II SA/Wr 19/07

II SA/Wr 19/07 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2007-04-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-01-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Andrzej Wawrzyniak
Julia Szczygielska /przewodniczący sprawozdawca/
Olga Białek
Symbol z opisem
6163 Gospodarowanie nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
*Uchylono zaskarżone postanowienie w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 134 art. 6 art. 7 art. 8 art. 9 art. 77 par. 1 art. 61 par. 1 art. 64 par. 2 art. 63 par. 2 art. 63 art. 65 art. 128 art. 140
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Julia Szczygielska /sprawozdawca/ Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Asesor WSA Olga Białek Protokolant Kinga Kręc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi R. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z dnia 6 listopada 2006 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w sprawie odmowy zmiany stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej stanowiącej własność Skarbu Państwa I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. na rzecz R. W. kwotę 100 zł /sto złotych/ tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi.
Uzasadnienie
Pismem z dnia [...], skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G., R. W. wniósł o wszczęcie postępowania w sprawie zmiany stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego działek nr [...] i [...], położonych w P., gmina P. Jednocześnie poinformował on, iż od 2001 r. w kolejnych pismach zwracał się do Agencji Nieruchomości Rolnych - Sekcja Terenowa w J. G. w sprawie zmiany stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego w/w działek z 3% na 1%, zgodnie z celem na jaki je wykorzystuje. Działka nr [...] posiada powierzchnie 0,86 ha, a na jej części, stanowiącej ok. 0,15 ha, znajduje się orczykowy wyciąg narciarski z maszynownią. Pozostała część działki, tj. ok. 0,71 ha, wykorzystywana jest rolniczo /łąka/. Z powyższych wyliczeń wynika, iż przeważająca część działki, tj. ponad 80% powierzchni, wykorzystywana jest rolniczo, a niecałe 20% - użytkowane jako teren do uprawiania narciarstwa. Fakt ten potwierdza złożona w Urzędzie Gminy P. deklaracja podatkowa i naliczony podatek rolny, zgodnie z faktycznym wykorzystywaniem gruntu.
Ponadto strona poinformowała, że od roku 2002 nie prowadzi działalności gospodarczej na tej działce, przesyłając kserokopię zgłoszenia o wyrejestrowaniu z eksploatacji wyciągu. Strona nadmieniła również, iż stawka procentowa opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu w wysokości 3% została ustalona dla poprzedniego użytkownika wieczystego, którym było Przedsiębiorstwo A, zgodnie z celem na jaki wykorzystywało przedmiotowy grunt. R. W. jako nabywca prawa użytkowania wieczystego w/w działek zmienił sposób korzystania z nieruchomości w sposób trwały i w związku z tym powinna nastąpić zmiana stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, zgodnie z aktualnym celem na jaki wykorzystuje ten grunt - art. 73 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm./.
W dniu [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. przekazało powyższy wniosek do Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy we W., celem rozpatrzenia według właściwości.
Agencja Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy we W., pismem z dnia [...], poinformowała wnioskodawcę, że w pełni podtrzymuje stanowisko odnośnie stawki procentowej przyjętej do aktualizacji opłaty rocznej, zawarte w piśmie z dnia [...] oraz do wcześniejszych naliczeń opłat rocznych z tytułu wieczystego użytkowania działki nr [...] i [...] obręb P. gmina P. Stanowisko powyższe wynika z faktu, iż zgodnie z art. 17b ust. 1 ustawy z dnia 19 października 1991 r. gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa /Dz. U. z 2004 r. Nr 208, poz. 2128 ze zm./ stawkę w wysokości 1% zastosować należy do naliczenia opłaty rocznej dla nieruchomości zasobu wykorzystywanych na cele rolne, mieszkaniowe i realizację urządzeń infrastruktury technicznej oraz innych celów publicznych. Na nieruchomości będącej w użytkowaniu wieczystym R. W. znajdują się trwale związane z gruntem budowle i urządzenia /orczykowy wyciąg narciarski z budynkiem maszynowni i oświetlenie stoku/, służące do prowadzenia działalności usługowej. Taki sposób wykorzystywania nieruchomości, bez względu na jakiej części działki, wskazuje konieczność zastosowania do naliczeń opłat rocznych stawkę 3% - art. 17b ust. 1 pkt 3 ustawy.
Na powyższe pismo R. W. wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. odwołanie, wskazując, iż mimo że nie posiada ono cech decyzji, od której służy stronie prawo odwołania, traktuje je jako decyzję organu, rozstrzygającą podanie strony w sposób dla niej niekorzystny. Ponadto poinformował, iż od 2001 r. w kolejnych pismach zwracał się do Agencji Nieruchomości Rolnych - Sekcja Terenowa w J. G. a później Oddziału Terenowego we W. w sprawie zmiany stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jego działek z 3% na 1%, zgodnie z celem na jakie je wykorzystuje obecnie, tj. rolniczo. Na działce nr [...] o pow. 0,86 ha znajduje się kilka słupów po byłym oświetleniu stoku oraz mały budynek po byłej maszynowni – pozostałość po byłym orczykowym wyciągu narciarskim, co nie przeszkadza w rolniczym wykorzystywaniu działki w całym okresie wegetacyjnym roślin. Działka ta stanowi łąkę, która jest rokrocznie wykaszana. Stan ten potwierdzają zapisy w operacie ewidencji gruntów - łąka trwała kl. IV oraz naliczany podatek rolny. Fakt ten potwierdza również złożona w Urzędzie Gminy P. deklaracja podatkowa i naliczony podatek rolny. Jednocześnie strona wskazała, iż od roku 2002 nie prowadzi działalności gospodarczej na tej działce.
Działka nr [...] o pow. 0,08 ha stanowi w całości użytek - łąka trwała kl. V i jest wykorzystywana na cele rolne. Więc – zdaniem strony - ustalenie stawki procentowej opłaty rocznej na poziomie 3% dla tej działki jest niezgodne z art. 17b ust. 1 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Zgodnie z cytowaną ustawą powinno być – 1%.
Nadto skarżący nadmieniał, iż stawka procentowa opłaty rocznej z tytułu użytkowana wieczystego gruntu w wysokości 3% została ustalona dla poprzedniego użytkownika wieczystego, którym było Przedsiębiorstwo A, zgodnie z celem na jaki to Przedsiębiorstwo wykorzystywało przedmiotowy grunt. R. W. jako nabywca prawa użytkowania wieczystego w/w działek zmienił sposób korzystania z nieruchomości w sposób trwały i w związku z tym winna nastąpić zmiana stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, zgodnie z aktualnym celem na jaki wykorzystuje ten grunt – art. 73 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
Skarżący zarzucił, że w piśmie z dnia [...] ANR OT we W. uzasadnia swoje stanowisko lakonicznym stwierdzeniem, że działka służy do prowadzenia działalności usługowej i musi być zastosowana stawka w wysokości 3%. Uzasadnienie to nie jest zgodne z prawdą bowiem na nieruchomościach tych nie prowadzi działalności usługowej. Stawka procentowa opłaty rocznej może ulec zmianie w razie trwałej zmiany sposobu korzystania z nieruchomości. Kwestię tą reguluje ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Użytkownik wieczysty może żądać od właściwego organu zmiany stawki procentowej przez jej obniżenie, stosownie do celu na jaki obecnie nieruchomość jest wykorzystywana.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. podjęło w dniu [...] zaskarżone postanowienie Nr [...], którym na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdzono niedopuszczalność odwołania R. W. od decyzji Dyrektora Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy we W., odmawiającej zmiany stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej stanowiącej własność Skarbu Państwa w Zasobie Własności Rolnej Skarbu Państwa, położonej w obrębie P., gmina P., w granicach działek nr [...] i [...]. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż zasady gospodarowania mieniem Skarbu Państwa, będącym w Zasobie Własności Rolnej Skarbu Państwa, regulują przepisy ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa /Dz. U. z 2004 r. Nr 208, poz. 2128 ze zm./. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 2 tej ustawy - zasady gospodarowania obejmują m.in. mienie znajdujące się w użytkowaniu wieczystym osób fizycznych i prawnych. Natomiast stosownie do art. 5 ust. 1 Skarb Państwa powierzył Agencji Nieruchomości Rolnych wykonywanie prawa własności i innych praw rzeczowych w stosunku do mienia znajdującego się w Zasobie Własności Rolnej Skarbu Państwa. Odwołujący się wraz z R. I. W. są współużytkownikami wieczystymi nieruchomości położonej w obrębie P. w granicach działki nr [...] o pow. 0,86 ha oraz działki nr [...] o pow. 0,08 ha, stanowiące łąki trwałe sklasyfikowane jako ŁIV, stanowiącej własność Skarbu Państwa, wykonywaną przez Agencję Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy we W. Użytkowanie wieczyste jest – jak wskazał organ – instytucją prawa cywilnego, uregulowaną przepisami art. 232-243 k.c. a spory /roszczenia/ dotyczące użytkowania wieczystego są sprawami cywilnymi w rozumieniu art. 1 k.p.a. W myśl art. 238 k.c. wieczysty użytkownik uiszcza przez czas trwania tego prawa opłatę roczną. Jak wynika z art. 17b ust. 1 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego wynosi w odniesieniu do nieruchomości Zasobu wykorzystywanych: 1) na cele obronności państwa, w tym ochrony przeciw pożarowej 0,1%, 2) na cele rolne 1%, 2a) na cele mieszkaniowe na realizację urządzeń infrastruktury technicznej oraz innych celów publicznych 1%, 3) na inne cele 3% wartości nieruchomości ustalonej w sposób określony w art. 30 ust. 1, z tym że wartość gruntu rolnego można ustalić w sposób określony w art. 30 ust. 2.
Z kolei przepis art. 2 § 1 i § 3 k.p.c. stanowi, że rozpoznawanie spraw cywilnych należy do sądów powszechnych, chyba że na mocy przepisów szczególnych zostały przekazane do właściwości innych sądów lub organów. W omawianej sprawie takim przepisem szczególnym przekazującym orzekanie o ustaleniu nowej albo zmianie dotychczasowej wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości jest przepis art. 17b ust. 2a ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarce nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Zgodnie z tym przepisem do kompetencji Prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych należy zawiadomienie użytkownika wieczystego o ustaleniu nowej lub zmianie dotychczasowej wysokości opłaty tocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości. Przy czym do zawiadomień tych stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, dotyczące postępowania w razie wypowiedzenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej. W myśl art. 78 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm./, właściwy organ zamierzający zaktualizować opłatę roczną, powinien wypowiedzieć na piśmie wysokość dotychczasowej opłaty do dnia 31 grudnia roku poprzedzającego, przesyłając równocześnie ofertę przyjęcia nowej wysokości. W wypowiedzeniu należy wskazać sposób obliczenia nowej wysokości opłaty i pouczyć użytkownika wieczystego o sposobie zakwestionowania wypowiedzenia /zawiadomienia/. Użytkownik wieczysty może, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wypowiedzenia /zawiadomienia/, złożyć do samorządowego kolegium odwoławczego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo uzasadniona w innej wysokości.
Zdaniem organu należy więc przyjąć, że samorządowe kolegia odwoławcze właściwe są do rozpoznania tylko spraw dotyczących ustalenia nowej lub zmiany dotychczasowej wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa, w stosunku do których wykonywanie prawa własności powierzono Agencji Nieruchomości Rolnych. Natomiast w tych sprawach cywilnych, których rozpoznawanie przepisy szczególne nie przekazały do właściwości innych organów administracji publicznej /w tym również do właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych/, orzekanie należy do sądów powszechnych. Z tego to też powodu Samorządowe Kolegium Odwoławcze W J. G. nie jest właściwe do rozpoznania sprawy dotyczącej odmowy zmiany stawki procentowej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej będącej w Zasobie Własności Rolnej Skarbu Państwa.
Nadto organ wskazał, że sprawa sporu dotyczącego zmiany stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego ma charakter cywilnoprawny, wobec tego od czynności podejmowanych w formie pisemnej w toku wymiany świadczeń woli pomiędzy organem reprezentującym prawa właścicielskie Skarbu Państwa a użytkownikiem wieczystym nieruchomości odwołanie jest niedopuszczalne, bowiem zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. odwołanie służy tylko od decyzji administracyjnej, zaś w rozpoznawanej sprawie taka nie została wydana, bowiem w/w przepisy nie zawierają delegacji do działania w omawianej sprawie w formie władczej. Wobec tego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. nie mogło pisma R. W. z dnia [...] rozpatrzyć również w drodze odwoławczego postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze organ wskazał, że skoro z orzekania w sprawach zmiany stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nie wyłączono sądów powszechnych, to właśnie do takiego sądu należy wystąpić o ustalenie innej wysokości stawki procentowej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego w/w nieruchomości niż dotychczas stosowana.
Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniósł R. W., podnosząc, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. odmawiając rozpatrzenia wniosku, narusza art. 17b ust. 1-2a ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz art. 73 ust. 2 w związku z art. 78-81 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zmiana opłaty z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości może nastąpić tylko w trybie aktualizacji. Wypowiedzenie aktualizujące opłaty rocznej wydaje organ w dwóch przypadkach: w razie zmiany wartości gruntu i zmiany jego przeznaczenia /zmienia się cel i w związku z tym ulega zmianie stawka procentowa opłaty rocznej, zgodnie z aktualnym wykorzystywaniem gruntu/. Przy gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, oświadczenia woli właściciela o zmianie wysokości opłaty rocznej wymaga też wyłącznie zmiana stawki procentowej w związku ze zmianą przeznaczenia gruntu. Wynika to jednoznacznie z przepisów art. 17b ust. 1-2a ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa.
Ponadto skarżący podniósł, iż fakt, że organ /ARR OT we W./ nie rozstrzygnął sprawy w trybie obowiązujących przepisów i nie wydał prawem przewidzianego dokumentu /wypowiedzenia aktualizującego/, nie może zamykać mu drogi odwoławczej dochodzenia swoich racji. Zdaniem strony skarżącej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. świadomie wykorzystuje sytuację, że organ nie wydał prawem przewidzianego dokumentu /wypowiedzenia aktualizującego/, aby pozbyć się sprawy bez jej rozpatrzenia. Nie rozstrzyga sprawy, do załatwienia której jest zobligowany zapisami ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, w szczególności art. 17b ust. 1-2a oraz art. 73 ust. 2 w związku z art. 78-81 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Postawą taką organ II instancji dał przykład braku dbałości o prawa obywateli i nieznajomości prawa. We wcześniejszym orzeczeniu /z dnia 10 lutego 2006 r./ wyraźnie zadeklarowało rozstrzygnięcie tej kwestii, ale w odrębnym postępowaniu – po złożeniu wniosku w celu wszczęcia odrębnego postępowania - oraz stwierdziło, że nie jest władne rozstrzygnięcia tej kwestii. Jest to – w ocenie skarżącego – niezrozumiałe. Stawka procentowa opłaty rocznej może ulec zmianie w razie trwałej zmiany sposobu korzystania z nieruchomości, stosownie do przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Użytkownik wieczysty może żądać od właściwego organu zmiany stawki procentowej przez jej obniżenie, stosownie do celu na jaki obecnie nieruchomość jest wykorzystywana. Dopuszczalność zmiany stawki jest przewidziana przepisami art. 73 ust. 2 w związku z art. 78-81 oraz z art. 221 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wymienione artykuły ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 17b ust. 1-2a ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa dają wyraźną delegację dla samorządowych kolegiów odwoławczych do rozstrzygania spraw odnośnie zmiany stawki procentowej opłaty rocznej od dnia 1 stycznia 2004 r. Za lata 2001-2003 spory w sprawie opłat z tytułu użytkowania nieruchomości rolnych Skarbu Państwa podlegały rozpoznaniu przez sądy powszechne, właściwe ze względu na miejsce położenia nieruchomości. W tym okresie kompetencję kolegium wyłączał wprost przepis art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa /Dz. U. z 2003 r. Nr 6, poz. 64 ze zm./. W związku z powyższym R. W. wniósł o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonego postanowienia jako wydanego z naruszeniem prawa oraz zwrot wniosku do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania, lecz rozstrzyga o legalności decyzji /postanowień/, to jest o ich zgodności z prawem na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji /postanowienia/.
Działając zatem w granicach kompetencji wynikających z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269/ w związku z art. 3 § 2 pkt. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, Wojewódzki Sąd Administracyjny jest obowiązany skontrolować, czy zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art. 145 lub art. 151 w/w ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dokonując kontroli legalności zaskarżonego w niniejszej sprawie postanowienia, Sąd stosownie do zapisu art. 134 powołanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie jest związany granicami skargi. Przepis ten umożliwia Sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów.
Mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia 6 listopada 2006 r. Nr SKO/46/UW-80/206 narusza przepisy prawa w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt.1 lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, co powoduje, iż skarga wniesiona przez R. W. została uwzględniona.
Postanowienie to zostało podjęte na podstawie art. 134 k.p.a. Badając zaś pod kątem zastosowania tego artykułu przez organ orzekający, Sąd doszedł do przekonania, iż doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z przepisem art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Artykuł ten uprawnia zatem organ odwoławczy do podjęcia w postępowaniu wstępnym czynności mające na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz, czy zostało wniesione w zachowaniem terminu.
W rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z sytuacją niedopuszczalności odwołania. Jak wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, nie jest ono właściwe do rozpoznania sprawy dotyczącej odmowy zmiany stawki procentowej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej będącej w Zasobie Własności Rolnej Skarbu Państwa, zaś spory dotyczącego zmiany tej stawki ma charakter cywilnoprawny, wobec tego od czynności podejmowanych w formie pisemnej w toku wymiany świadczeń woli pomiędzy organem reprezentującym prawa właścicielskie Skarbu Państwa a użytkownikiem wieczystym nieruchomości odwołanie jest niedopuszczalne. Ponadto organ wskazał, iż w rozpoznawanej sprawie decyzja nie została wydana, bowiem przepisy ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarce nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Zgodnie z tym przepisem do kompetencji Prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych i ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie zawierają delegacji do działania w omawianej sprawie w formie władczej. Wobec tego Kolegium nie mogło pisma R. W. z dnia [...] rozpatrzyć również w drodze odwoławczego postępowania administracyjnego.
W ocenie Sądu podjęcie zaskarżonego postanowienia przy zaniechaniu wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, które jednoczenie uzasadniałyby potraktowanie pisma R. W. z dnia [...] właśnie jak odwołanie, było co najmniej przedwczesne. Uchybienie to stanowi niewątpliwie naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, tj. art. 6, 7, 8, 9, 77 § 1, jak również art. 134.
Niesporne jest w sprawie, iż R. W. wraz z R. I. W. są współużytkownikami wieczystymi nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, tj. działek nr [...] o pow. 0,86 ha i [...] o pow. 0,08 ha, położonych w P., gmina P.
Zasady gospodarowania mieniem Skarbu Państwa, będącym w Zasobie Własności Rolnej Skarbu Państwa, regulują przepisy ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa /Dz. U. z 2004 r. Nr 208, poz. 2128 ze zm./.
Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 2 powołanej powyżej ustawy zasady gospodarowania obejmują mienie znajdujące się w użytkowaniu wieczystym osób fizycznych i prawnych. Na podstawie art. 5 ust. 1 Skarb Państwa powierza Agencji Nieruchomości Rolnych wykonywanie prawa własności i innych praw rzeczowych na jego rzecz w stosunku do mienia, o którym mowa w art. 1 i 2, czyli znajdującego się w Zasobie Własności Rolnej Skarbu Państwa. Zgodnie z art. 54 w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego. W myśl art. 238 k.c. wieczysty użytkownik uiszcza przez czas trwania tego prawa opłatę roczną.
Art. 17b ust. 1 stanowi zaś, iż opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego wynosi w odniesieniu do nieruchomości Zasobu wykorzystywanych:
1) na cele obronności państwa, w tym ochrony przeciwpożarowej 0,1 %,
2) na cele rolne 1 %,
2a) na cele mieszkaniowe, na realizację urządzeń infrastruktury technicznej oraz innych celów publicznych 1 %,
3) na inne cele 3 %
wartości nieruchomości ustalonej w sposób określony w art. 30 ust. 1, z tym że wartość gruntu rolnego można ustalić w sposób określony w art. 30 ust. 2.
O ustaleniu nowej albo zmianie dotychczasowej wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, o której mowa w ust. 1, Prezes Agencji zawiadamia na piśmie użytkownika wieczystego. Do obu rodzajów zawiadomień stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, dotyczące postępowania w razie wypowiedzenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej /ust. 2a art. 17b/.
I tak art. 78 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami stanowi, iż właściwy organ zamierzający zaktualizować opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej powinien wypowiedzieć na piśmie wysokość dotychczasowej opłaty, do dnia 31 grudnia roku poprzedzającego, przesyłając równocześnie ofertę przyjęcia jej nowej wysokości. W wypowiedzeniu należy wskazać sposób obliczenia nowej wysokości opłaty i pouczyć użytkownika wieczystego o sposobie zakwestionowania wypowiedzenia. Do wypowiedzenia dołącza się informację o wartości nieruchomości oraz o miejscu, w którym można zapoznać się z operatem szacunkowym. Użytkownik wieczysty może, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wypowiedzenia, złożyć do samorządowego kolegium odwoławczego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości, wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości /ust. 2/. Wniosek, o którym mowa w ust. 2, składa się przeciwko właściwemu organowi. Ciężar dowodu, że istnieją przesłanki do aktualizacji opłaty, spoczywa na właściwym organie /ust. 3/.
W tym miejscu należy również zwrócić uwagę na znajdujące się w aktach sprawy pismo R. W. z dnia [...], adresowane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G., którym na podstawie art. 78 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami skarżący odrzucił zaproponowaną przez Agencję Nieruchomości Rolnych – Oddział we W. zaktualizowaną opłatę roczną z tytułu użytkownika wieczystego nieruchomości.
W aktach sprawy brak jest jednak danych, czy pismo to wywołało jakąś reakcję Kolegium. Organ ten ma obowiązek ustalić, czy aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości /ust. 2 art. 78/, przy czym ciężar dowodu, że istnieją przesłanki do aktualizacji opłaty, spoczywa na właściwym organie /ust. 3/.
Uwzględniając powyższe - w ocenie Sądu – jest zatem nieuzasadnione twierdzenie organu, że nie jest właściwy do rozpoznania sprawy dotyczącej odmowy zmiany stawki procentowej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej będącej w Zasobie Własności Rolnej Skarbu Państwa. Sprawa dotyczący zmiany dotychczasowej wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości, a do rozpoznania tej sprawy - jak wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. - jest właściwe.
Zauważalna jest tutaj również pewna niekonsekwencja bowiem w dalszej części uzasadnienia organ wskazał, iż skoro z orzekania w sprawach zmiany stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nie wyłączono sądów powszechnych, to właśnie do takiego sądu należy wystąpić o ustalenie innej wysokości stawki procentowej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości niż dotychczas stosowana. Świadczy to o braku dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, a tym samym podjęcie rozstrzygnięcia z naruszeniem przepisy art. 7 k.p.a.
Ponadto należy zauważyć, iż stosownie do przepisu art. 54 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa - w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Przepisem szczególnym w tym zakresie jest zdaniem Sądu - ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm./. Zgodnie zaś z art. 1 pkt 1 tej ustawy określa ona zasady gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa oraz własność jednostek samorządu terytorialnego.
Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami będą zatem miały w niniejszej sprawie zastosowanie, tym bardziej, że zgodnie z art. 2 pkt 4 tejże ustawy, ustawa ta nie narusza innych ustaw w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami, a w szczególności ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa /Dz. U. z 2004 r. Nr 208, poz. 2128/.
Jeżeli tak, to Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. winno było mieć na względzie przepis art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, który stanowi, iż użytkownik wieczysty może żądać od właściwego organu dokonania aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej, jeżeli wartość nieruchomości uległa zmianie, a właściwy organ nie podjął aktualizacji opłaty. W razie odmowy użytkownik wieczysty może, w terminie 30 dni od dnia otrzymania odmowy, skierować sprawę do kolegium. Przepisy art. 79 i art. 80 stosuje się odpowiednio.
Art. 79 ust. 1 mówi zaś, iż wniosek do kolegium składa się na piśmie w dwóch egzemplarzach. Podlega on opłacie skarbowej. Kolegium wyznacza niezwłocznie termin pierwszej rozprawy, doręczając jednocześnie właściwemu organowi odpis wniosku /ust. 2/. Kolegium powinno dążyć do polubownego załatwienia sprawy w drodze ugody. Jeżeli do ugody nie doszło, kolegium wydaje orzeczenie o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty. Od orzeczenia kolegium odwołanie nie przysługuje /ust. 3/. W przypadku oddalenia wniosku obowiązuje wysokość opłaty zaoferowana zgodnie z art. 78 ust. 1 /ust. 4/. Do postępowania przed kolegium stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego o wyłączeniu pracownika oraz organu, o załatwianiu spraw, doręczeniach, wezwaniach, terminach i postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń /ust. 7/.
W myśl natomiast art. 80 ust. 1 od orzeczenia kolegium właściwy organ lub użytkownik wieczysty mogą wnieść sprzeciw w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia. Wniesienie sprzeciwu jest równoznaczne z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości.
W rozpoznawanej sprawie postępowanie w trybie powołanych powyżej przepisów nie miało miejsce. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G., podjęło zaś zaskarżone postanowienie nie wyjaśniając wcześniej, czy nie zachodzi tego typu sytuacja.
W tym stanie faktycznym i prawnym, przedwczesne było wydanie zaskarżonego postanowienia bez wyjaśnienia przede wszystkim treści żądania R. W., zawartego w piśmie z dnia [...]. Wprawdzie sama strona określiła je jako odwołanie, jednakże – z uwagi na jego treść i kwestionowanie w nim odmowy zmiany opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej, organ odwoławczy winien był wyjaśnić, czy nie należało potraktować go jako wniosek o przekazanie sprawy do kolegium - w myśl cyt. wyżej art. 81 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Tym bardziej, że pismo Agencji Nieruchomości Rolnych - Oddział Terenowy we W. z dnia [...] nie jest istotnie decyzją administracyjną.
Takie działanie organu narusza natomiast przepisy art. 6, 7, 8, 9, 77 § 1, jak również art. 134 k.p.a.
Zgodnie z treścią art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa /zasada praworządności/. Zasada praworządności powiązana jest ściśle z dyrektywą czuwania przez organ administracji nad interesem strony i innych osób biorących udział w postępowaniu. W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.
Z zasady tej należy wyprowadzić obowiązek organu administracji publicznej do kontroli przestrzegania prawa przez podmioty i uczestników postępowania. Podmioty postępowania oraz w ograniczonym zakresie uczestnicy postępowania mają zdolność prawną do podejmowania czynności procesowych, np. strona ma zdolność prawną do żądania wszczęcia postępowania /art. 61 § 1 k.p.a./ składając podanie. Organ kontroluje przestrzeganie przez stronę w tym zakresie przepisów prawa i w razie ich naruszenia może nakazać ich usunięcie pod określonymi sankcjami prawnymi – bezskuteczność procesowej - art. 64 § 2 k.p.a. /B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Beck Warszawa 2004 r., s. 64/.
Zgodnie z art. 63 § 2 k.p.a. żądanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Natomiast po myśli art. 64 § 2 k.p.a. jeżeli podanie nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania.
Natomiast zasada zawarta w art. 77 § 1 k.p.a. zobowiązuje organ administracji publicznej do zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Jako dowolne należy więc traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego /art. 80 k.p.a./, zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący /powołany wyżej art. 77 § 1 k.p.a./, a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści.
Uwzględniając powyższe przepisy należało stwierdzić, iż podjęcie w rozpatrywanej sprawie postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania zostało dokonane z ich naruszeniem, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Organ prowadzący postępowanie administracyjne jest zobowiązany do wszechstronnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, a swoje stanowisko winien uzasadnić w sposób przewidziany przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Przy czym dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego w rozumieniu powyższego artykułu obejmuje również ustalenie przez organ administracji treści rzeczywistego żądania strony. Ciążący na organie administracji państwowej obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia sprawy dotyczy w szczególności sytuacji widocznej nieumiejętności formułowania przez stronę wniosków /zob. wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 1986 r., SA/KA 22/86, GAP 1988, nr 11, s. 45/.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. nie zebrało i nie rozpatrzyło w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, do czego zobowiązuje art. 77 § 1 k.p.a., jak też nie wykazało należytej staranności w dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy poprzez ustalenie treści rzeczywistego żądania strony, jak tego wymaga art. 7 k.p.a. Zaniechano również należytego i wyczerpującego poinformowania strony o okolicznościach prawnych, aby skarżący nie poniósł szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu nie udzielono jemu niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, w sposób zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 9 k.p.a.
Zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną między innymi w art. 63, 65, 128 i 140 k.p.a., jest jego odformalizowanie, tak aby sprawa mogła być rozpoznana zgodnie z intencją i interesem strony bez zbędnego formalizmu. Nie można jednak przyjąć, że jeżeli żądanie jest zredagowane niezręcznie i – jak to miało miejsce w niniejszej sprawie – stanowi odwołanie od pisma organu, to organ administracji publicznej jest uprawniony do sprecyzowania treści żądania. Jest to niedopuszczalne chociażby dlatego, że mogłoby doprowadzić do niedopuszczalnej zmiany żądania, wbrew intencji osoby wnoszącej podanie. O tym, jaki charakter i zakres żądania ma mieć pismo wniesione przez stronę w postępowaniu administracyjnym, decyduje ostatecznie strona, a nie organ, do którego pismo zostało skierowane. W razie wątpliwości organ, mając na względzie uregulowania art. 7-9 k.p.a., powinien zwrócić się do strony o zajęcie jednoznacznego stanowiska /zob. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2002 r., I SA 2188/00, LEX nr 81741/. To treść żądania strony wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania /wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania/, a organ jest tym żądaniem związany.
Należy podkreślić przy tym, że przy ustaleniu jaki charakter ma pismo procesowe strony nie ma decydującego znaczenia jego tytuł, ani nawet dosłowne powołanie poszczególnych zawartych w nim zwrotów, ale ocena intencji strony dokonana w oparciu o całokształt okoliczności.
Mając na względzie powyższe – zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji.