II SA/WR 193/24

II SA/Wr 193/24 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2024-06-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-03-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Adam Habuda /sprawozdawca/
Ireneusz Dukiel /przewodniczący/
Władysław Kulon
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 2446/24 - Wyrok NSA z 2025-02-11
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 503
art. 1 ust. 3, art. 10 ust. 1 pkt 1,8
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda (spr.) Sędzia WSA Władysław Kulon Protokolant: asystent sędziego Sławomir Mirowski po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi ,,P." sp. j. z siedzibą w B. na uchwałę Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] stycznia 2023 r. Nr [...] w przedmiocie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Z. oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Przedmiotem zaskarżenia jest część § 1 uchwały nr [...] Rady Miejskiej Z. z dnia [...] stycznia 2023 r. w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Z. w zakresie, w jakim Studium przewiduje dla terenu określonego na rysunku PU[...], położonego w obrębie S., po wschodniej stronie drogi krajowej nr [...] w zakresie ustaleń dopuszczalnego przeznaczenia przedmiotowego terenu na cele zabudowy mieszkaniowej (MW i MN) i tereny sportu i rekreacji (US).
P. sp. j. z siedzibą w B., ul. [...], reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika (dalej skarżąca) zarzuca uchwale:
1) rażące naruszenie art. 1 ust. 1 pkt 1 oraz art. 1 ust. 2 pkt 7 w związku z art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieuwzględnienie w studium uwarunkowań wynikających z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu i wprowadzenia dopuszczalnego przeznaczenia przedmiotowego terenu na cele zabudowy mieszkaniowej, co w konsekwencji narusza konstytucyjną zasadę praw słusznie nabytych, albowiem godzi w niezakłóconą możliwość korzystania z prawa własności działki [...] i [...], obręb S., zlokalizowanej w S.(1), a polegającej na wykorzystaniu jej zgodnie z przeznaczeniem tj. do prowadzenia przez skarżącego działalności gospodarczej polegającej na prowadzeniu zakładu przerobu kamienia, co z kolei stanowi naruszenie art. 33 ust. 1 Konstytucji;
2) rażące naruszenie art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p poprzez próbę legalizacji bezprawnych działań właścicieli części nieruchomości dla terenu określonego na rysunku symbolem PU[...], położonego w obwodzie S., po wschodniej stronie drogi krajowej nr [...], polegającym na niezgodnym z prawem i bez wymaganej zgody przekształceniu nieruchomości o przeznaczeniu przemysłowym na cele mieszkaniowe;
3) rażące naruszenie art. 10 pkt 8 u.p.z.p. poprzez wprowadzenie uzupełniającego przeznaczenia nieruchomości dla terenu określonego na rysunku symbolem PU[...], położonego w obwodzie S., po wschodniej stronie drogi krajowej nr [...], na cele zabudowy mieszkaniowej (MW i MN i tereny sportu i rekreacji US) z pominięciem postanowień umów sprzedaży nieruchomości, wskazujących ich przeznaczenie. Dodatkowo przeznaczenie uzupełniające ma na celu podjęcie próby legalizacji niezgodnych z prawem przekształceń nieruchomości na cele mieszkaniowe.
Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części (w jakiej wprowadzenie uzupełniającego przeznaczenia nieruchomości dla terenu określonego na rysunku symbolem PU[...] na cele zabudowy mieszkaniowej i tereny sportu i rekreacji, §1 uchwały, w tym w powołanych załącznikach) oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.
Rozwijając skargę wskazano, że przedmiotowy teren od dziesięcioleci przeznaczony był pod przemysł, i w takim też celu następowała sprzedaż konkretnych działek, po zakończeniu działalności przez H. W analogicznym celu zakupiła działki skarżąca, i poczyniła nakłady na cele przemysłowe. Zarówno zakupu nieruchomości, jak i dalszych inwestycji skarżąca dokonała mając na względzie ówczesne akty planistyczne, nie przewidujące zabudowy mieszkaniowej. Jednakże, jak wskazuje, równolegle następowało nielegalne przeznaczanie nieruchomości na cele mieszkaniowe, co negatywnie oddziaływało na zakład prowadzony przez skarżącą i ograniczało jego działalność gospodarczą. Wprowadzone w Studium przeznaczenie uzupełniające doprowadzi do ograniczenia produkcji, w szczególności przez konieczność stosowania normy hałasowych. Oznacza to naruszenie zasady ochrony praw słusznie nabytych. W dalszej części skarżąca przywołuje regulacje prawne oraz orzecznictwo, które jej zdaniem są adekwatne dla przedmiotowej sprawy. Wskazuje też, że niezrozumiałe i ogólnikowe pozostaje tłumaczenie organu w odpowiedzi na uwagę zgłoszoną podczas prac nad studium, co prowadzi do arbitralności i naruszenia zasad proporcjonalności i ochrony własności.
Skarżąca wniosła o dopuszczenie dowodu ze wskazanych dokumentów: 1) na okoliczność legitymowania się interesem prawnym (księga wieczysta nieruchomości), 2) na okoliczność historycznego przeznaczenia terenu będącego przedmiotem skargi (dokumenty postępowania zwieńczonego wyrokiem WSA we Wrocławiu o sygn. II SA/Wr 106/22), decyzja Starosty Z. z dnia 6 października znak WŚR 76442/1/10/11, na okoliczność historycznego przeznaczenia terenu (decyzja Starosty Z. z dnia 6 października 2021 r. znak WŚR 76442/1/10/11, decyzja SKO w Wałbrzychu z dnia 1 grudnia 2021 r. SKO 4131/43/2021, wyrok WSA we Wrocławiu o sygn. II SA/Wr 106/22, wyrok Sądu Rejonowego w Z. z dnia 18 stycznia 2023 r. na okoliczność historycznego przeznaczenia trenu będącego przedmiotem skargi), 3) na okoliczność nakładów poczynionych na nieruchomości (decyzja Starosty Z. z dnia 30 grudnia 2015 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę hal magazynowych i produkcyjnych na przedmiotowej działce nr [...] decyzja Burmistrza Z. o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku magazynowo - usługowego na obiekt produkcyjny, na terenie działki nr [...]), 4) na fakt dotychczasowego przeznaczenia nieruchomości i naruszenia interesu prawnego (uchwała zaskarżona, uchwała z dnia [...] stycznia 2001 r. w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Z., uchwała z dnia [...] czerwca 2010 r. w sprawie przyjęcia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Z., W odpowiedzi na skargę Burmistrz Z. wniósł o jej oddalenie. Potwierdził, że na przedmiotowym terenie była prowadzona działalność przemysłowa, ale równolegle z nią powstawały budynki mieszkalne, także dla pracowników. Oznacza to, że funkcja przemysłowa była przemieszana z funkcją mieszkaniową, a w nowym studium uwzględniono uwarunkowania wynikające z dotychczasowego przeznaczenia terenów. Na obszarze PU[...] funkcjonuje zabudowa mieszkaniowa, a mieszkańcy dysponują interesem prawnym. Dopuszczenie w studium jedynie istniejącej zabudowy mieszkaniowej w obszarze PU[...] jednoznacznie wynika z definicji przeznaczenia uzupełniającego. Dalej gmina wywodzi, że w skardze nie wykazano nadużycia przez gminę prawa ani wadliwego ustalenia studium. Na terenie należącym do skarżącej nie występuje zabudowa mieszkaniowa, i teren ten nie mógł stanowić gruntu pod nową zabudowę mieszkaniową. Organ podkreśla, że zaistniały pomiędzy skarżącą, a osobami zamieszkałymi w sąsiedztwie konflikt, będący elementem wielowątkowego konfliktu społecznego wynikającego z zadysponowaniem terenem poprzemysłowym, nie może wpływać na zapisy Studium, a Studium nie wpływa na kształt decyzji o warunkach zabudowy. Organ wskazuje, że uzupełniająca funkcja mieszkaniowa chronić ma także prawa osób pokrzywdzonych likwidacją H.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Sąd skargę oddalił.
Skarżąca podając podstawę skargi przywołała art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, według którego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W konsekwencji postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2024 r. (sygn. akt II OSK 2528/23) należało przyjąć, że w sprawie mamy do czynienia z naruszeniem interesu prawnego skarżącej. Stąd, na zasadzie art. 3 § 2 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poddającego kognicji sądu administracyjnego skargi na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, w związku z art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Sąd poddał kontroli zgodność z prawem zaskarżonego Studium.
Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W przeciwnym razie Sąd, na zasadzie art. 151 p.p.s.a. oddala skargę.
W perspektywie faktycznej spór wynikł z przeznaczenia w Studium terenu oznaczonego symbolem PU[...], na którym zlokalizowane są działki skarżącej, wykorzystywane pod działalność przemysłową, na zabudowę mieszkaniową, potraktowaną jako uzupełniającą względem funkcji podstawowej tego terenu: produkcji i usług. Zgodnie z rysunkiem Studium teren PU[...] to teren produkcyjno - usługowy. Według tekstu Studium (s. 220) dla PU[...] przewidziano: przeznaczenie podstawowe/dominujące: tereny zabudowy usługowej, tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów, z wykluczeniem przedsięwzięć zawsze znacząco oddziałujących na środowisko, tereny zabudowy związanej z rolnictwem, tereny obsługi komunikacji; przeznaczenie uzupełniające/dopuszczalne: tereny zabudowy mieszkaniowej (MW,MN); na terenie H. - do zachowania, bez możliwości rozbudowy; teren sportu i rekreacji (US).
Zdaniem skarżącej takie ustalenie narusza przepisy prawa, w szczególności u.p.z.p. Kwestia prawna koncentruje się na ocenie zgodności zaskarżonego zapisu studium z przepisami prawa, w szczelności z ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Sąd nie uwzględnił wniosków dowodowych skarżącej ponieważ nie były one niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, a wskazywane przez skarżącą dokumenty w postaci orzeczeń sądowych są znane Sądowi z urzędu. Kwestia legitymowania się przez skarżącą interesem prawnym została natomiast przesądzona.
Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503), dalej u.p.z.p., ustawa, kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. Przepis ten nie tylko udziela gminie kompetencji do przyjęcia określonego aktu – w tym studium, ale także zakreśla obszar kompetencyjny, wskazując kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy.
Chcąc przedstawić prawny model studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego trzeba wyjść od tego, że przepisy prawne nie formułują legalnej definicji tego aktu. Z regulacji odnoszących się do tego aktu wynika, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest dokumentem sporządzanym przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), obejmującym część tekstową i graficzną, w wykonaniu uchwały rady gminy, w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 2 u.p.z.p.). Studium uchwala rada gminy rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag, o których mowa w art. 11 pkt 9. Tekst i rysunek studium oraz rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag stanowią załączniki do uchwały o uchwaleniu studium (art. 12 ust. 1). Studium nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 u.p.z.p.), jednak, jak stanowi art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Przepisy u.p.z.p. wskazują, przez art. 10 ust. 1, uwarunkowania jakie należy uwzględnić w studium. Z kolei przepis art. 10 ust. 2 wymienia przykładowe elementy, jakie należy określić w studium.
Łącząc przywołane unormowania z językowym rozumieniem "studium" (drobiazgowa, wnikliwa analiza czegoś), i uwzględniając sformułowanie "uwarunkowań i kierunków" Sąd interpretuje studium jako dogłębną analizę różnorakich uwarunkowań gminy (w tym przestrzennych, środowiskowych, gospodarczych, społecznych) wraz z nakreśleniem na ich tle kierunków zagospodarowania przestrzennego (ustaleń w zakresie zagospodarowania), wiążących organy gminy sporządzające plany miejscowe. Sposób sformułowania ustaleń konkretnego studium decyduje o zakresie swobody twórcy planu miejscowego, któremu autor studium może pozostawić mniejszy lub większy zakres tej swobody. Tym samym studium kreuje ramy, w których mieścić się powinny miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, identyfikuje okoliczności, w których ewentualny plan miejscowy będzie stosowany. Innymi słowy w studium analizuje się i przedstawia rozmaite uwarunkowania oddziałujące na planowanie przestrzenne, i wskazuje kierunki, w których powinna podążać realizacja zadania publicznego w postaci zarządzania przestrzenią. Chociaż studium nie jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego, to jego ustalenia będą się pośrednio przekładać na sytuację prawną jednostki. Mianowicie treść planu miejscowego, który stanowi akt prawa miejscowego, jest związana ustaleniami studium, co oznacza, że plan miejscowy nie może naruszać ustaleń studium (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.).
Organy zaangażowane w procedury planowania i zagospodarowania przestrzennego, a więc także organy tworzące studium, związane są ogólnymi zasadami planowania i zagospodarowania przestrzennego. Przejawem tego związania jest art. 1 ust. 3 u.p.z.p. stanowiący: ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne. Ponadto, w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a więc także i w studium, które jest instrumentem planowania i zagospodarowania przestrzennego, uwzględnia się, między innymi, prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 7), potrzeby interesu publicznego (art. 1 ust. 2 pkt 9).
Oprócz generalnych zasad planowania i zagospodarowania przestrzennego ustawodawca wprowadził regulacje odnoszące się wymogów, jakie studium ma spełniać, zarówno biorąc pod uwagę okoliczności otoczenia (uwarunkowania, elementy uwzględnianie przy tworzeniu studium), jak i treść studium (elementy określane w studium). Wśród uwarunkowań, jakie należy uwzględnić w studium, wymienione są między innymi uwarunkowania wynikające z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu (art. 10 ust. 1 pkt 1), uwarunkowania wynikające z warunków i jakości życia mieszkańców (art. 10 ust. 1 pkt 5), uwarunkowania wynikające ze stanu prawnego gruntów (art. 10 ust. 1 pkt 8). Z kolei obligatoryjna treść studium jest przedmiotem regulacji art. 10 ust. 2 u.p.z.p.
Odnosząc się do istoty skargi, którą stanowi zarzut niezgodności studium z prawem, należy w pierwszym rzędzie skontrolować spójność zaskarżonego dokumentu z jego istotą prawną oraz z przywołanymi wyżej przepisami prawa. Studium prawidłowe to studium mieszczące się w prawniczym rozumieniu tego dokumentu. Równolegle studium prawidłowe to studium zgodne z powszechnie obowiązującym prawem, to dokument, którego twórca respektował zarówno wskazane zasady ogólne, jak i regulacje szczegółowe, odnoszące się konkretnie do tego dokumentu.
W sprawie nie budzi kontrowersji kształt zaskarżonej uchwały z punktu widzenia jej adekwatności do charakteru prawnego studium, jak też nie jest przedmiotem sporu treść studium z punktu widzenia art. 10 ust. 2 ustawy, a więc elementów które powinny znaleźć się w studium.
Najpierw Sąd zbadał uwzględnienie przez zaskarżone Studium uwarunkowań, które generalnie należy respektować przy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wiąże się to z pierwszoplanowym zarzutem skarżącej skupionym na naruszeniu art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w związku z art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.: skarżąca podnosi, że nie uwzględniono prawa własności, skorelowanego z dotychczasowym przeznaczeniem i zagospodarowaniem terenu, możliwością dalszego prowadzenia działalności gospodarczej, co prowadzi do braku ochrony praw słusznie nabytych. Jej zdaniem nie uwzględniono w studium uwarunkowań wynikających z dotychczasowego statusu i wykorzystania terenu.
Zarzut nie jest usprawiedliwiony, i w świetle dokumentacji sprawy nie można zgodzić się ani z tym, że prawo własności nie zostało uwzględnione, ani z tym, że pominięto dotychczasowy charakter terenu.
Sąd zważył, że określając oddziaływanie determinant, jakie należy wziąć pod uwagę przy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w ogólności (art. 1 ust. 2), jak i wobec determinant studium (art. 10 ust. 1), ustawodawca posługuje się sformułowaniem "uwzględnia się uwarunkowania". W języku polskim "uwzględnić" to wziąć pod uwagę, mieć na względzie, liczyć się z czymś (Uniwersalny słownik języka polskiego pod red. Stanisława Dubisza, t. IV, Warszawa 2003). Uwzględnienie określonej determinanty (uwarunkowania) studium to zatem wzięcie pod uwagę, rozważenie, przeanalizowanie określonej sytuacji (np. dotychczasowego przeznaczenia i zagospodarowania terenu, stanu prawnego gruntów). Organ tworzący studium wypełni dyspozycję art. 10 ust. 1, gdy rozważy (przeanalizuje, weźmie pod uwagę) dotychczasowe przeznaczenie i zagospodarowanie terenu, jak też stan prawny gruntów. Jednak uwzględnienie nie musi prowadzić do związania organu, na przykład dotychczasowym przeznaczeniem terenu, czy jego stanem prawnym. Innymi słowy Sąd przyjął, że uwzględnienie, o jakim mowa w powołanym przepisie oznacza analizę, rozważenie, wzięcie pod uwagę, ale nie oznacza związania, w sensie powielenia (utrzymania) dotychczasowego przeznaczenia. Taka interpretacja znajduje akceptację w orzecznictwie sądowym: warunek uwzględnienia dotychczasowego przeznaczenia i zagospodarowania terenu (art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.), nie oznacza jeszcze, że rada gminy, w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego, nie może dokonać zmian i przekształceń w tym zakresie. Dokonanie jednak przedmiotowych zmian musi być poprzedzone dokładną analizą i oceną stanu faktycznego, jaki istnieje na terenie objętym projektem studium (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 czerwca 2022 r. sygn. akt I OSK 991/21; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 1991/12). Okoliczności sprawy jasno pokazują, że dla terenu PU[...] wprowadzono w studium "nowe" przeznaczenie dopuszczalne w postaci zabudowy i terenu rekreacji, obok funkcjonującego już wcześniej przeznaczenia podstawowego (tereny produkcji i usług). Zgodnie z przywołanymi wyżej przepisami i ich wykładnią, takie działanie organu jest uprawnione, wymaga jednak wykazania, że rozważono uwarunkowania wynikające, między innymi, z dotychczasowego przeznaczenia i zagospodarowania terenu oraz stanu prawnego gruntów. Ma to szczególne znaczenie w sytuacji spornych interesów i zgłaszanych w procedurze tworzenia studium uwag, a zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 11 w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zapewnia się udział społeczeństwa w pracach nad studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.
Akta sprawy, zwłaszcza tekst studium przekonują, że twórcy studium analizowali kwestie własnościowe na obszarze byłej H., identyfikowali istniejące i potencjalne problemy oraz konflikty, w tym związane ze sporami pomiędzy właścicielami nieruchomości przemysłowych a właścicielami nieruchomości mieszkalnych (o czym będzie jeszcze mowa w dalszej części). Trzeba przy tym przypomnieć własność i jej ochronę w ujęciu konstytucyjnym. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, choć własność poddaje ochronie prawnej, to jednocześnie przewiduje możliwość jej ograniczenia, a nawet wywłaszczenia (art. 21 w związku z art. 64 Konstytucji). Ponadto prawodawca przewiduje w art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw ustanawiane w ustawie, i podyktowane koniecznością bezpieczeństwa, porządku publicznego, ochroną środowiska, zdrowia, moralności publicznej, wolnościami i prawami innych osób. Nie jest więc tak, że każda ingerencja władzy publicznej, bezpośrednio czy pośrednio oddziałująca na wykonywanie własności, stanowi bezprawne naruszenie prawa własności. Prowadzenie i ustalanie kierunków zagospodarowania przestrzennego mieści się w ramach ustawowych zadań własnych organów gminy, obejmuje tzw. władztwo planistyczne i daje nawet możliwość wkroczenia w sferę własności.
Wreszcie trzeba zauważyć, że ustawodawca nie pomija ochrony własności w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, skoro wymienia prawo własności wśród determinant, jakie należy uwzględnić przy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 1 ust. 2 pkt 7). Akta sprawy, zwłaszcza tekst studium przekonują, że twórcy studium analizowali kwestie własnościowe na obszarze byłej H., identyfikowali istniejące i potencjalne problemy oraz konflikty, w tym związane ze sporami pomiędzy właścicielami nieruchomości przemysłowych a właścicielami nieruchomości mieszkalnych (o czym będzie jeszcze mowa w dalszej części). W konsekwencji w ocenie Sądu nie można zgodzić się, że bezprawnie naruszono możliwość niezakłóconego korzystania z prawa własności, i nie uwzględniono prawa własności. Organ wziął pod uwagę stan prawny gruntów, prawo własności, a przy tym poprawnie je zinterpretował ważąc obecne w sprawie interesy prywatne i interes publiczny. Nie można też tracić z pola widzenia społeczno – gospodarczych uwarunkowań terenu oraz zamieszkałej ludności, związanych z likwidacją zakładu przemysłowego (H.) i skutków tego procesu, związanych nie tylko z działalnością gospodarczą, ale także egzystencją ludności.
Przechodząc do kwestii związanej z dotychczasowym statusem i wykorzystaniem terenu, to od razu trzeba przypomnieć, że niesporne jest przemysłowe, dotychczasowe przeznaczenie terenu, i wynikające z procesów transformacyjnych częściowe zajmowanie tych obszarów pod mieszkalnictwo. W ocenie skarżącej dotychczasowy, produkcyjno - przemysłowy charakter nieruchomości sprawia, że nie powinna być dopuszczona zabudowa mieszkaniowa, ponieważ będzie to ograniczać możliwości prowadzenia działalności produkcyjno - przemysłowej. Według przepisów, w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające z dotychczasowego przeznaczenia i zagospodarowania terenu (art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.), a ustalając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne (art. 1 ust. 3 u.p.z.p.).
Materiał aktowy ujawnia, że skarżąca zgłosiła uwagi do wyłożonego projektu studium wnioskując o utrzymanie terenów PU[...] (teren byłej H.) jako wyłącznie przemysłowych, bez dopuszczalności zabudowy mieszkaniowej i rekreacyjno - sportowej. Burmistrz nie uwzględnił uwagi tłumacząc: 1. Studium jest kierunkowym aktem planowania i nie powinno zawierać konkretnych rozwiązań planistycznych, jest aktem ogólnym i elastycznym, bardziej niż plan miejscowy; odnosi się do dużych obszarów. 2. Wnioskowany w uwadze zapis stanowiłby precedens ustaleń właściwych dla miejscowego planu, tym bardziej, że proponowane rozstrzygnięcia ingerują w uprawnienia właścicieli poszczególnych działek , sposobu wykonywania prawa własności, naruszenia interesu prawnego właścicieli, analizy i ważenia interesu publicznego i prywatnego. Wymagane są pogłębione badania uwarunkowań, analizy prawne uprawnień, dodatkowe specjalne konsultacje - łącznie z wypracowaniem umowy społecznej gwarantującej zgodnie z interesem publicznym i prywatnym dalsze prowadzenie polityki przestrzennej. Zagadnienia te, jak i określone w uwadze, mogą być wyłącznie przedmiotem rozstrzygnięć planu miejscowego; tak szczegółowe rozstrzygnięcie wykracza poza istotę studium. Zasada tworzenia planów miejscowych przy uwzględnieniu studium gwarantuje wypracowanie rozwiązań kompromisowych w pełni zabezpieczających interesy stron. 3. Brak podstaw (wobec stanu faktycznego zagospodarowania) do jednoznacznego wykluczenia (w tym w planach miejscowych) zabudowy mieszkaniowej.
Idąc dalej, Sąd uznał, że organ tworzący Studium uwzględnił uwarunkowania wynikające z dotychczasowego przeznaczenia i zagospodarowania oraz zważył interes publiczny z interesami prywatnymi. Przemawiają za tym analizy umieszczone w Studium. W szczególności, na s. 23 tekstu organ zidentyfikował: obszary problemowe (degradacja społeczna, środowiskowa, przestrzenna), uwarunkowania (konflikty funkcji mieszkalnictwo - działalność gospodarcza); wskazał działania planistyczne (aktualizacje polityk przestrzennych gminy, kraju i województwa, decyzje o lokalizacji inwestycji celu publicznego, sporządzenie planu miejscowego (poprzedzone sporządzeniem strategii i umowy społecznej, sporządzenie planów rewitalizacji). Na s. 26-33 tekstu Studium odniesiono się do obszaru S.(1), jako obszaru szczególnego w zagospodarowaniu gminy. Opisano wieloaspektowo uwarunkowania, zwłaszcza w aspekcie poprzemysłowego i zdegradowanego obrazu terenu, wskazując zamieszkiwanie na terenach skażonych i poprzemysłowych. Teren oceniono: 1) z puntu widzenia zabudowy mieszkaniowej: jako zdegradowany, wskazano brak możliwości rozdzielenia działek mieszkaniowych od przemysłowych strefą izolacyjną, podkreślono, że zabudowa nie spełnia zasad uniwersalnego projektowania. W podsumowaniu warunki dla funkcji mieszkaniowej określono jako niekorzystne, podkreślono konieczność rewitalizacji, rekompensat, specjalnych działań technicznych chroniących zabudowę mieszkaniową; 2) z punktu widzenia działalności gospodarczej: jako zdegradowany, poprzemysłowy, zdewastowany estetycznie, wymagający dogłębnej przebudowy, uciążliwe formy działalności gospodarczej, konfliktowe usytuowanie zabudowy adaptowanej na cele mieszkaniowe, protesty mieszkańców, stan środowiska potencjalnie zagrażający mieszkańcom, potencjalne możliwości przeznaczenia terenów dla nowej działalności gospodarczej. Zidentyfikowano rodzaje konfliktów, w podsumowaniu wskazano, że z punktu widzenia urbanistyki i architektury teren kwalifikuje się głównie pod przemysł i produkcję, z generalnymi przeciwskazaniami dla funkcji mieszkaniowej. Docelowe zagospodarowanie terenu przedstawiono wariantowo. Wariant 1 to zagospodarowanie produkcyjne, z możliwością utrzymania istniejącej zabudowy mieszkaniowej, bez jej dalszej rozbudowy; takie rozwiązanie oceniono jako nie likwidujące konfliktów, i wykluczające zagospodarowanie terenu jako cennego pod działalność gospodarczą. Jednocześnie zapis o dopuszczeniu zabudowy mieszkaniowej będzie gwarantem jej ewentualnego zachowania lub likwidacji poszanowaniem dotychczasowych uprawnień właścicieli nieruchomości zamieszkałych. Wariant 2 to polityka zmierzająca do zagospodarowania terenu wyłącznie na cele produkcyjne i przemysłowe, w konsekwencji wykluczenie w studium zabudowy mieszkaniowej, koszty dla gminy jak i przedsiębiorców. Napisano, w zakresie wyboru wariantu: wybór wariantu pozostawia się do dalszej decyzji organu właściwego w planowaniu przestrzennym.
W konsekwencji nie sposób przyjąć, że autor Studium nie rozważał dotychczasowego przeznaczenia terenu, nie ważył interesów, i nie zilustrował tych rozważań w tekście dokumentu. Przedstawiona wielowariantowość oraz ocena terenu z różnych perspektyw wraz pozostawieniem pola dla dalszych etapów planowania i zagospodarowania przestrzennego jest spójne z charakterem studium i stanowi należytą realizację obowiązku ustawowego (art. 1 ust. 3, art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Sąd Naczelny w wyroku z dnia 19 lipca 2023 r. (sygn. akt II OSK 612/22) słusznie wskazał, że studium, jako akt planistyczny określający politykę przestrzenną gminy nie będący prawem miejscowym, nie może przesądzać negatywnie ani pozytywnie o możliwości realizacji danej inwestycji. Ów wybór pozostawiony autorowi ewentualnego planu miejscowego jest rezultatem charakteru studium jaku aktu polityki, i studium może w różnym stopniu wiązać prawodawcę planistycznego, jest bowiem założenia aktem elastycznym (zob. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2529/14, w literaturze: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. Zygmunta Niewiadomskiego, Warszawa 2008, s. 78 i nast).
Sąd nie dopatrzył się także naruszenia zasady proporcjonalności. Proporcjonalność oznacza, że ograniczenia własności mogą być ustanawiane tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie. Zasada proporcjonalności z jednej strony stawia przed prawodawcą każdorazowo wymóg stwierdzenia rzeczywistej potrzeby dokonania w danym stanie faktycznym ingerencji w zakres prawa bądź wolności jednostki. Z drugiej zaś strony winna ona być rozumiana jako wymóg stosowania takich środków prawnych, które będą skuteczne, a więc rzeczywiście służące realizacji zamierzonych przez prawodawcę celów. Ponadto chodzi tu o środki niezbędne, w tym sensie, że chronić będą określone wartości w sposób, bądź w stopniu, który nie mógłby być osiągnięty przy zastosowaniu innych środków. Niezbędność to również skorzystanie ze środków jak najmniej uciążliwych dla podmiotów, których prawa lub wolności ulegną ograniczeniu. Ingerencja w sferę statusu jednostki musi więc pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, których ochrona uzasadnia dokonane ograniczenie (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 1999 r. sygn. P 2/98). Proporcjonalnie, w języku polskim, to współmiernie, harmonijnie, prawidłowo - biorąc pod uwagę stosunek części składowych jakiejś całości względem siebie (Uniwersalny słownik języka polskiego pod red. S. Dubisza, Warszawa 2003, t. 3). Proporcjonalność to zatem konieczność ingerencji w prawo, realna potrzeba publiczna, przewyższająca indywidualny interes podmiotu dotkniętego ingerencją. To obowiązek wykazania, dlaczego akurat to ten podmiot doznał ograniczenia jego praw. Naruszenie zasady proporcjonalności wyeksponuje się zatem wtedy, gdy skarżąca wykaże, że ingerencja w jej prawo nastąpiła niewspółmiernie, bez uzasadnionej potrzeby, bez realnej konieczności publicznej.
Po pierwsze, Sąd uwzględnił całokształt terenu objętego studium, i uwarunkowania wynikające z dotychczasowego wykorzystywania terenu, w których nie można tracić z pola widzenia uwarunkowań społecznych i gospodarczych. Nie wykazała skarżąca, aby przekształcenie jej nieruchomości przyczyniło się do zakłócenia wymagań ładu przestrzennego czy innych uwarunkowań z art. 1 ust. 2 u.z.p., czy też pogorszyło harmonię przestrzeni. Po drugie, Sąd wziął pod uwagę, że produkcja i usługi stanowią funkcję dominującą, podstawową, priorytetową, a dodanie funkcji mieszkaniowej (jako uzupełniającej) wpisuje się w proporcjonalność w zarysowanym wyżej, równoważącym i respektującym różne wartości - rozumieniu. Po trzecie wreszcie, Sąd nie odnajduje również realnej ingerencji we własność skarżącej, a przynajmniej wynikające z akt informacje tego nie ilustrują. Skarżąca nie traci dotychczasowego przeznaczenia, zostaje ono zachowane, a negowanie rozwiązań jakie ewentualnie może przyjąć prawodawca lokalny w planie miejscowym, jest przedwczesne. To wszystko powoduje, że zdaniem Sądu zasada proporcjonalności została należycie potraktowana przez organ przyjmujący studium.
Studium ze swej istoty, opisanej wyżej, nie może legalizować działań polegających na niezgodnym z prawem, jak twierdzi skarżąca, przekształceniu nieruchomości przemysłowych na cele mieszkaniowe. W tym zakresie zarzut skarżącej wskazujący na naruszenie art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. nie jest trafny, zaś w realiach sprawy nie mamy do czynienia z planem miejscowym. Sąd nie podzielił również zarzutu skarżącej nakierowanego na naruszenie art. 10 ust. 1 pkt 8 u.p.z.p. ponieważ z treści Studium jasno wynika, że stan prawny gruntów był uwzględniany (brany pod uwagę), a przedstawiona przez organ analiza nie jest w ocenie Sądu arbitralna. Wskazanym w Studium kierunkom nie należy również przypisywać naruszenia zasady proporcjonalności, skoro organ obszernie uwidocznił ważenie różnych interesów, wartości, wraz z przesłankami uzasadniającymi przyjęte zapisy.
Z powyższych powodów Sąd nie dopatrzył się naruszenia przez zaskarżone zapisy Studium naruszenia powszechnie obowiązujących przepisów prawnych, i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.