II SA/WR 1870/02

II SA/Wr 1870/02 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2005-05-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2002-08-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Andrzej Wawrzyniak /przewodniczący sprawozdawca/
Bogumiła Skrzypczak
Ewa Kamieniecka
Symbol z opisem
633  Zatrudnienie i sprawy bezrobocia
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
*Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (sprawozdawca) Sędziowie: NSA Bogumiła Skrzypczak Asesor WSA Ewa Kamieniecka Protokolant: Magdalena Domańska-Byskosz po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi T. N. na decyzję Wojewody D. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji orzekającej o uznaniu za osobę bezrobotną i przyznaniu prawa do zasiłku dla bezrobotnych I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. nie orzeka w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Starosta Powiatu W. na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 23 ust. 1, art. 24 ust. 1, art. 25 ust. 1 i art. 6 pkt 6 lit. a) i b) ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (t.jedn. Dz.U. z 1997 r. Nr 25, poz. 128 z późn. zm.) oraz art. 108 kpa z urzędu orzekł o uznaniu skarżącego T. N. za osobę bezrobotną od dnia [...]r. i o przyznaniu mu prawa do zasiłku dla bezrobotnych z dniem [...]r. na okres nie przekraczający 6 miesięcy.
Decyzją z dnia [...]r. Starosta Powiatu W. na podstawie art. 25 ust. 1 i art. 6 pkt 6 lit. b) ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz art. 104 kpa orzekł o utracie przez skarżącego prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia [...]r. z powodu upływu okresu pobierania zasiłku.
Decyzją z dnia [...]r. Nr [...]Starosta Powiatu W. na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f) i art. 13 ust. 3 pkt 1 w związku z art. 6 pkt 6 lit. a) ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz art. 104 kpa orzekł o utracie przez skarżącego statusu osoby bezrobotnej z dniem [...]r. podając w uzasadnieniu, że z posiadanych dokumentów wynika, iż skarżący podjął pozarolniczą działalność.
W dniu [...]r. T. N. złożył wniosek "o przywrócenie terminu do podjęcia starań o uzyskanie uprawnień do otrzymania zasiłku przedemerytalnego". Skarżący podał, że już będąc zarejestrowany jako bezrobotny od dnia [...]r. do [...]r. i pobierając zasiłek dla bezrobotnych do dnia [...]r. spełniał wymogi do uzyskania zasiłku przedemerytalnego, gdyż posiada 30 letni staż pracy, w tym 15 lat w warunkach szczególnych, jednakże przeszkodą do uzyskania tego zasiłku był brak potwierdzenia jego pracy w warunkach szczególnych. Oświadczył, że na to potwierdzenie oczekiwał przez kilka miesięcy i obecnie posiada niezbędne dokumenty z sześciu zakładów pracy.
Decyzją z dnia [...]r. Nr [...]Starosta Powiatu W., powołując jako podstawę prawną rozstrzygnięcia art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 23 ust. 1 i 2 oraz art. 6 pkt 6 lit. a) i b) ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz art. 104 kpa, uznał skarżącego z dniem [...] r. za osobę bezrobotną i odmówił przyznania mu prawa do zasiłku. W uzasadnieniu podał, że art. 23 cytowanej ustawy określa warunki, które uprawniają osobę bezrobotną do zasiłku, a z przedstawionych dokumentów wynika, że skarżący nie spełnia tych warunków.
Decyzją z dnia [...]r. Nr [...]Starosta Powiatu W., powołując się na art. 104 kpa oraz art. 6 pkt 6 lit. b), art. 6c ust. 2 pkt 1, art. 37j i art. 37l w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2001 r. ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, odmówił skarżącemu przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego.
W uzasadnieniu organ podał, że rejestrując się w Powiatowym Urzędzie Pracy we W. w dniu [...]r. T. N. otrzymał status osoby bezrobotnej bez prawa do zasiłku, ponieważ w okresie 18 miesięcy poprzedzających rejestrację prowadził działalność gospodarczą od [...] r. do [...]r., toteż nie udokumentował wymaganych 365 dni ubezpieczenia społecznego i opłaconych składek na Fundusz Pracy. Tym samym nie spełnił warunków do przyznania zasiłku przedemerytalnego.
Starosta wskazując, że wniosek skarżącego nawiązuje do wcześniejszej rejestracji w dniu [...]r., stwierdził, iż w tym dniu skarżący legitymował się stażem pracy wynoszącym [...] lat, [...] miesiąc i [...] dni, jednak nie przedstawił świadectw pracy o wykonywaniu jej w warunkach szczególnych. Powołując się na powyższe oraz na art. 37j ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu organ wywiódł, że nie było możliwe przyznanie stronie w owym czasie zasiłku przedemerytalnego, gdyż skarżący nie spełniał wówczas wszystkich materialnoprawnych warunków.
Podnosząc, że po okresie rejestracji jako bezrobotny bez prawa do zasiłku skarżący utracił ten status w dniu [...]r. z powodu podjęcia działalności gospodarczej oraz że po ponownej rejestracji T. N. do złożonego wniosku dołączył wszystkie świadectwa pracy w warunkach szczególnych, Starosta stwierdził, iż skarżący legitymuje się okresem pracy w warunkach szczególnych wynoszącym [...] lat i [...] miesięcy.
Wskazując na powyższe organ wywiódł, że gdyby T. N. w dniu pierwszej rejestracji udokumentował niezbędny okres pracy w warunkach szczególnych, to na jego wniosek zostałby przyznany mu zasiłek przedemerytalny, a wskutek niedostarczenia określonych dokumentów skarżący utracił prawo do zasiłku dla bezrobotnych od [...]r. z powodu upływu ustawowego okresu jego pobierania.
Starosta powołując się na art. 37l ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, znowelizowany z dniem 6 maja 2000 r., wywodził, iż przepis ten umożliwiał powrót do dnia ostatniej rejestracji, a nie rejestracji poprzednich. Podnosząc przy tym, że osoba zainteresowana nie mogłaby utracić statusu osoby bezrobotnej, organ podał, iż skarżący od wskazanego dnia już raz utracił ten status. Stwierdziwszy, że można wziąć pod uwagę tylko dzień ostatniej rejestracji Starosta uznał, iż w dniu [...]r. skarżący nie spełniał warunku posiadania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Podkreślił przy tym, że do uzyskania prawa do zasiłku przedemerytalnego konieczne jest spełnienie przez zainteresowaną osobę wszystkich materialnoprawnych przesłanek wskazanych w art. 37j ustawy.
Rozpatrując odwołanie skarżącego od tej decyzji Wojewoda D. decyzją z dnia [...] r. Nr [...], powołując się na art. 138 § 2 kpa oraz obowiązujący do 31 grudnia 2001 r. art. 37j ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, uchylił w całości decyzję Starosty Powiatu W. z dnia [...]r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
W uzasadnieniu tej decyzji stwierdzono, że bezspornym w sprawie jest, iż skarżący w dniu ponownej rejestracji nie posiadał prawa do zasiłku dla bezrobotnych, jednak w związku z przedłożeniem przez niego w dniu ponownej rejestracji nowych dowodów potwierdzających ponad 15 letni okres zatrudnienia w warunkach szczególnych istnieje możliwość wznowienia postępowania w sprawie decyzji ostatecznej Starosty Powiatu W. z dnia [...]r. o uznaniu skarżącego za osobę bezrobotną i przyznaniu prawa do zasiłku dla bezrobotnych z dniem [...] r. Wojewoda stwierdził, że po wznowieniu postępowania w sprawie przedmiotowej decyzji organ I instancji podejmie stosowne rozstrzygnięcie.
Postanowieniem z dnia [...]r. Nr [...]Starosta Powiatu W. na podstawie art. 145 § 1 pkt 5, art. 147, art. 149 i art. 150 kpa wznowił z urzędu postępowania w sprawie T.N. zakończonej decyzją ostateczną Starosty Powiatu W. z dnia [...]r. Nr [...] orzekającej o uznaniu skarżącego za osobę bezrobotną od dnia [...]r. i przyznaniu prawa do zasiłku dla bezrobotnych z dniem [...]r.
W uzasadnieniu tego postanowienia podniesiono, iż w dniu ponownej rejestracji T. N. przedłożył nowe dowody potwierdzające 15 letni okres zatrudnienia w warunkach szczególnych, nieznane przedtem organowi wydającemu decyzję. Zachodzi zatem konieczność ponownego zbadania sprawy w celu ustalenia, czy nowe okoliczności i dowody wpłynęły na sposób merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.
Decyzją z dnia [...]r. Nr [...]Starosta Powiatu W. na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 2 i art. 23 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz art. 151, art. 150 i art. 149 § 2 kpa odmówił uchylenia decyzji ostatecznej Starosty Powiatu W. z dnia [...]r. orzekającej o uznaniu skarżącego za osobę bezrobotną i przyznaniu prawa do zasiłku dla bezrobotnych z dniem [...]r.
W uzasadnieniu organ I instancji podał, że w wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono, iż brak jest podstaw prawnych do uchylenia przedmiotowej decyzji na mocy art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Jakkolwiek bowiem w dacie ponownej rejestracji strony, to jest w dniu [...]r., wyszły na jaw nowe okoliczności, jednak - w ocenie organu - nie mają one wpływu na przyjęty sposób merytorycznego rozstrzygnięcia. Starosta podkreślił, że na podstawie karty rejestracyjnej z dnia [...]r. ustalono, iż w dacie pierwszej rejestracji T. N. nie złożył wniosku o przyznanie zasiłku przedemerytalnego i nie sygnalizował, że wykonywał pracę w warunkach szczególnych, a jedynie nie dysponuje aktualnie stosownymi świadectwami pracy na tę okoliczność. Skarżący nie składał też odwołania od decyzji z dnia [...] r. i od decyzji o utracie prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Powołując się na art. 37l ust. 1 i 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu organ I instancji zaznaczył, że podczas pierwszej rejestracji skarżący nie przedstawił dokumentów uprawniających do przyznania zasiłku przedemerytalnego i nawet nie sygnalizował, że zabiega o uzyskanie dokumentów wskazujących na jego zatrudnienie w warunkach szczególnych, a zatem - w opinii organu - podjęta decyzja o przyznaniu prawa do zasiłku dla bezrobotnych była zgodna z prawem. Natomiast w dniu złożenia wniosku o przyznanie zasiłku przedemerytalnego, przy ponownej rejestracji [...]r., skarżący nie spełniał warunków do przyznania zasiłku przedemerytalnego, gdyż nie posiadał już prawa do zasiłku dla bezrobotnych, tracąc również w międzyczasie (przed datą drugiej rejestracji) status osoby bezrobotnej.
W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący podkreślał, że w chwili pierwszej rejestracji spełniał wszystkie wymogi niezbędne do uzyskania zasiłku przedemerytalnego.
Decyzją z dnia [...]r. Nr [...]Wojewoda D., po rozpatrzeniu tego odwołania, powołując jako podstawę prawną rozstrzygnięcia art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 2 ust. 1 pkt 2 i art. 23 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...]r.
W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawiwszy dotychczasowy przebieg postępowania uznał argumenty zawarte w decyzji organu I instancji za słuszne i tym samym zgodził się, że brak jest w sprawie podstaw prawnych do uchylenia decyzji ostatecznej Starosty Powiatu W. przyznającej T. N. status osoby bezrobotnej i prawo do zasiłku dla bezrobotnych. Zdaniem Wojewody, gdyby skarżący podczas pierwszej rejestracji zgłosił urzędowi pracy, iż pracował w warunkach szczególnych i złożył wtedy wniosek o przyznanie zasiłku przedemerytalnego, wówczas wszczęte postępowanie administracyjne nawet przy początkowym braku kompletu dokumentów zakończyłoby się wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie przyznania zasiłku przedemerytalnego. Organ II instancji uznał, że aktualnie, pomimo ustalenia, iż skarżący przepracował ponad 30 lat, w tym ponad 15 lat w warunkach szczególnych, nie ma możliwości uchylenia prawidłowej decyzji Starosty Powiatu W.z dnia [...] r. Skarżący udokumentował bowiem wówczas ponad 30 letni staż pracy, co uprawniało go jedynie do zasiłku dla bezrobotnych.
Na powyższą decyzję T. N. złożył skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji jako niezgodnej z prawem. Podkreślił, że już [...]r. spełniał warunki wymagane do uzyskania zasiłku przedemerytalnego. Nie posiadał jedynie zaświadczeń dokumentujących okresy zatrudnienia w warunkach szczególnych. Po ich uzyskaniu przedłożył w dniu [...]r. przy ponownej rejestracji komplet dokumentacji pracowniczej. Podniósł, że już z pierwotnie złożonych dokumentów w dniu [...]r. wynikało, iż pracował w szczególnych warunkach. Podał, że na przedłożonych świadectwach pracy widniały adnotacje pracodawców o zaliczeniu okresu zatrudnienia i rodzaju wykonywanego zatrudnienia. W związku z tym organ I instancji rozpatrując uprawnienia skarżącego powinien wskazać, że przysługuje mu świadczenie dalej idące niż zasiłek dla bezrobotnych - zasiłek przedemerytalny. Powinien też udzielić mu wyczerpującej informacji, jakie działania należy podjąć, by uzyskać zasiłek przedemerytalny, a w szczególności wezwać do uzupełnienia wymaganej dokumentacji pracowniczej. Zdaniem skarżącego, skoro w decyzji z dnia [...]r. organ II instancji uznał, że zachodzą przesłanki do wznowienia postępowania administracyjnego i postępowanie to zostało faktycznie wznowione poprzez przyjęcie dokumentacji pracowniczej, stanowiącej podstawę do wydania decyzji o przyznaniu zasiłku przedemerytalnego, a nadto w dacie [...]r. skarżący został uznany za bezrobotnego, przyjęcie w zaskarżonej decyzji, że uchylenie decyzji z dnia [...] r. nie jest prawnie możliwe, jest sprzeczne z prawem, a w szczególności z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie wznowienia postępowania administracyjnego.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał zaskarżoną decyzję i argumenty zawarte w jej uzasadnieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270). Tak więc obecnie właściwym do rozpoznania niniejszej sprawy jest Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu.
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych (decyzji, postanowień). Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Akt administracyjny jest zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie aktu administracyjnego, względnie stwierdzenie jego nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).
W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia występują. Skarga zatem zasługiwała na uwzględnienie.
Podstawę materialnoprawną wydanych w sprawie decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (t.jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 6, poz. 56 z późn. zm.) mające zastosowanie w czasie wydawania kwestionowanych decyzji.
Stosownie do art. 37j ust. 1 pkt 1 tej ustawy zasiłek przedemerytalny przysługuje osobie spełniającej określone w ustawie warunki do uzyskania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku oraz posiadającej okres uprawniający do emerytury, jeżeli:
1) posiada okres uprawniający do zasiłku wynoszący 30 lat dla kobiet i 35 lat dla mężczyzn lub
2) posiada okres uprawniający do zasiłku wynoszący 25 lat dla kobiet i 30 lat dla mężczyzn, w tym co najmniej 15 lat wykonywania prac uznanych w przepisach emerytalnych za zatrudnienie w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze.
W myśl ust. 1a tego artykułu okresy wykonywania pracy w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze, o których mowa w ust. 1, są uwzględniane po przedłożeniu odpowiedniej dokumentacji, zgodnie z wymogami określonymi w odrębnych przepisach, bądź na podstawie prawomocnego orzeczenia sądu.
Zgodnie zaś z art. 37l cytowanej ustawy prawo do zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego przysługuje na wniosek osobie, która w dniu rejestracji w powiatowym urzędzie pracy lub w okresie pobierania zasiłku lub zasiłku przedemerytalnego posiadała lub spełniła warunki do ich nabycia.
Przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy należy mieć na uwadze - w pełni podzielaną przez skład orzekający w tej sprawie - argumentację zawartą w uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 11 marca 2002 r. sygn. akt OPS 14/01 (ONSA 2002/4/133), dotyczącą problematyki związanej z sytuacją prawną osób bezrobotnych, które w dniu rejestracji w powiatowym urzędzie pracy lub w okresie pobierania zasiłku dla bezrobotnych spełniały warunki do nabycia prawa do zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego określone w art. 37j ust. 1 lub w art. 37k ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2001 r.), a których prawo do zasiłku dla bezrobotnych wygasło z powodu upływu okresu jego pobierania.
Zgodnie z tą uchwałą osobie bezrobotnej, która w dniu rejestracji w powiatowym urzędzie pracy lub w okresie pobierania zasiłku dla bezrobotnych spełniała warunki do nabycia prawa do zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego określone w art. 37j ust. 1 lub w art. 37k ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2001 r. Nr 6, poz. 56 ze zm., w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2001 r.), przysługuje na jej wniosek prawo do zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego na podstawie art. 37l ust. 1 tej ustawy, mimo wygaśnięcia prawa do zasiłku dla bezrobotnych z powodu upływu okresu jego pobierania, jeżeli w dniu złożenia wniosku spełnia określone w ustawie warunki do uzyskania statusu bezrobotnego.
W motywach omawianej uchwały podkreślono, iż dla osób, które przepracowały bardzo długie okresy (wskazane w ustawie) i mają okres zatrudnienia uprawniający do emerytury, a które dotknęła dezaktywizacja zawodowa, ustawodawca przewidział świadczenie socjalne o charakterze zaopatrzeniowym, poza systemem świadczeń od bezrobocia (zasiłki przedemerytalne i świadczenia przedemerytalne). Jeśli więc w dniu rejestracji lub w okresie pobierania zasiłku dla bezrobotnych osoby te spełniają warunki materialnoprawne określone w art. 37j ust. 1 lub 37k ust. 1 ustawy, a więc mają okres zatrudnienia uprawniający do zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, lecz nie mogą jedynie tego udowodnić (likwidacja tysięcy zakładów pracy, ogromne trudności z uzyskaniem świadectw pracy z okresu 20 czy 30 lat, długotrwałe poszukiwania dokumentów w archiwach itp.), to są to kwestie wyłącznie dowodowe o charakterze procesowym, które nie mogą mieć wpływu na nabycie samego prawa.
Zauważyć wypada, że taka właśnie sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie, bowiem już podczas rejestracji w dniu [...]r. skarżący posiadał ponad 30 letni okres uprawniający do zasiłku, w tym ponad 17 lat wykonywania prac uznanych w przepisach emerytalnych za zatrudnienie w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze. Spełniał zatem materialnoprawne warunki określone w art. 37j ust. 1 pkt 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, chociaż w [...]r. nie posiadał jeszcze wszystkich dokumentów potwierdzających jego pracę w warunkach szczególnych.
Nie jest zatem prawidłowy podnoszony przez Starostę Powiatu W. w uzasadnieniu decyzji z dnia [...]r. argument, iż w dniu [...]r. nie było możliwe przyznanie skarżącemu zasiłku przedemerytalnego, gdyż nie spełniał on wówczas wszystkich materialnoprawnych warunków. T. N. bowiem w dniu [...]r. spełniał wszystkie materialnoprawne warunki do uzyskania zasiłku przedemerytalnego, gdyż posiadał staż pracy wynoszący [...] lat, [...] miesiąc i [...] dni, w tym [...] lat i [...] miesięcy pracy wykonywanej w warunkach szczególnych. To zaś, że w tym dniu nie przedstawił świadectw pracy o wykonywaniu jej w warunkach szczególnych, stanowiło wyłącznie kwestię dowodową o charakterze procesowym, a nie materialnym i nie mogło mieć wpływu na nabycie samego prawa do zasiłku przedemerytalnego.
Naczelny Sąd Administracyjny wskazał następnie w motywach wspomnianej uchwały, iż przepis art. 37l ust. 1 ustawy tworzy zamkniętą całość, a jego istotę stanowią słowa "posiadała lub spełniła warunki do ich nabycia". Używając tych określeń w czasie przeszłym dokonanym i odsyłając do wniosku złożonego przez osobę, która ubiega się o prawo do zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, ustawodawca podkreślił, że decydujące znaczenie ma "posiadanie" lub "spełnienie" ustawowych warunków w dniu rejestracji lub w okresie pobierania zasiłku dla bezrobotnych (bez względu na czas złożenia wniosku). Jeśli warunki te zostały spełnione, od woli zainteresowanego zależy złożenie wniosku o zasiłek przedemerytalny lub świadczenie przedemerytalne. Wniosek taki uprawniony może złożyć zarówno w dniu rejestracji, w okresie pobierania zasiłku dla bezrobotnych, jak i po upływie okresu jego pobierania, gdyż już w dniu rejestracji (czy w okresie pobierania zasiłku dla bezrobotnych) warunki do uzyskania jednego z tych świadczeń "spełnił". W dniu złożenia wniosku jednak powinien spełniać określone w ustawie warunki do uzyskania statusu bezrobotnego. Istotne jest to, że mimo upływu okresu pobierania zasiłku dla bezrobotnych, już w dniu rejestracji (lub w okresie pobierania zasiłku dla bezrobotnych) osoba ta spełniła materialnoprawne warunki do uzyskania prawa do zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego. Należy przy tym podkreślić, że zasadnicze znaczenie ma nie to, iż bezrobotny nie może otrzymywać zasiłku dla bezrobotnych z powodu upływu okresu jego pobierania, ale to, że spełnia warunki, od których zależy prawo do tego zasiłku. Czym innym bowiem jest spełnianie warunków, od których zależy prawo do zasiłku dla bezrobotnych, a czym innym pobieranie tego zasiłku przez określony w ustawie czas. Ponadto uzyskanie uprawnień do tych świadczeń jest związane z posiadaniem odpowiednich okresów zatrudnienia, a nie z wykazaniem ich w określonym czasie stosownymi dowodami. Za takim rozumieniem tego przepisu przemawiają wyniki zarówno wykładni gramatycznej, jak i systemowej oraz logicznej.
Rozważając dalej przedmiotową problematykę Naczelny Sąd Administracyjny podał, iż jeśli nie wydano decyzji odmawiającej przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego (a tylko przyznano prawo do zasiłku dla bezrobotnego), także po wygaśnięciu prawa do zasiłku dla bezrobotnego z powodu upływu okresu jego pobierania uprawniona osoba może złożyć wniosek o przyznanie jej prawa do zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego. Świadczenia te będą jej przysługiwały od następnego dnia po dniu złożenia wniosku i dokumentów niezbędnych do wykazania tych uprawnień (art. 37l ust. 2 ustawy).
W wyżej wymienionej uchwale stwierdzono, że inaczej należy postępować w sprawach, w których bezrobotni już w dniu pierwszej rejestracji (lub w okresie pobierania zasiłku) spełniali warunki do uzyskania prawa do świadczenia lub zasiłku przedemerytalnego ze względu na posiadany staż pracy lub wykonywanie tej pracy w szczególnych warunkach, lecz odmówiono im przyznania tego prawa, ponieważ z powodu trudności z uzyskaniem odpowiednich świadectw pracy nie byli w stanie tego udowodnić. Po uzyskaniu stosownych dokumentów (już po wygaśnięciu prawa do zasiłku z powodu upływu okresu jego pobierania) nie ma potrzeby składania nowych wniosków o przyznanie prawa do zasiłku przedemerytalnego, a taki wniosek powinien być przez organ administracji publicznej zakwalifikowany jako wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego na zasadzie art. 145 § 1 pkt 5 kpa.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego jako wniosek o wznowienie postępowania powinien być potraktowany każdy "nowy" wniosek o przyznanie prawa do zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, jeśli organy zatrudnienia we wcześniejszym postępowaniu wydały decyzję o odmowie przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, a bezrobotny powołuje się na nowe dowody (dokumenty) potwierdzające okresy zatrudnienia. Jeżeli natomiast taka decyzja nie była wydana (na przykład nie było wniosku zainteresowanego, który nie mógł udokumentować w tym czasie pełnego stażu pracy czy wykonywania pracy w szczególnych warunkach) i dlatego przy pierwszej rejestracji rozstrzygnięto jedynie o prawie do zasiłku dla bezrobotnych, to złożony później (wraz z brakującymi dokumentami) wniosek o przyznanie prawa do zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego podlega rozpatrzeniu jako odrębna nowa sprawa administracyjna w trybie zwykłym.
Podzielając w pełni przedstawione wyżej argumenty stwierdzić trzeba, że skoro skarżący już podczas rejestracji w dniu [...]r. posiadał ponad 30 letni okres uprawniający do zasiłku, w tym ponad 17 lat wykonywania prac uznanych w przepisach emerytalnych za zatrudnienie w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze, a zatem spełniał już wtedy materialnoprawne warunki określone w art. 37j ust. 1 pkt 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, to fakt, że nie przedstawił wówczas dowodów świadczących o wykonywaniu pracy w warunkach szczególnych nie może pozbawiać go prawa do uzyskania zasiłku przedemerytalnego. Zauważyć jednak należy, że jego sytuacja jest nieco odmienna od sytuacji analizowanych w omawianej wyżej uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 11 marca 2002 r., bowiem skarżący w [...]r. nie złożył wniosku o przyznanie prawa do zasiłku przedemerytalnego, a w okresie od [...]r. do [...]r. nie posiadał statusu osoby bezrobotnej.
Nie budzi wątpliwości, że gdyby skarżący nie utracił we wspomnianym okresie statusu osoby bezrobotnej, to w sprawie niniejszej zachodziłaby sytuacja rozważona przez Naczelny Sąd Administracyjny w omawianej wyżej uchwale i złożony przez skarżącego w dniu [...]r. wniosek o przyznanie prawa do zasiłku przedemerytalnego podlegałby rozpatrzeniu jako odrębna nowa sprawa administracyjna w trybie zwykłym, skoro wcześniej w [...]r. skarżący nie składał wniosku o przyznanie przedmiotowego zasiłku.
Powyższa odmienność sytuacji skarżącego sprawia, że w realiach tej konkretnej sprawy należy rozważyć, czy sprawa zakończona ostateczną decyzją z dnia [...]r. i sprawa o przyznanie skarżącemu prawa do zasiłku przedemerytalnego, to ta sama sprawa. Od rozstrzygnięcia tej kwestii zależy bowiem, czy ujawnione po wydaniu decyzji z dnia [...]r. nowe dowody dotyczące wykonywania przez skarżącego przez okres powyżej 15 lat pracy w szczególnych warunkach, mogły mieć wpływ na wynik przedmiotowej sprawy.
Z akt administracyjnych nie wynika, by przed wydaniem decyzji z dnia [...]r. skarżący zgłaszając się do Powiatowego Urzędu Pracy precyzował, czy domaga się jedynie uznania go za osobę bezrobotną i przyznania zasiłku dla bezrobotnych, czy też ubiega się o przyznanie zasiłku przedemerytalnego. Przyjąć zatem należy, że skarżący rejestrując się w [...]r. chciał uzyskać jak najkorzystniejsze dla siebie rozstrzygnięcie i nie ograniczał swego zamiaru do uznania go za osobę bezrobotną oraz przyznania mu prawa do zasiłku dla bezrobotnych, przy czym podejmując konkretne działania kierował się informacjami udzielanymi mu przez organ administracyjny i dostosowywał się do standardowych procedur podejmowanych przez ten organ. Organ administracyjny natomiast wydawał swoją decyzję na podstawie przedstawionych mu dowodów i gdyby skarżący już wtedy przedstawił dowody świadczące o wykonywaniu pracy w szczególnych warunkach przez okres przekraczający 15 lat, to - stosownie do nakazów wynikających w szczególności z art. 7, art. 8 i art. 9 kpa - pouczyłby skarżącego o możliwości złożenia w tej sytuacji wniosku o przyznanie prawa do zasiłku przedemerytalnego. Odmienne założenie świadczyłoby o wadliwym, bo naruszającym przepisy procedury administracyjnej, a zwłaszcza przywołane wyżej przepisy art. 7, art. 8 i art. 9 kpa, przeprowadzeniu postępowania przez organ I instancji. Na konieczność uwzględniania przez organ administracyjny tych zasad i konsekwencje ich naruszenia zwracał uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w szczególności w wyroku z dnia 23 listopada 2004 r. sygn. akt OSK 807/04. W konsekwencji uznać trzeba, że sprawa zakończona ostateczną decyzją z dnia [...]r. i sprawa o przyznanie skarżącemu prawa do zasiłku przedemerytalnego, to ta sama sprawa.
W tej sytuacji nie można podzielić stanowiska organów administracyjnych, że nowe dowody dotyczące wykonywania przez skarżącego przez okres powyżej 15 lat pracy w szczególnych warunkach, nie mają wpływu na merytoryczne rozstrzygnięcie niniejszej sprawy.
Można co prawda zgodzić się z organami orzekającymi w rozpatrywanej sprawie, że decyzja z dnia [...]r. w świetle znanych wówczas organowi administracyjnemu dowodów nie naruszała prawa. Jednakże organ administracyjny rozpatrując konkretną sprawę po uzyskaniu wiedzy o nieznanych wcześniej dowodach lub okolicznościach faktycznych istniejących w dniu wydawania decyzji, po wznowieniu z tego powodu postępowania, nie może oceniać, czy wydana uprzednio decyzja była w chwili jej wydawania zgodna z prawem, ale winien rozważyć, jak należało tę sprawę rozstrzygnąć uwzględniając nowe dowody lub okoliczności. Istota wznowienia postępowania sprowadza się do umożliwienia organowi administracyjnemu prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy przy uwzględnieniu nieznanych mu uprzednio - choć istniejących już wtedy - okoliczności lub dowodów, nie zaś do dokonania oceny, czy wydana przed wznowieniem decyzja w chwili jej wydawania - a więc nie uwzględniająca nowych okoliczności lub dowodów - była prawidłowa. Niewątpliwie regułą powinno być, że uprzednio wydana decyzja - w świetle znanych w chwili jej wydawania okoliczności i dowodów - była zgodna z prawem. W przeciwnym razie winna być ona wzruszana nie na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa, lecz na innych podstawach, właściwych do kwestionowania niezgodnych z prawem aktów administracyjnych, naruszających prawo w świetle znanych w chwili jej wydawania okoliczności i dowodów (np. w trybie art. 156 § 1 kpa). Wznowienie postępowania z przyczyn wskazanych w art. 145 § 1 pkt 5 kpa dotyczy spraw, które w chwili ich rozstrzygania w świetle znanych wówczas okoliczności i dowodów z reguły zostały rozstrzygnięte zgodnie z prawem, a jedyną przyczyną wznowienia było ujawnienie się nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, lecz nieznanych organowi, który wydał decyzję. Tak więc rozpatrując daną sprawę po jej wznowieniu z przyczyn wskazanych w art. 145 § 1 pkt 5 kpa organ jest zobligowany do jej rozpatrzenia przy uwzględnieniu ujawnionych okoliczności lub dowodów i nie może oceniać uprzednio wydanej decyzji z pominięciem tych okoliczności lub dowodów. Tymczasem w niniejszej sprawie organy wydając zakwestionowane decyzje z dnia [...]r. i z dnia [...]r. dokonały oceny decyzji z dnia [...]r. jedynie pod kątem jej zgodności z prawem w świetle znanych w chwili jej wydawania okoliczności i dowodów, a z pominięciem ujawnionych po jej wydaniu nowych okoliczności i dowodów, będących podstawą wznowienia. Naruszono w ten sposób przepis art. 145 § 1 pkt 5 kpa.
Mając na względzie, iż w dniu ponownej rejestracji T. N. przedłożył nowe dowody potwierdzające ponad 15 letni okres zatrudnienia w warunkach szczególnych, nieznane przedtem organowi wydającemu decyzję, (wskazując w ten sposób na nowe okoliczności, wynikające z tych dowodów, świadczące o przepracowaniu przez skarżącego ponad 17 lat w warunkach szczególnych), a zatem zachodzi konieczność ponownego zbadania sprawy w celu ustalenia, czy nowe okoliczności i dowody wpłynęły na sposób merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, stwierdzić trzeba, że takiej sytuacji należało rozważyć, czy gdyby powyższe nowe dowody i okoliczności były znane organowi w dniu [...]r., to wydana zostałaby decyzja o takiej samej treści, jak zawarta w decyzji z dnia [...]r. Nr [...], czy też wówczas by wydano decyzję o innej treści.
W realiach niniejszej sprawy założyć należy, że gdyby Starosta Powiatu W. w dniu [...] r. dysponował dowodami świadczącymi nie tylko o tym, że skarżący posiadał wówczas staż pracy wynoszący [...] lat, [...]miesiąc i [...] dni, ale również, że posiadał on jednocześnie okres [...] lat i [...] miesięcy pracy wykonywanej w warunkach szczególnych, to niewątpliwie wydałby wówczas decyzję o treści odmiennej od decyzji z dnia [...]r. Nr [...]. W takiej sytuacji bowiem prawidłowo rozpatrujący tę sprawę organ nie orzekałby o uznaniu skarżącego za osobę bezrobotną i przyznaniu prawa do zasiłku dla bezrobotnych, ale orzekłby o przyznaniu T. N. prawa do zasiłku przedemerytalnego, którego wcześniej - stosownie do art. 9 kpa - winien pouczyć o konieczności złożenia wniosku o przyznanie prawa do zasiłku przedemerytalnego.
Naruszenie przez organy administracyjne wskazanych wyżej przepisów normujących postępowanie administracyjne niewątpliwie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Mając na względzie powyższe - zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) cytowanej wcześniej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - należało uchylić zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.
Zauważyć wypada, że stosownie do art. 200 tej ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylając zaskarżoną decyzję jest zobowiązany do zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W tej sprawie Sąd pominął jednak to orzeczenie, gdyż skarżący był zwolniony od kosztów sądowych z mocy ustawy, a inne wydatki w niniejszej sprawie nie wystąpiły.
W myśl art. 152 cytowanej ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny jest także zobowiązany orzec, w jakim zakresie zaskarżony akt może być wykonany przed uprawomocnieniem się wyroku. W rozpatrywanej sprawie jednak nie zachodziła potrzeba orzekania w tym przedmiocie, ponieważ ani zaskarżona decyzja, ani poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie tworzyły po stronie skarżącego żadnych praw, ani nie nakładały na niego żadnych obowiązków. Nie miały zatem cech wykonalności.
W tym stanie rzeczy orzeczono jak w sentencji.