II SA/Wr 202/23

II SA/Wr 202/23 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2024-01-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-04-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Adam Habuda /przewodniczący/
Malwina Jaworska-Wołyniak /sprawozdawca/
Olga Białek
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 138 par. 1 pkt 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Habuda Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi G. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 22 lutego 2023 r., nr IF-O.7840.1.114.2022.PF w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego od decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę banera reklamowego oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 22 lutego 2023 r. (nr IF.O.7840.1.114.2022.PF), Wojewoda Dolnośląski, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej k.p.a.) oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm., dalej p.b.), umorzył postępowanie od decyzji Starosty O. z dnia 17 marca 2022 r., nr 200/2022, którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono W. Z. pozwolenia na budowę banera reklamowego przy budynku magazynu i wzorcowni artykułów wyposażenia mieszkań na działce nr [...], AM-[...], obręb [...] S., gmina O.
W uzasadnieniu Wojewoda wyjaśnił, że Starosta O. decyzją z dnia 17 marca 2022 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił W. Z. pozwolenia na budowę banera reklamowego przy budynku magazynu i wzorcowni artykułów wyposażenia mieszkań, na działce nr [...], AM-[...], obręb [...] S., jednostka ewidencyjna [...] O.
Odwołanie od tej decyzji wniósł Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej zw. również jako: skarżący, strona, GDDKiA).
Analizując legitymację strony do wniesienia odwołania Wojewoda wyjaśnił, że podstawowe znaczenie przy ustalaniu stron w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę ma art. 28 ust. 2 p.b., w którym pojęcie strony zostało zawężone do inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Choć przepis ten stanowi wyjątek od zasady ogólnej wyrażonej w art. 28 k.p.a., to w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę przymiot strony nadal powiązany jest z istnieniem interesu prawnego. Cechuje się on tym, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania przepisu prawa materialnego. Od tak rozumianego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa.
Podstawowe znaczenie dla ustalenia interesu prawnego ma wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu, wskazanego w art. 3 pkt 20 p.b., przez który należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego, na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie terenu. Aktualne brzmienie przywołanego przepisu obowiązuje od dnia 19 września 2020 r. i zostało wprowadzone ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471). Zmiana definicji obszaru oddziaływania obiektu miała na celu jej zawężenie i ograniczenie ilości stron postępowania w przedmiocie uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zatem działka znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji wyłącznie wtedy, kiedy inwestycja powoduje ograniczenia w jej zabudowie. Natomiast wobec braku wyraźnego wskazania przez ustawodawcę przepisów, na podstawie których dochodzi do wyznaczenia obszaru oddziaływania inwestycji, przyjąć należy, że są to wszystkie powszechnie obowiązujące przepisy prawa, wprowadzające określonego rodzaju ograniczenia w zabudowie nieruchomości, w tym przepisy techniczno-budowlane, przepisy z zakresu ochrony środowiska oraz przepisy z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego.
W niniejszej sprawie, Wojewoda zauważył, że skarżący nie posiada jakiegokolwiek tytułu prawnego do nieruchomości, na której przewidziano do realizacji wnioskowane zamierzenie budowlane. Swój status strony odwołujący się wywodzi z bycia właścicielem działki nr [...], bezpośrednio graniczącej z terenem zainwestowania, która to działka została wydzielone oraz jest przeznaczona pod drogę krajową nr [...]. Z przedłożonego projektu budowalnego wynika, że oś słupa banera będzie umiejscowiona w odległości 25 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej nr [...], usytuowanej na działce nr [...].
Zdaniem Wojewody art. 43 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 1693 ze zm., dalej jako u.d.p.) odnoszący się do sytuowania obiektów budowlanych w stosunku od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej, która poza terenem zabudowy ma wynosić 25 m nie może być źródłem interesu prawnego zarządcy drogi, gdyż w sprawie odległość ta została zachowana. Wojewoda wyjaśnił przy tym, że podana przez ustawodawcę minimalna odległość oznacza, że dokonując zwiększenia tej odległości, organ winien uzasadnić swoje stanowisko, co jest w całości podyktowane względami bezpieczeństwa. W analizowanej sprawie, organ I instancji - jak wynika to z uzasadnienia kwestionowanej decyzji - nie uznał, aby zachodziła konieczność zwiększenia odległości, o której jest mowa w art. 43 ust. 1 u.d.p.
W ocenie Wojewody wykładnia zaprezentowana w wyroku NSA z dnia 20 maja 2021 r. (sygn. akt II OSK 2428/18), na którą to powołała się strona, nie będzie również miała zastosowania w przedmiotowej sprawie. Wynika to z tego, że wyrok ten został wydany w sprawie decyzji dotyczącej lokalizacji inwestycji celu publicznego i odnosi się do art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503). W przypadku zaś art. 43 u.d.p., brak jest podobnych rozwiązań prawnych, na podstawie których zarządca drogi może wyrazić swe stanowisko odnośnie usytuowania danego obiektu budowlanego, będącym stanowiskiem wiążącym dla organu administracji architektoniczno-budowlanej.
Odnosząc się z kolei do przywołanego w odwołaniu art. 45 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2022 poz. 2600 ze zm., dalej p.r.d.), jak i art. 19 ust. 1 oraz art. 4 pkt 21 u.d.p. Wojewoda wyjaśnił, że przywołane przepisy zaliczyć należy do prerogatyw skarżącego, ale będącego zarządcą drogi krajowej nr [...]. W konsekwencji oznacza to, że należy odróżnić status GDDKiA, jako ewentualnej strony postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ administracji architektoniczno-budowlanej w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (w myśl art. 28 ust. 2 p.b.), od statusu GDDKiA jako zarządcy drogi (w myśl u.d.p.). Nawet w hipotetycznej sytuacji, polegającej na braku wymaganego prawem stanowiska innego organu, nie kreuje to po stronie tegoż organu, statusu strony dającego możliwość kwestionowania decyzji w drodze odwołania.
Zdaniem Wojewody Dolnośląskiego, brak jest podstaw do uznania, że realizacja analizowanej inwestycji mogłaby wprowadzić ograniczenia w zgodnej z przeznaczeniem zabudowie działki drogowej, a co za tym idzie brak jest podstaw do uznania jej właściciela za stronę postępowania. Wojewoda zauważył przy tym, że oceniając obszar oddziaływania planowanej inwestycji, w świetle przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225), należy zwrócić uwagę, że przepisy tego rozporządzenia odnoszą się wyłącznie do możliwości lokalizacji na nieruchomościach sąsiednich względem terenu zainwestowania, obiektów budowlanych na działkach budowlanych, nie mogą mieć zatem zastosowania do działki drogowej. Nie można zatem wywodzić interesu prawnego odwołującego się z przepisów np. § 12, § 13, § 19, § 23, § 40, § 60, § 271 cyt. rozporządzenia.
Nadto z uwagi na charakter i przeznaczenie działki skarżącego nie można przyjąć, aby takie immisje jak: hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne albo zanieczyszczenia powietrza, wody lub gleby, bądź też potencjalne pozbawienie lub ograniczenie możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej, środków łączności można uznać jako przejawy oddziaływania. Brak jest też przepisów, z których wynikałby zakaz wykorzystywania danej nieruchomości na cele komunikacyjne w sytuacji, gdy na nieruchomość tę dociera hałas o określonym poziomie, czy też przepisów, z których wynikałby np. zakaz określonego sposobu wykorzystywania nieruchomości w sytuacji, gdy na tę nieruchomość docierają zapachy z sąsiedniej nieruchomości.
Wreszcie, Wojewoda zauważył, że okoliczność występowania w postępowaniu przed organem I instancji w charakterze strony nie świadczy o tym, że danemu podmiotowi w świetle prawa status strony rzeczywiście przysługuje, a organ odwoławczy jest zobowiązany do samodzielnego ustalenia, czy w sprawie udział biorą wszystkie strony, a po drugie - czy już biorące udział w charakterze stron podmioty faktycznie nimi są. Zdaniem Wojewody w realiach badanej sprawy przyjąć należy, że odwołującemu się nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 p.b., co oznacza, iż zainicjonowane przez niego postępowanie odwoławcze należy umorzyć na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.
Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożył GDDKiA wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Kwestionowanej decyzji zarzucił naruszenie:
1. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 p.b. poprzez jego błędną wykładnię, która doprowadziła do uznania, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu, z uwagi na to że na działce, do której przysługuje mu prawo trwałego zarządu urządzona jest droga, a tym samym możliwa jest zabudowa tej działki, podczas gdy w takim przypadku (istnienia zabudowy na działce) treść art. 28 ust. 2 p.b. należy rozumieć i ustalać krąg uczestników postępowania z uwzględnieniem okoliczności w jaki sposób planowana zabudowa będzie oddziaływać na istniejący sposób zabudowy działki i faktyczne wykorzystywanie zabudowy tej działki, a w przypadku stwierdzenia wystąpienia takiego oddziaływania uznać należy dany podmiot za stronę postępowania;
2. art. 7 k.p.a. oraz 77 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej w postępowaniu administracyjnym i brak wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do zastosowania normy wynikającej z treści art. 43 ust. 1 u.d.p. bowiem organ uznał, że zachowana jest minimalna odległość banera reklamowego od krawędzi jezdni, podczas gdy z akt sprawy wynika, że odległość ta faktycznie będzie mniejsza niż określona przepisami art. 43 ust. 1, z uwagi na fakt przyjęcia do pomiaru odległości od krawędzi jezdni, nie zewnętrznej krawędzi nośnika reklamy, a osi słupa, na której zamontowany jest baner reklamowy, co w konsekwencji spowodowało, że planowana reklama będzie umieszczona w odległości mniejszej niż określona w art. 43 ust. 1 u.d.p., co dalej doprowadziło do nieuznania skarżącej jako strony postępowania, a jednocześnie do błędnego niezastosowania normy wynikającej z treści przepisu art. 43 ust. 2 u.d.p., który wymaga wydania zgody zarządcy drogi wydanej przed uzyskaniem pozwolenia na budowę;
3. alternatywnie, gdyby Sąd nie podzielił zarzutu zawartego w pkt. 2, zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego, a to art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej w postępowaniu administracyjnym i brak wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do błędnej wykładni treści art. 43 ust. 1 u.d.p. sprowadzającej się do stwierdzenia, że dla wydania decyzji o pozwoleniu na budowę wystarczające jest zachowanie przez obiekt, dla którego udzielane jest pozwolenie na budowę minimalnych odległości od krawędzi drogi określonej w tym przepisie, bez konieczności uwzględnienia wszystkich okoliczności sprawy, w tym czy inwestycja może niekorzystnie oddziaływać na uczestników ruchu drogowego, także w przypadku zachowania minimalnych odległości obiektu od krawędzi jezdni, co w konsekwencji doprowadziło do nieuznania skarżącej jako strony w postępowaniu i umorzenia postępowania odwoławczego,
4. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to: art. 19 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 21 u.d.p., art. 18 ust. 2 pkt 6 u.d.p. oraz art. 45 ust. 1 pkt 7 p.r.d. poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że nie stanowią one podstawy do uznania skarżącej za stronę postępowania, podczas gdy skarżący jest wyspecjalizowanym organem, który jako jedyny, z uwagi na przysługujące mu ustawowo kompetencje jest w stanie ocenić czy lokalizacja obiektu w pobliżu jezdni zagraża czy też nie bezpieczeństwu użytkowników drogi,
5. naruszenie art. 138 § 1 ust. 3 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania odwoławczego, w sytuacji gdy z całokształtu okoliczności i dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika, że skarżący jest stroną postępowania.
Rozwijając w uzasadnieniu zarzuty skargi strona podniosła, że konstrukcja definicji obszaru oddziaływania obiektu zakłada, że na działce przyległej do działki, na której planowana jest inwestycja nie ma żadnej zabudowy, skoro ta (zabudowa) będzie niemożliwa (niemożliwa, a zatem w chwili wydawania decyzji pozwolenia na budowę działka pozostaje niezabudowana) w wyniku zrealizowania zamierzenia inwestycyjnego, na działce dla której wydawane jest pozwolenie na budowę. W niniejszym przypadku, działka dla której organ I instancji wydał decyzję o pozwoleniu na budowę tj. działka [...], AM-[...], obręb S., graniczy z działką nr [...] pozostającą w trwałym zarządzie GDDKIA, na której urządzona jest droga krajowa nr [...]. Zatem literalna wykładnia pojęcia obszaru oddziaływania obiektu prowadzić będzie do wątpliwości jak należy interpretować to pojęcie, w sytuacji gdy w sąsiedztwie działki, dla której udzielane jest pozwolenie na budowę, znajduje się już zabudowa, która wykorzystywana jest w określonym celu na działce urządzona jest droga krajowa, na której prowadzony jest ruch pojazdów. W takim przypadku, w ocenie strony, pojęcie obszaru oddziaływania obiektu i zabudowy należy interpretować z uwzględnieniem istniejącej na sąsiedniej działce zabudowy i wpływu planowanej budowy na sposób jej wykorzystywania, z uwzględnieniem zakazów (ograniczeń możliwości podejmowania określonych zachowań/działań przez korzystających z drogi) wynikających z przepisów prawa oraz obowiązków organu (GDDKIA), jakie ten winien wykonywać w stosunku do budowli i urządzeń umieszczonych na tej działce, w związku z wykonywaną funkcją zarządcy drogi i ruchu na tej drodze. Do takich też wniosków zdaje się dochodzić – jak to zauważono w skardze - organ II instancji wskazując, że nie istnieje żaden przepisów prawa, z którego wynikałby zakaz wykorzystania drogi na cele komunikacyjne, z uwagi na budowę banera reklamowego. Z takim stwierdzeniem - zdaniem skarżącego - zgodzić się można jedynie w części, bowiem z obowiązujących przepisów wynikają zakazy określonych zachowań, które mogą wpływać na sposób korzystania z drogi, w tym zakaz umieszczania w pobliżu drogi urządzeń reklamowych, w szczególności urządzeń wysyłających lub odbijających światło w sposób powodujący oślepienie albo wprowadzających w błąd uczestników ruchu. Budowa banera reklamowego nie uniemożliwia co prawda wykorzystania drogi na cele komunikacyjne, ale usytuowanie przy drodze krajowej nr [...] osi banera w odległości 25 m od krawędzi jezdni, co z uwagi na wymiar tablicy reklamowej 550x280 i jej zmontowanie na wysokości 8 m, oznacza że zewnętrzna krawędź tablicy będzie w odległości mniejszej niż wymagana u.d.p., prowadzić będzie do odwracania uwagi kierowców i jej skupiania na treści nośnika reklamowego.
Zdaniem skarżącej Wojewoda wyciągnął błędny wniosek o zachowaniu minimalnych odległości banera reklamowego od krawędzi jezdni. Błąd ten wynika z przyjęcia niewłaściwego punku pomiaru. Organ uznał bowiem, że określona ustawą odległość została zachowana w sytuacji, gdy oś banera, a nie zewnętrzna krawędź tablicy reklamowej zamontowanej na osi banera, usytuowana jest w odległości 25 m. Przyjęcie takiego sposobu pomiaru jest nieprawidłowe, bowiem w przypadku gdy tablica reklamowa ma wymiary 550x280 cm, odległość obiektu w stosunku do jezdni zmniejsza się w porównaniu do pomiaru dokonywanego do osi banneru o 255 cm, a tym samych nie zostaje zachowana minimalna odległość określona przepisami. W takim przypadku, zastosowanie w sprawie winien mieć przepis art. 43 ust. 2 u.d.p., nakazujący inwestorowi uzyskanie pozytywnej decyzji zarządcy drogi przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Takiej jednak decyzji inwestor nie przedstawił organowi wydającemu pozwolenie na budowę.
Niezależnie od wskazanej powyżej argumentacji, skarżący wyjaśnił również, że ustawodawca w treści art. 43 ust. 1 u.d.p. określa odległości minimalne od krawędzie jezdni używając sformułowania "co najmniej". Skoro odległości te określone są w sposób minimalny, mogą wystąpić przypadki, w których konieczne będzie zachowanie odległości większych niż minimalne, uzasadnionych szczególnymi okolicznościami. Ustawodawca co prawda nie wskazuje na to wprost, jak w przypadku wystąpienia sytuacji, w której obiekt może być usytuowany w odległości mniejszej niż określona przepisem, jednakże konstrukcja art. 43 ust. 1 nakazuje przyjąć, że możliwa jest także sytuacja odwrotna, w której konieczne jest usytuowanie obiektu w odległości większej niż określone w przepisie. Na możliwość wystąpienia takiej sytuacji zwraca także uwagę organ odwoławczy, w uzasadnieniu decyzji.
Dalej GDDKiA zauważył, że niezależnie od błędnego wniosku o uznaniu pomiaru dokonywanego od osi banera, zamiast od krawędzi tablicy, w niniejszej sprawie organ I instancji przyjął automatycznie, że skoro projektowana odległość reklamy od krawędzi drogi wynosi równo 25 m (co nie jest prawdą) to możliwe jest wydanie pozwolenia na budowę bez konieczności dokonywania wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zwłaszcza przeciwnego stanowiska skarżącego zgłaszanego na etapie postępowania w I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji ograniczył się jedynie do wskazania, że planowana inwestycja jest zgodna z art. 43 ust. 1 u.d.p., bez wyjaśnienia przyczyn z jakich odmówił uwzględnienia argumentacji strony. W tym kontekście w skardze podniesiono, że na działce nr [...] urządzona jest droga krajowa nr [...]. Droga ta jest drogą klasy GP - drogą główną ruchu przyspieszonego, która stanowi alternatywną drogę dla autostrady [...]. Średnie dobowe natężenie ruchu pojazdów na tej drodze według wyników pomiaru ruchu wykonanego w 2015 r. wynosi 14101 pojazdów na dobę. Kluczowe zatem jest by przy tak dużym nasileniu ruchu pojazdów ograniczać wszelkiego rodzaju bodźce, które mogą niekorzystnie wypływać na kierowców, powodując zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, w tym bodźce których źródłem są lokalizowane w pobliżu drogi reklamy. W tym kontekście organ odnosząc się również do Uchwały o Ruchu Drogowym z dnia 16 marca 2009 r. ECE/TRANS/WP.1/2009/1 Europejskiej Komisji Gospodarczej przy Organizacji Narodów Zjednoczonych wskazał na negatywny wpływ lokalizowania reklam przy drogach krajowych.
Zdaniem skarżącego, jego interes prawny do bycia stroną postępowania wynika z przewidzianego przepisami obowiązku zarządzania drogami i ruchem drogowym w sposób, który zapewni w największym stopniu bezpieczeństwo użytkowników poruszających się drogą, a także przeciwdziałanie wszelkiego rodzaju działaniom, które mogą mieć wpływ na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Tymi przepisami są art. 19 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 21 u.d.p., określające zadania zarządcy drogi, w tym związane z ochroną drogi rozumiane jako podejmowanie działań mających na celu niedopuszczenie do pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu oraz art. 18 ust. 2 pkt 6 u.d.p. określający skarżącego jako organ zarządzający ruchem na drogach publicznych. Ponadto interes prawny skarżącego wynika również – jak wskazał – z art. 45 ust. 1 pkt 7 p.r.d. zakazującym umieszczania na drodze lub w jej pobliżu urządzeń wysyłających lub odbijających światło w sposób powodujący oślepienie albo wprowadzających w błąd uczestników ruchu.
Jak wskazano w skardze, GDDKiA z racji wykonywanych zadań, nie może zostać pozbawiony prawa udziału w postępowaniu, w którym wydane rozstrzygnięcie może mieć wpływ na sposób realizacji ustawowych zadań organu (ograniczenie rezultatów podejmowanych przez organ działań na rzecz poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego) i powodować negatywne skutki dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. W zakresie zaś zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego, jakim jest m.in. lokalizacja nośników reklamowych Generalna Dyrekcja Dróg ma zapobiegać wypadkom, a więc działać w znacznej mierze prewencyjnie, nie zaś biernie oczekiwać na ich wystąpienie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022, poz. 2492) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji, postanowienia (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb ich wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Jego uchylenie albo stwierdzenie nieważności następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy.
Mając na względzie wskazane kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych nie znalazł podstaw dla stwierdzenia naruszenia prawa w rozpoznawanej sprawie, mimo rozważenia w toku dokonywanych czynności przepisu art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023, poz. 1634, dalej p.p.s.a.), z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Kontroli tut. Sądu podlegała decyzja Wojewody Dolnośląskiego z dnia 22 lutego 2023 r. (nr IF.O.7840.1.114.2022.PF), umarzająca postępowanie odwoławcze zainicjowane odwołaniem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad od decyzji Starosty O. z dnia 17 marca 2022 r., nr 200/2022, którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono W. Z. pozwolenia na budowę banera reklamowego przy budynku magazynu i wzorcowni artykułów wyposażenia mieszkań na działce nr [...], AM-[...], obręb [...] S., gmina O. Rozstrzygnięcie Wojewody ma zatem charakter formalny. Zakończyło ono postępowanie ze skutkiem wobec podmiotu wnoszącego odwołanie bez rozpoznania merytorycznego, gdyż zasadzało się na przekonaniu Wojewody, że GDDKiA w ogóle nie był uprawniony do złożenia odwołania. Nastąpiło to z powodów, które wiązały się z oceną statusu strony w postępowaniu administracyjnym. Przytoczyć w tym kontekście należy stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażone w uchwale składu 7 sędziów z 5 lipca 1999 r., w ocenie którego stwierdzenie przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w formie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (sygn. akt OPS 16/98, opubl. ONSA 1999, nr 4, poz. 119). W przywołanej uchwale podkreślono, że ustalenie interesu prawnego osoby uczestniczącej w postępowaniu administracyjnym następuje ostatecznie w wyniku konkretyzacji właściwego przepisu prawa materialnego. Łącznikiem między sferą stosowania prawa procesowego a prawem materialnym przy wszczęciu postępowania i w jego toku jest pojęcie interesu prawnego. Ustalenie interesu prawnego powinno nastąpić w toku rozpoznania odwołania na podstawie stanu faktycznego wynikającego z dowodów zebranych przez organ I instancji wraz z ewentualnym ich uzupełnieniem zgodnie z art. 136 k.p.a.
Przechodząc zatem do merytorycznych aspektów sprawy Sąd wskazuje, że ograniczenia prawne kręgu stron postępowania prowadzonego w sprawy udzielania pozwolenia na budowę zostały trafnie opisane w zaskarżonej decyzji. Można zatem powtórzyć, że jak wynika z art. 28 ust. 2 p.b., stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei pojęcie "obszaru oddziaływania obiektu" zdefiniowano w art. 3 pkt 20 p.b. i należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Podkreślić należy, że wraz z wejściem w życie ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471), przepis art. 3 pkt 20 p.b. otrzymał nowe brzmienie. W wyniku tej nowelizacji ustawodawca jeszcze bardziej zawęził definicję strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. We wcześniejszym brzmieniu była mowa o przepisach odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy. Dokonane zatem na skutek wskazanej nowelizacji uściślenie dotyczy terenu wyznaczonego w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia sprowadzające się jedynie do zabudowy, a nie szeroko rozumianego zagospodarowania terenu. W tym kontekście w orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę, że podmioty posiadające prawnorzeczowy tytuł do nieruchomości (z reguły sąsiadującej bezpośrednio), która stanowi teren wyznaczony w zasięgu obiektu budowlanego, będą mogły powoływać się wyłącznie na wąsko rozumiane ograniczenie zabudowy zawarte w przepisach odrębnych stanowiących zasadniczo przepisy materialnego prawa administracyjnego (por. wyr. NSA z 15.12.2021 r., sygn. akt II OSK 34/19; tak też S. Juszczak, Zmiana kręgu stron postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę po nowelizacji definicji obszaru oddziaływania obiektu, ST 2021, nr 4, s. 48-57).
W nawiązaniu do zarzutów skargi należy zatem wskazać, że organ nie naruszył art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 p.b. Sąd nie aprobuje bowiem argumentacji skarżącego w tym zakresie, która zasadza się na wykazywaniu oddziaływania planowanej budowy na już istniejącą zabudowę działki drogowej i sposób jej wykorzystania w postaci drogi krajowej. Stosując regulację art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 p.b. organ odwoławczy przeanalizował jednak przepisy prawne, w tym przepisy u.d.p., które mogły ustanowić ograniczenia dla planowanej zabudowy i relewantnych prawnie ograniczeń nie znalazł. Stwierdził na tej postawie, że projektowana inwestycja nie ograniczy w jakikolwiek sposób możliwość zabudowy działki nr [...], która znajduje się w trwałym zarządzie GDDKiA. Organ nie zidentyfikował również jakichkolwiek elementów zabudowy drogi (tj. drogowych obiektów inżynierskich, urządzeń oraz instalacji, stanowiących całość techniczno-użytkową właściwą dla obiektu drogowego), których nie będzie można wykonać na skutek realizacji banera reklamowego. Skarżąca strona w żadnym miejscu nie wskazuje przy tym na tego rodzaju ograniczenia. Samo zaś bezpośrednie sąsiedztwo działki drogowej z terenem inwestycji nie rozstrzyga o przyznaniu właścicielowi działki drogowej statusu strony. Regulacja z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 p.b. nie odwołuje się bowiem do tego rodzaju przesłanki (tak WSA we Wrocławiu w wyroku z 20.04.2023 r., sygn. akt II SA/Wr 887/22). W niniejszym przypadku interesu prawnego skarżącego nie można upatrywać, także w ewentualnym braku zachowania minimalnej odległości, wynikającej z art. 43 ust. 1 u.d.p. banera reklamowego od krawędzi jezdni z uwagi na przyjęcie do pomiaru odległości od krawędzi jezdni, nie zewnętrznej krawędzi nośnika reklamy, a osi słupa, na której zamontowany ma być sporny baner. Okoliczność ta sama w sobie nie będzie oddziaływała na zabudowę działki skarżącego, a to właśnie z ograniczeniem takiej zabudowy ustawodawca wiąże interes prawny uprawniający do udziału w postępowaniu. W kontekście zaś podniesionego w skardze zarzutu zaniechania zastosowania art. 43 ust. 2 u.d.p., zgodnie z którym w szczególnie uzasadnionych przypadkach usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze, o której mowa w ust. 1 lp. 3 tabeli, w odległości mniejszej niż określona w ust. 1, może nastąpić wyłącznie za zgodą zarządcy drogi, wydaną przed uzyskaniem przez inwestora obiektu pozwolenia na budowę lub zgłoszeniem budowy albo wykonywania robót budowlanych, należy wyjaśnić, że po pierwsze przepis ten nie znajduje zastosowania przy sytuowaniu reklam poza terenem zabudowy (art. 43 ust. 3 p.b.). Po drugie – odnosi się on GDDKiA jako zarządcy drogi. Tym samym w niniejszej sprawie kluczowe jest z punktu widzenia ustalania stron postępowania to, aby odróżnić status GDDKiA, jako ewentualnej strony postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ administracji architektoniczno-budowlanej w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, od statusu GDDKiA jako zarządcy drogi. W tym pierwszym przypadku – w świetle przedstawionego rozumienia art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 p.b., aby być stroną postępowania koniecznym jest ustalenie, czy GDDKiA posiada tytuł prawny do nieruchomości znajdującej się w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego i jednocześnie taka nieruchomość nie dozna ograniczeń w dopuszczalnej zabudowie na skutek realizacji projektowanego obiektu. Przepisy prawa budowlanego od tej regulacji nie przewidują żadnego wyjątku dla zarządcy drogi, a co za tym idzie brak jest podstaw do uznania tego podmiotu za stronę postępowania.
W ocenie Składu orzekającego również normy art. 19 ust. 1 w związku z art. 4 pkt 21, art. 18 ust. 2 pkt 6 u.d.p. oraz art. 45 ust. 1 pkt 7 p.r.d. nie stanowią wystarczającej podstawy w zakresie prawa materialnego, które pozwalałyby na uznanie GDDKiA za stronę postępowania w sprawie udzielenia spornego pozwolenia na budowę. W pełni uprawnionym jest w tym zakresie stwierdzenie organu, że na ich podstawie GDDKiA w rozpoznawanej sprawie posiada wyłączenie interes faktyczny. W szczególności stosownie do treści art. 19 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 21 u.d.p. do GDDKiA - zarządcy drogi krajowej - jako organu administracji rządowej należą sprawy z zakresu ochrony dróg w tym przed pogorszeniem warunków bezpieczeństwa ruchu. Z powołanych przepisów wynika, że GDDKiA jest niewątpliwie wyspecjalizowanym organem (zarządcą drogi), odpowiedzialnym za zarządzanie ruchem na drogach publicznych i ma z tym zadaniem ustawowo określone kompetencje dotyczące podejmowania działań mających na celu niedopuszczenie do pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu. Znajduje to odzwierciedlenie m.in. w przepisie art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p., który stanowi, że decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wskazane w art. 51 ust. 1 tej ustawy wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Regulacją art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. uprawnia zatem właściwego zarządcę drogi – w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego - do uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy, m.in. z zakresie możliwość włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego zmianą zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego (art. 35 ust. 3 u.d.p.). W kontekście argumentacji strony skarżącej należy powołać się na niebudzącą wątpliwości i powszechnie stosowaną tezę w judykaturze, mówiącą o nieprzysługiwaniu organowi współdziałającemu przymiotu strony (zob. komentarz do art. 106 k.p.a. (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017 r., s 570-572). Nie do przyjęcia jest zatem stanowisko, że organ administracji może zajmować różną pozycję. Raz organu wydającego decyzję, czy organu współdziałającego, a innym razem strony postępowania - w zależności od etapu załatwiania sprawy z zakresu administracji publicznej (por. wyrok NSA z 26.01.2016 r., sygn. akt II OSK 1276/14). Ponadto, nawet sytuacja braku dokonania wymaganego prawem uzgadniania z organem współdziałającym, nie kreuje po stronie pominiętego organu możliwości uzyskania z tego powodu przymiotu strony postępowania.
Na analizowany w tym miejscu problem zwrócił również uwagę tut. Sąd w sprawach dotyczących pozycji procesowej Dyrektora Parku Krajobrazowego, zauważając, że pomimo posiada przez ten podmiot ustawowego obowiązku dbania o ochronę przyrody, walorów krajobrazowych oraz wartości historycznych i kulturowych na terenie danego parku, to jednak z tych ustawowych obowiązków nie można wywodzić interesu prawnego parku krajobrazowego (zespołu parków krajobrazowych) do brania udziału w charakterze strony w postępowaniach administracyjnych o ustalenie warunków zabudowy na nieruchomościach znajdujących się w granicach tego parku (zob. wyroki WSA we Wrocławiu z 03.11.2016 r., sygn. akt II SA/Wr 596/16, sygn. akt II SA/Wr 597/16, z 16.10.2014 r., sygn. akt II SA/Wr 427/14 i II SA/Wr 428/14, z 16.07.2014 r., sygn. akt II SA/Wr 262/14). Aczkolwiek powołane orzecznictwo nie dotyczyło wprost problematyki strony postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę to jednak z racji zbliżonej argumentacji GDDKiA, znajduje ono w pełni zastosowanie w niniejszej sprawie.
Biorąc pod uwagę regulację prawną zawartą w u.d.p. oraz p.r.d., w ocenie Sądu, organ odwoławczy prawidłowo uznał, że z przepisów zawartych w tych aktach prawnych nie wynika interes prawny GDDKiA jako zarządcy drogi oraz jako organu zarządzającego ruchem na drogach, który dawałby podstawę do uznania za stronę postępowania wszczętego na wniosek innego podmiotu o udzielnie pozwolenia na budowę. Nie można również zgodzić się z zarzutem skargi, że w zaistniałych uwarunkowaniach prawnych, przejawiających się umorzeniem postępowania odwoławczego, doszło do pozbawienia prawa do wykonywania przez organ ustawowych obowiązków w zakresie zapewnienia bezpieczeństwa użytkowników drogi, co stanowi naruszenie zasady prawy obiektywnej w postępowaniu administracyjnym i brak wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.
Skarżący upatruje w udziale w postępowaniu w charakterze strony swoistego rodzaju gwarancji, że nie dojdzie do ograniczenia działań w zakresie kontroli prawidłowości podejmowanych czynności przez organ I instancji pod względem merytorycznym. Zapomina jednak o tym, że realizacji gwarancji praworządnego działania organów administracji publicznej przez poddanie ich kontroli instancyjnej, a następnie przez sądy administracyjne służy udział prokuratora. Zgodnie z art. 5 ustawy o Prokuraturze: "Prokurator może uczestniczyć na prawach strony lub uczestnika postępowania w każdym postępowaniu prowadzonym przez organy władzy i administracji publicznej, sądy i trybunały, chyba że ustawy stanowią inaczej". Wśród przyznanych przez przepisy k.p.a. praw procesowych wymienić należy prawo udziału w każdym stadium postępowania w celu zapewnienia, aby postępowanie i rozstrzygnięcie sprawy było zgodne z prawem (art. 183 § 1 k.p.a.). Jeżeli natomiast postępowanie zostało zakończone, prokuratorowi od decyzji ostatecznej służą dwa środki zaskarżenia: sprzeciw na drodze administracyjnej i skarga na drodze sądowej. Prokuratowi, który bierze udział w postępowaniu zwykłym lub w postępowaniu prowadzonym w trybach nadzwyczajnych, służą z kolei procesowe prawa strony. Biorąc pod uwagę kodeksową pozycję procesową prokuratora oraz uwzględniając realia niniejszej sprawny, w ocenie Składu sądu orzekającego, nic nie stoi na przeszkodzie, aby GDDKiA zawiadamiała prokuratora o toczącym się postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę obiektów reklamowych w pobliżu pasa drogowego w każdym przypadku, gdy uzna, że może dojść do uchybienia obowiązujących przepisów prawa, w tym naruszenia minimalnych odległości.
Mając powyższe na względzie Sąd oddalił skargę w całości na zasadzie art. 151 p.p.s.a.