II SA/Wr 191/07

II SA/Wr 191/07 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2007-12-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-04-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Anna Siedlecka
Olga Białek /sprawozdawca/
Zygmunt Wiśniewski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Ochrona przyrody
Sygn. powiązane
II OZ 238/08 - Postanowienie NSA z 2008-03-20
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
*Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 105 par. 1, art. 28, art. 61 par. 1 i  par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2004 nr 92 poz 880
art. 88 ust. 1
Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski, Sędziowie Sędzia WSA Anna Siedlecka, Asesor WSA Olga Białek /sprawozdawca/, Protokolant Anna Biłous, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 grudnia 2007 r. przy udziale – sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za zniszczenia terenu zieleni i wycięcia drzewa oddala skargę.
Uzasadnienie
W piśmie z dnia [...] skierowanym do Starosty Powiatu O. J. K. zawnioskował o wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej dla W. K. za wycięcie w dniu [...] drzewa /wierzby/, rosnącego na terenie zieleni przydomowej, przy ścianie szczytowej budynku wielorodzinnego przy ul. B. [...] w J.-L., oraz za zniszczenie 504 m2 terenu tej zieleni przydomowej. Wnioskodawca wyjaśnił, że w § 6 umowy użytkowania wieczystego zawartej w dniu 4 maja 1984 r. pomiędzy Skarbem Państwa a Spółdzielnią Mieszkaniową w J.-L., dotyczącej nieruchomości o pow. 25,29 ha położonej na osiedlu "M.", strony umieściły oświadczenie, że zgodnie z planami zagospodarowania przestrzennego, nieruchomość przeznaczona jest pod budownictwo mieszkaniowe a nie pod budowę komercyjną. Dodał, że zgłoszona okoliczność wycięcia drzewa i zniszczenia zieleni ma związek z prowadzeniem działalności gospodarczej.
Decyzją z dnia [...] Nr [...], Naczelnik Wydziału Ochrony Środowiska Starostwa Powiatowego w O. - działając z upoważnienia Starosty Powiatu O. - na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie wszczęte w związku z żądaniem J. K., w sprawie wymierzenia W. K. kary pieniężnej za zniszczenie 504 m2 terenu zieleni i wycięcie drzewa /wierzby/ o obwodzie pnia około 200 cm, znajdującego się na działce usytuowanej przy ścianie szczytowej budynku wielorodzinnego nr [...], przy ul. B. w J.-L., na gruncie stanowiącym własność Gminy J.-L.
W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że działka oznaczona geodezyjnie nr [...], [...], obręb L., pozostaje we współużytkowaniu wieczystym W. K., Renaty K., K. K. i R. K. Roślinność jaka występuje na terenie tej działki nie może być uznana za teren zieleni w znaczeniu prawnym, użytym w ustawie o ochronie przyrody. Co więcej, teren ten nie został zniszczony w rozumieniu art. 88 ustawy o ochronie przyrody. W tym względzie organ powołał się na stanowisko Sądu Najwyższego, zgodnie z którym teren zieleni miejskiej to nie suma zieleni znajdującej się w mieście, lecz celowo kształtowany w planie miejscowym układ zespołów roślinności, mający do spełnienia określone funkcje. Dla obszaru obejmującego teren przedmiotowej działki nie został zaś uchwalony plan miejscowy. Odnosząc się do kwestii wycięcia bez zezwolenia wskazanego przez wnioskodawcę drzewa wskazał, że współużytkownicy wieczyści działki nr [...] otrzymali zezwolenie na wycięcie dębu szypułkowego. Organ pierwszej instancji zauważył również, że mimo wezwania, J. K.
nie przedstawił dowodów świadczących o zniszczeniu terenu zieleni i wycięciu drzewa bez zezwolenia. W ocenie organu, przedstawione wyżej okoliczności spowodowały bezprzedmiotowość postępowania.
Od powyższej decyzji J. K. wniósł odwołanie, zarzucając w nim naruszenie prawa materialnego, tj. art. 90 w związku z art. 88 ust. 1 i art. 89 ust. 1 i ust. 5 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody przez jego niezastosowanie; naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 105 § 1 k.p.a. przez jego zastosowanie, art. 79 § 1 i § 2 k.p.a. przez uniemożliwienie mu udziału w oględzinach nieruchomości oraz art. 10 § 1 k.p.a. przez uniemożliwienie mu zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Odwołujący się zarzucił również obrazę przepisów art. 7-9 , art. 77 § 1, art. 35 § 1-3 i art. 107 § 3 k.p.a. Ponadto podniósł, że doszło do obrazy art. 7 Konstytucji RP i wniósł o zastosowanie art. 304 § 2 k.p.k. w związku z art. 271 § 1 k.k., z uwagi na poświadczenie nieprawdy, że decyzja Burmistrza Miasta i Gminy J.-L. z dnia [...] zezwala na wycięcie dębu szypułkowego.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia [...], Nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 61 § 1 i art. 28 k.p.a. oraz na podstawie art. 88 ust. 1 i art. 90 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody /Dz. U. Nr 92, poz. 880 z późn. zm./ orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji.
Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Kolegium na wstępie wyjaśniło, że starosta był organem właściwym do orzekania w niniejszej sprawie z uwagi na treść art. 90 ustawy o ochronie przyrody i fakt, że nieruchomość której postępowanie dotyczy, stanowi własność Gminy J.–L.
Dalej organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, nie narusza obowiązującego prawa, co więcej, jest jedynym dopuszczalnym sposobem zakończenia postępowania administracyjnego wszczętego na wniosek J. K. Kolegium, jako organ II instancji, będąc zobowiązane do ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy, w sytuacji gdy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jest prawidłowe, choć wadliwie uzasadnione, nie może uchylić takiej decyzji. Gdyby bowiem doszło do uchylenia takiej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, wówczas rola organu pierwszej instancji sprowadzałby się wyłącznie do ponownego napisania uzasadnienia.
Rozstrzygając zatem sprawę w zakresie swoich kompetencji Kolegium przede wszystkim odniosło się do kwestii wszczęcia postępowania administracyjnego wskazując, że zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. następuje to z urzędu lub na wniosek strony. Kodeks nie przewiduje orzeczenia w sprawie wszczęcia postępowania, zatem wpływ podania wywołuje skutek w postaci wszczęcia postępowania. Organ zauważył, że weryfikacja posiadania przez zainteresowany podmiot legitymacji procesowej do żądania od organu podjęcia określonych czynności, następuje już po wszczęciu postępowania. Wówczas ocenie organu podlega, czy pochodzi ono od strony postępowania, zdefiniowanej zgodnie z art. 28 k.p.a. Istotne zatem jest ustalenie, czy zainteresowany posiada interes prawny – a więc interes chroniony powszechnie obowiązującym prawem – w załatwieniu sprawy administracyjnej. Jak podkreślało Kolegium, zgłoszone żądanie musi znajdować podstawę w powszechnie obowiązujących przepisach prawa materialnego. Interes prawny musi dotyczyć bezpośrednio sfery prawnej a nie faktycznej danego podmiotu. Brak bezpośredniego wpływu sprawy administracyjnej na sferę prawną osoby, która zgłasza żądanie nie pozwala na uznanie jej za stronę, a tym samym na merytoryczne zakończenie postępowania wszczętego z jej inicjatywy. W razie ustalenia, że postępowanie wszczęto na żądanie podmiotu nie mającego legitymacji w danej sprawie, organ obowiązany jest, wydać decyzję o umorzeniu postępowania. Organ II instancji zaznaczył również, że zgodnie z zasadą działania na podstawie i w granicach prawa /art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a./, postępowanie administracyjne nie może być prowadzone z wniosku dowolnego podmiotu, bowiem byłoby to oczywiście niezgodne z prawem.
Odnosząc powyższe uwagi do rozpatrywanej sprawy, Kolegium wskazało, że drzewa i rośliny – objęte ochroną na podstawie ustawy o ochronie przyrody – od chwili ich zasadzenia lub zasiania, zgodnie z art. 48 k.c., stanowią część składową gruntu /nieruchomości gruntowej/, zatem interes prawny w postępowaniu dotyczącym części składowych gruntu ma - co do zasady - władający tym gruntem. Decyzje wydawane na podstawie art. 88 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody są rozstrzygnięciami dotyczącymi przede wszystkim praw podmiotowych władającego nieruchomością gruntową na której rosną lub rosły drzewa. Poza władającym gruntem, stroną takich postępowań będzie również – w określonych przypadkach – podmiot, którego działanie lub zaniechanie spowodowało powstanie skutków, o których mowa w art. 88 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Władający nieruchomością sąsiednią lub sąsiadującą nie ma prawa uczestniczenia jako strona w takich postępowaniach administracyjnych /a tym bardziej do ich inicjowania/, gdyż kończąca je decyzja, w żaden sposób nie wpływa na sposób i wykonywanie przysługujących mu praw rzeczowych. Tylko w takim przypadku można mówić, o istnieniu po jego stronie interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a.
Reasumując, organ odwoławczy stwierdził, że wykonywanie przysługujących staroście kompetencji, o których mowa w art. 88 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, nie ma i nie może mieć żadnego wpływu na sytuację prawną J. K., zatem niedopuszczalne było załatwienie jego wniosku w sposób określony w art. 104 k.p.a. Jedynym dopuszczalnym orzeczeniem w takiej sytuacji było zaś umorzenie postępowania gdyż prowadzone było z inicjatywy osoby nieuprawnionej. Powołując się na orzeczenie NSA z dnia 12 lipca 2001 r. /IV SA 1108, OSP 12/2004, poz. 153/ Kolegium dodało również - w związku z przywołaniem przez wnioskodawcę art. 63 Konstytucji RP - że: "zbyt dowolne korzystanie z ogólnych zasad konstytucyjnych, z pominięciem analizy przepisów ustawowych mających znaczenie w rozpoznawanej sprawie, może prowadzić do zarzutu naruszenia kompetencji ustawodawcy". Zasady te nie mogą być traktowane jako "argument uniwersalny" służący uzasadnieniu stanowisk opartych na poczuciu sprawiedliwości i zasadzie słuszności, bez niezbędnej analizy mających zastosowanie w danej sprawie przepisów prawnych. Opierając się na powyższym wywodzie Kolegium zaznaczyło, że statusu strony postępowania administracyjnego nie można wywieść wyłącznie z przepisów konstytucyjnych, gdyż wówczas, określanie przez ustawodawcę w przepisach prawa materialnego kręgu stron postępowania jak i praktyka orzecznicza w tym zakresie, byłyby zupełnie bezcelowe, skoro ze względu na zakres – tak pojmowanych - regulacji konstytucyjnych, stroną byłby każdy w każdej sprawie.
Nie godząc się z przedstawionym rozstrzygnięciem J. K. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zarzucił:
1. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez jego zastosowanie, pomimo braku ku temu podstaw;
2. naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. przez nieprzestrzeganie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu i niewyznaczenie skarżącemu siedmiodniowego terminu do wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego. Skarżący podkreślił, że obowiązek zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu obejmuje każdą fazę postępowania i organ ma bezwzględny obowiązek przestrzegania tych wymagań. Prowadząc postępowanie organ musi powstrzymać się z wydaniem decyzji umożliwiając stronie złożenie tzw. końcowego oświadczenia w sprawie. Pominięcie strony w postępowaniu stanowi rażące naruszenie prawa, co skutkuje jej nieważnością. Dlatego uważa, że zaskarżona decyzja jest samowolą administracyjną i dowolnością organu;
3. naruszenie prawa procesowego, polegającego na obrazie art. 7 Konstytucji RP. Skarżący podniósł w tym zakresie, że orzekając wbrew żądaniom jego wniosku z dnia [...] organy obu instancji wykroczyły poza granice wyznaczone art. 7 Konstytucji RP. Wpływ tego naruszenia na wynik postępowania polega na tym, że nie stosując środków przewidzianych w art. 89 ust. 1 i ust. 5 ustawy o ochronie przyrody, wydano decyzje sprzeczne z prawem.
Wskazując na powyższe naruszenia J. K. wniósł o:
- uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji;
- zasądzenie kosztów postępowania.
Ponadto skarżący wniósł o zawiadomienie organów ścigania o możliwości popełnienia przestępstwa przez orzekający w niniejszej sprawie skład Kolegium, w związku z brakiem powiadomienia prokuratury o popełnieniu przestępstwa przez osobę, która w decyzji Starosty O. z dnia [...] poświadczyła nieprawdę, że decyzja Burmistrza Miasta i Gminy J.-L. z dnia [...] zezwalała na wycięcie dębu szypułkowego.
W uzasadnieniu skargi przedstawiony został dotychczasowy stan faktyczny i prawny sprawy oraz przebieg postępowania administracyjnego. Skarżący wyjaśnił, że jest współwłaścicielem własnościowego lokalu mieszkalnego zlokalizowanego w budynku wielomieszkaniowym położonym przy ul. B. [...]-[...] w J.-L., a także "współwłaścicielem wieczystym" działki nr [...], [...], obręb L. Wskazał, że mieszkańcy tego budynku na oznaczonej nieruchomości od strony północnej i południowej, na swój koszt, zasadzili drzewa. W tej części skarżący zaakcentował również, że bez własnej nie brał udziału w oględzinach nieruchomości, ze względu na uchybienia w zawiadomieniu go o przeprowadzeniu tego dowodu. Konkludując stwierdził, że obie wydane w sprawie decyzje administracyjne naruszają art. 10 § 1 k.p.a., co stanowi przesłankę do ich uchylenia w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. Na zakończenie skarżący dodał, że wycięte drzewo było młode i zdrowe i nie stwarzało żadnego zagrożenia dla osób i mienia.
W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji. Odnosząc się natomiast do podniesionej w niej argumentów, Kolegium za niezrozumiały uznało zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., w sytuacji gdy u podstaw zaskarżonego rozstrzygnięcia, legła okoliczność, że skarżący nie posiada przymiotu strony w postępowaniu w sprawie dotyczącej szeroko rozumianej ochrony przyrody na sąsiedniej nieruchomości. Następnie organ ponownie wyjaśnił podstawy podjętej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm./ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej /art. 1 § 2 tej ustawy/.
Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne /art. 3 § 1w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dna 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. – zwana dalej "p.p.s.a."/, w tym także na decyzje wydawane w sprawach ochrony przyrody.
Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnych uchybiających prawu materialnemu - jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy /art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a./ - jak też rozstrzygnięć dotkniętych wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego /lit. b przywołanego przepisu/, a także wydanych bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy /lit. c ww. przepisu/.
Uwzględniając przytoczone zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne, należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa, a zatem skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Pod ocenę sądu poddana została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w której organ ten, utrzymując w mocy decyzję Starosty Powiatu O. o umorzeniu postępowaniu wszczętego na wniosek J. K. o wymierzenie kary administracyjnej za wycięcie drzewa i zniszczenie terenu zieleni przydomowej, jako przyczynę tego umorzenia wskazał brak legitymacji procesowej po stronie podmiotu inicjującego owo postępowanie.
Podejmując rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Kolegium zgodziło się z prawidłowością samego rozstrzygnięcia zawartego w decyzji pierwszoinstancyjnej, nie podzielając jednak argumentacji zawartej w uzasadnieniu tej decyzji. Biorąc pod uwagę postawiony w skardze zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. należało rozważyć prawidłowość takiego postępowania w kontekście przepisów proceduralnych.
Zważyć zatem należy, że zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest postępowaniem dwuinstancyjnym. Z zasady tej wynika, że organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji, chyba że zachodzi sytuacja określona w art. 138 § 2 k.p.a. Przepis art. 138 k.p.a. przyznaje więc organowi II instancji kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest podjęcie rozstrzygnięcia utrzymującego w mocy zaskarżoną decyzję bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji /art. 138 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a./. Jeżeli w wyniku rozpoznania sprawy rozstrzygnięcie organu odwoławczego pokrywa się z rozstrzygnięciem organu I instancji, stosownie do treści art. 138 § 1 pkt 1 organ odwoławczy wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji oznacza w szczególności utrzymanie w mocy jej podstawowego, koniecznego elementu, jakim jest rozstrzygnięcie. W rozstrzygnięciu decyzji zostaje wyrażona wola organu administracji załatwiającego sprawę /por. wyrok z dnia 15 sierpnia 1985 r. III SA 730/85/. Gdy zatem organ odwoławczy utrzymuje w mocy decyzję organu I instancji należy przyjąć, że w szczególności utrzymał w mocy jej rozstrzygnięcie /osnowę/, sformułowane przez organ I instancji. Dopuszczalne jest więc odmienne uzasadnienie orzeczenia wydanego w trybie odwoławczym. Podkreślić trzeba ponadto, że organ odwoławczy obowiązany jest do merytorycznego rozpatrzenia sprawy i skontrolowania postępowania oraz decyzji organu I instancji, zarówno z punktu widzenia legalności, jak i celowości. Kontrola organu odwoławczego będzie więc zawsze kontrolą pełną. Trafnie zatem Kolegium wywiodło, że jeżeli organ pierwszej instancji wadliwie uzasadnił rozstrzygnięcie, które w ocenie organu odwoławczego jest prawidłowe, organ odwoławczy nie może tylko z tego powodu uchylić takiej decyzji. Na gruncie obowiązujących przepisów dopuszczalne jest zatem utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, pomimo wadliwości jego uzasadnienia. Uchybienie polegające na wadliwości uzasadnienia musi być jednak usunięte przez organ odwoławczy.
W takiej sytuacji kontroli poddać należało prawidłowość rozstrzygnięcia podjętego przez organ II instancji i podanych przez ten organ motywów tego rozstrzygnięcia. Kolegium uznało bowiem, że w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki bezprzedmiotowości postępowania z tej to przyczyny, że zostało ono wszczęte na wniosek podmiotu nie będącego stroną tego postępowania. Organ odwoławczy dopatrzył się zatem innych przesłanek uzasadniających bezprzedmiotowość postępowania.
W tej sytuacji uznać należy, że istota sporu sprowadza się do ustalenia, czy organ w sposób właściwy i zgodny z prawem ocenił legitymację procesową strony skarżącej.
Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przywołany przepis musi być interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego, które normują inicjatywę co do powstania danej treści stosunku materialnoprawnego, wyrażanej w formie decyzji administracyjnej. To przepisy prawa materialnego stanowią zatem o tym, czy postępowanie administracyjne może być wszczęte z urzędu, czy też wymagany jest wniosek strony. Organ administracji zobowiązany jest zaś zbadać, czy wnoszący podanie jest stroną postępowania. Jeżeli przepisy prawa materialnego dla wszczęcia postępowania nie formułują wymogu złożenia wniosku przez stronę, przyjmuje się, że jeżeli przedmiotem postępowania jest określenie ciążących na jednostce obowiązków, postępowanie wszczyna się z urzędu. Losy złożonego w takiej sprawie żądania wydania decyzji uzależnione są wówczas od tego, czy pochodzi ono od strony postępowania, czy też od podmiotu nie mającego legitymacji procesowej. W tym ostatnim wypadku, organ nie powinien wszczynać postępowania administracyjnego. Jeżeli jednak pomimo tego, postępowanie zostanie wszczęte, okoliczność ta stanowi podstawę do obligatoryjnego umorzenia postępowania, gdyż brak jest wówczas jednego z elementów materialnego stosunku prawnego i nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie co do jej istoty /bezprzedmiotowość postępowania/. Podobnie rzecz się ma w sytuacji, gdy podanie pochodzi od podmiotu który domaga się od organu konkretnego zachowania, z przekonaniem, że jest do tego legitymowany jako strona. Organ w toku postępowania administracyjnego poddaje wówczas ocenie owo przekonanie jednostki. Jeżeli weryfikacja nie wypadnie pomyślnie obowiązany jest umorzyć postępowanie z podanej wyżej przyczyny.
W rozpoznawanej sprawie J. K. wnioskował o wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej za wycięcie bez zezwolenia drzewa oraz za zniszczenie terenów zieleni.
Materialnoprawna podstawa orzekania w takiej sprawie zawarta jest w przepisie art. 88 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody /Dz. U. Nr 92, poz. 880 z późn. zm./, według którego wójt, burmistrz albo prezydent miasta wymierza administracyjną karę pieniężną za zniszczenie terenów zieleni spowodowane przyczynami wskazanymi w tym przepisie /ust. 1 pkt 1/ oraz za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia /ust. 1 pkt 2/. Dodać należy – że jak słusznie zauważyło Kolegium – w odniesieniu do nieruchomości będących własnością gminy, wskazane czynności wykonuje starosta /art. 90 ustawy/.
Legitymację strony w takim postępowaniu należy oceniać według treści art. 28 k.p.a., zgodnie z którym, stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności prawnej ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Treść art. 28 k.p.a. wskazuje, że definicja strony postępowania administracyjnego skonstruowana została na pojęciu interesu prawnego i obowiązku. W doktrynie i judykaturze powszechnie przyjmuje się, że ustalenie interesu prawnego podmiotu uczestniczącego w postępowaniu administracyjnym, następuje ostatecznie w wyniku konkretyzacji właściwego przepisu prawa materialnego. W pojęciu interesu prawnego mieszczą się uprawnienia i obowiązki wynikające z przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Mówiąc innymi słowy, wnoszący żądanie ma interes prawny jeżeli opiera to żądanie na konkretnej normie prawnej /por. J.P. Tarno, A. Korzeniowska- glosa do wyroku NSA z dnia 13 grudnia 1993 r., I SA 1725/93, "Glosa", kwiecień 1997, s.13/. Jednocześnie interes prawny musi charakteryzować się tym, że jest indywidualny, konkretny, istniejący obiektywnie i potwierdzony okolicznościami faktycznymi, które stanowią podstawę zastosowania prawa materialnego /por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. C.H. Beck, Warszawa 2006/. Szczególnymi cechami tak rozumianego interesu prawnego jest bezpośredniość związku między sytuacją danego podmiotu, a normą prawa materialnego, na której budowany jest interes prawny oraz jego realność. Interes prawny ma charakter materialnoprawny, co oznacza, że musi istnieć norma prawna przewidująca w określonym stanie prawnym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania decyzji administracyjnej ustalającej prawo lub obowiązek tego podmiotu lub przewidująca możliwość podjęcia przez organ określonej czynności na żądanie podmiotu.
Wychodząc z tej płaszczyzny rozważań, zauważyć trzeba, że kara administracyjna o której mowa w art. 88 ust. 1 pkt 1, ponoszona jest przez wszystkie podmioty korzystające z wymienionych w tym przepisie środków, w sposób powodujący zniszczenie terenów zieleni. Natomiast karę, o której mowa w art. 88 ust. 1 pkt 2 – za usunięcie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia – odnieść również należy się do art. 83 ust. 1 ustawy z którego wynika, kto może uzyskać zezwolenie na wycięcie drzew i krzewów. Powyższe wskazuje, że stroną w postępowaniu prowadzonym na podstawie przywołanych przepisów, będzie niewątpliwie podmiot ponoszący odpowiedzialność za naruszenie prawa, jak również posiadacz nieruchomości gruntowej na której rosną drzewa lub krzewy. Przywołana przez Kolegium norma art. 48 k.c., stanowiąca konsekwencję zasady wypowiedzianej w art. 47 k.c. /część składowa rzeczy nie może być odrębnym przedmiotem własności i innych praw rzeczowych/, decyduje bowiem o tym, że drzewa i inne rośliny od chwili zasadzenia lub zasiania dzielą los prawny gruntu. Trafnie zatem Kolegium wywiodło, że decyzje wydawane w oparciu o analizowany przepis art. 88 ust. 1 są rozstrzygnięciami dotyczącymi przede wszystkim praw podmiotowych władającego nieruchomością na której rosną drzewa lub krzewy. Dodać należy, że zgodnie z art. 83 omawianej ustawy, zezwolenie na wycięcie drzewa uzyskać może posiadacz nieruchomości na której ono rośnie, przy czym, gdy posiadacz nie jest właścicielem, wymagana jest jego zgoda. Oznacza to, że również regulacje zawarte w ustawie o ochronie przyrody nakazują jako stronę postępowania uznać posiadacza nieruchomości z której wycięto drzewo bez zezwolenia, gdyż to on zobowiązany jest do uzyskania tego zezwolenia. Stosując posiłkowo art. 336 Kodeksu cywilnego należy też wyjaśnić, że posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny).
W rozpoznawanej sprawie, jak wynika z przedstawionych Sądowi akt, zgłoszone przez skarżącego wycięcie drzewa oraz zniszczenie zieleni, miało mieć miejsce na nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...], [...], obręb J. – L. Przedmiotowa nieruchomość pozostawała we współużytkowaniu wieczystym W. K., R. K., K. K. oraz R. K., którzy prawo to nabyli od Spółdzielni Lokatorsko Własnościowej w J. L. Właścicielem nieruchomości gruntowej na której prawo to istnieje jest zaś Gmina J.-L. Natomiast J. K. posiada spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego znajdującego się budynku położonym przy ul. B. [...]-[...], na nieruchomości oznaczonej geodezyjnie nr [...],[...], obręb J.-L., stanowiącej własność Spółdzielni Mieszkaniowo Lokatorsko-Własnościowej w J. L. W świetle znajdujących się w aktach sprawy dokumentów nie istnieje zatem przywoływana przez skarżącego działka nr [...] (uległa ona podziałom geodezyjnym) a skarżącemu nie przysługuje tytuł prawny do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] sąsiadującej z działką nr [...]. Z powyższego wynika też, że skarżący nie może być uznany za posiadacza nieruchomości na której nastąpić miało wycięcie drzewa bez zezwolenia i zniszczenie zieleni. Tym samym nie posiada on przymiotu strony w niniejszym postępowaniu. Przymiotu strony w tym postępowaniu nie posiadają również właściciele nieruchomości sąsiednich, gdyż rozstrzygnięcie w przedmiocie nałożenia kary z tytułu wycięcia drzewa z przedmiotowej nieruchomości, w żaden sposób nie wpływa na korzystnie z przysługujących im praw podmiotowych z tytułu własności nieruchomości. W tych okolicznościach prawidłowo organ odwoławczy stwierdził, że wykonywanie przez starostę kompetencji, o których mowa w art. 88 w związku z art. 90 ustawy o ochronie przyrody nie ma i nie może mieć żadnego wpływu na sytuację prawną skarżącego.
Reasumując uznać należy, że skoro z żądaniem wszczęcia postępowania w sprawie wymierzenia kary administracyjnej na podstawie art. 88 ustawy o ochronie przyrody wystąpiła osoba, która nie jest stroną rozumieniu art. 28 k.p.a., organ który wszczął postępowanie z wniosku takiej osoby, obowiązany był do jego umorzenia. Ustalenia poczynione przez organ odwoławczy w pełni uzasadniały powyższe stanowisko.
Biorąc pod uwagę fakt, że J. K. w piśmie z dnia [...] stwierdził, że "kieruje się potrzebą przeciwdziałaniu niszczenia terenów zieleni" oraz powołał się na art. 63 Konstytucji RP, należy dodatkowo wskazać, że "osoba występującą do organów administracji z wnioskami lub skargami dotyczącymi potrzeby ochrony interesu publicznego a nie własnego – chronionego przepisami prawa materialnego – nie może uzyskać żadnej decyzji administracyjnej, której byłaby adresatem i nie przysługują jej żadne środki odwoławcze w trybie instancyjnym od orzeczeń organów administracyjnych dotyczących innych osób. Osoby występujące do organów nie we własnym interesie, lecz w interesie dobra publicznego, mogą w tym celu wykorzystywać instytucję skarg i wniosków" /tak NSA w wyroku z dnia 7 października 1999 r., IV SA 1575/95, LEX nr 48237/.
Wobec przedstawionych okoliczności za nieuzasadniony trzeba uznać zarzut naruszenia przez Kolegium art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów – w tym zwłaszcza naruszenia art. 10 § 1 k.p.a.- należy stwierdzić, że przepis ten zawiera gwarancje procesowe przysługujące stronie postępowania, zaś jak wykazano, skarżący stroną przedmiotowego postępowania nie jest. Bezpodstawne są więc argumenty wskazujące na uniemożliwienie mu uczestnictwa w oględzinach nieruchomości, jak też niepouczenie go o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i złożenia końcowego oświadczenia w wyznaczonym terminie. Gdyby nawet przyjąć, że ze względu na udział skarżącego w postępowaniu, w którym poddawana była ocenie kwestia jego legitymacji procesowej posiadał przymiot strony tylko ze względu na tę kwestię, to – w takich okolicznościach – naruszenie art. 10 k.p.a. polegające na uniemożliwieniu mu złożenia końcowego oświadczenia, nie miało wpływu na wynik sprawy i nie uzasadniało uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art.. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Również za niezasadne należało uznać zarzuty naruszenia art. 7 Konstytucji RP. Przepis ten stanowi, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. W rozpatrywanej sprawie Sąd nie stwierdził, aby wydając zaskarżaną decyzję Kolegium naruszyło prawo. Orzekane "wbrew żądaniom wniosku" - co akcentuje skarżący – nie stanowi zaś wykroczenia poza granice wyznaczone przywołaną normą konstytucyjną.
Natomiast wniosek o zawiadomienie organów ścigania na podstawie art. 304 § 2 k.p.a. w związku z art. 271 k.k. o popełnieniu przez członków Kolegium przestępstwa w związku z brakiem powiadomienia prokuratury o popełnieniu przestępstwa przez osobę, która w decyzji Starosty O. poświadczyła nieprawdę o tym, że decyzja Burmistrza Miasta i Gminy J.-L. z dnia [...] zezwalała na wycięcie dębu szypułkowego, uznany został – w świetle akt sprawy – za nieuzasadniony. W aktach pierwszoinstancyjnych znajduje się bowiem decyzja z dnia [...] wydana z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy J.-L. przez Zastępcę tego Burmistrza zezwalająca na wycięcie w terminie do dnia [...] jednego dębu szypułkowego na terenie działki [...].
Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 p.p.s.a. i zgodnie z art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.