II SA/Wr 202/22

II SA/Wr 202/22 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2022-11-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-03-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Adam Habuda /przewodniczący/
Gabriel Węgrzyn
Władysław Kulon /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6135 Odpady
Hasła tematyczne
Odpady
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
*Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 701
art. 26 ust. 1 i ust. 2
Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Habuda Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Protokolant: referent Kamil Demianiuk po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 listopada 2022 r. sprawy ze skarg M.Z. i W.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 22 grudnia 2021 r. nr SKO 4132/10/2021 w przedmiocie usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu na rzecz skarżącej M.Z. kwotę 200 zł (słownie: dwieście) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu na rzecz skarżącego W.Z. kwotę 200 zł (słownie: dwieście) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 22 grudnia 2021 r. nr SKO 4132/10/2021 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu (dalej także jako SKO), po rozpatrzeniu odwołania M.Z. i W.Z. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy S. z dnia 6 października 2021 r. o nr RIG.6236.6.2020-20 nakazującą usunięcie odpadów o kodach 17 01 01 – odpady betonowe oraz gruzy betonowe z rozbiórki i remontów, 17 01 02 – gruzy ceglane, 17 05 04 – gleba i ziemia, w tym kamienie i inne niż wymienione w 17 05 03, z terenu działki nr [...], obręb S., gm. S., w ten sposób, że odpady te miały zostać wywiezione zgodnie z obowiązującym w tym zakresie przepisami prawa, tj. poprzez zawarcie umowy na usunięcie, transport i zagospodarowanie odpadów z przedsiębiorcą posiadającym odpowiednie zezwolenie, wydane przez właściwy organ. Na wykonanie wskazanego obowiązku organ wskazał termin 90 dni od dnia, w którym przedmiotowa decyzja stała się ostateczna.
Decyzja ta wydana została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Wójt Gminy S. wydał decyzje o numerach RIG.6236.6.2020-10 oraz RIG.6236.6.2020-11, które ustalały obowiązek usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania na terenie działki nr [...] obręb S., gm. S. wobec posiadaczy odpadów M.Z. i W.Z.. W skutek złożonego przez strony odwołania SKO decyzjami o znakach SKO 4132/3/2021 oraz SKO 4132/4/2021 uchyliło zaskarżone decyzje w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Przyczyną uchylenia decyzji były uchybienia formalne w postaci nie doręczenia M.Z. decyzji, która nakładała na nią obowiązek.
W związku ze wskazanym uchybieniem organ I instancji prawidłowo wszczął postępowanie administracyjne poprzez zawiadomienie stron postępowania o jego wszczęciu z dniem 31 lipca 2020 r. oraz przeprowadził oględziny miejsca składowania odpadów na działce nr [...], obręb S., gm. S. w dniach 14 czerwca 2021 r., oraz 3 września 2021 r. oraz przesłuchał strony. W toku oględzin w dniu 14 czerwca 2021 r. ustalono, że odpady zgromadzone na działce stanowią odpady o kodach 17 01 01 – odpady betonowe oraz gruzy betonowe z rozbiórki i remontów, 17 01 02 – gruzy ceglane, 17 05 04 – gleba i ziemia, w tym kamienie i inne niż wymienione w 17 05 03., a także 17 02 03 – asfalt inny niż wymieniony w 17 03 01. W.Z. wyjaśnił, że odpady asfaltowe zostały mu podrzucone i zobowiązał się do ich usunięcia. Odpady zostały zgromadzone w nasypie o wysokości ok. 10 m. W toku ponownych oględzin w dniu 3 września 2021 r. ustalono usunięcie odpadów o kodzie 17 02 03 – asfalt inny niż wymieniony w 17 03 01.
W toku postepowania strony wyjaśniły, iż wskazane odpady przyjmowane były do celów rekultywacji i niwelacji terenu.
Organ I instancji w toku postępowania ustalił, na podstawie informacji przekazanych przez Starostę Wałbrzyskiego, że dla działki o nr [...], obręb S., gm. S. nie zostało wydane zezwolenia na magazynowanie odpadów.
Na podstawie tak zebranego materiału dowodowego Wójt Gminy S. wydał decyzję z dnia 6 października 2021 r. o nr RIG.6236.6.2020-20 nakazującą uśnięcie odpadów z działki nr [...] obręb S., gm. S., przez właścicieli działki.
W ustawowym terminie M.Z. i W.Z. wnieśli odwołania od decyzji do SKO, zaskarżając ją w całości. M.Z. wskazała, że posiada z mężem rozdzielność majątkową i nie ponosi odpowiedzialności za działania drugiego współwłaściciela działki, a także że nie wiedziała o składowaniu odpadów w obrębie działki. Na tej podstawie podniosła, że nie przysługuje jej w toku postępowania administracyjnego status strony. W.Z. wskazał, że jako właściciel gruntu jest uprawniony do składowania odpadów celem niwelacji terenu, jednocześnie wskazał, że nie jest on rolnikiem a także przedsiębiorcą, w związku z czym jest uprawniony jako osoba fizyczna na własne potrzeby do przyjęcia odpadów o określonych przez ministra kodach. Wskazał także, że rodzaj odpadów oraz wielkość działki (27 ha) mieszczą się w zakresie możliwości gospodarowania odpadami.
Rozpatrując sprawę na skutek powyższych odwołań, SKO po przedstawieniu przepisów prawnych stanowiących podstawę rozstrzygnięcia wynikających z art. 26 ust. 1, ust. 2 oraz ust. 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2019 r. poz. 701, z późn. zm. – dalej jako u.o.o.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy S.. Zdaniem organu II instancji zarzuty odwołania nie zasługiwały na uwzględnienie. W sprawie istotne bowiem jest, że odwołujący się władają odpadami w ilościach przekraczających, wytyczne wynikające z rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 10 kwietnia 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku. Nadto odpady te gromadzone są bez stosownego zezwolenia na ich magazynowanie pomimo, że M.Z. będąc rolnikiem jest przedsiębiorcą. Organ wskazał także, że wbrew twierdzeniom W.Z. odpady są wyłącznie gromadzone na działce w formie nasypu od 2019 r. , nie są zaś względem nich podejmowane działania wskazane przez skarżącego a polegające na niwelacji terenu. Wskazał, że zarzut podniesiony przez M.Z. jest niesłuszny, gdyż w świetle art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o.o. za posiadaczu odpadów rozumie się wytwórcę odpadów lub osobę fizyczną, osobę prawną oraz jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej będące w posiadaniu odpadów oraz domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. W świetle współwłasności działki przez M.Z. na które złożono odpady organ I instancji słusznie uznał ją za stronę postępowania i nałożył na nią obowiązek ich usunięcia.
Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem M.Z. i W.Z. wnieśli osobne skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, zarejestrowane pod sygn. II SA/Wr 202/22 oraz II SA/Wr 203/22, które postanowieniem z dnia 3 listopada 2022 r. połączono do wspólnego rozpoznania.
W skardze złożonej przez W.Z., skarżący zaskarżył decyzję SKO z dnia 22 grudnia 2021 r., nr SKO 4132/10/2021 w całości, zarzucając obrazę art. 45 u.o.o. poprzez błędne uznanie, że prowadzenie działalności rolniczej przez osobę fizyczną ogranicza jej prawo do magazynowania i przetwarzania odpadów ma potrzeby własne bez zezwolenia. Wskazał również na wewnętrzną sprzeczność decyzji organu polegający na uznaniu, że strona jako przedsiębiorca ma obowiązek uzyskania zezwolenia jeżeli chce gromadzić odpady w jakiejkolwiek ilości przy jednoczesnym wskazaniu przekroczenia dopuszczalnej ilości gromadzonych odpadów, podczas gdy te ostatnie przepisy w przypadku uznania za przedsiębiorcę nie mają zastosowania. Dodatkowo wskazał na nieprawidłowe uznanie, że ilość zgormadzonych odpadów względem całej powierzchni działki pozwala na uznanie, że nastąpiło przekroczenie limitów wynikających z rozporządzenia Ministra Środowiska. Skarżący podniósł również, że niwelacja terenu została wstrzymana z uwagi na decyzję organu gminy i z tego powodu powstał nasyp, który i tak stanowi zbyt małą masę do niwelacji nierówności terenu.
W skardze złożonej przez M.Z., skarżąca zaskarżyła decyzję SKO w całości, zarzucając jej błędne uznanie skarżącej jako strony. Wskazała, że właścicielem odpadów zgormadzonych na działce jest wyłącznie W.Z..
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.
Kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona zgodnie z kryteriami legalności określonymi w art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 2 w związku z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 - dalej także jako p.p.s.a) wykazała, że została ona wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowi przepis art. 26 ust. 2 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 19 i pkt 32 u.o.o.
Przywołany wyżej przepis art. 26 ust. 1 u.o.o. nakłada na posiadacza odpadów obowiązek niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. W przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów ich usunięcie z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem przypadku, gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami, stwierdzenia nieważności, uchylenia lub wygaśnięcia decyzji związanej z gospodarką odpadami. Według art. 3 ust. 1 pkt 6 ww. ustawy przez odpady rozumie się każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany.
Zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 3 pkt 19 u.o.o. przez posiadacza odpadów rozumie się wytwórcę odpadów lub osobę fizyczną, osobę prawną oraz jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej będące w posiadaniu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Przez wytwórcę odpadów ustawa rozumie natomiast każdego, którego działalność lub bytowanie powoduje powstawanie odpadów (pierwotny wytwórca odpadów), oraz każdego, kto przeprowadza wstępną obróbkę, mieszanie lub inne działania powodujące zmianę charakteru lub składu tych odpadów; wytwórcą odpadów powstających w wyniku świadczenia usług w zakresie budowy, rozbiórki, remontu obiektów, czyszczenia zbiorników lub urządzeń oraz sprzątania, konserwacji i napraw jest natomiast podmiot, który świadczy usługę, chyba że umowa o świadczenie usługi stanowi inaczej (art. 3 pkt 32 u.o.o.).
Zaznaczyć w tym miejscu należy, że według utrwalonego w orzecznictwie poglądu, domniemanie prawne, zgodnie z którym, władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości zostało wprowadzone przez ustawodawcę w celu uniknięcia sytuacji, gdy brak jest podmiotu odpowiedzialnego za umieszczenie odpadów na nieruchomości (wytwórcy odpadów). Jego wprowadzenie w pewnym sensie "ułatwia" więc czynności jurysdykcyjne organu administracji, zwalniając go z obowiązku dociekania z urzędu, kto jest wytwórcą odpadów, co uzasadnia specyfika sprawy o nielegalne składowanie odpadów.
Domniemanie to jest oczywiście wzruszalne i może być obalone w przypadku, kiedy możliwe jest ustalenie podmiotu odpowiedzialnego za składowanie odpadów (por. np. wyroki: WSA w Krakowie z dnia 14 lutego 2018 r. II SA/Kr 1548/17, WSA w Gdańsku z dnia 7 grudnia 2017 r. II SA/Gd 626/17, WSA w Warszawie z dnia 10 maja 2017 r. IV SA/Wa 3167/16). Zgodnie przyjmuje się jednak, że ciężar obalenia wynikającego z odnośnego przepisu spoczywa na władającym powierzchnią ziemi.
Dla zdefiniowania pojęcia władającego powierzchnią ziemi – wobec braku definicji legalnej w u.o.o – mając na względzie treść art. 1 tej ustawy, można sięgnąć do definicji zawartej w art. 3 pkt 44 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U z 2018 r, poz. 799 ze zm.) według której, władającym powierzchnią ziemi jest właściciel nieruchomości (chyba, że ewidencji gruntów ujawniono inny podmiot). Władający powierzchnią ziemi może więc zwolnić się z odpowiedzialności za odpady wykazując, że odpadem faktycznie władał inny podmiot, czyli wskazując na innego posiadacza odpadów (por. W. Radecki "Ustawa o odpadach. Komentarz". Wydawnictwo ABC, Warszawa 2008, s.327, NSA w wyroku z dnia 26 września 2013r. II OSK 330/12, CBOSA). Konsekwencją omawianego domniemania jest spoczywająca na władających gruntem powinność dbania o stan swoich nieruchomości i ich odpowiedzialność na zasadzie ryzyka za działania osób trzecich prowadzące do zanieczyszczenia ich nieruchomości (por. wyrok z dnia 10 maja 017r. IV SA/Wa 3167/16 CBOSA). Wynikający z odpowiedzialności opartej na obiektywnych przesłankach (czyli faktu zalegania odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym) administracyjny nakaz usunięcia odpadów oraz jego wykonanie, nie pozbawia oczywiście adresata tego nakazu możliwości dochodzenia roszczeń od osób z których winy dany stan rzeczy powstał, a wręcz przeciwnie – w pewnym sensie może to dochodzenie ułatwić .
Z przywołanych przepisów wynika zatem, że dla zastosowania środka nadzorczego w postaci decyzji nakazującej usunięcie odpadów wymagane było ustalenie następujących okoliczności: 1/ faktu istnienia odpadów; 2/ faktu składowania i magazynowania tych odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym; 3/ tożsamości podmiotu zobowiązanego do usunięcia nielegalnie składowanych odpadów (posiadacza odpadów).
W rozpoznawanej sprawie niesporny jest fakt zaistnienia, że na działce nr [...] obręb S., gm. S. zmagazynowane były odpady o kodach 17 01 01 – odpady betonowe oraz gruzy betonowe z rozbiórki i remontów, 17 01 02 – gruzy ceglane, 17 05 04 – gleba i ziemia, w tym kamienie i inne niż wymienione w 17 05 03. W toku postępowanie nie ustalono jednak ilości odpadów.
W ocenie Sądu należy zauważyć, iż podstawową kwestią, która była przedmiotem zarzutów w sprawie i wymagała oceny była kwestia czy istniały podstawy z art. 26 ust. 2 u.o. o do nałożenia obowiązku usunięcia odpadów na działce nr [...] obręb S., gm. S.. Należy zauważyć, iż organy uznały, że zaistniała podstawa do zastosowania wyżej powołanego przepisu ponieważ ustawa o odpadach statuuje zasadę, iż działalność polegająca na zbieraniu odpadów wymaga uzyskania zezwolenia w postaci decyzji administracyjnej (art. 41 u.o.o). Wyjątki od tej zasady określa przepis art. 45 tej ustawy. Zgodnie z art. 45 ust. 1 pkt 2 u.o. o z obowiązku zwalania się osobę fizyczną i jednostkę organizacyjną niebędące przedsiębiorcami, wykorzystujące odpady na potrzeby własne, zgodnie z art. 27 ust. 8. Listę rodzajów odpadów, które osoba fizyczna i jednostka organizacyjna niebędące przedsiębiorcami określa w drodze rozporządzenia minister właściwy do spraw środowiska. Stosownie do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku, odpady o kodach 17 01 01, 17 01 02, 17 05 04, mogły podlegać procesowi odzysku polegającemu na utwardzaniu powierzchni, budowy fundamentów, wykorzystania jako podsypki pod posadzki na gruncie po rozkruszeniu odpadów, jeśli jest to konieczne do ich wykorzystania, oraz z zachowaniem przepisów odrębnych, w szczególności przepisów Prawa wodnego i Prawa budowlanego.
Kluczowym zarzutem w sprawie jest więc ustalenie statusu rolnika jako przedsiębiorcy i w związku tym czy mieści się w dyspozycji art. 45 ust. 1 pkt 2 u.o.o. W opinii Sądu organy zarówno I jak i II instancji nie zbadały, czy współwłaściciel gruntu jest przedsiębiorcą, czyli prowadzi działalność zarobkową we własnym imieniu, w sposób ciągły i zorganizowany. Organy oparły się w przedmiotowym zakresie na orzeczeniu Sądu Najwyższego, nie poczynając w tym zakresie żadnych ustaleń, a okoliczność ta jest kluczowa dla ustalenia, czy skarżący mogli gromadzić odpady na działce. Dodatkowo organ nie ustalił w toku postępowania masy odpadów zgromadzonych. W sytuacji ustalenia, że skarżący mogli bez zezwolenia gromadzić odpady na własny użytek, koniecznym jest określenie ile wagowo odpadów zgromadzono, odnosząc tą masę do powierzchni całej działki. Ustawodawca określa normy legalnego gromadzenia odpadów na użytek własnych w jednostkach wagi na wielkość powierzchni. Zarówno organ I jak I instancji nie poczynili w tym zakresie ustaleń, co stanowi poważny brak postępowania administracyjnego.
Mając na uwadze przedstawione wyżej okoliczności Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jak też decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa procesowego tj. art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ kierując się oceną i wskazaniami wynikającymi z treści niniejszego wyroku uwzględni w szczególności czy posiadacze odpadów prowadzą działalność gospodarczą oraz ustali masę odpadów zgromadzonych na działce. Organ ustali, działając zgodnie z przepisami procesowymi zawartymi w art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., aktualny na dzień orzekania stan faktyczny sprawy i dopiero w oparciu o te ustalenia oceni, czy może skierować decyzję nakładającą obowiązek usunięcia odpadów, szczegółowo wyjaśniając te ocenę w uzasadnieniu decyzji.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach wydane zostało na podstawie art. 200 p.p.s.a. i uwzględnia ono kwoty uiszczonych przez skarżących wpisów od skarg.