II SA/Wr 1996/03

II SA/Wr 1996/03 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2004-12-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2003-09-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Jerzy Strzebińczyk /przewodniczący sprawozdawca/
Joanna Kuczyńska
Krystyna Anna Stec
Symbol z opisem
612  Sprawy geodezji i kartografii
Hasła tematyczne
Geodezja i kartografia
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku
*Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 100 poz 1086
art. 20, 22, 23
Obwieszczenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 24 października 2000 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne.
Dz.U. 2001 nr 38 poz 454
par. 44
Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący - Sędzia WSA Jerzy Strzebińczyk (sprawozdawca) Sędziowie - Sędzia NSA Joanna Kuczyńska - Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Protokolant - Ewa Bogulak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2004 r. sprawy ze skargi Z. i Z. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Katrograficznego we W. z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów obrębu S., gminy G., I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza na rzecz skarżących od strony przeciwnej kwotę 10 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. IV.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] Nr [...] Starosta G. orzekł o wprowadzeniu zmiany, na wniosek Z. i Z. K., w operacie ewidencji gruntów obrębu S., gminy G. Zmiana miałaby polegać na wykreśleniu - w działce Nr [...], o powierzchni 1200 m2 - dotychczasowego użytku gruntowego R Ilia (grunty orne) i wpisaniu w to miejsce użytku gruntowego B (tereny mieszkaniowe).
W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że podstawą podjętych działań był wniosek właścicieli oraz dokumentacja geodezyjna dołączona do wniosku, sporządzona przez uprawnionego geodetę i przyjęta do państwowego zasobu.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we W., decyzją z dnia [...], Nr [...] - wydaną po rozpatrzeniu odwołania Z. i Z. K., z powołaniem w podstawie prawnej przepisów art. 138 § 1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2000 r., Nr 100, poz. 1086 ze zm.) - utrzymał w mocy pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie.
W uzasadnieniu swojego orzeczenia organ odwoławczy wywodził, iż material-noprawną podstawę stanowią w niniejszej sprawie przepisy prawo geodezyjnego i kartograficznego z 1989 r. oraz wydane w oparciu o ten akt normatywny przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454). W myśl art. 20 ust. 1 powołanej ustawy, ewidencja gruntów obejmuje m. in. informacje dotyczące ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, a także ich właściciela oraz innych osób fizycznych lub prawnych, w których władaniu znajdują się grunty i budynki. W celu utrzymania operatu w stałej aktualności, przepis art. 22 ust 2 nakłada z kolei na właściciela oraz na inne osoby władające gruntem obowiązek zgłaszania organowi prowadzącemu ewidencję zmian, które zaszły w danych objętych tą ewidencją w terminie 30 dni od daty zaszłej zmiany. Podobnie stanowią w tej materii przepisy rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Przepis § 44 nakłada mianowicie na starostę (prezydenta miasta na prawach powiatu) obowiązek utrzymania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Natomiast § 46 precyzuje tryb wprowadzania zmian: dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek osób, organów lub jednostek władających gruntami.
WINGiK podkreślił na bazie przywołanych przepisów, iż w rozpatrywanej sprawie zakwestionowana decyzja Starosty G. z dnia [...] została podjęta na wniosek właścicieli gruntu, po dostarczeniu przez uprawnionego geodetę dokumentacji geodezyjnej, z treści której wynika, że cała działka [...] o powierzchni 1200 m2 została zaliczona do terenów mieszkaniowych, oznaczonych symbolem B. Załącznik Nr 6 do wcześniej powołanego rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów definiuje pojęcie terenów mieszkaniowych. Do terenów tych zalicza się grunty niewykorzystywane do produkcji rolniczej i leśnej, zajęte pod budynki mieszkalne, urządzenia funkcjonalnie związane z budynkami mieszkalnymi (podwórza, dojazdy, przejścia, przydomowe place gier i zabaw itp.), a także ogródki przydomowe. Zdaniem organu drugiej instancji, obszar działki odwołujących się mógłby zostać zaliczony jako grunt rolny zabudowany tylko w sytuacji, gdyby stanowił część gospodarstwa rolnego, co w niniejszej sprawie nie zachodzi.
2
Sygn. akt: 3 II SA/Wr 1996/03
Organ odwoławczy stwierdził dalej, iż decyzja Starosty G. z dnia [...], wyrażająca zgodę na wyłączenie z produkcji rolniczej jedynie obszaru 480 m2 z działki Nr [...], na którą to decyzję powołują się właściciele tej działki, nie może stanowić argumentu przemawiającego na ich korzyść. Zaniechanie przez właściwe służby powiatowe kontroli zgłoszonych do wyłączenia oraz faktycznie wyłączonych gruntów, nie może bowiem przesądzać - w ocenie WINGiK - o słuszności argumentów podniesionych przez Z. i Z. K. Decyzja ta nie może też podlegać ocenie w niniejszym postępowaniu.
Zdaniem organu drugiej instancji, na szczególne podkreślenie zasługuje fakt, iż zaskarżona obecnie decyzja Starosty G. weryfikuje nieaktualny wpis w ewidencji gruntów co do rodzaju użytku gruntowego. Decyzja ta jest konsekwencją faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej, dokonanego przez właściciela nieruchomości. Ma więc charakter porządkowy: nie tworząc nowego prawa ujawnia w ewidencji fakt dokonany, zaistniały na gruncie. Jest oczywistym, że faktyczne wyłączenie z produkcji rolniczej powierzchni większej, aniżeli zgłoszona pierwotnie we wniosku o wyłączenie, musi jednocześnie skutkować podjęciem przez Starostę G. działań z urzędu, zmierzających do właściwego ustalenia opłat z tytułu wyłączenia.
Odnosząc się do wyrażonej w odwołaniu wątpliwości co do wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej przez innych mieszkańców gminy G., WINGiK poinformował, iż dotychczasowe wpisy terenów zabudowanych na użytkach rolnych są obecnie poddawane powszechnej weryfikacji w całym kraju, także w gminie G., z uwagi na konieczność doprowadzenia do zgodności tych wpisów z obowiązującymi przepisami prawa.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Z. i Z. K. zakwestionowali decyzje wydane przez organy obu instancji.
Skarżący podnieśli, że w decyzji z dnia [...], Nr [...] Starosta Powiatu G. zezwolił im - na ich wniosek - na wyłączenie z produkcji rolniczej gruntu o powierzchni 480 m2, z działki Nr [...] o ogólnej powierzchni 1200 m2, położonej w obrębie S., w gminie G., z przeznaczeniem na budowę domu jednorodzinnego z garażem i pomieszczeniem gospodarczym. Po zakończeniu budowy wystąpili z wnioskiem o aktualizację ewidencji gruntów. Strony nie zgadzają się jednak z treścią obecnie skarżonych decyzji, z których wynika, że cała działka Nr [...] została wyłączona z produkcji rolniczej. Tymczasem skarżący występowali jedynie o wyłączenie z produkcji rolniczej części tej działki (o powierzchni 480 m ) i dostosowali się do decyzji Starosty Powiatu G. z dnia [...]. Gdyby wiedzieli, że cała działka zostanie zaliczona pod zabudowę mieszkaniową przesunęliby budowę w głąb tej działki, z dala od drogi.
Z. i Z. K. uznali obie zaskarżone decyzje za krzywdzące i niesprawiedliwe. Twierdzą bowiem w skardze, że przepisy powołane w tych decyzjach nie odnoszą się do wszystkich podmiotów, które - tak, jak i oni - nabyli również podobne działki rolne w okolicy pod zabudowę, a tylko część z tych działek została wpisana do ewidencji jako tereny mieszkaniowe.
W odpowiedzi strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie i argumentację przywołaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Ze względu na dokonaną reformę sądownictwa administracyjnego wymaga wyjaśnienia, że od dnia 1 stycznia 2004 r. skarga podlegała już rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, jako miejscowo i rzeczowo właściwy.
3
Sygn. akt: 3 II SA/Wr 1996/03
Uwzględniając dyspozycję art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), Sąd zobowiązany był stosować przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), powoływanej w dalszych rozważaniach - w skrócie -jako p.s.a.
Należy w związku z tym podkreślić, że stosownie do art. 3 § 1 p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej - z punktu widzenia zgodności podejmowanych przez te organy decyzji, postanowień, aktów oraz innych czynności z przepisami prawa materialnego i prawa procesowego - stosując środki określone w tej ustawie, między innymi w art. 145 § 1 p.s.a.
Oceniając poprawność zaskarżonej decyzji należy stwierdzić, iż została ona wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, w istocie przedwcześnie, co powodowało konieczność wyeliminowania jej z obrotu.
Nie ulega wątpliwości istnienie normatywnego obowiązku prowadzenie przez właściwego starostę, a także aktualizowania ewidencji gruntów i budynków. Powinność ta - co słusznie podkreślił Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we W. - wynika zarówno z przepisów art. 20, 22 i 23 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (jednolity tekst - Dz. U. z 2000 r., Nr 100, poz. 1086 ze zm.), powoływanej w dalszych wywodach jako "prawo geodezyjne i kartograficzne", jak i z przepisów § 44 i następnych rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454), przytaczanego dalej jako "rozporządzenie wykonawcze". Nie kwestionując istnienia żadnego z wymienionych obowiązków, powstaje jednak zagadnienie prawidłowego dokumentowania poszczególnych danych podlegających ewidencji oraz zmian tych danych. W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji poprzestały na dokumentacji sporządzonej przez uprawnionego geodetę, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W ocenie składu orzekającego, oparcie się na tej dokumentacji nie może być uznane za wystarczające, jeśli zważyć charakter danych, które miałyby podlegać aktualizacji oraz okoliczności, w jakich mogło dojść do zmian owych danych.
Stosownie do § 45 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego, aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. W świetle art. 23 prawa geodezyjnego i kartograficznego nie powinno wywoływać kontrowersji twierdzenie, że za zmiany udokumentowane należy uznać przede wszystkim zmiany wynikające z przesłanych staroście odpisów prawomocnych decyzji i orzeczeń oraz aktów notarialnych. Te same dokumenty wymienione zostały także w § 46 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego. Natomiast w § 46 ust. 2 pkt 2-4 rozporządzenia prawodawca przesądził ponadto, iż zmiany mogą wynikać także: z opracowań geodezyjnych i kartograficznych przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian danych ewidencyjnych; z dokumentacji architektoniczno-budowlanej, gromadzonej i przechowywanej przez organy administracji publicznej, oraz z ewidencji publicznych prowadzonych na podstawie innych przepisów.
Dopuszczenie wielu różnorodnych w swym charakterze źródeł danych podlegających ewidencji gruntów i budynków i służących uaktualnianiu tej ewidencji nie oznacza jednak - w ocenie Sądu - możliwości dokumentowania danych i ich zmian przy użyciu dowolnego źródła. Za niedopuszczalne trzeba uznać w szczególności zastępowanie danych wynikających z decyzji administracyjnych, orzeczeń sądowych i aktów notarialnych danymi opracowanymi na podstawie innych dokumentów, w tym także
4
Sygn. akt: 3 II SA/Wr 1996/03
danymi wynikającym z opracowań geodezyjnych i kartograficznych przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian danych ewidencyjnych. Dopuszczenie takiej możliwości oznaczałoby bowiem w istocie naruszenie właściwości zastrzeżonej przez prawodawcę dla organów administracji publicznej, sądów i notariuszy w sprawach określonego rodzaju, poprzez nieuzasadnione dokumentowanie danych należących do kompetencji wymienionych podmiotów, przez inne osoby (organy, podmioty). W rozpoznawanej sprawie zaistniała właśnie ostatnio wymieniona sytuacja.
Grunty rolne - a do takich należała niewątpliwie działka Nr [...] w obrębie S., stanowiąca własność Z. i Z. K. - podlegają szczególnej ochronie, między innymi także na podstawie przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (jednolity tekst - Dz. U. z 2004 r., Nr 121, poz. 1266 ze zm.). Ochrona przewidziana przepisami tej ustawy jest wieloetapowa. Podkreślenia wymaga przede wszystkim to, iż stosownie do art. 11, przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze dokonuje się niemal wyłącznie w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, i to na ogół za wcześniejszą zgodą organów wymienionych w ust. 2 przywołanego artykułu. Spostrzeżenie to dotyczy w szczególności gruntów o klasie bonitacyjnej Ilia, do których była zaliczana także sporna działka. Dopiero uprzednio zaplanowane przeznaczenie gruntów rolnych na inne cele stwarza podstawę do wyłączenia tych gruntów z produkcji rolniczej. Legalne wyłączenie następuje w drodze decyzji właściwego miejscowo starosty zezwalającej na takie wyłączenia, wydanej w trybie przewidzianym w art. 11 tej samej ustawy jeszcze przed uzyskaniem przez inwestora pozwolenia na budowę oraz - przynajmniej co do zasady - jeszcze przed faktycznym wyłączeniem. Z kolei stwierdzenie przez właściwy organ, że grunty zostały faktycznie wyłączone z produkcji rolniczej niezgodnie z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w tym także bez decyzji zezwalającej na takie wyłączenie, pociąga za sobą obowiązek wydania takiej decyzji z urzędu oraz dodatkowe dolegliwości dla sprawcy, w postaci orzeczenia podwyższonych opłat (art. 28 ust. 1 i 2 analizowanej ustawy).
Z wszystkich przytoczonych przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wynika jednoznacznie decyzyjny tryb wyłączania gruntów rolnych z produkcji rolniczej, i to zarówno w wypadku wyłączenia legalnego, jak i w sytuacji wyłączenia faktycznego, niezgodnego z przepisami wspomnianej ustawy. Konstatacja ta ma istotne znaczenie dla sposobu, w jaki powinny załatwić rozpoznawaną sprawę organy administracji. Organy obu instancji przyjęły, że skarżący doprowadzili do faktycznego wyłączenia z produkcji rolniczej całego areału spornej działki Nr [...], mimo że posiadali oni zezwolenie na wyłączenie jedynie obszaru 480 m2 tej działki. Podstawę do takiego wnioskowania stanowiła dokumentacja geodezyjno-kartograficzna zawierająca wykaz zmian ewidencyjnych, opracowana przez uprawnionego geodetę i przyjęta do zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Opierając się jedynie na tym źródle dokumentującym zaistniałe zmiany faktyczne w odniesieniu do sposobu wykorzystania gruntu podlegającego ewidencji, organy naruszyły jednak przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zwłaszcza zaś przepisy art. 28 ust. 1 i 2 tej ustawy. Stwierdzenie faktycznego, choć nielegalnego - w świetle postanowień ostatnio przywołanych przepisów - wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej należy bowiem do właściwości starosty, procedu-jącego jednak w sposób sformalizowany, na podstawie wspomnianych przepisów. Stosownej decyzji, wydanej w odpowiednim trybie, nie może zaś zastąpić - zgodnie z wcześniej poczynionymi zastrzeżeniami Sądu - sama tylko czynność geodety o charakterze materialnotechnicznym (opracowanie dokumentacji), która pozbawia strony możliwości obrony swoich racji (skarżący twierdzą iż zastosowali się do decyzji zezwalają-
5
Sygn. akt: 3 II SA/Wr 1996/03
cej na wyłącznie) w zwykłym trybie nadzoru instancyjnego, charakterystycznego dla formalnie prowadzonego postępowania administracyjnego.
Zważywszy na wszystkie okoliczności rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że poprawnie udokumentowana została jedynie zmiana rodzaju użytków gruntowych działki Nr [...] obejmująca powierzchnię 480 m2, zgodnie z decyzją Starosty Powiatu G. z dnia [...], Nr [...]. Udokumentowanie faktycznego wyłączenia z produkcji rolniczej większego areału wymagało wszczęcia w tym zakresie osobnego postępowania administracyjnego, na podstawie art. 28 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w ramach którego możliwe byłoby dopiero przesądzenie czy w ogóle doszło do faktycznego zajęcia pod budowę większego obszaru gruntów rolnych niż ten, na który strony posiadały zezwolenie, i - ewentualnie - precyzyjnego określenia dodatkowego areału ziemi zajętej na ten cel bez wymaganej prawem decyzji. Oparcie rozstrzygnięcia - w tym zakresie - tylko na dokumentacji geodezyjnej doprowadziło także - choć już tylko pośrednio - do naruszenia wcześniej cytowanych przepisów prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz przepisów rozporządzenia wykonawczego, regulujących sposób dokumentowania zmian danych podlegających ewidencji.
Na marginesie podstawowych wywodów niniejszego uzasadnienia należy jeszcze wspomnieć o tym, że dokumentacji geodezyjnej, którą organy wykorzystały jako jedyne źródło zmian wprowadzonych do ewidencji, nie sposób uznać za precyzującą zakres tych zmian. Geodeta przyjął mianowicie, że doszło do faktycznego wyłączenia z produkcji rolniczej całego obszaru działki Nr [...] (a więc 1200 m2), co wywołuje - jak można mniemać - wątpliwości nawet u strony przeciwnej. Dała ona temu wyraz w odpowiedzi na skargę, w której mowa o tym, iż plan architektonicznego zagospodarowania działki obejmuje obszar co najmniej 1000 m (pozostaje zatem do wyjaśnienia sposób zagospodarowania pozostałej części spornej działki).
Opisane naruszenia przepisów prawa materialnego, mające oczywisty wpływ na wynik sprawy, obligowały Sąd do uchylenia drugoinstancyjnej decyzji, zgodnie z dyspozycją wynikającą z art. 145 § 1 pkt 1 lit "a" p.s.a.
Orzeczenie zawarte w punkcie II wyroku znajduje oparcie w art. 200 p.s.a., a punkt III sformułowano na podstawie art. 152 p.s.a.