II SA/Wr 203/24

II SA/Wr 203/24 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2024-08-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-03-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Halina Filipowicz-Kremis
Władysław Kulon /przewodniczący/
Wojciech Śnieżyński /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne
Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 2505
art. 6, art. 7, art. 119, art. 121
Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz – Kremis Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. O. we W. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 grudnia 2023 r., nr 1211/2023 w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Decyzją z 11.04.2022 r. (nr 753/2022), wydaną na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 u.p.b., PINB dla miasta Wrocławia nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej przy ul. [...] we W. usunięcie występujących nieprawidłowości w stanie technicznym budynku, mogących stanowić zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia poprzez: 1) skucie uszkodzonych i zniszczonych fragmentów tynków szpałdowań i wykruszeń materiału tworzącego z elewacji, gzymsów, cokołów, które utraciły przyczepność do murów, zdemontowanie uszkodzonych obróbek blacharskich gzymsów międzykondygnacyjnych; 2) montaż siatek osłonowych zabezpieczających gzyms od strony podwórzowej przed odspojeniem ubytkami i spadaniem fragmentów tynku, materiału tworzącego (do czasu wykonania remontu), 3) naprawę uszkodzonego, spękanego i nierównego podestu wejściowego do budynku od strony podwórzowej, 4) uzupełnienie brakującej i wymianę nieszczelnej stolarki okiennej na strychu oraz w piwnicy, 5) naprawę ścian, gzymsów, cokołów w obszarze występujących rys i ubytków przy zastosowaniu powszechnie znanych metod naprawczych, uzupełnienie ubytków materiału tworzącego, uzupełnienie lub odtworzenie brakujących wypraw tynkarskich na elewacjach, wraz z wymianą skorodowanych i uszkodzonych obróbek blacharskich elewacji i gzymsów, 6) naprawę schodów wewnętrznych na klatce schodowej – wymiana lub naprawa zniszczonych i uszkodzonych stopnic, materiału tworzącego, desek podłóg i okładzin na spocznikach klatki schodowej, naprawę lub wymianę uszkodzonych i poluzowanych balustrad przy schodach, 7) naprawę uszkodzonych tynków, rys i spękań, wykonanie nowych powłok malarskich, odtworzenie w miejscach uszkodzeń i braków okładzin wierzchnich ścian, sufitów, podłóg na klatce schodowej, 8) naprawę podłogi na strychu wraz z wykonaniem nowego deskowania w miejscach występujących uszkodzeń.
PINB na wykonanie powyższych obowiązków zakreślił termin: 1) 1 miesiąca od dnia doręczenia decyzji w zakresie punktów 1-2; 2) 6 miesięcy od dnia uostatecznienia się decyzji, w zakresie punktów 3-4; 3) 12 miesięcy od uostatecznienia się decyzji, w zakresie pozostałych punktów. Decyzja została doręczona w dniu 19.04.2022 r. i z upływem dnia 04.05.2022 r. nabrała przymiotu ostateczności.
Pismem z 19.05.2022 r. zarządca nieruchomości wspólnej przy ul. [...] we W. – P. sp. z o.o. poinformował PINB o wykonaniu obowiązków nałożonych decyzją z 11.04.2022 r. - w zakresie punktu 1 i 2.
Podczas kontroli przeprowadzonej 10.05.2023 r. PINB stwierdził, że nie wykonano w całości skucia i usunięcia uszkodzonych warstw wykończeniowych, materiału tworzącego i obróbek blacharskich z przegród elewacyjnych. Ustalono, że jedynie na elewacji podwórzowej odbito luźne tynki. Nie usunięto uszkodzonych obróbek blacharskich. W pozostałym zakresie ustalono, że doszło do wykonania obowiązków jedynie w zakresie montażu siatki osłonowej zabezpieczającej gzyms od strony podwórza oraz za wyjątkiem jednego okna piwnicznego od strony podwórza, uzupełniono oraz wymieniono stolarkę okienną na strychu oraz w piwnicach.
Wobec powyższego, PINB wystosował do Wspólnoty upomnienie z 30.05.2023 r. Wezwano w nim do wykonania nałożonych na Wspólnotę obowiązków, z uwzględnieniem już wykonanej części robót budowlanych, a także pouczono o możliwości wszczęcia postępowania egzekucyjnego.
Pismem z 12.06.2023 r. zarządca nieruchomości poinformował organ I instancji o podjętych działaniach w postaci zawarcia umów na roboty budowlane w obrębie klatki schodowej oraz strychu. Poinformowano również o podjęciu przez Wspólnotę uchwały w sprawie naprawy uszkodzonego, spękanego i nierównego podestu wejścia z budynku od strony podwórzowej. W odpowiedzi PINB wezwał Wspólnotę, pismem z 19.06.2023 r., do udzielenia informacji i udostępnienia dokumentów związanych z prowadzeniem robót budowlanych objętych decyzją z 11.04.2022 r.
W piśmie z 29.06.2023 r. zarządca poinformował o zleceniu skucia luźnych tynków w przyziemiu oraz lokalnie przy gzymsach na poziomie I i II kondygnacji, a także usunięcia uszkodzonych obróbek blacharskich. Termin wykonania tego zlecenia określono na dzień 07.07.2023 r. W zakresie realizacji punktu 5 decyzji z 11.04.2022 r. wskazano, że Wspólnota wystąpiła do banku o udzielenie kredytu. Ponadto wskazano, że Wspólnota posiada zdolność kredytową określoną przez bank, która pozwala na usunięcie nieprawidłowości w zakresie punktów 6, 7 i 8 decyzji.
Pismem z 22.08.2023 r. organ I instancji zwrócił się do Wspólnoty o informację dotyczącą realizacji punktów 1 i 5 decyzji z 11.04.2022 r.
W odpowiedzi z 04.09.2023 r. zarządca udzielił informacji, że obowiązki określone w pkt 1 zostały wykonane w dniu 05.07.2023 r. W celu wykonania prac remontowych nakazanych w punktach 6, 7 i 8 Wspólnota zawarła z kolei umowę kredytu oraz umowę z wykonawcami na remont klatki schodowej, która musi być poprzedzona wymianą instalacji elektrycznej oraz umowę na naprawę podłogi strychu. W zakresie realizacji punktu 5 decyzji powołano się na zlecenie i wykonanie dokumentacji projektów-kosztorysowej. Wspólnota ma przy tym podjąć próbę pozyskania środków na realizację obowiązku z pkt 5. Nastąpi to jednak dopiero po wykonaniu obowiązków określonych w punktach 6, 7 i 8.
W dniu 27.09.2023 r. PINB wystawił tytuł wykonawczy nr [...] oraz wydanym w tym samym dniu postanowieniem nr 1796/2023 nałożył na Wspólnotę grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 40.000 zł, wzywając jednocześnie do jej wpłacenia w terminie 8 miesięcy od dnia doręczenia postanowienia.
PINB podkreślił, że do momentu zastosowania środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, Wspólnota miała ponad rok na realizację obowiązków nałożonych decyzją z 11.04.2022 r. PINB wskazał, że po doręczeniu upomnienia, Wspólnota doprowadziła do wykonania nakazu w zakresie robót budowlanych wskazanych w pkt 1 decyzji oraz zawarła umowy na podstawie których zostaną wykonane roboty budowlane określone w pkt 6-8 decyzji. Skierowany do Wspólnoty nakaz pozostał jednak do wykonania w znacznie szerszym zakresie, tj. w zakresie robót budowlanych określonych w pkt 3, częściowo w pkt 4 oraz w pkt 5. Według PINB, udzielone przez Wspólnotę wyjaśnienia nie wskazują na zamiar doprowadzenia do niezwłocznego wykonania robót budowlanych wskazanych w tych punktach. Tymczasem termin na wykonanie tych robót upłynął. Odnosząc się do deklarowanego przez Wspólnotę zamiaru realizacji robót określonych w pkt 5 decyzji, po zakończeniu robót wskazanych w pkt 6-8 decyzji, co jest warunkowane pozyskaniem środków finansowych na ten cel, PINB zauważył, że o konieczności wykonania tych robót budowlanych Wspólnota ma wiedzę od ponad roku. Wspólnota miała sporo czasu na przygotowanie się do ich realizacji, w tym na pozyskanie środków finansowych potrzebnych na ten cel. Wobec tego organ nadzoru budowlanego uznał, że Wspólnota nie podjęła i nie zamierza podjąć skutecznych działań w przypadku robót budowlanych określonych w pkt 5 decyzji. Jednocześnie organ szczegółowo przedstawił zagrożenia, które mogą powstać w związku z wydłużeniem w czasie realizacji robót budowlanych określonych w pkt 5 decyzji. Ponadto przyznając, że koszt wykonania nakazu w pełnym zakresie jest znaczny, PINB stwierdził, że nie może być jednak inaczej biorąc pod uwagę ilość i rodzaj nieprawidłowości występujących w stanie technicznym budynku. Organ podkreślił, że Wspólnota długotrwałymi zaniedbaniami doprowadziła do złego stanu budynku, wobec czego obecnie nie pozwala on na dalszą zwłokę. PINB stwierdził, że wybrał mniej uciążliwy środek przymusu w postaci grzywny, umożliwiając realizację obowiązków bez powstania po stronie Wspólnoty negatywnych konsekwencji.
Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła Wspólnot Mieszkaniowa przy ul. [...] we W. , reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, który zarzucił organowi I instancji naruszenie przepisów postępowanie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., polegające na naruszeniu zasady swobodnej oceny dowodów i dokonaniu jej w sposób dowolny, sprzeczny z zasadami doświadczenia życiowego oraz z zebranym materiałem dowodowym w sprawie, objawiające się przyjęciem, że Wspólnota uchyla się od obowiązków nałożonych na nią decyzją z 11.04.2022 r.;
2) art. 7 § 2 u.p.e.a. poprzez zastosowanie uciążliwego dla Wspólnoty środka egzekucyjnego, który nie prowadzi do wykonania nałożonych obowiązków;
3) art. 7 § 3 w zw. z art. 125 § 1 u.p.e.a. poprzez zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia w sytuacji, gdy dalsze stosowanie, czy też utrzymywanie choćby hipotetycznej groźby jej zastosowania jest sprzeczne z istotą tego środka, jawi się jako bezcelowe i bezprzedmiotowe oraz narusza zasadę niezbędności postępowania egzekucyjnego.
W celu wykazania podjęcia realnych działań służących wykonaniu obowiązków nałożonych decyzją z 11.04.2022 r. oraz braku uchylania się od wykonania obowiązków pełnomocnik Wspólnoty wniósł o przeprowadzenie dowodu z: 1) umowy z 10.05.2022 r. na zbicie tynków na elewacji od strony podwórza oraz montaż siatek zabezpieczających; 2) umowy o pracę projektowe z 23.05.2022 r. na wykonanie opracowania dokumentacji projektowo-kosztorysowej na remont spękań i kolorystyki elewacji frontowej oraz na remont spękań i kolorystyki elewacji podwórzowej; 3) umowy z 19.08.2022 r. na wymianę okien w piwnicy i na strychu; 4) umowy z 21.04.2023 r. na wykonanie wymiany instalacji WLZ i obwodów ADM; 5) umowy z 12.06.2023 r. na wykonanie remontu klatki schodowej oraz 6) umowy z 12.06.2023 r. na przeprowadzenie naprawy podłogi strychu.
W uzasadnieniu zażalenia jego autor podniósł, że Wspólnota nie uchyla się od nałożonych na nią obowiązków, a większość z nich już zrealizowała lub jest w trakcie ich realizacji. Organ, zdaniem pełnomocnika, automatycznie przyjął, że niewykonanie wszystkich obowiązków będzie oznaczać uchylanie się od wykonania obowiązków objętych decyzją 11.04.2022 r. Podkreślił, że wykonanie wszystkich obowiązków w tak krótkim terminie jaki został zakreślony w decyzji jest niemożliwe. W oparciu o orzecznictwo sądowoadministracyjne pełnomocnik wywiódł, że konieczne jest przeprowadzenie postępowania dowodowego celem ustalenia, czy Wspólnota w sposób celowy unika wykonania obowiązków. Zdaniem pełnomocnika, przeczy temu aktywna postawa Wspólnoty. Ponadto wskazał, że podejmowanie działań przez Wspólnotę warunkowane jest wcześniejszym podjęciem przez nią stosownej uchwały i uzyskaniem środków finansowych, co wydłuża cały proces. W dalszej kolejności podniesiono, że wysokość nałożonej grzywny jest rażąco wygórowana. Według pełnomocnika organ powinien zastosować tylko taką grzywnę jaka jest niezbędna do realizacji przez stronę obowiązku, natomiast w niniejszej sprawie strona skarżąca podejmowała działania zmierzające do wykonania wymaganych robót budowlanych, co oznacza, że dodatkowa próba jej zdyscyplinowania jest niezasadna. Powyższe oznacza, że naruszona została zasada niezbędności postępowania egzekucyjnego, gdyż wobec prób realizacji obowiązków nałożonych decyzją z 11.04.2022 r. należało uznać, że grzywna jest niecelowa.
Utrzymując w mocy pierwszoinstancyjne postanowienie, Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, wydał w dniu 08.12.2023 r. postanowienie nr 1211/2023, którym za prawidłowe uznał ustalenia dotyczące spełnienia ustawowych przesłanek do zastosowania środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia. Stwierdził przy tym, że wysokość grzywny nie przekracza granic uznania administracyjnego. Organ II instancji podkreślił, że obowiązki nałożone decyzją PINB z 11.04.2022 r. - z uwagi na potencjalne zagrożenie dla zdrowia lub życia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia - powinny zostać zrealizowane niezwłocznie. Co więcej zauważył, że organ I instancji zwlekał z podjęciem czynności egzekucyjnych, gdyż wielokrotnie występował do Wspólnoty o udzielenie informacji na temat etapu realizacji obowiązków, co dawało stronie zobowiązanej możliwość wywiązania się z obowiązku określonego w decyzji z 11.04.2022 r. Nadto zgodnie z przepisami wszczęcie postępowania egzekucyjnego poprzedzone zostało upomnieniem, co jednak nie zmobilizowało Wspólnoty do skutecznego działania. DWINB wskazał, że dopóki wszystkie obowiązki nie zostaną wykonane w całości, to nadal występuje zagrożenie życia i zdrowia ludzkiego oraz bezpieczeństwa mienia. Dalej wskazał, że decyzja nakazowa została wydana w dniu 11.04.2022 r., zatem Wspólnota miała dużo czasu na podjęcie czynności zmierzających do realizacji nakazów. Wspólnota doprowadziła do realizacji obowiązki w pkt 1, jednak obowiązki objęte decyzją nakazową powinny zostać wykonane w znacznie szerszym zakresie. Organ II instancji podkreślił, że zawierane przez zobowiązaną umowy i podejmowane uchwały nie stanowią wykonania obowiązków, lecz stanowią one jedynie czynności przygotowawcze do ich wykonania. Dla spełnienia przesłanki uchylania się od wykonania obowiązków wystarczy stwierdzenie bierności strony w wykonaniu obowiązku, pomimo że decyzja stała się wykonalna. Zdaniem organu od wydania decyzji nakazowej minęło wiele czasu, a PINB długo zwlekał z wydaniem postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, uwzględniając przy tym niezwłoczną potrzebę zapobieżenia zagrożenia życia i zdrowia ludzi lub bezpieczeństwa mienia. Powtórzono za organem I instancji, że zły stan techniczny budynku był znany Wspólnocie już co najmniej od 2019 r., o czym świadczą zapisy w protokole z okresowej pięcioletniej i rocznej kontroli obiektu. W odniesieniu do wyboru środka egzekucyjnego DWINB stwierdził, że jest szybszym środkiem egzekucyjnym niż wykonanie zastępcze oraz skutkować będzie mniejszymi kosztami dla strony. Wysokość grzywny jest zdaniem organu prawidłowa i skutecznie zmobilizuje Wspólnotę do wykonania obowiązków. Długi termin wpłacenia grzywny umożliwi natomiast stronie skarżącej realizację obowiązków bez konieczności uiszczania grzywny. Podkreślono przy tym cel grzywny jakim jest przymuszenie do wykonania obowiązków.
Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosła Wspólnota, reprezentowana przez pełnomocnika, zarzucając DWINB, poza zarzutami podniesionymi już w zażaleniu, naruszenie przepisu postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu pierwszej instancji, w sytuacji gdy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. organ powinien je uchylić i umorzyć z uwagi na jego bezprzedmiotowość, wynikającą z braku realizacji przesłanki uzasadniającej wszczęcie postępowania egzekucyjnego w administracji, tj. "uchylania się od wykonania obowiązku" w rozumieniu art. 6 § 1 u.p.e.a. oraz ustalić – w świetle przedłożonego na etapie instancyjnym materiału dowodowego – stopień zaawansowania realizacji decyzji PINB na dzień wydania postanowienia drugoinstancyjnego.
Zarzucając powyższe Wspólnota wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu I instancji oraz umorzenie postępowania administracyjnego w całości. Ponadto Wspólnota wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie kosztów postępowania, a także wniosła o przeprowadzenie dowodów z dołączonych do skargi dokumentów.
W uzasadnieniu skargi jej autor podniósł, że w realiach niniejszej sprawy zastosowanie środka egzekucyjnego było nieuprawnione, a to wobec niezrealizowania się przesłanki "uchylania od wykonania obowiązku" z art. 6 § 1 u.p.e.a. W tym zakresie wskazano, że Wspólnota już na wcześniejszym etapie podjęła działania wykluczające możliwość przypisania jej aktywności jako uchylanie się od nałożonych obowiązków. O podjęciu szeregu czynności celem realizacji obowiązków nałożonych decyzją 11.04.2022 r. świadczy lektura postanowienia pierwsznoinstancyjnego, gdzie wskazuje się na ustalenia dokonane podczas kontroli z 10.05.2023 r. Stwierdzono wówczas wykonanie robót budowlanych określonych w pkt 2 i 4 w zakresie uzupełnienia brakującej i wymiany nieszczelnej stolarki okiennej na strychu i w piwnicy za wyjątkiem jednego okna piwnicznego od strony podwórza. Z kolei pismami z 12 i 29.06.2023 r. zarządca poinformował o dotychczasowych działaniach podjętych celem realizacji decyzji, tj.: planowanym wykonaniu robót budowlanych określonych w pkt 1; planowanym wykonaniu robót budowlanych określonych w pkt 8 decyzji do 30.11.2023 r.; planowanym wykonaniu robót budowlanych określonych w pkt. 6 i 7 decyzji do 22.12.2023 r. W tym zakresie Wspólnota zawarła stosowne umowy o roboty budowlane oraz podjęła działania celem uzyskania finansowania zewnętrznego inwestycji. Ponadto poinformowano o podjęciu uchwały w przedmiocie wyrażenia zgody na realizację robót budowlanych, o których mowa w pkt 3 decyzji oraz podjęciu uchwały o wyrażeniu zgody na realizuję robót budowlanych, o których mowa w pkt 5 decyzji oraz sporządzeniu dokumentacji technicznej (realizacja robót budowlanych, o których mowa w pkt 5 decyzji zostanie połączona z termomodernizacją budynku), a także próbie uzyskania finansowania zewnętrznego robót budowlanych określonych w pkt 5 decyzji, która ma zostać podjęta po wykonaniu robót budowlanych, o których mowa w pkt. 6, 7, 8 decyzji. Z kolei pismem z 04.09.2023 r. zarządca poinformował o wykonaniu robót budowlanych określonych w pkt 1 decyzji oraz udokumentował to oświadczeniem R. J., posiadającego stosowne uprawnienia budowlane do kierowania, nadzorowania i kontrolowania robót budowlanych. Z kolei z załączonych do zażalenia dokumentów wynika, że Wspólnota zawarła z wykonawcami szereg umów celem realizacji decyzji, w tym: 1) umowę z 12.06.2023 r. na wykonanie remontu klatki schodowej, 2) umowę z 19.08.2022 r. na wymianę okien w piwnicy i na strychu, 3) umowę z 12.06.2023 r. na przeprowadzenie naprawy podłogi strychu, 4) umowę z 10.05.2022r. na zbicie tynków na elewacji od strony podwórza oraz montaż siatek zabezpieczających, 5) umowę z 23.05.2022 r. na wykonanie opracowania dokumentacji projektowo-kosztorysowej na remont spękań i kolorystyki elewacji frontowej oraz na remont spękań i kolorystyki elewacji podwórzowej z ewentualnym dociepleniem w budynku, 6) umowę z 21.04.2023 r. na wykonanie wymiany instalacji WLZ i obwodów ADM wraz z aneksem z 31.08.2023 r.
Przedstawiając stan aktualny stan realizacji decyzji w odniesieniu do tych umów, pełnomocnik wskazał, że 1) umowa z 12.06.2023 r. na wykonanie remontu klatki schodowej jest w trakcie realizacji; 2) umowa z 19.08.2022 r. została zrealizowana, co wynika z przedłożonego do niniejszej skargi oświadczenia; 3) umowa z 12.06.2023 r. na przeprowadzenie naprawy podłogi strychu została zrealizowana, co wynika z przedłożonego do niniejszej skargi oświadczenia; 4) umowa z 10.05.2022 r. została zrealizowana w całości, a w dniu 19.05.2023 r. zarządca wysłała do PINB stosowne oświadczenie; 5) umowa o prace projektowe z 23.05.2022 r. została wykonana a Wspólnota proceduje podpisanie umowy kredytowej na remont elewacji; 6) umowa z 21.04.2023 r. wraz z aneksem z 31.08.2023 r. została zrealizowana. Z powyższego wynika, że z 6 zawartych umów zmierzających do realizacji decyzji, aż 5 zostało wykonanych na dzień składania niniejszej skargi. Nie został zakończony najbardziej zaawansowany proces budowlany w obrębie nieruchomości, tj. remont klatki schodowej.
Zdaniem skarżącego, w przedstawionych okolicznościach sprawy, organ błędnie przyjął, że Wspólnota uchyla się od wykonania obowiązków nałożonych decyzją. Wręcz przeciwnie, przeważająca większość zobowiązań została zrealizowana lub jest w trakcie. Organ niejako w sposób automatyczny przyjął, że skoro niewykonane zostały wszelkie zobowiązania wskazane w decyzji to współwłaściciele nieruchomości wspólnej uchylają się od wykonania obowiązku niepieniężnego. Tego rodzaju założenie jest obarczone błędem, nie uwzględnia zakresu podjętych dotychczas czynności oraz ponadprzeciętnej aktywności Wspólnoty. Niemożliwym jest wykonanie wszystkich obowiązków nałożonych przez organ w zakreślonym, krótkim terminie. Nieuprawnionym jest przyjęcie jakoby w niniejszej sprawie doszło do uchylenia się Wspólnoty od realizacji nałożonych obowiązków, a dopiero wówczas - zgodnie z art. 6 § 1 u.p.e.a. - organ uprawniony jest do podjęcia czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych. W tym zakresie odnieść należy się do art. 6 § 1 u.p.e.a. który stanowi, że w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. W sprawie nie można uznać, że mamy do czynienia z uchylaniem się od nałożonych obowiązków, ponieważ Wspólnota podjęła realne działania celem wykonania obowiązku niepieniężnego, wymienione powyżej. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych autor skargi zwrócił uwagę na przesłanki, które powinny zaistnieć w konkretnym przypadku, aby można było przypisać zobowiązanemu uchylenie się od wykonania obowiązku w rozumieniu art. 6 § 1 u.p.e.a. Podkreślono m.in., że pojęcie uchylania się od wykonania obowiązku należy rozpatrywać w ten sposób, że zobowiązany świadomie zmierza do niewykonania ciążącego na nim obowiązku podlegającego egzekucji administracyjnej, zatem nie w każdym przypadku niewywiązanie się z obowiązku będzie równoznaczne z uchylaniem się od jego wykonania. Świadomość uchylania nie może być ustalana tylko i wyłącznie w oparciu o sam fakt upływu terminu wykonania obowiązku. Muszą zajść dodatkowe przesłanki faktyczne, które wskazywałyby na takie nastawienie zobowiązanego (wyrok NSA z 25.03.2021 r., sygn. akt III FSK 2889/21). Za istotne wobec tego uznano zwrócenie uwagę na ograniczenia organizacyjne i prawne w jaki funkcjonuje Wspólnota. W takich uwarunkowaniach, zdaniem strony skarżącej, organ pominą, że działania Wspólnoty mają swój wymiar organizacyjny, polegający na możliwości podjęcia niezbędnych środków bez zbędnej zwłoki przy uwzględnieniu czynności, które według zasad doświadczenia życiowego oraz zachowania określonych prawem form działania należy przedsięwzięć. Autor skargi wskazał, że pomimo ograniczeń w tym zakresie, Wspólnocie udało się w większości wykonać nałożone na nią obowiązki. Organ wobec tego powinien wspierać Wspólnotę w dalszej realizacji nakazu, a nie nakładać środek egzekucyjny, który w żaden sposób nie przyczyni się do szybszego zrealizowania pozostałych obowiązków.
Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących nałożenia rażąco wygórowanej wysokości grzywny w celu przymuszenia autor skargi wskazał na przywołany w literaturze przedmiotu pogląd WSA w Opolu, wyrażony w wyroku z 17.11.2009 r., sygn. II SA/Op 270/09. Przenosząc powyższe stanowisko orzecznicze na grunt sprawy wskazał, że naruszeniem zasady postępowania egzekucyjnego - racjonalnego działania (art. 7 § 2 u.p.e.a.) i zasady niezbędności (art. 7 § 3 u.p.e.a.) jest nałożenie grzywny w tak znacznej wysokości, która mogłaby zostać przeznaczona na przeprowadzenie przez Wspólnotę bieżących spraw, w tym m.in. realizacji robót budowlanych objętych decyzją, a jeszcze nie wykonanych. Grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku, która ma na celu skłonienie zobowiązanego, poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania się. Skoro Wspólnota podjęła czynności celem wykonania obowiązku niepieniężnego w sposób dobrowolny i wykonała w przeważającej większości decyzję to dodatkowa próba zdyscyplinowania współwłaścicieli nieruchomości wspólnej poprzez nałożenie grzywny w celu przymuszenia stanowi zaprzeczenie ratio legis art. 7 § 2 w zw. z art. 119 § 1 u.p.e.a. W realiach sprawy organ nie miał podstaw do wywierania swoistej presji na współwłaścicieli, ponieważ ich zachowanie nie znamionuje przesłanki "uchylania się od wykonania obowiązku" w rozumieniu art. 6 § 1 u.p.e.a.
W uzasadnieniu skargi wskazano również na konieczność dokonania takiej wykładani 125 u.p.e.a., która nie powinna odbywać się w oderwaniu od naczelnych zasad prowadzenia postępowania egzekucyjnego w administracji, w szczególności zasady niezbędności oraz celowości. Przymus egzekucyjny nie powinien łączyć się z wyrządzeniem zobowiązanemu większej dolegliwości aniżeli takiej, która prowadzi do wykonania egzekwowanego obowiązku. Tymczasem analiza treści decyzji organu drugiej instancji wskazuje na to, że organ zaniechał dokonania wykładni prawa w tym zakresie. Podkreślono, że grzywna w celu przymuszenia spełniać powinna funkcję motywującą zobowiązanego do spełnienia nałożonego obowiązku. Grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, a dolegliwością, która ma skłonić zobowiązanego do spełnienia swojego obowiązku. Celem postępowania egzekucyjnego jest bowiem skuteczne zaspokojenie wierzyciela, a w tym wypadku dotyczy to nałożonych na dłużnika obowiązków. W szczególności grzywna w celu przymuszenia nie zastępuje obowiązku przeprowadzenia danej czynności przez zobowiązanego. Zastosowany wobec Wspólnoty środek egzekucyjny powinien być traktowany jako swoistego rodzaju formą nacisku mająca na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania. W sytuacji, gdy skarżąca podjęła wszelkie czynności celem wykonania nałożonego obowiązku stosowanie środków egzekucyjnych jest bezprzedmiotowe. Powołując się na poglądy judykatury na temat charakteru prawnego instytucji grzywny w celu przymuszenia, skarżący dowodził, że nałożona na Wspólnotę grzywna w żaden sposób nie realizuje zasady celowości postępowania egzekucyjnego, bowiem środek ten nie prowadzi do bezpośredniego wykonania obowiązku przez zobowiązaną Wspólnotę. Zobowiązana w znacznej części wykonała obowiązki wskazane w decyzji, a w części niezrealizowanej podejmuje stosowne działania celem jej realizacji. Podjęte przez Wspólnotę dotychczasowe działania świadczą o aktywnej postawie oraz świadomości konieczności realizacji obowiązków niepieniężnych. Ponadto powołując się na zasadę niezbędności stosowania środka egzekucyjnego, zdaniem pełnomocnika strony skarżącej, stosowanie środka egzekucyjnego w sytuacji, gdy w istocie ze strony Wspólnoty podjęte zostały wszelkie czynności celem jego wykonania jest sprzeczne z istotą tego środka.
W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując wywody zawarte w kwestionowanym postanowieniu.
Postanowieniem z 26.03.2024 r. WSA we Wrocławiu odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga podlegała oddaleniu, albowiem zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.
Zgodnie z art. 119 § 1 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (§ 2). W sytuacji egzekucji obowiązku wynikającego z przepisów Prawa budowlanego, stosownie do art. 121 § 2 i 4 u.p.e.a., grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa (za wyjątkiem utrzymania obiektu budowlanego w stanie nieoszpecającym otoczenia) i nie może przekraczać kwoty 10 000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50 000 zł (§ 2).
Należy ponadto przywołać treść art. 6 § 1 u.p.e.a., zgodnie z którym, w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Przepis ten określa zasadę obligatoryjnego prowadzenia egzekucji administracyjnej (inaczej zasadę prawnego obowiązku podjęcia odpowiednich kroków przez wierzyciela w celu wszczęcia egzekucji), zgodnie z którą w sytuacji niewykonania określonych obowiązków przez zobowiązanego wierzyciel nie może kierować się własnym uznaniem, czy wszczynać egzekucję, ale ciąży na nim taki obowiązek.
Zgodnie zaś z art. 7 § 2 u.p.e.a. organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Wyartykułowana in fine w tym przepisie zasada stosowania środka egzekucyjnego najmniej uciążliwego dla zobowiązanego, niejako koryguje zakres stosowania zasady celowości, wyartykułowanej in principio w tym przepisie, nakazuje bowiem poszukiwać sposobu wykonania obowiązku respektującego interesy zobowiązanego. Jednocześnie zasadę tę należy łączyć z zasadą proporcjonalności, z które wypływa obowiązek organu egzekucyjnego do stosowania środków najmniej uciążliwych dla jednostki.
Zdaniem Sądu w składzie orzekającym, organy egzekucyjne wykazały, że w sprawie zachodziła podstawa do nałożenia grzywny na skarżącą Wspólnotę oraz prawidłowo określiły jej wysokość.
W okolicznościach sprawy jest niewątpliwe to, że skarżąca Wspólnota, mimo upomnienia, a także monitowania przez organ nadzoru budowlanego, nie wykonała wszystkich obowiązków nałożonych na nią mocą ostatecznej decyzji z 11.04.2022 r. Zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia nie było przy tym podyktowane tylko samym faktem upływu terminu na wykonanie obowiązku wynikających z tej decyzji. Sąd, tak jak orzekające w sprawie organy administracji publicznej, wziął pod uwagę działania Wspólnoty, które zostały przez nią podjęte, aby doprowadzić do wykonania tychże nakazów. Podnoszone w tym zakresie okoliczności, zarówno w korespondencji składanej przez zarządcę oraz w zażaleniu, wbrew zarzutom skargi, zostały uwzględnione przez orzekające w sprawie organy administracji publicznej. Problem w rozpatrywanej sprawie jest jednak głębszy, co autor skargi pomija w argumentacji przedstawione dla Sądu. Przyjdzie wobec tego wskazać za organem odwoławczym, że uwypukloną w skardze przesłankę w postaci "uchlania się od wykonania obowiązku" w rozumieniu art. 6 § 1 u.p.e.a. należy rozpatrywać przy uwzględnieniu całokształtu okoliczności dotyczących zastosowania środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia. Problemu tego nie można sprowadzić do pewnego wycinka rzeczywistości ale należy rozpatrywać go przy uwzględnieniu tego, że egzekwowany obowiązek związany jest z wieloletnim nieodpowiednim stanem technicznym budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] we W. , który może stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia. Jak słusznie wykazały organy nadzoru budowlanego, w takich okolicznościach sprawy, obowiązek powinien zostać wykonany bez zbędnej zwłoki. Fakt, że skarżąca Wspólnota wykonała nawet znaczną, jak twierdzi, część robót budowlanych objętych decyzją nakazową wydaną na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 u.p.b., nie oznacza jeszcze, że wierzyciel może odstąpić od obowiązku jej egzekucji w sytuacji, gdy dla wykonania pozostałych obowiązków nie podjęto skutecznych działań, w tym sensie, że nie doszło do realnego ich wykonania. Podejmowanie nawet istotnych kroków zmierzających do wykonania nakazanych obowiązków, abstrahując już nawet od tego, że w realiach badanej sprawy wykonanie części obowiązków strona skarżąca warunkuje koniecznością wcześniejszego wykonania innych robót, które nie są objęte nakazem wynikającym z decyzji z 11.04.2022 r., nie czyni - wbrew temu co sugeruje skarżąca strona – że nałożenie grzywny w celu przymuszenia staje się bezprzedmiotowym. Nie jest to bowiem pełne wykonanie nałożonych obowiązków, a do tego zmierza zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci grzywny. Taka grzywna została zastosowana w celu doprowadzenia do pełnego wykonania obowiązków, a nie w celu podjęcia przez Wspólnotę uchwał wyrażających zgodę na przeprowadzenie określonych prac remontowych czy też zawarcia umów na roboty projektowe oraz budowlane. Nie można tylko z racji zawarcia takich umów wywodzić skutku w postaci wykonania obowiązku nałożonego decyzją. Sam fakt ich zawarcia nie jest równoznaczny z wykonaniem egzekwowanych obowiązków. Dopóki ciążący na zobowiązanym obowiązek nie zostanie w pełni wykonany organ zobligowany jest do prowadzenia postępowania egzekucyjnego (zob. wyrok NSA z 25.09.2018 r., sygn. akt II OSK 2401/16). Ponadto kwestie związane z prawno-organizacyjnymi uwarunkowaniami dotyczącymi wykonania nakazanych robót, w sytuacji gdy Wspólnota miała długoletnią wiedzę o nieodpowiednim stanie technicznym budynku mieszkalnego, o czym donosili nadzorowi budowlanemu jego mieszkańcy, nie usprawiedliwiają w żaden sposób wynikłej po stronie Wspólnoty zwłoki i nie wyłączają potrzeby zastosowania środków egzekucyjnych (art. 6 § 1 u.p.e.a.), a także nie świadczą o zastosowaniu środka egzekucyjnego, który nie respektuje interesów zobowiązanego (art. 7 § 2 u.p.e.a.). Uzasadniona niemożność terminowego wykonania obowiązków nałożonych decyzją mogła natomiast stanowić podstawę do wnioskowania o jej zmianę w zakresie przedłużenia terminów.
Jednocześnie należy wyraźnie podkreślić, że okoliczność dotycząca wykonania większości nakazów została uwzględniona przez organ egzekucyjny, który nałożoną grzywnę nakazał uiścić dopiero po upływie 8 miesięcy od dnia doręczenia postanowienia z 21.09.2023 r., dając tym samym dodatkowy czas do pełnego wykonania nakazów. Zasadnie więc organy przyjęły, że Wspólnota będąc zobowiązana mocą ostatecznej, funkcjonującej w obrocie prawnym decyzji, uchyla się od pełnego wykonania obowiązków związanych z usunięciem nieodpowiedniego stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] we W. Zdaniem Sądu materiał dowodowy w tym zakresie jest kompletny, przekonywujący i jednoznaczny.
Odnosząc się do samej wysokości grzywny Sąd wskazuje, że w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że w przypadku analizowanej grzywny o jej wysokości organ rozstrzyga w ramach uznania administracyjnego, co oznacza, że Sąd bada jedynie, czy organ nie przekroczył granic uznania, nie ingerując bezpośrednio w wysokość grzywny. Przyznany luz decyzyjny nie oznacza jednak dowolności wykorzystania tego środka egzekucyjnego. Ustalając wymiar grzywny w celu przymuszenia, organ egzekucyjny powinien kierować się zasadą skuteczności i celowości, a swoje ustalenia w tym zakresie, związane z rozstrzyganiem o jej wysokości w sposób uznaniowy, powinien za każdym razem uzasadnić (J. Radwanowicz - Wanczewska, komentarz do art. 121, w: D. Kijowski (red.), Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz, Lex 2015). Podkreśla się też, że ze względu na treść art. 121 § 4 u.p.e.a., wymierzając grzywnę w sprawie egzekucji obowiązku wynikającego z prawa budowlanego, organ musi uwzględnić, że środek ten może być stosowany jednokrotnie, a co za tym idzie - musi być odpowiednio dolegliwy, aby zapewnić jego skuteczność (por. wyrok NSA z 21.11.2019 r., sygn. akt II OSK 3345/17. Zdaniem Sądu organy egzekucyjne wystarczająco uzasadniły wysokość grzywny. Wysokość tej grzywny została powiązana z obiektywnymi wartościami, których ochronie służy wydanie decyzji na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 u.p.b. Organy uwypukliły przy tym dyscyplinujący charakter tego środka egzekucyjnego i wskazały, że ma on na celu wywołanie u Wspólnoty odpowiedniej dolegliwości, aby nieopłacalnym stało się dalsze odkładanie w czasie wykonania całości egzekwowanej decyzji. Ponadto należy zaznaczyć, że jest to pierwszy środek egzekucyjny stosowany wobec skarżącej Wspólnoty, zaś wynikająca z art. 126 i art. 127 u.p.e.a. możliwość umorzenia lub zwrotu grzywny pozwala skarżącej jako zobowiązanej zniwelować skutki jego zastosowania. To wyłącznie od zobowiązanej zależy czy wykona nałożony obowiązek pełnego usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w budynku czy też poniesie koszty wymierzonej grzywny.
Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że w realiach faktycznych i prawnych w jakich orzekały organy, skarżącej Wspólnocie należało przypisać uchylanie się od obowiązku nałożonego przez PINB decyzją z 11.04.2022 r. Tym samym niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a.
Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z 30.08.2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) oddalił skargę jako niezasadną.
Na podstawie art. 119 pkt 3 cyt. ustawy sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym.