II SA/WR 198/25

II SA/Wr 198/25 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2025-08-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-03-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Malwina Jaworska-Wołyniak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
*Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 par. 1 pkt 1c, art. 200 i art. 205 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 82
art. 12
Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych
Dz.U. 2024 poz 82
art. 156 par. 1 pkt 2, i  3
Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak (spr.) Protokolant: referent Emilia Witkowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 sierpnia 2025 r. sprawy ze skargi M. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 26 listopada 2024 r. nr SKO 4240.37.2024 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej jednorazową należność za wyłączenie gruntów rolnych z użytkowania rolniczego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z dnia 17 października 2024 r.; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu na rzecz strony skarżącej kwotę 697 (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 13 lipca 2015 r. (Nr 475/2015), Starosta Powiatu Wrocławskiego zezwolił M. sp. z o.o. z/s w W. (dalej: Skarżąca, Spółka) na trwałe wyłączenie z produkcji rolniczej gruntów rolnych o powierzchni [...] ha, w tym klasy Rll - o powierzchni [...] ha, klasy Rllla - o powierzchni [...] ha i klasy Rlllb - o powierzchni [...] ha, gleby pochodzenia mineralnego, w granicach działek gruntu oznaczonych geodezyjnie jako działki: nr [...], nr [...], [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], obręb P.-R., gmina K., z przeznaczeniem pod budowę powierzchni magazynowych, określił jednorazową należność z tytułu wyłączenia z produkcji rolniczej gruntów rolnych klasy Rll, Rllla, Rlllb, wynoszącą 7 517 833,26 zł, nałożył na Spółkę obowiązek uiszczania stałej opłaty rocznej wynoszącej 10% należności jednorazowej, tj. kwoty 751 783,33 zł, płatnej do dnia 30 czerwca każdego roku przez okres 10 lat, zobowiązał Spółkę - w przypadku zbycia gruntów objętych decyzją - do uprzedzenia nabywcy o obowiązku uiszczenia należności i opłat rocznych, nałożył na Spółkę obowiązek zdjęcia wierzchniej warstwy próchniczej gleby (humusu) z powierzchni wyłączonej z produkcji, którą należy wykorzystać zgodnie z postanowieniem Burmistrza Miasta i Gminy K. z dnia 6 lipca 2025 r. oraz zobowiązał Spółkę do pisemnego zawiadomienia organu o rozpoczęciu innego niż rolnicze użytkowania gruntów do 30 dni od dnia rozpoczęcia inwestycji.
Decyzją z dnia 2 listopada 2021 r. (Nr 1348/2021) Starosta Powiatu Wrocławskiego - działając na wniosek Spółki - zmienił decyzję z dnia 13 lipca 2015 r., uwzględniając realizację inwestycji, ze względu, na którą nastąpiło wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej, w czterech etapach.
Pismem z dnia 15 lutego 2024 r. Spółka powiadomiła Starostę Powiatu Wrocławskiego o rozpoczęciu innego niż rolnicze użytkowania gruntów rolnych w granicach działek: nr [...], nr [...], [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], obręb P.-R., gmina K., co zostało potwierdzone wpisami w dziennikach budowy.
Decyzją z dnia 13 marca 2024 r. (Nr 241/2024), Starosta Powiatu Wrocławskiego, na podstawie art. 5, 12 ust. 1, 6, 7, 13, 14 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 82, dalej: u.o.g.r.l.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 82, dalej k.p.a.):
- ustalił jednorazową należność w wysokości 5 588 562,49 zł za wyłączenie gruntów rolnych klasy Rll, Rllla oraz Rlllb o łącznej powierzchni [...] ha, położnych w granicach działek: nr [...], nr [...], [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], obręb P.-R., gmina K., dokonując jedocześnie pomniejszenia tej należności o wartość gruntu wynoszącą 18 383 970 zł i wskazując, że wobec tego, iż wartość gruntu przewyższa równowartość należności wyłączający nie wnosi jednorazowej należności z tytułu wyłączenia gruntu rolnego z produkcji rolniczej;
- ustalił termin uiszczenia opłaty rocznej w wysokości 558 856,25 zł z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z użytkowania rolniczego do dnia 30 czerwca każdego roku, począwszy od 2022-2031;
- wskazał, że w razie zbycia przedmiotowego gruntu obowiązek uiszczania opłat rocznych, przechodzi na nabywcę. Zbywający jest zobowiązany uprzedzić o tym nabywcę.
Pismem z dnia 6 czerwca 2023 r. Spółka wniosła odwołania od ww. decyzji, a odrębnym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wrocławiu (dalej: SKO, Kolegium) stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania.
Zawiadomieniem z dnia 24 lipca 2024 r. Kolegium poinformowało Spółkę o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie zbadania zgodności z prawem decyzji nr 241/2024.
Decyzją z dnia 17 października 2024 r. (znak. SKO 4240.20.2024), na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 3 w zw. z art. 158 § 1 k.p.a., Kolegium stwierdziło nieważność decyzji Starosty Powiatu Wrocławskiego z dnia 13 marca 2024 r., nr 241/2024.
W ocenie Kolegium wskazana decyzja została wydana bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) oraz dotyczy już sprawy poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.). Jednocześnie wskazano, że w toku postępowania zakończonego wydaniem ww. decyzji nie stwierdzono, aby decyzja Starosty Powiatu Wrocławskiego z dnia 13 marca 2024 r. była obciążona innymi wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. Nie stwierdzono również wystąpienia negatywnych przesłanek stwierdzenia nieważności, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a.
Uzasadniając wystąpienie pierwszej z przywołanych przesłanek, Kolegium wskazało, że materialnoprawną podstawę wydania weryfikowanej decyzji stanowi art. 5 oraz art. 12 ust. 1, 6, 7, 13 i 14 u.o.g.r.l., zaś proceduralną - art. 104 k.p.a. Jednak żaden z powołanych przepisów prawa nie wyraża kompetencji Starosty do wydania decyzji ustalającej wysokość jednorazowej należności oraz opłaty rocznej za wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej.
Zdaniem Kolegium obowiązek uiszczenia należności oraz opłat rocznych, o których mowa w art. 12 ust. 1 u.o.g.r.l., powstaje ex lege, w związku z czym nie ma potrzeby jego konkretyzowania w treści decyzji, zaś samo rozstrzygnięcie w tym zakresie może mieć jedynie charakter informacyjny i powinno znajdować się w pouczeniu, a nie w sentencji decyzji. W związku z tym wyjaśnić trzeba, że ustawodawca reguluje stosunki społeczne dwiema metodami regulacji, tzn. metodą regulacji bezpośredniej oraz metodą regulacji pośredniej. W u.o.g.r.l. można odnaleźć obie przywołane metody regulacji. Wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej następuje przy wykorzystaniu metody regulacji pośredniej (warunkiem wyłączenia jest wejście do obrotu prawnego decyzji administracyjnej), zaś obowiązki związane z tym wyłączeniem (należności, opłaty roczne) zostały unormowane przy wykorzystaniu metody regulacji bezpośredniej. Dodatkowym argumentem świadczącym o tym, że obowiązek zapłaty należności i opłat rocznych nie wynika z decyzji, jest brzmienie art. 12 ust. 4 u.o.g.r.l. oraz art. 12 ust. 5 u.o.g.r.l. Jeśli źródłem obowiązku, miałaby być decyzja administracyjna, to czynność prawna, jaką jest zbycie gruntów, nie mogłaby powodować przejścia obowiązków związanych z należnością i opłatami rocznymi na nabywcę, lecz wymagałaby także przeniesienia decyzji nakładającej te obowiązki.
Kolegium stwierdziło również, że weryfikowana decyzja została wydana w sprawie rozstrzygniętej już uprzednio inną decyzją ostateczną. Należy bowiem wskazać, że decyzją z dnia 13 lipca 2015 r., zmienioną następnie decyzją z dnia 2 listopada 2021 r., Starosta Powiatu Wrocławskiego nie tylko zezwolił Spółce na trwałe wyłączenie z produkcji rolniczej gruntów rolnych o powierzchni [...] ha, położnych w granicach działek: nr [...], nr [...], [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], obręb P.-R., gmina K., ale także określił dla Spółki jednorazową należność z tytułu wyłączenia z produkcji rolniczej gruntów rolnych klasy RII, Rllla oraz Rlllb, gleby typu mineralnego, w ramach I i II etapu inwestycji, wynoszącą 5 588 562,49 zł, zaś w ramach III i IV etapu inwestycji 1925 752,96 oraz nałożył na Spółkę obowiązek uiszczania stałej opłaty rocznej wynoszącej 10% należności jednorazowych.
Decyzja ta weszła do obrotu prawnego i wywołała skutki prawne, zaś zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie wskazuje, aby została z obrotu prawnego wyeliminowana. Następnie organ I instancji w kwestionowanej decyzji nr 241/2024 ponownie ustalił wobec Spółki wysokość jednorazowej należności w kwocie 5 588 562,49 zł za wyłączenie z produkcji rolniczej gruntów klas RII, Rllla oraz Rlllb o łącznej powierzchni [...] ha, pomniejszył należność o wartość rynkową gruntu, a także ustalił termin uiszczania stałej opłaty rocznej do 30 czerwca każdego roku, wskazując konto, na które opłata powinna być wnoszona.
Kolegium podkreśliło, że w zakresie określenia jednorazowej należności, z tytułu wyłączenia z produkcji rolniczej gruntów rolnych oraz nałożenia na Spółkę obowiązku uiszczania stałej opłaty rocznej, treść rozstrzygnięć z dnia 13 marca 2024 pokrywa się z treścią decyzji z dnia 2 listopada 2021 r., doprecyzowując jedynie kwestię pomniejszenia jednorazowej należność o wartość rynkową gruntu. Należy przy tym zauważyć, że ani podstawa prawna, ani treść przedmiotowej decyzji nie wskazują, aby rozstrzygnięcie to zapadło w którymkolwiek trybie nadzwyczajnym, przewidzianym w k.p.a. Natomiast niezastosowanie przez organ I instancji jakiejkolwiek regulowanej przepisami prawa procedury umożliwiającej modyfikację ostatecznej decyzji administracyjnej powoduje, że kwestionowana decyzja rozstrzyga sprawę już poprzednio rozstrzygniętą inną ostateczną decyzja administracyjną, przez co musi zostać wyeliminowana z obrotu prawnego.
Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła Skarżąca wywodząc, że nie zgadza się z zapadłym w sprawie rozstrzygnięciem, gdyż regulacja art. 12 u.o.g.r.l. wymaga wydania dwóch odrębnych decyzji: pierwszej, dotyczącej zezwolenia na wyłączenie gruntu z produkcji rolniczej oraz drugiej, która może być wydana dopiero po faktycznym wyłączeniu gruntu z produkcji rolniczej, która konkretyzuje obowiązek uiszczenia opłat.
Spółka wniosła o uchylenie decyzji, ewentualnie o uchylenie decyzji w części, tj. uchylenie w zakresie stwierdzenia nieważności pkt 1 decyzji nr 241/2024 w zakresie rozstrzygnięcia dot. jednorazowej należności, w tym pomniejszenia oraz ustalenia, że wyłączający nie wnosi jednorazowej należności z tytułu wyłączenia gruntu rolnego z produkcji rolnej oraz stwierdzenia nieważności decyzji w pozostałym zakresie.
Decyzją z dnia 26 listopada 2024 r. (nr SKO 4240.37.2024) SKO, na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 ab inito i 3 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję z 17 października 2024 r., podzielając w całości twierdzenia w niej zawarte.
Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyła Spółka wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.
Kwestionowanej decyzji zarzucono:
1. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 156 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a. w zw. z art. 12 ust. 6 u.o.g.r.l. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że decyzja Starosty Powiatu Wrocławskiego z dnia 13 marca 2024 r. została wydana bez podstawy prawnej oraz że dotyczy sprawy uprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną, mimo że jej wydanie było niezbędne do realizacji obowiązków wynikających z art. 12 ust. 6 u.o.g.r.l., który jednoznacznie przewiduje konieczność pomniejszenia należności jednorazowej o wartość gruntu według cen rynkowych, obowiązujących w dniu faktycznego wyłączenia, czyli dopiero po faktycznym wyłączeniu gruntu z produkcji rolniczej;
2. naruszenie innych przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci:
- naruszenia art. 6 k.p.a. poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Powiatu Wrocławskiego, mimo że jej wydanie miało podstawę prawną w art. 12 u.o.g.r.l., a Kolegium przyjęło błędną interpretację przepisów, polegającą na uznaniu, że organ nie wydaje drugiej decyzji określającej należność jednorazową oraz opłaty po dniu faktycznego wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej, pozbawiając stronę potwierdzenia wysokości należności jednorazowej, co skutkuje naruszeniem zasady legalizmu i działania organów na podstawie i w granicach prawa;
- naruszenia art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz pominięcie słusznego interesu strony w otrzymaniu potwierdzenia o braku konieczności wnoszenia należności jednorazowej;
- naruszenia art. 7a k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie istniejących wątpliwości interpretacyjnych dot. art. 12 u.o.g.r.l. na niekorzyść strony;
- naruszenia art. 8 k.p.a. poprzez stwierdzenie nieważności decyzji wydanej zgodnie z ustawą, co stanowi naruszenie zasady zaufania obywateli do organów administracji publicznej i pewności prawa;
- naruszenia art. 11 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia przesłanek, na podstawie których organ uznał, że decyzja podlega stwierdzeniu nieważności, w szczególności organ nie wyjaśnił, w jaki sposób wcześniejsza decyzja w pełni regulowała sytuację strony, a sprawa pomniejszenia należności jednorazowej została przez Kolegium pominięta;
- naruszenia art. 104 k.p.a. poprzez stwierdzenie nieważności decyzji, która miała na celu rozstrzygnięcie sprawy w przedmiocie ustalenia ostatecznej wysokości opłat, w tym w szczególności należności jednorazowej, mimo że zgodnie z art. 104 k.p.a. rozstrzygnięcie takie powinno nastąpić w formie decyzji administracyjnej.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył co następuje:
Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024, poz. 1267) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji, postanowienia (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb ich wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Jego uchylenie albo stwierdzenie nieważności następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy. Co istotne – zgodnie z art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024, poz. 935 ze zm., dalej p.p.s.a.) - Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a zatem dokonuje on zbadania całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych sprawy.
Mając na względzie wskazane kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w niniejszej sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych uznał, iż zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem przepisów procesowych, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a.).
Kontroli tut. Sądu podlegała decyzja SKO z dnia 26 listopada 2024 r. (nr SKO 4240.37.2024), utrzymująca w mocy decyzję SKO z dnia 17 października 2024 r., którą stwierdzono nieważność decyzji z dnia 13 marca 2024 r. (Nr 241/2024).
Decyzją tą z kolei:
- ustalono jednorazową należność w wysokości 5 588 562,49 zł za wyłączenie gruntów rolnych klasy Rll, Rllla oraz Rlllb o łącznej powierzchni [...] ha, położnych w granicach działek: nr [...], nr [...], [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], obręb P.-R., gmina K., dokonując jedocześnie pomniejszenia należności o wartość gruntu wynoszącą 18 383 970 zł i wskazując, że wobec tego, iż wartość gruntu przewyższa równowartość należności wyłączający nie wnosi jednorazowej należności z tytułu wyłączenia gruntu rolnego z produkcji rolniczej;
- ustalono termin uiszczenia opłaty rocznej w wysokości 558 856,25 zł z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z użytkowania rolniczego do dnia 30 czerwca każdego roku, począwszy od 2022-2031;
- wskazano, że w razie zbycia przedmiotowego gruntu obowiązek uiszczania opłat rocznych, przechodzi na nabywcę. Zbywający jest zobowiązany uprzedzić o tym nabywcę.
Sąd nie podzielił zasadności twierdzeń SKO, iż skoro obowiązek uiszczenia należności oraz opłat rocznych, o których mowa w art. 12 ust. 1 u.o.g.r.l., powstaje ex lege, to nie ma potrzeby jego konkretyzowania w treści decyzji. W konsekwencji brak jest podstaw do przyjęcia, iż w realiach badanej sprawy wystąpiła przesłanka stwierdzenia nieważności określona w art. 156 § 1 pkt 2 ab inito k.p.a., tj., że decyzja Starosty Powiatu Wrocławskiego została wydana bez podstawy prawnej. W kontekście powyższego trzeba przede wszystkim wskazać, iż zgodnie z art. 12 ust. 1 u.o.g.r.l. osoba, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji, jest obowiązana uiścić należność i opłaty roczne, a w odniesieniu do gruntów leśnych - także jednorazowe odszkodowanie w razie dokonania przedwczesnego wyrębu drzewostanu. Obowiązek taki powstaje od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji. Przez faktyczne wyłączenie gruntów z produkcji rolnej rozumie się rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów; nie uważa się za wyłączenie z produkcji gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 3, jeżeli przerwa w rolniczym użytkowaniu tych obiektów jest spowodowana zmianą kierunków produkcji rolniczej i trwa nie dłużej niż 5 lat (art. 4 pkt 11 u.o.g.r.l.).
Językowa wykładnia przywołanych regulacji, jasno wskazuje, że względem obowiązku uiszczenia należności i opłaty rocznej, zasadnicze znaczenie ma urzeczywistnienie decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej w postaci podjęcia przez jej adresatów działań w sferze faktów, polegających na realnej zmianie przeznaczenia gruntów na inne niż rolnicze. Art. 12 ust. 1 u.o.g.r.l. wyraźnie bowiem wskazuje, kiedy powstaje obowiązek uiszczania należności i opłaty rocznej, a mianowicie - od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji. Z tego względu dopiero po ustaleniu, że doszło do rozpoczęcia innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów, np. w wyniku złożenia pisemnego oświadczenia właściciela gruntu, możliwe jest stwierdzenie od kiedy dokładnie powstał obowiązek uiszczenia należności. Określone skutki ustawa wiąże właśnie z faktycznym wyłączeniem gruntów z produkcji, co prowadzi do powstania obowiązku związanego z uiszczeniem stosownych należności ustalanych na datę faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji. A więc dopiero po dokonaniu przez stronę faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji organ będzie mógł wydać decyzję ustalającą wysokość owej należności. Oznacza to, że obowiązek uiszczenia należności w związku z wydaną decyzją o wyłączeniu gruntów z produkcji wynika z przepisów ustawy (art. 12 ust. 1), jednakże - jak zauważa Naczelny Sąd Administracyjny - finalizacja tego obowiązku powinna nastąpić w decyzji ustalającej wysokość należności i w rezultacie to od wydania tej decyzji powinien biec stronie termin, o jakim mowa w art. 12 ust. 13 u.o.g.r.l. W innym wypadku niepotrzebna byłaby organowi informacja o faktycznym wyłączeniu gruntów z produkcji, skoro i tak mógłby ustalić należność przed faktycznym wyłączeniem gruntu z produkcji (por. Wyrok NSA z 4 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 224/15, CBOSA).
Odnotować w tym miejscu oczywiście również trzeba, że na tle wykładni art. 12 ust. 1 u.o.g.r.l. w orzecznictwie sadowoadministracyjnym zarysowały się dwa stanowiska: pierwsze - uznające, że przepis ten łączy obowiązek uiszczenia opłaty z datą uostatecznienia się decyzji, przy czym takie rozumienie wywodzone jest z uznania, że datą wyłączenia gruntów z produkcji jest data uzyskania przez decyzję przymiotu ostateczności oraz odwołanie do wynikającej z art. 12 ust. 2 u.o.g.r.l. możliwości żądania zwrotu uiszczonych należności w razie zaniechania faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji, oraz z uznania że art. 12 ust. 13 stanowi lex specialis w stosunku do art. 12 ust. 1 u.o.g.r.l.; drugie, zgodnie z którym w świetle art. 11 i 12 u.o.g.r.l. uznać należy, że decyzja ustalająca wysokość opłaty jest decyzją odrębną od decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji leśnej i winna być wydana dopiero po dniu faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji (por. wyrok NSA z 5.07.2023 r., I OSK 1255/22, LEX nr 3599698; D. Danecka, W. Radecki (w:) D. Danecka, W. Radecki, Ochrona gruntów rolnych i leśnych. Komentarz, wyd. V, Warszawa 2021, art. 12). W wyroku z dnia 5 lipca 2023 r. (sygn. akt I OSK 1255/22) NSA dostrzegł, że drugie ze stanowisk wydaje się być dominujące obecnie w orzecznictwie.
Sąd w składzie orzekającym uznał, że legalne wyłączenie gruntów z produkcji rolnej i ustalenie obowiązków z tym związanych, wymaga wydania dwóch decyzji. Pierwszej – udzielającej zezwolenia na wyłącznie gruntów z produkcji rolnej i zawierającej informację o obowiązkach wynikających z art. 11 ust. 1a u.o.g.r.l. Z przepisu tego wprost bowiem wynika, że w decyzji dotyczącej wyłączenia z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IIIa, IIIb, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10, oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne określa się obowiązki związane z wyłączeniem. Do obowiązków tych zalicza się m.in. wymóg uiszczenia należności i opłat rocznych. Owo określenie obowiązków w decyzji dotyczącej wyłączenia ma przy tym jednak charakter wyłącznie informacyjny, co powinno skutkować tylko stosownym pouczeniem w decyzji, na co też wskazał wprost NSA w przywołanym wyroku z 4 listopada 2016 r. i co zdaje się akceptować również Kolegium.
W drugiej zaś decyzji organ winien ustalić należność i opłaty roczne. Jej wydanie uzasadnione jest jednak wyłącznie wówczas, gdy faktycznie doszło do wyłączenia gruntów z produkcji rolnej. Dopiero bowiem faktyczne wyłączenie gruntów z produkcji rolnej aktualizuje obowiązek uiszczenia należności i opłat rocznych i dopiero wówczas możliwe jest stwierdzenie, kiedy dokładnie powstał niniejszy obowiązek. Ustalając zaś samą należność, w przypadku legalnego wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, organ musi uwzględnić także regulację z art. 12 ust. 6 u.o.g.r.l., która stanowi, że należność pomniejsza się o wartość gruntu, ustaloną według cen rynkowych stosowanych w danej miejscowości w obrocie gruntami, w dniu faktycznego wyłączenia tego gruntu z produkcji. W orzecznictwie na tle brzmienia art. 12 ust. 1 i ust. 6 u.o.g.r.l. wskazuje się, że niniejsze pomniejszenie jest rozwiązaniem przyjętym przez ustawodawcę dla sytuacji uregulowanych w art. 12, a więc legalnych wyłączeń gruntów z produkcji i stanowi ekstraordynaryjny "dodatek" do samej należności (por. wyrok NSA z 15 września 2015 r., sygn. akt II OSK 121/14, CBOSA).
Z literalnego brzmienia art. 12 ust. 6 u.o.g.r.l. wynika także, że wspomniane pomniejszenie dotyczy wartości gruntu, ustalanej również w dniu faktycznego wyłączenia tego gruntu z produkcji. Oznacza to, że organ orzekając o zezwoleniu na wyłączenie nie może równocześnie orzec o pomniejszeniu należności o konkretną kwotę. W oparciu o art. 11 ust. 1a u.o.g.r.l. jest dopuszczalne natomiast zamieszczenie informacji o prawie strony do pomniejszenia oraz zobowiązanie jej do poinformowania organu o dniu faktycznego wyłączenia. Postanowienia te w istocie mają na celu ochronę interesu strony, tj. skuteczne i niezwłoczne zrealizowanie jej prawa do przedmiotowego pomniejszenia (wyrok WSA w Warszawie z 8 listopada 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 1070/21, CBOSA).
Uwzględniając powyższe Sąd uznał, że nie sposób przyjąć, iż brak jest podstaw do wydania odrębnej decyzji w przedmiocie ustalenia należności i opłat rocznych, uwzględniając literalne brzmienie art. 12 ust. 1 i 6, a nadto ust. 13 u.o.g.r.l., w którym wprost mowa jest, iż należność uiszcza się w terminie 60 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna. Skoro zatem ustawodawca określił termin zapłaty niniejszej należności liczony od dnia, kiedy decyzja stała się ostateczna to, mowa jest tu o wydaniu decyzji ustalającej sporną należność, a nie o wydaniu decyzji o wyłączeniu, uwzględniając, że sam obowiązek zapłaty należności wiąże się z faktycznym wyłączeniem gruntu z produkcji rolnej a nie uostatecznieniem się decyzji zezwalającej na wyłączenie.
Zdaniem Sądu, niezasadnym jest też przyjęcie, że względem decyzji Starosty Powiatu Wrocławskiego z dnia 13 marca 2024 r., wystąpiła również druga z przywołanych przez Kolegium podstaw stwierdzenia nieważności, tj. decyzja ta dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco.
W ugruntowanym piśmiennictwie i orzecznictwie dotyczącym instytucji res iudicata zgodnie przyjęto, że decyzja ostateczna ma powagę rzeczy osądzonej co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, tj. podstawy prawnej, podstawy faktycznej i treści żądania strony. Res iudicata następuje w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwiema decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Tożsamość ta będzie istniała, gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym. Do zaistnienia przypadku res iudicata w ramach podstaw nieważnościowych, konieczne jest ustalenie stosunku tożsamości pomiędzy sprawą rozstrzygniętą decyzją, która ma zostać unieważniona, a sprawą, której dotyczy uprzednio wydana decyzja ostateczna. Zatem o tożsamości sprawy można mówić wówczas, gdy w sprawie występują te same podmioty, dotyczy ona tego samego przedmiotu - rozumianego jako interesy prawne lub obowiązki, które następnie po wydaniu decyzji stają się prawem nabytym (jego brakiem) lub obowiązkami prawnymi określonych podmiotów i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy (wyrok NSA z 28 listopada 2000 r., I SA/Ka 1458/99, "Glosa" 2002, nr 5, s. 47; wyrok NSA z 8 lipca 1999 r., IV SA 2152/97, LEX nr 47902; wyrok NSA z 29 kwietnia 1999 r., V SA 1942/98, ONSA 2000, nr 2, poz. 76; wyrok NSA z 20 stycznia 1999 r., III SA 6434/97, LEX nr 37852; wyrok NSA z 29 kwietnia 1998 r., IV SA 1061/96, LEX nr 45166).
Z tego wynika, że sfera faktów kształtujących przedmiot sprawy administracyjnej jest zagadnieniem pierwszoplanowym zarówno dla rodzaju rozstrzygnięcia (pozytywnego lub negatywnego), jak i dla samej możliwości konkretyzacji praw i obowiązków w formie aktu jurysdykcji administracyjnej. W rezultacie, możliwość ponownego orzekania w sprawie uzależniona jest bądź od eliminacji z obrotu prawnego istniejącej decyzji, bądź od stwierdzenia, że doszło do zmiany stanu faktycznego lub prawnego, który miał miejsce po wydaniu uprzedniej decyzji, a z którego wynika, że doszło do zmiany elementów sprawy administracyjnej, które umożliwiały organowi wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 27 listopada 2024 r., sygn. akt III SA/Po 399/24, CBOSA).
W niniejszej sprawie nie ma sporu co do tego, iż zachodzi tożsamość podmiotowa. Uwagi jednak wymaga kwestia czy nie doszło do zmiany stanu faktycznego, z którego w następstwie wynikałoby dla organu, uprawnienie do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. W tym kontekście trzeba więc przede wszystkim zauważyć, że decyzją z dnia 13 lipca 2015 r., zmienioną następnie decyzją z dnia 2 listopada 2021 r., Starosta Powiatu Wrocławskiego zezwolił Spółce na trwałe wyłączenie z produkcji rolniczej gruntów rolnych, położnych w granicach oznaczonych działek, określił dla Spółki jednorazową należność z tytułu wyłączenia z produkcji rolniczej gruntów rolnych klasy RII, Rllla oraz Rlllb, gleby typu mineralnego, w ramach I i II etapu inwestycji, wynoszącą 5 588 562,49 zł, zaś w ramach III i IV etapu inwestycji należność wynoszącą 1 925 752,96 oraz nałożył na Spółkę obowiązek uiszczania stałej opłaty rocznej wynoszącej 10% należności jednorazowych płatnych poczynając od dnia faktycznego wyłączenia. Jednocześnie zastrzegł, że określone należności zostaną pomniejszone o wartość gruntu ustaloną wg cen rynkowych, stosowanych w miejscowości P. w obrocie gruntami, w dniu faktycznego wyłączenia tego gruntu z produkcji rolniczej.
Z kolei w decyzji z 13 marca 2024 r. (nr 241/2024) Starosta ustalił jednorazową należność za wyłączenie z produkcji rolniczej w ramach I i II etapu inwestycji w wysokości tożsamej co w decyzji z 2021 r, ale nadto ustalił wartość gruntu na dzień wyłączenia w kwocie 18 383 970 zł i ustalił, że skoro wartość gruntu przewyższa równowartość należności to wyłączający nie wnosi jednorazowej należności z tytułu wyłączenia gruntu rolnego z produkcji rolnej. W pkt. zaś 2 ustalił, że termin uiszczenia opłaty rocznej upływa 30 czerwca każdego roku, począwszy od 2022 do 2031.
W ocenie Sądu wydane decyzje zapadły w odmiennych stanach faktycznych. Pierwsza przed wyłączeniem faktycznym z produkcji rolnej, a druga po wyłączeniu gruntów Spółki z produkcji rolnej i na skutek zawiadomienia przez nią organu.
Dalej, w decyzji z 2015 r., zmienionej decyzją z 2021 r. z przyczyn już w niniejszym wyroku wskazanych organ nie ustalił wysokości przysługującego Skarżącej pomniejszenia, z kolei w decyzji z 2024 r. ustalił kwotę pomniejszenia, ustalił, że przewyższa ona kwotę należności za wyłączenie, a w rezultacie ustalił, że wyłączający nie jest zobowiązany do wniesienia jednorazowej należności z tytułu wyłączenia gruntu rolnego z produkcji.
Wreszcie w decyzji z 2024 r. Starosta ustalił od kiedy do kiedy na Skarżącej spoczywa obowiązek uiszczania stałej opłaty rocznej.
Zgodnie z art. 12 ust. 6 u.o.g.r.l., należność pomniejsza się o wartość gruntu ustaloną wg cen rynkowych, stosowanych w danej miejscowości na dzień faktycznego wyłączenia. Oznacza to, że ustalając należność jednorazową, organ z urzędu, jest zobligowany do dokonania pomniejszenia. Niniejsze pomniejszenie nie stanowi zatem wyłącznie elementu "doprecyzowującego" – jak to zauważyło Kolegium w decyzji z 17 października 2024 r. - a składową samej należności, która w realiach badanej sprawy uległa zmianie. Wyliczona bowiem w decyzji z 2024 r. wartość gruntu spowodowała de facto wyłączenie obowiązku wniesienia przez skarżącą jednorazowej należności, co zostało expressis verbis wskazane w rozstrzygnięciu, a co nie wynika z uprzednio wydanej decyzji z 2015 r., zmienionej decyzja z 2021 r.
O ile zatem należy zgodzić się z Kolegium, iż decyzja z 2015 r., zmieniona decyzją z 2021 r. nie została wyeliminowana z obrotu prawnego w którymkolwiek trybie nadzwyczajnym przewidzianym w k.p.a., o tyle nie sposób przyjąć, iż między nią a decyzją, której nieważność stwierdziło Kolegium zachodzi tożsamość przedmiotowa, którą należy rozumieć szerzej, niż tylko jako przedmiot sprawy. Chodzi w tym wypadku zarówno o identyczny przedmiot nowej sprawy w stosunku do sprawy uprzednio ostatecznie rozstrzygniętej, jak i o tożsamość stanu prawnego tej sprawy przy niezmienionych jej okolicznościach faktycznych (por. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2016 r., I OSK 1434/15, CBOSA). Zmiana stanu prawnego nie wpływa przy tym na zmianę przedmiotu, jeżeli regulacja prawna została w pełni przejęta przez nowy akt. Stan faktyczny powinien być natomiast brany pod uwagę, jeżeli chodzi o tożsamość sprawy, tylko w odniesieniu do faktów prawotwórczych. Faktami prawotwórczymi są natomiast takie fakty, które mają znaczenie dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy. Innymi słowy oznacza to, iż chodzi o zmianę takich faktów, które skutkowałyby koniecznością odmiennego załatwienia sprawy (por. J. Borkowski (w:) Komentarz, 2004, s. 732; wyrok NSA z 10 czerwca 1994 r., II SA 1192/93, ONSA 1995, Nr 2, poz. 83).
W realiach badanej sprawy doszło do zmiany stanu faktycznego mającego znaczenie dla rozstrzygnięcia, tj. doszło do wspomnianego wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, przez co z jednej strony doszło do zaktualizowania się obowiązku zapłaty jednorazowej należności i opłat rocznych, a z drugiej strony zaktualizowania się po stronie Spółki prawa do pomniejszenia, którego urzeczywistnienie wpłynęło ostatecznie na ustalenie, przez organ, że wyłączający nie wnosi jednorazowej należności. Tegoż zaś ostatniego, istotnego z punktu widzenia obowiązków Spółki, brak we wcześniej wydanych decyzjach. Osobno też w decyzji z 2024 r. Starosta ustalił, że stała opłata roczna winna być uiszczona począwszy od 2022 r.
Z przywołanych względów Sąd stwierdził, iż decyzja Starosty Powiatu Wrocławskiego z dnia 13 marca 2024 r. nie jest dotknięta wskazanymi przez Kolegium wadliwościami, stanowiącymi podstawę do stwierdzenia jej nieważności i w rezultacie uchylił zaskarżoną decyzją Kolegium oraz decyzję ją poprzedzającą z dnia 17 października 2024 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., a o kosztach orzekł na zasadzie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.