II SA/Wr 1940/02

II SA/Wr 1940/02 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2004-01-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2002-08-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /przewodniczący/
Anna Siedlecka
Mieczysław Górkiewicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Sygn. powiązane
II OSK 141/05 - Postanowienie NSA z 2005-04-26
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
*Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA del. do WSA Sędzia WSA Asesor WSA Protokolant Andrzej Jurkiewicz Mieczysław Górkiewicz (sprawozdawca) Anna Siedlecka Katarzyna Grott po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2004r. na rozprawie sprawy ze skargi M. B. A. D., L. D.- N., W. K., W. P., J. K., D. D., M. K., E. N., T. J. i R. M. na postanowienie Wojewody D. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia organu pierwszej instancji w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na przebudowę poddasza nieużytkowego na mieszkania w budynku przy ul. K. [...] we W. oraz umorzenia w tym zakresie postępowania organu pierwszej instancji. Oddala skargę
Uzasadnienie
Postanowieniem nr [...] z dnia [...] Prezydent W. na podstawie art. 149 § 1 i art. 152 § 1 kpa wznowił postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę obejmującego przebudowę poddasza nieużytkowego na mieszkania w budynku mieszkalno-usługowym przy ul. K. [...] oraz wstrzymał z urzędu wykonanie wydanej w tym przedmiocie decyzji o pozwoleniu na budowę Nr [...] z dnia [...] zezwalającej A na powyższą inwestycję. W uzasadnieniu podał, że pismo współwłaścicieli budynku M. B. i A. D. z dnia [...] nazwane przez nich zażaleniem na tę decyzję zostało przekazane do organu odwoławczego zgodnie z art. 133 kpa, który uznał to pismo za wniosek o wznowienie postępowania z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Dalsze postępowanie potwierdziło istnienie tej podstawy wznowienia. Na postanowienie to w zakresie wstrzymania wykonania decyzji złożył zażalenie J. Ch. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą A. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] Wojewoda D. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 kpa oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126) uchylił powyższe postanowienie w zaskarżonym zakresie. W uzasadnieniu wskazał, że skoro roboty budowlane związane z przebudową poddasza zostały zakończone, to nastąpiła bezprzedmiotowość postępowania w zaskarżonym zakresie w rozumieniu art. 105 § 1 kpa, skoro nie można wstrzymać wykonania decyzji już w całości wykonanej i dlatego ponadto zalecił umorzenie postępowania przez organ pierwszej instancji. Wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 7 maja 2002r. sygn. akt II SA/Wr 209/2001 powyższe postanowienie Wojewody D. zostało uchylone, bowiem zakończenie robót budowlanych mogłoby wywołać bezprzedmiotowość postanowienia o wstrzymaniu ich prowadzenia na podstawie art. 50 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, natomiast postanowienie o wznowieniu stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 i art. 151 kpa) niezależnie od faktu wykonania robót, a ponadto decyzja udzielająca pozwolenia na budowę nie została w całości wykonana, skoro inwestor nie uzyskał pozwolenia na użytkowanie, do czego zobowiązywała go ta decyzja.
Ponadto wyrokami z dnia 7 maja 2002 r. sygn. akt II SA/Wr 272/2001 i 493/2001 na skutek skarg J. Ch., M. B. i A. D. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie uchylenia po wznowieniu postępowania ostatecznej decyzji Prezydenta W. z dnia [...] nr [...],
Sygn. akt II SA/Wr 1940/02 3
Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, bowiem wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa było dopuszczalne jedynie na wniosek strony zgodnie z art. 147 kpa, podczas gdy zarówno w treści zażalenia z dnia 2 sierpnia 1999 r. jak i innych pism składanych w sprawie, M. B. i A. D. nie żądali wznowienia postępowania. Organy administracji powinny zatem wyjaśnić z udziałem tych stron charakter prawny ich pism i wniosków.
W przypadku braku żądania wznowienia organ pierwszej instancji powinien zgodnie z art. 105 § 1 kpa umorzyć postępowanie w przedmiocie wznowienia. Zaskarżonym w nin. sprawie postanowieniem nr [...] z dnia [...] Wojewoda D. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 105 w związku z art. 144 kpa ponownie uchylił postanowienie Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji nr [...] z dnia [...] i w tym zakresie umorzył postępowanie organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu wskazał, że jak uległo wyjaśnieniu w toku postępowania administracyjnego, M. B. i A. D. domagali się uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę w drodze stwierdzenia jej nieważności wobec rażącego naruszenia prawa materialnego, natomiast nie żądali wznowienia postępowania. Wydając postanowienie o wznowieniu postępowania organ pierwszej instancji naruszył więc art. 147 kpa, a skoro nie można było uruchomić tego trybu nadzwyczajnego, to tym samym nie można było w oparciu o art. 152 § 1 kpa wstrzymać wykonania decyzji. Uzasadniało to uchylenie postanowienia w zaskarżonej części i umorzenie postępowania w tym zakresie.
Jak wynika z dołączonych akt administracyjnych, ostateczną decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymano w mocy decyzję Wojewody D. z dnia [...] stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta W. z dnia [...] Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Przedsiębiorstwu A we W. pozwolenia na przebudowę poddasza nieużytkowego na mieszkania w budynku mieszkalno-usługowym przy ul. K. [...] we W. W uzasadnieniu podkreślono, że decyzja o pozwoleniu na przebudowę poddasza wydana została z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane wobec braku zgody współwłaścicieli budynku, co uzasadniało stwierdzenie nieważności tej decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W skardze na postanowienie Wojewody D. nr [...] z dnia [...] współwłaściciele budynku M. B., A. D. i inni wymienieni w sentencji wyroku (skarga M. M. uległa
Sygn. akt II SA/Wr 1940/02 4
prawomocnie odrzuceniu, k. 68-71 i 83-86 akt sądowych) wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i uznanie decyzji Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] jako nieważnej już od dnia jej wydania w trybie określonym art. 156 § 1 lub art. 145 § 1 kpa.
W treści zarzutów skargi i jej uzasadnienia skarżący nie odnieśli się do przedmiotu rozpoznania wyznaczonego podstawą zaskarżonego postanowienia, czyli do kwestii dopuszczalności lub istnienia podstaw orzeczenia o wstrzymaniu wykonania decyzji po wznowieniu postępowania (art. 152 § 1 kpa), lecz przedstawili własną ocenę treści tego postanowienia, jako orzekającego o uchyleniu w całości postanowienia Prezydenta W. nr [...] i umorzeniu postępowania w sprawie wcześniejszej decyzji Prezydenta W. nr [...]. Skarga sformułowana zatem została w nawiązaniu do mylnie określonego przez skarżących przedmiotu sprawy i przedstawiała argumentację dotyczącą wad prawnych decyzji nr [...] bądź określonych wadliwości postępowania organów administracji po wpłynięciu pism skarżących w sprawie tej decyzji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że będąc związany stanowiskiem prawnym Naczelnego Sądu Administracyjnego -Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 7 maja 2002r. sygn. akt II SA/Wr 272/2001 i 493/2001 oraz wobec nadal braku żądania przez skarżących wznowienia postępowania, uznał za bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie wstrzymania wykonania decyzji wydanej w wyniku wznowionego postępowania, gdy wznowienie nastąpiło z naruszeniem art. 147 k.p.c. Natomiast rozpatrzenie zarzutów naruszenia prawa materialnego możliwe jest jedynie w ramach prawidłowo wszczętego postępowania nadzwyczajnego. Wznowienie postępowania w oparciu o pozostałe przesłanki z art. 145 § 1 k.p.a. byłoby możliwe odrębnie, zaś postępowanie wszczęte nieprawidłowo podlega umorzeniu.
W uzupełnieniu skargi i na rozprawie skarżący powołali się na opisaną wyżej decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] oraz podali nową okoliczność, że w dacie wydania tej decyzji J. Ch. nie był właścicielem budynku, zatem nie był stroną i wniesione przez niego zażalenie nie powinno być w ogóle rozpatrzone, a także twierdzili, że stwierdzenie nieważności decyzji powinno wywołać stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują
Sygn. akt II SA/Wr 1940/02 5
wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Według art. 3 § 2 i art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), dalej w skrócie p.s.a., omawiana kontrola obejmuje orzekanie w sprawach skarg wnoszonych przez uprawnione podmioty, zaś w przypadku uwzględnienia skargi sąd administracyjny może orzec w szczególności o uchyleniu decyzji lub postanowienia bądź stwierdzeniu ich nieważności. Zgodnie z art. 134 § 1 p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. Jak wynika z przytoczonych przepisów, sąd administracyjny dokonuje oceny zaskarżonego aktu wyłącznie według kryterium legalności, zatem bez możności uwzględnienia kryteriów celowości lub słuszności, a przy tym według okoliczności faktycznych znanych organowi w dacie podejmowania tego aktu i na podstawie wówczas obowiązującego stanu prawnego. W zakresie skargi na podjętą przez organ decyzję lub postanowienie sąd administracyjny nie może wydać innego rodzaju rozstrzygnięcia w przypadku uwzględnienia skargi, niż wyżej podane oraz jedynie w granicach sprawy. Uzasadnione zatem jest spostrzeżenie, że sąd administracyjny w zakresie omawianych skarg nie stosuje samodzielnie norm prawa materialnego administracyjnego, zaś realizacja kompetencji sądu umożliwia jedynie wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji lub postanowień niezgodnych z prawem.
Najbardziej istotne z punktu widzenia wniosków i zarzutów rozpoznawanej skargi jest wskazanie, że te kompetencje kontrolne sądu ograniczone są do ram danej sprawy. Pojęcie sprawy w ogólnym postępowaniu administracyjnym formułowane jest na tle art. 1 § 1 kpa i oznacza indywidualny związek danej sfery faktycznej ze sferą prawną, czyli zespół konkretnych okoliczności faktycznych i prawnych tworzących ramy stosowania przez organ administracji prawa administracyjnego w odniesieniu do określonych podmiotów. Rozstrzygnięcie sprawy oznacza jej ostateczne skonkretyzowanie dla potrzeb dalszych etapów postępowania i dlatego przedmiotem postępowania przed organem II instancji jest ta sama sprawa administracyjna, która została rozstrzygnięta przez organ I instancji, czyli w identycznym układzie stron, podstawy prawnej i sytuacji faktycznej. Przy zmianie chociażby jednego z tych elementów powstaje nowa sprawa administracyjna która powinna być od początku załatwiona przez organ I instancji. Także sąd administracyjny związany jest tak zakreślonymi granicami sprawy. Wymaga dodania, że w nauce prawa administracyjnego wyróżnia się sprawy administracyjne materialne (mające podstawy prawne w normie prawa materialnego) oraz procesowe (mające podstawy w prawie procesowym), zaś dostrzegając ścisły związek obu rodzajów spraw podkreśla się jednak ich odrębność. W szczególności sprawy rozstrzygane w postępowaniu zwykłym i postępowaniach nadzwyczajnych nie
Sygn. akt II SA/Wr 1940/02 6
są prowadzone w ramach jednego postępowania, lecz stanowią sprawy odrębne, podobnie jak każdy z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego ma odrębny przedmiot postępowania i stanowi odrębny rodzaj sprawy administracyjnej procesowej (bliżej na ten temat patrz B. Adamiak "Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej" PiP 200Ir. nr 8 s. 29-30 z cyt. tam literaturą prawniczą, w zakresie pojęcia sprawy administracyjnej. J. Zimmermann "Polska jurysdykcja administracyjna" s. 28-33, 191-194, 215-217, G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan "Postępowanie administracyjne ogólne" s. 63-66, 740-742, 770-773, tamże na temat charakteru prawnego postanowienia o wznowieniu i wstrzymaniu wykonalności decyzji s. 798-804, por. orzecznictwo sądowoadminsitracyjne, wyrok NSA sygn. akt IV SA 1381/97, Lex 47911, III SA 4731/97, Lex 37180, III SA 1555/97 Lex 44751, I SA/Łd 154/96 Lex 29074, uchwała NSA FPS 12/99 ONSA, 2001/1/7, wyrok NSA sygn. akt SA/Łd 2572/95 Pr. Gosp. 1998/5/36 wydane na tle już nieobo wiązujący eh przepisów art. 21, art. 29 i art. 51 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, jednak wyrażające nadal aktualne tezy prawne).
Odnosząc te ogólne wyjaśnienia do rozpoznawanej obecnie sprawy należy podkreślić, że przedmiotem kontroli przez Wojewódzki Sąd Administracyjny mogła być jedynie legalność zaskarżonych postanowień, a konkretnie wymagało oceny, czy organ I instancji po wznowieniu postępowania prawidłowo zastosował art. 152 k.p.a. w brzmieniu "Organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania55, zaś organ II instancji rozpoznający zażalenie w niezmienionym stanie faktycznym i prawnym oraz w warunkach związania oceną prawną na temat bezprzedmiotowości postępowania o wznowienie, wyrażoną w wyrokach NSA sygn. akt II SA/Wr 272/2001 i 493/2001 (zasadę związania ustanawiał uprzednio art. 30 i pośrednio art. 56 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, obecnie art. 153 i pośrednio art. 154 p.s.a.) prawidłowo zastosował przepisy art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 105 w związku z art. 144 k.p.a. uchylając zaskarżone wstrzymanie wykonania decyzji i umarzając postępowanie I instancji w zakresie tego wstrzymania.
Inaczej ujmując, Sąd nie mógł badać kwestii legalności decyzji nr [...], istnienia podstaw do stwierdzenia nieważności tej decyzji, sprawności lub legalności postępowania organów w tych kwestiach, a nawet nie mógł zająć się zagadnieniem legalności wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, skoro przedmiotem rozpoznania było jedynie niesamodzielne procesowo orzeczenie o wstrzymaniu wykonania decyzji wydanej w ramach wznowionego postępowania, gdy samo postanowienie o wznowieniu nie jest
Sygn. akt II SA/Wr 1940/02 7
osobno zaskarżalne (art. 141 § 1, art. 142, art. 149 § 1, art. 152 § 2 k.p.a.). Natomiast z uwagi na treść skargi wymagało rozpatrzenia zagadnienie wpływu na ocenę legalności zaskarżonego postanowienia, faktu wydania ostatecznej decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji nr 1138-111/99 oraz ujawnienie nowej okoliczności zbycia przez J. Ch. prawa własności budynku objętego następnie decyzją o przebudowie wydaną na jego rzecz. Przy dokonywaniu powyższych ocen należało uwzględnić, że jak wynika z akt sprawy, organ I instancji nie wydał postanowienia o umorzeniu postępowania w sprawie wznowienia jako bezprzedmiotowego, przynajmniej do chwili orzekania przez organ odwoławczy w zaskarżonej sprawie, a przypuszczalnie również do chwili obecnej. Podkreślono już, że przy ocenie legalności zaskarżonego postanowienia należało uwzględnić jedynie fakty istniejące w dacie orzekania przez organ odwoławczy i temu organowi znane. Dlatego można jedynie zasygnalizować, że powołane przez skarżących dokumenty, z których dowodu Sąd nie przeprowadził, skoro dotyczyły nowych okoliczności (art. 106 § 3 p.s.a), dowodziły okoliczności utwierdzających ocenę o bezprzedmiotowości postępowania w sprawie wznowienia (wobec stwierdzenia nieważności decyzji objętej wznowieniem) bądź okoliczności nieistotnych (inwestor nie musi być właścicielem nieruchomości objętej zabudową, art. 3 pkt 11, art. 4, art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane Dz. U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126).
Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia poza zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.s.a. - skoro skarga jak zaznaczono nie zawierała zarzutów dotyczących podstaw tego postanowienia), Sąd nie dopatrzył się naruszenia powołanych w nim przepisów art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 105 w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 147 k.p.a. Zgodnie z odpowiednio stosowanym art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. organ mógł uchylając zaskarżone postanowienie umorzyć postępowanie pierwszej instancji w przypadku bezprzedmiotowości postępowania. Przesłanka ta zachodzi w przypadku braku podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego w danej sprawie. Naruszenie przez organ zasady skargowości (art. 61 § 1 i 2 k.p.a.) wskutek naruszenia art. 147 k.p.a. w wyniku wznowienia postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. bez żądania strony oraz bez uzyskania zgody strony w toku dalszego postępowania wywołało już omówione powyższej oceny prawne sądu administracyjnego o bezprzedmiotowości tego postępowania w całości. W stanie procesowym polegającym na formalnym obowiązywaniu nadal postanowienia wydanego na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. i niezaskarżalnego, uzasadnione było orzeczenie przez organ odwoławczy o skutku procesowym bezprzedmiotowości postępowania chociażby w odniesieniu do zaskarżonej części, gdy postępowanie było bezprzedmiotowe w całości, lecz podlegało kontroli instancyjnej jedynie w tej części. Skoro bowiem
Sygn. akt II SA/Wr 1940/02 8
organ pierwszej instancji nie był władny do wszczęcia postępowania o wznowieniu postępowania w ogóle, to również nie mógł wydać w oparciu o art. 152 k.p.a. postanowienia w sprawie wstrzymania wykonania decyzji, związanego z postępowaniem w sprawie wznowienia i stanowiącego jego fragment. Wbrew wnioskom skarżących, organ odwoławczy nie mógł zastosować przepisu art. 156 k.p.a. w postępowaniu odwoławczym chociażby w odniesieniu do postanowienia objętego kontrolą instancyjną tj. zaskarżonego postanowienia z art. 152 § 1 k.p.a., o ile nawet art. 126 k.p.a. nakazuje stosować do postanowień od których przysługuje zażalenie art. 145 - 152 i art. 156 - 159 k.p.a. (patrz wyroki NSA z 12.03.1981r. SA 472/81 ONSA 1981 z. 1 poz. 21 i z 8.08.1995r. SA/Wr 96/95 OSP 1997 z. 11 poz. 201).
Wskazano już w nawiązaniu do zarzutów skarżących, że J. Ch. jako inwestor i adresat decyzji o pozwoleniu na budowę posiadał przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu w sprawie wznowienia. Skoro zaś zaskarżone postanowienie nie naruszało prawa, to oczywiście bezzasadny był wniosek o stwierdzenie jego nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.s.a.).
Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi i zgodnie z art. 151 p.s.a. orzeczono jak na wstępie.