokoju). Nawet więc gdyby przyjąć, że przedłożona organom analiza zacienienia, pomimo ujawnienia poziomic obrazujących wysokość terenu, nie uwzględnia podnoszonej w skardze różnicy poziomów terenów (działka skarżącej znajduje się ok. 4 m poniżej terenu działki inwestora) i tak nie sposób uznać, że minimalny wymóg czasu nasłonecznienia nie zostałby tu spełniony.
Odnosząc się do oceny prawidłowości projektu budowlanego w zakresie wymagań przeciwpożarowych oraz sanitarnych, to jest rzeczą bezdyskusyjną, że inwestor otrzymał stosowne zezwolenia na odstępstwa w tym zakresie. Jest również bezsporne, że przyjęte ostatecznie w zatwierdzonym projekcie budowlanym powierzchnie zabudowy i użytkowe różnią się od wskazanych na rysunkach załączonych do wniosków o udzielenie odstępstw, jak to przedstawiono w skardze. Zgodzić się jednak trzeba z organem odwoławczym, że ocena ewentualnego znaczenia takich różnic dla warunków określonych w uzyskanych przez inwestora zgodach na odstępstwa nie leży w gestii organów architektoniczno-budowlanych.
Sąd zaznacza, że zatwierdzony projekt budowlany dotyczy obiektu istotnego ze względu na konieczność zapewnienia ochrony życia, zdrowia, mienia lub środowiska przed pożarem (zob. § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 XII 2015 r. w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej – Dz.U. z 2015 r., poz. 2117). W takim przypadku wiążącej oceny rozwiązań przyjętych w projekcie budowlanym w zakresie ochrony przeciwpożarowej dokonuje właściwy rzeczoznawca ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych, co jednoznacznie wynika z art. 6b i art. 6c ustawy z 24 VIII 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz.U. z 2019 r., poz. 1372, ze zm.). Zatwierdzony w kontrolowanej sprawie projekt budowlany został uzgodniony z rzeczoznawcą ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych. Odcisk pieczęci i podpis rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, potwierdzające uzgodnienie projektu budowlanego, umieszczone są na częściach rysunkowych projektu budowlanego przedstawiających: 1) rzut kondygnacji podstawowej obiektu budowlanego; 2) zagospodarowanie działki lub terenu, sporządzone na kopii mapy do celów projektowych (zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej).
Analogicznie jest w przypadku przyjętych w projekcie budowlanym rozwiązań dotyczących wymagań sanitarnych. Podlegają one uzgodnieniu w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych z Państwową Inspekcją Sanitarną na zasadzie art. 3 pkt 2 lit.a w zw. z art. 34 ustawy z 14 III 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2019 r., poz. 59). Oceniany w kontrolowanym postępowaniu projekt budowlany został uzgodniony z rzeczoznawcą ds. sanitarnohigienicznych, co potwierdza klauzula umieszczona na projekcie zagospodarowania terenu oraz na odbitce podstawowego rzutu obiektu (zgodnie z § 20 ust. 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 29 XI 2002 r. w sprawie rzeczoznawców do spraw sanitarnohigienicznych – Dz.U. z 2002 r. Nr 210, poz. 1792).
W obu przypadkach podnoszone przez stronę skarżącą wątpliwości zostały zatem rozstrzygnięte uzgodnieniami uprawnionych rzeczoznawców. Rolą zaś organów administracji architektoniczno-budowlanej w tym przypadku było jedynie zweryfikowanie, czy projekt zawiera wymagane pozwolenia, uzgodnienia i opinie. Taki zakres kompetencji tych organów wyznacza jednoznacznie art. 35 ust. 1 pkt 3 pb. Dokonywanie zaś przez organy administracji architektoniczno-budowlanej jakichkolwiek ocen w zakresie materii zastrzeżonej do właściwości innych organów byłoby już działaniem wykraczającym poza ich kompetencje. Oczywiście sąd administracyjny przy rozstrzyganiu skargi ma możliwość objęcia kontrolą także innych aktów podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy (art. 135 ppsa). W okolicznościach kontrolowanej sprawy Sąd jednak nie stwierdził podstaw do uznania dokonanych uzgodnień projektu budowlanego za niegodnych z prawem. Zgoda na odstępstwo od wymagań przeciwpożarowych dotyczyła parametrów istniejącej już klatki schodowej oraz korytarzy w zabytkowym (rozbudowywanym) budynku, a także usytuowania drogi przeciwpożarowej i wydajności hydrantu zewnętrznego DN80 (projekt budowlany, k. 134-136). Zgoda na odstępstwo od wymagań sanitarnych dotyczyła zaś możliwości zagłębienia poniżej poziomu otaczającego terenu i obniżenia wysokości określonych pomieszczeń w kondygnacji podziemnej (projekt budowlany, k. 132-133). Trudno uznać, by nieznaczne zmiany w ogólnej powierzchni zabudowy oraz powierzchni użytkowej mogły mieć jakikolwiek merytoryczny wpływ na warunki określone w ramach zgody na odstępstwo od opisanych wymagań sanitarnych czy przeciwpożarowych. Takiego wpływu zresztą nie próbuje wykazywać także strona skarżąca, która ogranicza się w tym zakresie jedynie do twierdzenia, że inwestor w związku ze zmianą powierzchni powinien ponownie wystąpić o uzyskanie zgód na odstępstwa.
Sąd podzielił również zawartą w kontrolowanej decyzji ocenę zgodności projektu budowlanego z ustawą o lecznictwie uzdrowiskowym. Przepis z art. 38a ust. 2 pkt 2 tej ustawy, ustanawiający w strefie "B" ochrony uzdrowiskowej zakaz wyrębu drzew dotyczy jedynie drzew leśnych i parkowych. Tymczasem teren przeznaczony pod inwestycję nie jest parkiem ani lasem. Jest to teren zurbanizowany o funkcji mieszkaniowo-usługowej (1MW,U), tak więc przewidziane w projekcie usunięcie niektórych drzew nie może naruszać powołanej regulacji. Także art. 38 pkt 2 powołanej ustawy nie mógł być planowaną inwestycją naruszony. Jak wynika z art. 38 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 11 ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym strefa "B" ochrony uzdrowiskowej powinna być z założenia terenem o procentowym udziale "terenów zieleni" (rozumianych jako grunt pokryty roślinnością trwałą lub sezonową) nie mniejszym niż 50%. Sąd zwraca uwagę, że wymóg ten dotyczy strefy "B" ochrony uzdrowiskowej jako całości, a nie każdej poszczególnej działki znajdującej się w tej strefie. Regulacja z art. 38 pkt 2 ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym określa więc kryterium, według którego taka strefa powinna być wyznaczana w statucie uzdrowiska (zob. art. 41 ust. 2 pkt 2 ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym). Nie określa natomiast parametrów zabudowy i zagospodarowania terenów przeznaczonych pod inwestycję. Jak więc słusznie zauważył organ odwoławczy jedynym kryterium oceny dopuszczalności inwestycji na terenie 1MW,U pod kątem terenów biologicznie czynnych stanowić powinny postanowienia mpzp. Przewidziana w § 13 pkt 3 lit.d mpzp minimalna powierzchnia biologicznie czynna (55% powierzchni działki) została w projekcie zachowana. Jakkolwiek w części opisowej projektu budowlanego znajdują się omyłkowe obliczenia mogące sugerować, że parametr ten nie został zachowany (projekt budowlany, s. 9), to jednak wymiary miejsc parkingowych wyznaczone w projekcie zagospodarowania terenu wskazują jednoznacznie, że warunek minimalnej powierzchni biologicznie czynnej został zachowany. Powierzchnia działki inwestycyjnej wynosi 3654 m2, zaś powierzchnia biologicznie czynna 2011,75 m2 (z czego trawniki i zieleńce – 1946,5 m2, miejsca postojowe z kostki ażurowej – 50% z 130,5 m2), co daje powierzchnię biologicznie czynną wielkości 55,06%. Z uwagi na przewidziane w projekcie budowlanym utwardzenie miejsc parkingowych płytami ażurowymi uzasadnione było zaliczenie połowy powierzchni parkingu do powierzchni biologicznie czynnej (w połowie zaś do powierzchni zabudowanej).
Niezasadny jest zarzut skargi podważający prawidłowość projektu budowlanego w zakresie bezpieczeństwa pożarowego dla istniejącego starego zadrzewienia oraz należącej do skarżącej działki nr [...]. Zachowanie przez zatwierdzony projekt budowlany norm przeciwpożarowych zostało potwierdzone stosownym uzgodnieniem. Należy również zauważyć, że ściany zewnętrzne projektowanej rozbudowy mają zachowaną klasę odporności ogniowej R120, przewidzianą dla tego rodzaju obiektów budowlanych.
Sąd nie mógł również podzielić zarzutu skargi, jakoby organy administracji architektoniczno-budowlanej nie dokonały oceny zgodności projektu budowlanego z uchwałą krajobrazową. Na obszarze gminy J. nie obowiązuje uchwała krajobrazowa, tak więc organy nie miały podstaw do badania zgodności projektu z treścią takiej uchwały.
Nie ma również podstaw do kwestionowania kompletności projektu budowlanego. Dokonana przez organy administracji ocena w tym zakresie jest prawidłowa. Wszystkie zaświadczenia potwierdzające uprawnienia osób wchodzących w skład zespołu autorskiego oraz osób sprawdzających były ważne na dzień sporządzenia projektu, w tym zaświadczenia dotyczące wskazanych w skardze: Marty Michalak oraz Z. K. (projekt budowlany, s. 99, 101).
Mając powyższe na względzie Sąd orzekł na zasadzie art. 151 ppsa.