II SA/Wr 2013/01

II SA/Wr 2013/01 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2004-04-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2001-08-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Jerzy Krupiński /przewodniczący sprawozdawca/
Marta Wojciechowska
Roman Ciąglewicz
Symbol z opisem
633  Zatrudnienie i sprawy bezrobocia
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Krupiński (spr) Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Asesor sądowy Marta Wojciechowska Protokolant: sekretarz sądowy Jolanta Hadała Po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2004 r. na rozprawie przy udziale - sprawy ze skargi M. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnego świadczenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...], nr [...] 2. nie wstrzymuje wykonania zaskarżonej decyzji.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej przez M. B. jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] nr [...], podjęta na podstawie art. 6 c ust. 2 i art. 28 ust. 8 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2001 r., nr 6, poz. 56) oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...], nr [...] -w sprawie rozłożenia na raty spłaty przez skarżącego nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych w kwocie 3.114,80 zł.
Organ I instancji podniósł, iż skarżący w okresie od 7 kwietnia 2001 r. do 6 października 2001 r. pobierał zasiłek dla bezrobotnych, a następnie za ten sam okres uzyskał prawo do świadczenia rehabilitacyjnego. Zasiłek stał się w ten sposób świadczeniem nienależnym, podlegającym zwrotowi. W dniu 17 stycznia 2001 skarżący zwrócił się o odstąpienie od żądania zwrotu zasiłku. Po analizie sytuacji materialnej skarżącego organ rozłożył całą należność na 20 rat, po 155,75 zł miesięcznie.
W odwołaniu skarżący wystąpił ponownie o umorzenie należności, wskazując, iż nie jest w stanie spłacić zadłużenia, nawet w ustalonych przez organ I instancji ratach.
Organ odwoławczy wskazał, że po myśli art. 28 ust. 2 pkt 1 ustawy o zatrudnieniu i zwalczaniu bezrobocia wypłacone na rzecz M. B. zasiłki były świadczeniem nienależnym i podlegającym zwrotowi. Prezydent [...] przychylił się do prośby strony i rozłożył należność na raty, a poza tym nie zachodzą przesłanki do jej umorzenia, co może mieć miejsce tylko w wypadku krytycznej sytuacji życiowej strony.
W skardze M. B. domagał się przynajmniej częściowego umorzenia należności, wskazując na trudną sytuację materialną, rodzinną i życiową w jakiej się znalazł po wypadku przy pracy, któremu uległ w 1998 r.
Organ wnosił o oddalenie skargi i podtrzymał dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowo – administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy ( art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. nr 153, poz. 1270). Z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna prawem, wynika konsekwencja co do tego, iż sąd ten rozważa wyłącznie prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji (tak NSA w wyroku z dnia 14 stycznia 1999 r., sygn. III SA 4731/97 – LEX nr 37180).
W aktach sprawy znajduje się ostateczna decyzja administracyjna z dnia [...], wydana na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2003 r., nr 58, poz. 514 ze zm.), zwanej dalej ustawą, w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych w łącznej wysokości 3.114,80 zł i ta okoliczność - jak się wydaje - jest między stronami niesporna.
Jak wynika z treści wniosku M. B. z dnia 17 stycznia 2001 r. skarżący domagał się w sposób wyraźny wyłącznie odstąpienia od żądania zwrotu pobranego zasiłku dla bezrobotnych. Żądanie takie powtórzył w odwołaniu. W żadnym z pism skierowanych do organów nie znalazł się natomiast wniosek o rozłożenie należności na raty.
W świetle powyższego nie jest zrozumiałe rozpoznanie wniosku tylko i wyłącznie pod kątem przepisów regulujących możliwość żądania rozłożenia nienależnego świadczenia na raty.
Niezależnie przeto od treści skargi, którą sąd nie jest związany (art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) zauważyć należało, iż organy obu instancji nie dołożyły należytej staranności w zakresie prawidłowego wyjaśnienia przedmiotu sprawy.
Zgodnie z art. 61 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W przypadku wszczęcia postępowania na żądanie strony – jak miało to miejsce w niniejszej sprawie – przepis art. 63 § 1- 3 KPA reguluje sposoby wnoszenia tego rodzaju żądania i wymogi formalne, którym powinno ono odpowiadać.
W doktrynie przyjmuje się, że poza wymienionymi w tym przepisie expressis verbis wymogami, w piśmie zawierającym postulat określonego zachowania się organu powinien zostać zachowany wymóg, co do wskazania żądania, które wyznaczać będzie przedmiot postępowania. Brak ten, gdy nie zostanie usunięty, powoduje bezskuteczność wniesionego podania. W takim zakresie, w jakim prawo materialne lub prawo procesowe opiera postępowanie administracyjne na zasadzie skargowości uzależniając je od złożenia przez stronę żądania, treść tego żądania wyznacza przedmiot postępowania. (zob. B. Adamiak, J. Borkowski "KPA. Komentarz", wyd. C. H. Beck, Warszawa 2002, str. 343 i n.).
Powyższa regulacja obliguje organ administracji państwowej do szczególnie wnikliwego badania składanych przez strony pism pod kątem zawartych w nim treści oraz do dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia przedmiotu żądania strony, zwłaszcza gdy żądanie pochodzi od osoby, która w sposób nieporadny lub nielogiczny próbuje je wyartykułować, albo czyni to w sposób wieloznaczny. Niezbędny jest przy tym czynny udział samych zainteresowanych stron, które – na żądanie organu – powinny ostatecznie zadecydować o tym, w jakim kierunku powinno być wszczęte postępowanie.
Organ administracji nie jest bowiem władny do zmiany kwalifikacji prawnej żądania strony, przykładowo żądania wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania na żądanie stwierdzenia nieważności decyzji. Podkreśla to NSA w wyroku z dnia 11 czerwca 1990 r., sygn. I SA 367/90 (ONSA z 1990 r., nr 2 – 3, poz. 47), wskazując, iż stosownie do art. 61 § 1 KPA żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości – sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do organu administracji.
Z kolei w wyroku z dnia 17 września 1992 r., sygn. III SA 949/92 przyjęto trafnie, że o tym jaki charakter ma pismo strony, decyduje sama strona. Jeśli charakter wniesionego pisma budzi wątpliwości, organ administracyjny ma obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony. Organ ma przy tym na podstawie przepisu art. 9 KPA obowiązek czuwania nad tym, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu powinien udzielić jej w razie potrzeby niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Wyjaśnienia i wskazówki powinny dotyczyć w szczególności dopuszczalności pisma.
Powyższe uwagi należało odnieść wprost do pisma wszczynającego postępowanie w niniejszej sprawie. Z pisma tego wynikało bowiem w sposób nie budzący wątpliwości, iż przedmiotem żądania jest umorzenie nienależnie pobranego zasiłku, a zatem organy nie miały jakichkolwiek podstaw do potraktowania go i rozpoznania pod innym kątem. Doszukiwanie się ukrytych innych intencji strony nie znajduje oparcia w aktach sprawy.
Spowodowało to, że wniosek o umorzenie należności nie został w ogóle rozpoznany.
W takim stanie rzeczy tracą na znaczeniu zarzuty skarżącego zawarte w skardze wniesionej do NSA, a przekazanej do rozpoznania do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, gdyż sąd ten nie ma uprawnień decyzyjnych i nie może zastąpić właściwego organu w zakresie prawidłowego rozpoznania sprawy.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 28 ust. 8 ustawy rozpoznanie wniosku o odstąpienie od żądania zwrotu, w całości lub w części, nienależnie pobranego świadczenia wymaga zasięgnięcia opinii powiatowej rady zatrudnienia.
W myśl art. 106 § 1 kpa jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Następuje w takim wypadku współdziałanie organów administracji państwowej. Dochodzi do niego wówczas gdy pewien problem - z przyczyn o charakterze prawnym - nie może być rozwiązany przez jeden podmiot administracji państwowej. Rozwiązanie tego problemu nie mieści się w pełni w zakresie działania dwóch lub kilku podmiotów, traktowanych łącznie. Współdziałanie zatem występuje wówczas, gdy w jednej sprawie następuje przecinanie się zakresów działania dwóch lub więcej podmiotów. Organ współdziałający nie jest organem prowadzącym postępowanie w samodzielnej odrębnej sprawie administracyjnej. Jest on powołany do zajęcia stanowiska w sprawie administracyjnej, która jest już zawisła przed jakimś organem administracyjnym, a jego stanowisko jest zajmowane przez wydanie postanowienia, które nie załatwia sprawy administracyjnej, albowiem ani nie rozstrzyga o jej istocie, ani jej nie kończy w instancji administracyjnej.
Ten pomocniczy, służebny charakter postępowania prowadzonego przed organem współdziałającym jest zaznaczony przez ustanowienie szczególnego trybu jego wszczynania i prowadzenia postępowania (por. art. 106 § 2 i 3 oraz art. 61 § 1 kpa).
Pominięcie tego trybu w niniejszej sprawie nie pozwala na przyjęcie, iż nawet w sposób dorozumiany doszło do negatywnego rozpoznania wniosku strony.
Wobec tego, że zaskarżona decyzja oraz decyzja poprzedzająca, naruszały przepisy postępowania w zakresie obowiązku należytego wyjaśnienia sprawy, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 134 § 1 i art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.