II SA/WR 201/25

II SA/Wr 201/25 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2025-07-15
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-03-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Adam Habuda
Marta Pawłowska /sprawozdawca/
Olga Białek /przewodniczący/
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne
Nadzór budowlany
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 207 poz 2016
art. 29
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.  - Prawo budowlane - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda Asesor WSA Marta Pawłowska (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 lipca 2025 r. sprawy ze skargi M. B. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 stycznia 2025 r. nr 91/2025 w przedmiocie wstrzymania budowy pomostu oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: DWINB, organ II instancji) po rozpoznaniu zażalenia M. B. (dalej jako skarżący, inwestor) utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Legnicy (dalej: PINB, organ I instancji) z dnia 22 listopada 2024 r. nr 228/2024, wstrzymujące roboty budowlane polegające na samowolnej budowie pomostu na działce nr [...] w S., gmina K.
Przedmiotowe postanowienie wydane zostało w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
PINB w dniu 28 października 2024 r. przeprowadził kontrolę na działce oznaczonej geodezyjnie nr [...], położonej w S., gmina K. W trakcie kontroli ustalono, że na działce znajduje się m.in. pomost, konstrukcji drewnianej (właściciel nie pamięta daty budowy). Pomost posadowiony jest na stopach zanurzonych w wodzie, niezwiązanych z gruntem. Wymiary pomostu wynoszą 3,8 m x 4,87 m, głębokość od dna korony pomostu około 3,49 m. Inwestor nie okazał pozwolenia na budowę ani też zgłoszenia do organu administracji architektoniczno-budowlanej.
W związku z powyższym, pismem z dnia 8 marca 2024 r. PINB wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej budowy ww. pomostu, a następnie postanowieniem z dnia 22 listopada 2024 r. nr 228/2024, wydanym na podstawie art. 48 i 48a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 682 ze zm., dalej: p.b.), wstrzymał prowadzenie jego budowy. W uzasadnieniu, powołując się na przepis art. 29 ust. 1 pkt 8 p.b., wyjaśniono, że nie wymaga pozwolenia na budowę natomiast wymaga zgłoszenia do organu administracji architektoniczno-budowlanej, budowa pomostu o długości całkowitej do 25 m i wysokości liczonej od korony pomostu do dna akwenu do 2,50 m. Przedmiotowy pomost ma wymiary przekraczające parametry wskazane w ww. przepisie – wysokość od korony pomosty do dna akwenu wynosi bowiem maksymalnie 3,49 m. W związku z powyższym, zdaniem organu, przed jego wybudowaniem należało dokonać zgłoszenia. Jednocześnie PINB poinformował strony o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego w wysokości 125 000 zł.
W wyniku rozpoznania zażaleń skarżącego DWINB zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Organ II instancji przychylił się do oceny PINB, że przedmiotowy pomost nie spełnia parametrów wskazanych w art. 29 ust. 1 pkt 8 p.b. oraz podkreślił, że organ I instancji podjął wszelkie czynności zmierzające do wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności, które pozwoliły na ustalenie stanu faktycznego i prawnego, w związku z czym w rozważanym wypadku zasadne było zastosowanie trybu przewidzianego w art. 48 p.b.
Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do tutejszego sądu wniósł skarżący, zarzucając organowi dokonanie niewłaściwej, bo pobieżnej, dowolnej i sprzecznej z zasadami doświadczenia życiowego oceny zebranego materiału dowodowego w sprawie, skutkującej przyjęciem, że zasadne jest wstrzymanie robót polegających na samowolnej budowie pomostu, podczas gdy jest to konkluzja przedwczesna oraz bez znaczenia pozostaje fakt, że skarżący nabył przedmiotową nieruchomość w takim kształcę, a zgłoszenie budowy obciążało poprzedniego właściciela, czyli prawdziwego inwestora pomostu.
Dodatkowo zarzucono naruszenie:
1. art. 8, 9 i art. 11 k.p.a. polegające na przeprowadzeniu postępowania w sposób rażąco naruszający podstawowe zasady procedury administracyjnej, tj. zasadę zaufania do władzy publicznej, zasadę informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych będących przedmiotem postępowania oraz zasadę przekonywania,
2. Art. 7, 77 i art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie z urzędu wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz dowolną a nie swobodną ocenę tych dowodów;
3. Naruszenie art. 10 § 1, art. 79 § 2 i art. 81 k.p.a. poprzez naruszenie zasady czynnego udziału strony gdyż strona nie została poinformowana przez organ I instancji o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego;
4. Naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez brak zawieszenia postępowania pomimo istniejącego zagadnienia wstępnego – postępowania w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego co do obszaru stanowiącego własność skarżącego.
Na podstawie tak sformułowanych zarzutów, skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego postanowienia pierwszej instancji, zasądzenie kosztów postępowania oraz wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że uchwałą Rady Gminy K. z dnia [...] września 2023 r., nr [...] przystąpiono do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wybranych terenów w obrębie S., w tym dla działki skarżącego, bowiem aktualnie obowiązujący plan stworzony był dla nieistniejącej już kopalni kruszywa. Skarżący podkreślił, że podobna sytuacji dotyczy właścicieli kilkudziesięciu budynków rekreacyjnych na tym terenie i w związku z tym postępowanie w sprawie wstrzymania robót powinno być zawieszone.
Podkreślono również, że organy nadzoru budowalnego nie podjęły próby ustalenia, kto był w rzeczywistości inwestorem pomostu, tzn. kto zrealizował budowlę, a jest to kluczowe, bowiem do takiej osoby powinny być przede wszystkim kierowane nakazy z zakresu prawa budowlanego.
W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu.
Postanowieniem z dnia 14 maja 2025 r. r., Sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Zakres kontroli sądu wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a., na podstawie którego sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Granice sprawy z kolei wytyczone są aktem, który jest przedmiotem skargi, którym w niniejszej sprawie jest postanowienie wydane w trybie przepisów art. 48 p.b.
Przystępując do rozpoznania sprawy w tak zakreślonych granicach kognicji, w pierwszej kolejności wyjaśnić trzeba, że sprawa została skierowana do rozpoznania w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., który stanowi, że w trybie tym może być rozpoznana sprawa, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.
Kontroli sądowej poddane zostało postanowienie DWINB utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji o wstrzymaniu budowy pomostu położonego na działce nr [...] w S., gmina K.
Materialnoprawną podstawą wydanych przez organy obu instancji postanowień są przepisy ustawy – Prawo budowlane. Wynika z nich, że postępowanie w sprawie samowoli budowlanej rozpoczyna się od wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: 1/ bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2/ bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (art. 48 ust. 1 p.b.). W takim postanowieniu organ informuje o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (ust. 3). Z brzmienia przywołanego przepisu wynika, że postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się zarówno w trakcie budowy (gdy nie zostanie jeszcze zakończona) jak również w przypadku zakończenia budowy (por. ust. 5). Następnie inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może w ciągu 30 dni od otrzymania postanowienia złożyć wniosek o legalizację (art. 48a ust. 1). Jeżeli wniosek ten nie zostanie złożony, wówczas organ nadzoru budowlanego wydaje nakaz rozbiórki (art. 49e pkt 1). Taki sam skutek ma wycofanie wniosku, co może nastąpić praktycznie na całym etapie procedury legalizacyjnej (art. 49e pkt 2 w zw. z art. 48a ust. 2). Jeśliby jednak inwestor (właściciel lub zarządca) złożył wniosek o legalizację, organ nadzoru budowlanego w ramach prowadzonego postępowania wdraża procedurę legalizacyjną.
Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy, w ocenie Sądu, skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Postanowienie PINB o wstrzymaniu budowy obiektu budowlanego wydane zostało na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 2 p.b. Przepis ten stanowi, że organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. W okolicznościach niniejszej sprawy poza sporem pozostaje fakt, że roboty budowlane dotyczące spornego obiektu nie zostały poprzedzone uzyskaniem decyzji o pozwolenie na budowę ani zgłoszeniem zamiaru ich wykonania.
Zasadniczo, na podstawie art. 29 ust. 1, nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 (zgłoszenia budowy lub wykonywania innych robót budowlanych organowi administracji architektoniczno-budowlanej), budowa m.in. pomostów o długości całkowitej do 25 m i wysokości, liczonej od korony pomostu do dna akwenu, do 2,50 m (pkt 8).
Na tle tak ustalonego stanu prawnego – zdaniem Sądu – PINB, po przeprowadzeniu kontroli na działce należącej do skarżącego, gmina S., prawidłowo stwierdził, że obiekt będący przedmiotem kontroli nie należy do kategorii pomostów zwolnionych, na podstawie art. 29 p.b., z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę . Istotnym w niniejszej sprawie jest stwierdzenie przez organ, że wysokość przedmiotowego pomostu sięga do 3,49 m, co wykazano na rysunku naniesionym na wydruk z systemu IntraEWID, załączonym do protokołu kontroli dokonanej w dniu 28 października 2024 r.
Powyższe ustalenia zostały poczynione podczas kontroli, z której sporządzony został nie tylko protokół, ale również dokumentacja zdjęciowa. Protokół został podpisany przez skarżącego, obecnego podczas przeprowadzonych oględzin. Trudno zatem doszukiwać się potrzeby gromadzenia dalszych dowodów celem ustalenia stanu faktycznego dla stwierdzenia, że obiekt jest pomostem, którego budowa wymaga stosownego zgłoszenia bądź uzyskania pozwolenia na budowę. Skarżący natomiast poza ogólnym kwestionowaniem prawidłowości dokonanych przez organy nadzoru budowlanego ustaleń nie przedstawili żadnego dowodu świadczącego o tym, że sporny pomost mógłby np. nie przekraczać wysokości określonej w przepisie art. 29 ust. 1 pkt 8 p.b. Co więcej, uczestnicząc w czynnościach oględzin, nie podniósł żadnych zastrzeżeń odnoszących się do prawidłowości dokonanych przez organ pomiarów, a w efekcie co do ustaleń dotyczących położenia pomostu i jego parametrów. Oznacza to, ze stwierdzone przez organ podczas kontroli wymiary obiektu, są bezsporne i nie mieszczą się w parametrach określonych w przepisie art. 29 p.b., zezwalającego na realizację takiej inwestycji na podstawie zgłoszenia, bez uzyskiwania pozwolenia na budowę.
Na podstawie art. 6 i art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: k.p.a.), organy, działając na podstawie przepisów prawa, zobowiązane są do podejmowania wszelkich działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Zwrócić należy uwagę, że tak sformułowana zasada prawdy obiektywnej nie obliguje do czynienia ustaleń faktycznych wszechstronnie, bez ograniczeń – konieczne jest ich ustalenie wyłącznie w zakresie niezbędnym. W takim samym też zakresie – w sposób wyczerpujący – organ obowiązany jest zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i w oparciu o całokształt tak zebranego materiału stwierdzić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). W ocenie Sądu materiał dowodowy zgromadzony w sprawie okazał się wystarczający dla podjęcia rozstrzygnięcia. Organy nie naruszyły ww. przepisów w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. A przypomnieć należy, w odniesieniu do zarzutów skargi, skupiających się na naruszeniach prawa procesowego, że tylko takie naruszenie mogłoby doprowadzić do uwzględnienia skargi. Tymczasem strona nawet nie podjęła próby nawet wykazania, że gdyby np. organ pierwszej instancji zawiadomił stronę o gotowości decyzyjnej, to treść rozstrzygnięcia byłaby inna. Odnosząc się do tego również zarzutu Sąd podnosi, że został ona sanowany w postepowaniu przed organem drugiej instancji, gdzie strona mogła zarówno zapoznać się z aktami jak i odnosić się zgromadzonego materiału dowodowego. Zatem okoliczność naruszenia przez PINB art. 10 k.p.a. nie mogła prowadzić do uwzględnienia skargi.
W zakresie zarzutu niezawieszenia postępowania Sąd wskazuje, że postępowanie w sprawie uchwalenia nowego planu miejscowego w żaden sposób nie może zostać uznane za zagadnienie wstępne w rozpatrywanej sprawie, a tylko wówczas zawieszenie byłoby uzasadnione. Przedmiotem rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest postanowienie o wstrzymaniu robót budowanych, z powodu ich realizacji bez wymaganego pozwolenia na budowę. Tylko ta okoliczność podlegała ustaleniu i badaniu w niniejszej sprawie u była relewantna dla podjęcia rozstrzygnięcia. Procedura uchwalania nowego planu, o nieznanej treści i terminie podjęcia uchwały, nie może być rozpatrywana w kategorii zagadnienia wstępnego przy postępowaniu w sprawie samowoli budowlanej.
Organy prawidłowy określiły również strony postępowania i konsekwencji adresata rozstrzygnięcia. Adresatem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 48, a następnie art. 48a p.b. powinien być bowiem ten spośród trzech ustawowo wymienionych podmiotów – inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego – który ma faktyczną możliwość wnioskowania o legalizację obiektu. Skoro osoba, która według skarżącego wybudowała pomost nie jest już właścicielem nieruchomości ani dysponentem obiektu, nie mogą być na nią nałożone obowiązki związane z nieruchomością.
W ocenie Sądu stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób rzetelny, nie budzący wątpliwości co do zaistniałych okoliczności faktycznych i znajduje potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Z kolei uchybienia o charakterze procesowym, które nie mają, nawet potencjalnie, istotnego wpływu na wynik sprawy, nie mogą warunkować eliminacji aktu administracyjnego z obiegu prawnego.
W tym stanie rzeczy zasadnie organy stwierdziły, że w sprawie zastosowanie znajduje przywołana wyżej regulacja art. 48 ust. 1 pkt 2 p.b. w związku z art. 29 ust. 1 pkt 8 p.b. Prawidłowo też – zgodnie z wymogiem wynikającym z art. 48 ust. 3 p.b. – organ I instancji w postanowieniu zawarł informację o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej.
W tym stanie rzeczy skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.