II SA/Łd 191/07

II SA/Łd 191/07 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2007-05-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-02-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Anna Stępień /sprawozdawca/
Joanna Sekunda-Lenczewska
Sławomir Wojciechowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Sygn. powiązane
II OSK 1382/07 - Postanowienie NSA z 2010-11-26
II OSK 2415/10 - Wyrok NSA z 2011-02-11
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Dnia 23 maja 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Sędzia WSA Joanna Sekunda – Lenczewska Protokolant pom. sekr. sąd. Marta Aftowicz-Korlińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2007 roku sprawy ze skargi L. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie legalności robót budowlanych uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...], nr [...], znak: [...].
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. (dalej PINB w S.) na podstawie art. 105 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wykonanych robót budowlanych budynku mieszkalnego usytuowanego na terenie działki nr ew. 6 we wsi H. gm. B.
W uzasadnieniu decyzji PINB w S. wskazał, iż po rozpatrzeniu sprawy wykonanych robót budowlanych, polegających na wymianie więźby i pokrycia dachowego budynku mieszkalnego położonego na terenie działki nr ew. 6 we wsi H., postanowieniem z dnia [...] wydanym na podstawie art. 81 c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane ( Dz.U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ) nałożył na L. i Z. małż. B. – właścicieli przedmiotowej nieruchomości - obowiązek dostarczenia oceny stanu technicznego wykonanych robót budowlanych.
Od powyższego postanowienia odwołała się L. K.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. (dalej ŁWINB w Ł.) postanowieniem z dnia [...], po rozpatrzeniu odwołania L. K., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
W dniu 23 maja 2006 roku L. i Z. B. przedłożyli ocenę techniczną wykonanych robót budowlanych polegających na wymianie więźby i pokrycia dachowego budynku mieszkalnego.
W dniu 7 września 2006 roku L. i Z. B. przedłożyli uzupełnienie dokonanej oceny technicznej wykonanych robót budowlanych, w którym osoba mająca stosowne uprawnienia budowlane wykazała, iż wykonane roboty budowlane nie naruszają warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Z przedstawionej oceny technicznej wynika, iż:
- wykonane roboty budowlane nie spowodowały zmiany w powierzchni zabudowy, powierzchni użytkowej, powierzchni całkowitej i kubatury budynku mieszkalnego,
- roboty budowlane wykonane zostały prawidłowo zgodnie ze sztuką budowlaną,
- stan techniczny budynku jest dobry,
- wykonane roboty budowlane nie naruszają obowiązujących przepisów techniczno- budowlanych, a w szczególności przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
W ocenie PINB w S. wykonane roboty nie spowodowały wystąpienia pęknięć przedmiotowej ściany. Widoczne pęknięcia ścian nie są wynikiem wykonanych robót, lecz stanem fragmentów tynku zewnętrznego oraz stanem materiałów użytych do zabudowy szczytu.
Ponadto organ nadmienił, iż organy nadzoru budowlanego prowadzą postępowanie administracyjne i wydają decyzję w oparciu o ustawę Prawo budowlane i nie jest dopuszczalne rozstrzyganie w prowadzonym postępowaniu roszczeń z tytułu naruszenia własności. Tylko sąd powszechny jest władny rozpatrywać roszczenia z tytułu naruszenia własności nieruchomości poprzez wykonanie robót budowlanych. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż jedynymi właścicielami nieruchomości oznaczonej jako działka o nr ew. 6 we wsi H. wraz z przedmiotowym budynkami mieszkalnymi są L. i Z. małż. B..
Od powyższej decyzji odwołanie do ŁWINB w Ł. wniosła L. K. W uzasadnieniu odwołania L. K. wskazała, iż działania PINB w S. są niezgodne z przepisami obowiązującego prawa.
W uzasadnieniu odwołania strona podniosła, iż wystąpiła z wnioskiem do PINB w S. o interwencję w sprawie nielegalnej nadbudowy wykonanej na ścianie jej budynku przez obcą osobę, która nie miała do tego żadnego prawa.
W toku postępowania administracyjnego, prowadzonego przez organ I instancji, przedmiot sprawy ewoluował poprzez remont do robót budowlanych.
Nadto L. K. podniosła, iż wobec przysługującego jej prawa własności ściany budynku, L. I Z. B. nie mieli żadnego prawa do dysponowania ścianą. Zakwestionowała stwierdzenie organu I instancji, iż prawo własności działki nr 6 i budynków na niej naniesionych, należy wyłącznie do L. i Z. B., a także wyraziła dezaprobatę dla oceny dokonanej przez organ odnośnie przyczyn pęknięć ścian budynku.
Po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 105 § 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż z zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności z treści protokołu z oględzin z dnia 15 kwietnia 2005 roku, wynika, iż w budynku mieszkalnym na działce położonej we wsi H. 6, stanowiącej własność L. i Z. B., wykonano roboty budowlane polegające na:
- wymurowaniu z pustaka ściany szczytowej od strony sąsiedniej w miejscu starej zniszczonej ściany oraz
- wymianie konstrukcji więźby dachowej i wykonaniu nowego pokrycia dachu.
Pierwsze roboty budowlane zostały wykonane w 2002 roku bez wymaganego pozwolenia na budowę.
Po zakończeniu robót parametry budynku nie uległy zmianom. Powyższe okoliczności polegające na remoncie części budynku mieszkalnego, zdaniem organu odwoławczego, dają podstawę do ewentualnej interwencji organu nadzoru budowlanego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 i art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego.
W celu wyjaśnienia nieprawidłowości tych robót organ I instancji na podstawie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego zobowiązał właścicieli nieruchomości do dostarczenia oceny stanu technicznego wykonanych robót budowlanych.
L. i Z. B. przedłożyli w dniu 23 maja 2006 roku żądaną dokumentację, z której wynika, iż stan techniczny budynku nie budzi zastrzeżeń.
W ocenie organu odwoławczego wykonane roboty budowlane nie uchybiają przepisom prawa budowlanego i warunkom technicznym, jakim winny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zebrany w toku postępowania pierwszoinstancyjnego materiał dowodowy nie daje organowi nadzoru budowlanego podstaw do ingerencji w świetle przepisów prawa budowlanego, co powoduje, że postępowanie w przedmiotowej sprawie stało się bezprzedmiotowe i należało je umorzyć zgodnie z art. 105 § 1 kpa.
Ponadto, zdaniem ŁWINB w Ł., organ I instancji prawidłowo ustalił adresata zaskarżonej decyzji, tj. inwestorów robót budowlanych – L. i Z. B., którzy, jak wynika z wypisu z ewidencji gruntów, są także właścicielami działki nr 6 w B.
Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy stwierdził, że kwestie sporne dotyczące naruszenia własności na skutek działań inwestycyjnych wykraczają poza regulacje ustawy Prawo budowlane i należą do właściwości sądów powszechnych, co powoduje , iż nie mają one wpływu na podjęte w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie.
W dniu 12 stycznia 2007 roku L. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na decyzję ŁWINB w Ł. z dnia [...], domagając się jej uchylenia.
Zarzuciła naruszenie art. 64 pkt 3 Konstytucji RP oraz art. 6, 7, 77 § 1 kpa.
L. K. podniosła, iż zaskarżona decyzja oraz postępowanie przeprowadzone przez organy I i II instancji są rażąco niezgodne z jej wnioskiem z dnia 15 marca 2005 roku oraz z protokołem z oględzin przeprowadzonych w dniu 15 kwietnia 2005 roku.
Nadto skarżąca wskazała na manipulowanie przez organy przedmiotem postępowania i zmianę z pierwotnego przedmiotu nielegalnej nadbudowy na remont budynku. Skarżąca wskazała także na naruszenie art. 107 § 3 kpa, sugerując, iż fakty i dowody, na których opiera się zaskarżona decyzja są nieprawdziwe i nieudowodnione.
W dalszej części skargi L. K. podniosła sprawę własności ściany, na której dokonano nadbudowy, stwierdzając, iż L. i Z. B. nie dysponują żadnym prawem własności wobec spornej ściany. W efekcie – L. i Z. B. nadbudowali ścianę szczytową, będącą jej własnością i należącą do jej budynku, a organ nadzoru budowlanego dopuścił prowadzenie inwestycji na cudzej nieruchomości, co jest sprzeczne z art. 3 pkt 11 i art. 4 Prawa budowlanego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
W dniu 23 maja 2007 roku na rozprawie w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Łodzi L. K. poparła wniesioną skargę, natomiast uczestnicy postępowania L. i Z. B. wnieśli o oddalenie skargi oraz oświadczyli, iż wykonali roboty związane z budową ściany szczytowej i wymianą więźby dachowej bez pozwolenia na budowę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.
Natomiast w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – powoływanej dalej jako p.p.s.a. - sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:
1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:
a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;
3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach.
Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.
Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Wychodząc z tych przesłanek Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzją organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy i mogło doprowadzić do naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane ( tekst jedn. Dz.U. nr 156 z 2006r., poz. 1118 ze zm. ).
Wobec faktu, iż w uzasadnieniu zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji nie wyjaśniono przepisu prawnego stanowiącego podstawę prawną rozstrzygnięcia, tj. art. 105 § 1 kpa, rysuje się potrzeba analizy jego treści.
Stosownie do powołanego przepisu, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania.
Stanowiąca podstawę takiego rozstrzygnięcia przesłanka bezprzedmiotowości nie została wprawdzie zdefiniowana przez ustawodawcę, jednakże w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, iż występuje ona, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego.
Z bezprzedmiotowością mamy do czynienia w szczególności wówczas, gdy strona rezygnuje z ubiegania się o rozstrzygnięcie określonej treści, gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub gdy organ administracyjny stwierdzi oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, gdy sprawa, która miała być załatwiona w drodze decyzji, albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania, albo utraciła charakter sprawy administracyjnej w toku postępowania, przestała być regulowana przepisami dającymi podstawę do wydania decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 26 września 2001r., V SA 381/01 - LEX nr 78917, wyrok NSA z dnia 13 lutego 2001r., I SA 2032/99, - LEX nr 75519, wyrok NSA z dnia 21 stycznia 1999 r., SA/Sz 1029/97 -LEX nr 36139).
Bezprzedmiotowość postępowania oznacza więc brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego ( podmiotu, przedmiotu, treści tego stosunku ), skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty ( por. np. wyrok NSA z 24 kwietnia 2003r., III SA 2225/01, Biul. Skarb. 2003/6/25, wyrok NSA z dnia 9 września 2000r., IV SA 12/98, LEX nr 77609).
Umorzenie postępowania administracyjnego jest orzeczeniem formalnym, kończącym postępowanie bez merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.
W rozpoznawanej sprawie, wobec niewyjaśnienia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności sprawy, nie zaistniała - w ocenie Sądu - przesłanka bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, warunkująca jego umorzenie, a w konsekwencji - zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 105 § 1 oraz art. 7 i 77 kpa.
Przede wszystkim w realiach niniejszej sprawy nie została dostatecznie wyjaśniona przez organy prowadzące postępowanie kwestia zakresu i prawidłowości prowadzonych robót budowlanych przy budowie ściany szczytowej i wymianie dachu przedmiotowego budynku mieszkalnego. Należy przy tym zwrócić uwagę na to, iż organ I instancji w komparycji decyzji z dnia [...] umorzył postępowanie w sprawie wykonanych robót budowlanych budynku mieszkalnego, jednakże w jej uzasadnieniu odniósł się jedynie do robót dotyczących wymiany więźby i pokrycia dachowego, pomijając sporną kwestię zakresu budowy ściany szczytowej domu. Organ ten nie wskazał ponadto przepisu prawa materialnego, który pozwalał na odstąpienie od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.
Z akt wynika, iż w niniejszej sprawie przedmiotem sporu było budowa ( nadbudowa ? ) przez L. i Z. B. na działce w miejscowości H. 6 ściany szczytowej z pustaka oraz wymiana konstrukcji więźby dachowej i wykonanie nowego pokrycia dachu. Poza sporem pozostaje, iż wykonanie tychże robót budowlanych nastąpiło bez uzyskania przez inwestorów pozwolenia na budowę.
W ocenie organów nadzoru budowlanego wykonane przez uczestników postępowania roboty budowlane stanowiły remont części budynku mieszkalnego.
Zdaniem Sądu taka klasyfikacja wykonanych robót budowlanych może budzić wątpliwości. Organy nie podjęły nawet próby uzasadnienia swojego stanowiska i wyjaśnienia przyczyn uznania robót budowlanych za remont części budynku.
Ustawa Prawo budowlane określa remont jako wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a nie stanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym ( art. 3 pkt 8
Istotną cechą remontu jest zakwalifikowanie robót budowlanych jako takich, które mają na celu odtworzenie stanu pierwotnego. Warunkiem takiej kwalifikacji jest zatem ustalenie, jaki był "stan pierwotny" ( por. Prawo budowlane. Komentarz pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2006, s. 60 - 61).
Stosownie do treści art. 29 ust. 2 pkt 1 prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na remoncie istniejących obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych, z wyjątkiem obiektów wpisanych do rejestru zabytków.
Przyjęcie, że roboty budowlane mają charakter remontu nie jest możliwe, jeżeli przy ich prowadzeniu doszło do zmiany elementów konstrukcyjnych obiektu.
W świetle powyższego przyjęcie przez organ, iż w sprawie mamy do czynienia z remontem, a nie np. przebudową, jest wątpliwe, a przynajmniej nasuwające się w tej materii wątpliwości nie zostały w sposób należyty wyjaśnione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Powyższa okoliczność spowodowała, iż organy nadzoru budowlanego mogły zastosować niewłaściwą podstawę prawną w celu legalizacji stwierdzonej samowoli. Budowa ( czy nadbudowa ) ściany oraz wymiana konstrukcji więźby dachowej i wykonanie nowego pokrycia dachu nad istniejącym budynkiem stanowią względnie samodzielną część budynku i nakazanie jej rozbiórki ma wystarczające oparcie w art. 48 Prawa budowlanego.
Podkreślić także należy, że nawet zastosowanie przez organy nadzoru budowlanego regulacji wynikającej z art. 48 Prawa budowlanego, nie przesądza automatycznie o rozbiórce samowolnie wybudowanej części obiektu budowlanego. Ustawodawca w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego przewidział bowiem legalizację zrealizowanego obiektu budowlanego lub jego części, wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, w przypadku spełnienia wskazanych w nim przesłanek.
Reasumując, stwierdzić należy, iż wskazane wyżej naruszenia prawa procesowego, a także prawa materialnego wykluczają możliwość pozostawienia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej w obrocie prawnym i muszą skutkować ich uchyleniem.
Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy nadzoru budowlanego, biorąc pod uwagę wytyczne zawarte w wyroku, ustalą przede wszystkim, jaki charakter miały roboty budowlane wykonane przez L. i Z. B. w budynku mieszkalnym położonym we wsi H. 6, a następnie - w zależności od ustaleń - przeprowadzą postępowanie zmierzające do zakończenia postępowania według właściwej podstawy prawnej wynikającej z przepisów prawa budowlanego.
Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.