II SA/Wr 2027/02

II SA/Wr 2027/02 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2005-01-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2002-08-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Daria Sachanbińska /przewodniczący/
Elżbieta Naumowicz
Teresa Cisyk /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący : sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie: sędzia WSA Teresa Cisyk - spr. asesor sądowy Elżbieta Naumowicz Protokolant : referent stażysta Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 stycznia 2005 r. sprawy ze skargi M. K. i H. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...], nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu 1) uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą Starosty [...] z dnia [...], nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja w całości nie może być wykonana, 3) zasądza od Wojewody [...], solidarnie na rzecz M. i H. K., kwotę 10 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Starosta [...], decyzją z dnia [...], nr [...] wydaną na podstawie art. 42 ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, póz. 229) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. –Prawo budowlane (Dz. U. z 2000r. Nr 106, poz. 126 ze zm.) oraz § 59 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Gospodarki i Ochrony Środowiska z 20 lutego 1975r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego, odmówił H. K. udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynków inwentarsko - magazynowych zlokalizowanych w J. przy ul. [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż wcześniejszą decyzją z dnia 04.08.2000r. został nałożony na H. K. obowiązek wykonania orzeczenia o stanie technicznym, stwierdzającym przydatność obiektów gospodarczych do użytkowania po zmianie sposobu ich użytkowania wykonanych bez wymaganego pozwolenia na budowę a zrealizowanych w latach 1985r. Zobowiązany wykonał orzeczenie i wnioskiem z dnia 24.05.2001r. wystąpił o udzielenie pozwolenia na użytkowanie budynków inwentarsko-magazynowych. Starosta [...], w celu stwierdzenia zdatności do użytkowania wykonanych obiektów dokonał analizy zebranych dowodów w sprawie oraz przeprowadził oględziny inwestycji. Organ wskazał, że Powiatowy Inspektor Sanitarny w K. określił uciążliwość drugiego stopnia (U II) prowadzonej hodowli, na spornej działce. W związku z tym, stwierdził, że odległość od wnioskowanych obiektów, powinna wynosić 30 m. od najbliżej położonego budynku mieszkalnego, na działce sąsiedniej. Stąd organ uznał, że obiekt inwentarski nie spełnia warunków określonych w § 10 ust. l pkt 2 i 3 rozporządzeniu Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980r. w sprawie warunków technicznych jakim winny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, póz. 62), bowiem odległość w rozpoznawanej sprawie, do budynku sąsiedniego wynosi ok. l,30m., a otwory okienne zlokalizowane w tym budynku usytuowane są w stosunku do budynku inwentarskiego odpowiednio do pierwszych otworów okiennych l,30m do drugiego 3,90m, do trzeciego maksymalnie do 12m. Ponadto organ zacytował nieprawidłowości jakie stwierdza przedłożona przez Inwestora inwentaryzacja budynków oraz orzeczenie techniczne, sporządzone przez osobę uprawnioną, a mianowicie:
"a) budynek magazynowy /stodoła/ - "Podciąg w osi 1-1 i 2-2 wskazują nadmierne ugięcie sugerujące o przekroczeniu stanu granicznego użytkowania" Wsparcie podciągu w osi 2-2 na murowanym filarze - skrajne (brak osiowego przekazania obciążenia). Dźwigar dachowy w osi 3-3 ze stali dwuteowej NP 200 nie spełnia wymagań stanu granicznego użytkowania"
b) budynek inwentarski - "lokalne ograniczenia pola przekroju czynnego płatwi wymaga wzmocnienia nadbitką sosnową,, jedno lub obustronną,
c) budynek garażowe - magazynowy /str. 6 orzeczenia/ "nad pomieszczeniem nr 13 stwierdzono ugięcie płyty stropowej wywołane przeciążeniem stropu, (str. 7 orzeczenia) "podciąg stalowy w osi 1-1 nie spełnia wymagań stanu granicznego użytkowania", "podciąg stalowy w osi 2-2 nie spełnia wymagań nośności, "podciąg stalowy w osi 3-3 nie spełnia wymagań nośności".
Wobec przywołanych wyżej okoliczności, przy uwzględnieniu wniosków i zaleceń autora orzeczenia technicznego, zdaniem organu, może nastąpić katastrofa budowlana wymienionych budynków. Dalej organ wskazał, że po dokonaniu oględzin przez pracowników organu stwierdzono, że cześć zaleceń zawartych w orzeczeniu technicznym zostało wykonanych, ale nie przedłożono żadnych obliczeń ani ekspertyz potwierdzających zgodność wykonanych zabezpieczeń z normami i obowiązującymi przepisami.
Od powyższej decyzji odwołał się H. K., który zarzucił organowi, iż powołał się na nie aktualne pismo Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. 18 lutego 1999r., a przy rozpatrywaniu sprawy nie uwzględniono ustaleń dokonanych pismem [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 16 lipca 1999r. nr [...] oraz pisma Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia 13 września 1999r. nr [...]. Zdaniem skarżącego nie uwzględniono również faktu, że obiekty inwentarskie, których dotyczy decyzja były użytkowane przed wykonaniem przez H. W. zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń gospodarczych na mieszkalne i wykonaniu otworów okiennych w ścianie budynku usytuowanej w odległości 0-1,3 m od granicy działki. Skarżący oświadczył, że podjął działania zmierzające do wyeliminowania stwierdzonego zagrożenia w obiektach inwentarskich.
Wojewoda [...] decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 kpa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podał, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z budynkiem inwentarskim i obiektami składowymi, gdzie w latach 1980-1985, w budynku gospodarczym dokonana została samowolna zmiana sposobu użytkowania, z przeznaczeniem do hodowli trzody chlewnej. Dodał, że w tym przypadku , na zasadzie art. 103 w sprawie będzie miało zastosowanie Prawo budowlane z 1974r. Organ podkreślił, że postępowanie obejmuje również budynki składowe stanowiące wraz z budynkiem trzody chlewnej funkcjonalną całość. Stwierdził, że zgodnie z art. 42 ust. l ustawy inwestor, może przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego, co do którego wydano przewidziany w art. 40 nakaz dokonania zmian lub przeróbek, dopiero po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie, wydanego przez właściwy organ administracji państwowej. Nawiązując do uzasadnienia organu pierwszej instancji, Wojewoda podniósł, że zalecenia wynikające z orzeczenia technicznego z 2000r. zostały częściowo wykonane. Brak jednak oświadczenia lub obliczeń sprawdzających osoby uprawnionej, potwierdzające wykonanie ich zgodnie z Polskimi Normami i obowiązującymi przepisami. Ponadto, zdaniem organu nie zostały spełnione wymagania określone w art. 40 Prawa budowlanego, który to przepis zobowiązuje organy nadzoru budowlanego (jeśli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37 ) do wydania decyzji nakazującej wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami. Z uwagi na usytuowanie spornych obiektów, należało oprzeć się na opinii Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K., wyrażonej w piśmie z dnia 18.02.1999r. nr [...], w którym stwierdzono, że H. K. prowadzi hodowlę trzody chlewnej w ilości ok. 100-200szt. (dorosłe osobniki i prosięta). W świetle obowiązujących wówczas przepisów (tj. w dacie dokonanej zmiany sposobu użytkowania) odległość gnojownika do otworów okiennych i drzwiowych pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi zlokalizowanych na działkach sąsiednich powinna wynosić 30,0m, a odległość od granicy działki sąsiedniej - 4,0m. Przy uciążliwość hodowli drugiego stopnia, odległość chlewni o takiej obsadzie powinna być zlokalizowania w odległości 30,0m od budynków przeznaczonych na stały pobyt (§ 10 ust.3 ww. warunków technicznych). Z pomiarów dokonanych przez pracowników administracji budowlanej wynika, że odległość do okna w ścianie budynku od strony działki sąsiada wynosi około 4,7m., a w ścianie szczytowej budynku wynosi ok. l,54m, Powyższe odległości nie spełniają wymagań określonych w przepisach § 10 ust. 3 ww. warunków technicznych. Niespełnienie wymogów ww. rozporządzenia narusza art. 5 ust. l pkt.6 Prawa budowlanego, który stanowi, że obiekty budowlane powinny być projektowane, budowane i utrzymywane zgodnie z wymaganiami współczesnej wiedzy, oraz powinny być zgodne z przepisami techniczno-budowlanymi. Organ dodał, że art. 68 ust. 4 ustawy z dnia 31 stycznia 1980r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz. U. nr 3 poz.6 z póz. zm.) stanowi, że nowo wybudowany lub zmodernizowany obiekt nie może być oddany do użytkowania, jeżeli nie wykonano wymaganych przepisami w ramach danej inwestycji urządzeń chroniących środowisko. Z przepisów powyższej ustawy wynika, że inwestor dokonujący modernizacji obiektu (co ma miejsce w omawianej sprawie) powinien zamknąć się z uciążliwością modernizowanych obiektów na terenie swojej działki, czego nie spełniono w tej sprawie. Organ podkreślił, że przy rozważaniach niniejszych mają zastosowanie przepisy obowiązujące w dacie dokonanej zmiany sposobu użytkowania obiektów (tj. w latach l980-85), a nie przepisy w dacie złożenia wniosku o pozwolenie na użytkowania.
Skargę na powyższa decyzję wnieśli M. i H. K.. Podnieśli, że z decyzji organu pierwszej i drugiej instancji nie wynika, których konkretnie obiektów dotyczy odmowa pozwolenia na użytkowanie. Wskazali, że chów trzody chlewnej prowadzony jest w budynkach wybudowanych w latach 1930-1970, w dużej części przez ich przodków. Podkreślili, że w trakcie prowadzenie gospodarstwa rolnego, nie posiadali hodowli trzody chlewnej przekraczającej 22 DJP. W związku z tym, nie może być mowy o uciążliwości drugiego stopnia, jak twierdzą organy. W budynkach wybudowanych w roku 1985 znajduje się garaż oraz wiata na maszyny rolnicze, co do których również nie nastąpiła zmiana sposobu użytkowania. Podnieśli dodatkowo, iż nie została wyjaśniona legalność przebudowy i potencjalnej zmiany sposobu użytkowania budynku zamieszkałego przez R. i H. W.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie należy odnotować, że skoro skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r., to w oparciu o art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271), sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny.
Na zasadzie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzygają spory kompetencyjne i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola, o której mowa wyżej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym, podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. nr 153, poz. 1270). Sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna prawem, przy czym rozważa prawo obowiązujące w dniu jej wydania jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji.
Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
W rozpatrywanej sprawie, postępowanie administracyjne zostało wszczęte na wniosek skarżącego, o udzielenie pozwolenia na użytkowanie "budynków inwentarsko - magazynowych" zlokalizowanych w J., przy ul. [...], na dz. Nr ew. A. Rozstrzygnięciem organu pierwszej i drugiej instancji objęto: budynek magazynowy (stodołę); budynek inwentarski; budynek garażowo-magazynowy. Odmowę pozwolenia na użytkowanie ww. budynków, organy oparły o przepis art. 42 ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, póz. 229) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. –Prawo budowlane (Dz. U. z 2000r. Nr 106, poz. 126 ze zm.).
Zagadnieniem wstępnym, w rozpoznawanej sprawie, należy objąć możliwość zastosowania przepisu art. 103 Prawa budowlanego, przy rozpatrywaniu wniosku skarżącego. Z treści art. 103 wynika, że " 1. Do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2.
2. Przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe." Z cytowanego przepisu wynika, że art. 103 ust. 1 statuuje generalną zasadę bezpośredniego działania nowej ustawy do regulacji nią objętej, z tym jednak zastrzeżeniem, że wyłączono możliwość stosowania art. 48 tej ustawy do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia jej w życie, oraz do obiektów, w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Przepis art. 103 ust. 2 zdanie drugie nakazuje do takich obiektów stosować przepisy dotychczasowe. Odesłanie do przepisów dotychczasowych powoduje, że skutki samowoli budowlanej, polegającej na wybudowaniu obiektu przed dniem 1 stycznia 1995 r., należy likwidować używając środków prawnych przewidzianych w przepisach prawa budowlanego obowiązującego przed tą datą.
W rozpoznawanej sprawie, nie wynika, że chodziło o samowolnie wybudowany budynek, czy też budynki lub ich części. Z uzasadnień decyzji obu instancji wynika, że orzeczono o odmowie użytkowania następujących obiektów: budynku magazynowego (stodoły); budynku inwentarskiego; budynku garażowo-magazynowego, z powodu zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz z powodu nieodpowiednich odległości tych budynków od budynku znajdującego się na sąsiedniej działce, przeznaczonego na pobyt ludzi. Organy zatem nie odniosły się do kwestii samowoli budowlanej obiektu, o której mowa w art. 103 ust. 2 ustawy. Organy administracji architektoniczno – budowlanej nie wyjaśniły zatem okoliczności, czy postępowanie zmierzało do legalizacji wymienionych obiektów budowlanych jako samowoli budowlanej, bo wówczas można by mówić o zastosowaniu art. 103 ust. 2, czy też postępowanie dotyczyło wyłącznie pozwolenia na użytkowanie jednego, konkretnego budynku gospodarczego jako samowoli, którego użytkowanie zmieniono na inwentarski. Organy obu instancji, zatem naruszyły przepisy art. 7 i 77 § 1 kpa, nakazujące wszechstronne zbadanie stanu faktycznego sprawy. Z art. 7 kpa wynika, że organ administracji nie może ograniczyć się do oczekiwania na przedstawienie przez stronę dowodów potwierdzających jej żądanie, ale że powinien aktywnie dążyć do wyjaśnienia sprawy. (vide np. wyrok NSA z 25 czerwca 1999r., I S.A. 1551/98 – LEX 48556). Z akt sprawy nie wynika, aby postępowaniem, należało objąć wszystkie budynki wymienione w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji. Przy rozpoznawaniu, organy nie powinny mieć wątpliwości co do przedmiotu żądania wniosku strony oraz stanu faktycznego sprawy. Organ odwoławczy, utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy, podzielił stanowisko pierwszej instancji, cytując za nim, nieprawidłowości w budynku magazynowym (stodole); w budynku inwentarskim i w budynku garażowo – magazynowym. W motywach uzasadnienia organ odwoławczy wskazuje również na nie zachowanie odległości budynku chlewni i gnojownika, (który nie był objęty wnioskiem), od budynku mieszkalnego sąsiadów. Postępowaniem administracyjnym, jak podnosi strona skarżąca, mógł być objęty ewentualnie budynek gospodarczy przeznaczony na inwentarski, zatem uznać należy, że orzekanie o pozwoleniu na użytkowanie budynku magazynowego (stodoły) oraz budynku garażowo- gospodarczego było zbędne. Zwrócić należy uwagę, że obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, obejmuje również ustalenie przez organ administracji, treści rzeczywistego żądania strony.(vide wyrok NSA OZ w Lodzi z 26 listopada 1999r., I SA/Łd 1592/97 – LEX nr 40547). Brak jest również wywodów organów, które obiekty zostały wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie budowy, lub też wybudowane bez wymaganego pozwolenia na budowę. Dokładne i wszechstronne wyjaśnienie tej kwestii, z uwzględnieniem reguły oceny materiału dowodowego w trybie przepisu art. 80 kpa, pozwoli bowiem organowi zadecydować o możliwości zastosowania art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego. Wyniki oceny materiału dowodowego powinny zostać przedstawione w uzasadnieniu decyzji. Mając na uwadze regulację zawartą w art. 107 § 3 kpa, w uzasadnieniu prawnym należy dokonać oceny przyjętego stanu faktycznego w świetle konkretnych przepisów prawa.
Zauważyć należy, że wyrażenie opinii, stanowiska lub zgody przez inny organ na potrzeby prowadzonego postępowania normuje art. 106 kpa. Stanowisko organu współdziałającego musi być w każdym przypadku wyrażone w formie procesowej postanowienia.(J. Borkowski: Glosa do uchwały SN z dnia 6 lutego 1996r., III AZP 26/95 – OSP 1997, nr 1, poz. 20). W rozpoznawanej sprawie organy powołują się na "opinię Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K., wyrażoną w piśmie z dnia 18.02.1999r. nr [...]". Cytowane pismo, w swojej treści odnosi się do gospodarstwa skarżących, nie posiada formy z art. 106 kpa, a ponadto dotyczy postępowania skargowego. Stąd organy powinny rozważyć, czy pismo to stanowi opinię jako dowód w sprawie, czy też należy uznać, iż jest ono wiążącym stanowiskiem w sprawie.
Mając na uwadze powyższe wywody, należało przyjąć, iż organy obu instancji nie przeprowadziły postępowania administracyjnego z należytym dochowaniem przepisów art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 kpa. Stąd, wskazania dla organów, co do dalszego postępowania w niniejszej sprawie, wynikają wprost z wyżej przedstawionych rozważań.
Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem prawa procesowego i dlatego działając na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzeczono jak w sentencji.
Rozstrzygnięcia w punkcie drugim i trzecim wyroku dokonano na podstawie art. 152 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 55 ust 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 z późn. zm. ) w związku z art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.