II SA/Wr 1863/03

II SA/Wr 1863/03 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2005-03-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2003-08-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Elżbieta Kmiecik
Ewa Janowska /przewodniczący/
Teresa Cisyk /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6071 Trwały zarząd nieruchomościami
Sygn. powiązane
I OSK 752/05 - Wyrok NSA z 2006-04-21
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Ewa Janowska Sędziowie: sędzia WSA Teresa Cisyk-spr. sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant: referent stażysta Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2005r. sprawy ze skargi Powiatowej Stacji Sanitarno – Epidemiologicznej w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie trwałego zarządu nieruchomościami oddala skargę.
Uzasadnienie
Zarząd Powiatu [...] decyzją Nr [...] z dnia 20 lutego 2002 r. stwierdził wygaśnięcie trwałego zarządu nieruchomością, ustanowionego na rzecz Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w S. W wyniku wniesienia odwołania przez Powiatową Stację Sanitarno Epidemiologiczną w S., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., decyzją z dnia 11 kwietnia 2002 r., Nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.
W wyniku ponownego rozpoznania Zarząd Powiatu [...] decyzją Nr [...] z dnia 17 lipca 2002 r. "podtrzymał" swoje stanowisko i stwierdził wygaśnięcie trwałego zarządu ustanowionego na rzecz Powiatowej Stacji Sanitarno - Epidemiologicznej w S. W wyniku odwołania Powiatowej Stacji Sanitarno - Epidemiologicznej w S. od powyższej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z dnia 12 września 2002 r. Nr [...] uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Zarząd Powiatu [...] decyzją Nr [...], z dnia 30 października 2002 r. stwierdził wygaśnięcie decyzji o przekazaniu nieruchomości w trwały zarząd. Powiatowa Stacja Sanitarno - Epidemiologicznej w S. wniosła odwołanie, w wyniku czego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z dnia 16 grudnia 2002 r., Nr [...] uchyliło zaskarżona decyzję i przekazane do ponownego rozpoznania.
Zarządu Powiatu [...] decyzją z dnia [...], Nr [...], wydaną na podstawie art.162 § l pkt.1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2001 r., Nr 28 poz.1070 z późn. zm.) stwierdził wygaśnięcie decyzji Nr [...] Zarządu Powiatu [...] z dnia 8 sierpnia 2001 r. - w sprawie ustanowienia trwałego zarządu nieruchomości położonej w S. przy ul. [...], którą przekazał Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej celem prowadzenia działalności statutowej jednostki. W uzasadnieniu organ podał, że przesłankami ustanowienia zarządu były postanowienia art.43 ust.5 i art.45 ust.1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. - o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz.741 z późn. zm.) w związku z art. 17 ust.1 pkt.4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz.872 z późn. zm.). W myśl powołanych przepisów Zarząd Powiatu, ustanowił na rzecz powiatowej jednostki organizacyjnej, tj. Powiatowej Stacji Sanitarno - Epidemiologicznej (który, to status nadany został w myśl art.51 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. - o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji(...)] trwały zarząd. Ponieważ z dniem l stycznia 2002 r. weszła w życie zmiana przepisów ustawy z dnia 14 marca 1985 r. – o Inspekcji Sanitarnej ( ... ) i na mocy ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. - o zmianie ustawy o Inspekcji Sanitarnej oraz niektórych ustaw (Dz. U. Nr 128, poz.1407) kompetencje samorządu powiatowego w zakresie "ochrony sanitarno - epidemiologicznej" przejęła administracja rządowa, a stacje sanitarno - epidemiologiczne utraciły statut "samorządowych jednostek organizacyjnych", w związku z powyższym, nastąpiła likwidacja tejże "samorządowej jednostki organizacyjnej". Wobec powyższego po kolejnym, ponownym rozpatrzeniu oraz uwzględniając stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. zawartego w rozstrzygnięciu z dnia 12 września 2002 r., Zarząd Powiatu [...] - rozpatrując zagadnienie objęte przedmiotem niniejszej decyzji oraz reasumując dotychczasowe postępowanie nie dopatrzył się przesłanek utrzymywania "trwałego zarządu" na rzecz państwowej jednostki organizacyjnej jaką od dnia l stycznia 2002 r. jest Powiatowa Stacja Sanitarno- Epidemiologicznej w S. Odnosząc się kolejno do stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. – wyrażonego w decyzjach z dnia 11 kwietnia 2002 r., 12 września 2002 r. oraz 16 grudnia 2002 r. organ stwierdził, iż w myśl art.162 § l pkt.1 Kpa, spełnione zostały przesłanki do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z dnia 8 sierpnia 2001 r. W przedmiotowej sprawie zastosowanie znajduje norma - wynikająca z cyt. art.162 § l pkt.1 zgodnie z którą, organ I instancji wydaje decyzję o stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji wtedy gdy stała się ona bezprzedmiotowa a stwierdzenie jej wygaśnięcia leży w interesie społecznym. Zatem warunkiem zastosowania tej regulacji jest, stwierdził organ jest zaistnienie dwóch przesłanek: bezprzedmiotowość decyzji oraz interes społeczny, który ma znaleźć swoją emanację w stwierdzeniu wygaśnięcia bezprzedmiotowej decyzji. Rozważania na temat bezprzedmiotowości decyzji o ustanowieniu trwałego zarządu na rzecz Powiatowej Stacji Sanitarno - Epidemiologicznej organ rozpoczął od ustalenia przedmiotu tej decyzji, tj. ustanowienie trwałego zarządu na rzecz oznaczonego podmiotu. Treść zaś trwałego zarządu określa przepis art. 43 ustawy - o gospodarce nieruchomościami. Przeprowadzając szczegółową analizę całości regulacji dotyczącej trwałego zarządu zawartej w powołanej ustawie ustalić można okoliczności warunkujące w ogóle dopuszczalność ustanowienia oraz trwania prawa trwałego zarządu w drodze decyzji administracyjnej.
Organu I instancji podkreślił, że tymi przesłankami, bez których trwały zarząd nie może zostać ustanowiony ani nie może funkcjonować są: tytuł prawny do nieruchomości mającej być przedmiotem trwałego zarządu "...nieruchomości stanowiące własność jednostek samorządu terytorialnego..." (art. 43 ust. 5), oraz fakt pozostawania podmiotu, na rzecz którego ma nastąpić ustanowienie prawa trwałego zarządu, jednostką organizacyjną podmiotu ustanawiającego to
prawo (art. 43 ust. l, art. 43 ust. 5). Pierwsza ze wskazanych okoliczności nie wymagała rozwinięcia, gdyż oczywistym jest, że rozporządzenie nieruchomością może być dokonywane jedynie przez podmiot mający do tej nieruchomości stosowne prawo - a jeżeli ma być to rozporządzenie polegające na ustanowieniu prawa trwałego zarządu, to nieruchomość musi stanowić własność Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego - w niniejszej sprawie powiat. Ponadto, również nie podlegającą dyskusji okolicznością jest fakt, iż z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. - o zmianie ustawy o Inspekcji Sanitarnej .... (Dz. U. Nr 128 póz. 1407) Powiatowa Stacja Sanitarno - Epidemiologiczna w S. utraciła charakter jednostki organizacyjnej Powiatu [...]. Tym samym odpadła jedna ze wskazanych przesłanek warunkujących ustanowienie i w szczególności trwanie trwałego zarządu. Organ dodał, że byłoby niekonsekwencją przyjmować, iż utrata przez Powiatową Stację Sanitarno – Epidemiologiczną charakteru jednostki organizacyjnej Powiatu [...] jedynie wyłącza możliwość ustanowienia na jej rzecz trwałego zarządu a nie powoduje przeszkody do dalszego trwania ustanowionego już trwałego zarządu. Podkreślił, iż u podstaw ustanowienia trwałego zarządu leży chęć stworzenia jednostce organizacyjnej warunków do realizacji zadań, których obowiązek wypełnienia spoczywa na podmiocie to prawo ustanawiającym. Jeżeli zatem w sytuacji zaistniałej (po wejściu w życie ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r.) Powiatowa Stacja Sanitarno - Epidemiologiczna nie jest już jednostką organizacyjną Powiatu [...] i realizuje zadania, które nie należą do zadań powiatu - tak własnych jak i zleconych - to istnienie trwałego zarządu jest bezprzedmiotowe. Stąd organ stwierdził, że błędne jest twierdzenie Powiatowej Stacji Sanitarno - Epidemiologiczna w S., iż realizuję ona także "zadania z zakresu promocji i ochrony zdrowia", które są tożsame z zadaniami własnymi samorządu powiatowego. Katalog zadań Powiatowej Stacja Sanitarno - Epidemiologiczna w S., w myśl postanowień ustawy z dnia 14 marca 1985 r. - o Państwowej Inspekcji Sanitarnej [... ] w sposób zasadniczy odbiega od zadań jednostek samorządu powiatowego, wobec czego nie można mówić o jakiejkolwiek tożsamości w tym zakresie.
Organ wskazał, iż powyższe wywody znajdują, wsparcie w stanowisku nauki prawa administracyjnego. Przyjmuje się bowiem, że bezprzedmiotowość decyzji administracyjnej zachodzi min. w sytuacji, gdy adresat decyzji kształtującej dla niego prawa i obowiązki utraci kwalifikacje do wykonywania przyznanych jej uprawnień (T. Woś: Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji administracyjnej jako bezprzedmiotowej (art. 162 kpa), PiP nr 7/1992). Bezprzedmiotowość decyzji wynika m.in. z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej, a to z powodu zgaśnięcia podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę czy to na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji (B. Adamiak: Polskie postępowanie administracyjne, str.245; T. Woś: Stwierdzenie..., str. 51 – 54). Uwzględniając powyższe, organ stwierdził, iż zmiana charakteru prawnego jednostki organizacyjnej z "samorządowej" na "państwową" już sama w sobie równa się bezprzedmiotowości decyzji w rozumieniu art.162 § l pkt.1 kpa. Jak zaznaczono - jedną z wielu samodzielnych przesłanek stwierdzenia "bezprzedmiotowości" jest ustanie bytu prawnego elementu stosunku materialnoprawnego, a to z powodu m.in. "zgaśnięcia" podmiotu. Niewątpliwym pozostaje, stwierdził organ, iż w niniejszej sprawie mamy do czynienia z ustaniem (zgaśnięciem) bytu prawnego "samorządowego" podmiotu jakim była Powiatowa Stacja Sanitarno - Epidemiologiczna w S., do dnia 31 grudnia 2001 r. jako samorządowa jednostka organizacyjna. Ta też samorządowa (powiatowa) jednostka organizacyjna "zgasła" w wyniku jej "przeniesienia" do innego segmentu ustrojowego, brak jest więc "samorządowej jednostki organizacyjnej - Powiatowej Stacji Sanitarno - Epidemiologicznej w S. " i brak ten jest "trwały" na przedmiotowym etapie postępowania.
Drugą przesłanką leżącą u podstaw decyzji jest zagadnienie "interesu społecznego". Przesłanka ta znajduje, w przedmiotowej sprawie swoje "instytucjonalne" odzwierciedlenie w istocie "Stationes communes", tj. wykonywania przez właściwe organy samorządu powiatowego uprawnień wypływających z przysługującego powiatowi prawa własności, a mianowicie uprawnienia do korzystania z nieruchomości i pobierania pożytków. Organ podkreślił, iż powiat działając "w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność" reprezentuje lokalną wspólnotę mieszkańców, tj. mieszkańców powiatu. Realizacja zadań powiatu - i instrumenty temu służące, jak "mienie" - podlega nie tylko ochronie prawnej, co znajduje swoje odzwierciedlenie w normatywie "konstytucyjnym", ale przede wszystkim jest to mienie odrębne od mienia państwowego. W sposób jednoznaczny ustawodawca wyraził to w art.43 ust. 5 ustawy - o gospodarce nieruchomościami, stanowiąc iż "nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa oddaje się w trwały zarząd państwowej jednostce organizacyjnej, a nieruchomości stanowiące własność samorządu terytorialnego - odpowiedniej samorządowej jednostce organizacyjnej"'. Taka konstrukcja, wyraża nie tylko naczelną zasadę odrębności mienia samorządowego, ale przede wszystkim zasadę ochrony tegoż mienia ze względu na cel społeczny, któremu to mienie ma służyć. Ustawodawca wyodrębniając interes Skarbu Państwa i samorządu terytorialnego wskazał, iż samorząd realizując swoje kompetencje "pozyskuje" środki na ten cel, m.in. z majątku powiatu lub z dochodów uzyskiwanych przez jednostki powiatu - art.8 pkt.3 i pkt.8 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r, - o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999 - 2002 (...) i art.56 ust.1 pkt.5) ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. - o finansach publicznych. W wyniku natomiast utrzymania dotychczasowego stanu prawnoformalnego, tj. korzystania z mienia powiatu przez państwową jednostkę organizacyjną, nastąpi nie tylko ograniczenie ustawowo chronionych uprawnień samorządu terytorialnego, ale przede wszystkim interesu społecznego. Interes społeczny - którego instytucjonalną formą jest "lokalna wspólnota samorządowa", która pozbawiona będzie należnych jej wpływów (dochodów) z tegoż mienia, a tym samym ograniczone zostaną możliwości realizacji zadań powiatu. Organ dodał, że jakiekolwiek ograniczenie prawem chronionych uprawnień samorządu, może nastąpić tylko i wyłącznie w drodze ustawowej.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Powiatowa Stacja Sanitarno -Epidemiologiczna w S., uznając, iż jest ona jest błędna, bowiem wydana została z naruszeniem przepisu art. 162§1 pkt.1 kpa. Przede wszystkim skarżący wskazał na chybione, przytoczone przez Zarząd Powiatu argumenty mające wskazywać na bezprzedmiotowość decyzji nr [...] z 8.08.2001r. Powołując się na art. 1, 6 i 15 ustawy z dnia 14.03.1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 1998r., Nr 90. póz. 575 z późn. zm.), podał, że Państwowy Inspektor Sanitarny wykonuje zadania z zakresu zdrowia publicznego przy pomocy podległej mu stacji sanitarno - epidemiologicznej, będącej zakładem opieki zdrowotnej, a zadania Stacji określone w powołanych przepisach nie uległy zmianie po wejściu w życie ustawy z dnia 24.08.2001 r. o zmianie ustawy o Inspekcji Sanitarnej oraz niektórych ustaw (Dz. U. Nr 128, póz. 1407). Równocześnie zwrócił uwagę na fakt, iż w przepisie art.4 ust.2 w/w ustawy do zadań publicznych powiatu zaliczono również zapewnienie wykonywania określonych w ustawach zadań i kompetencji kierowników powiatowych służb, inspekcji i straży. W świetle powyższych okoliczności bezpodstawny jest więc pogląd organu l instancji, iż Stacja realizuje zadania nienależące do zadań własnych lub zleconych Powiatu [...]. W konsekwencji pozbawione jest także podstaw stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż Stacja utraciła kwalifikacje do wykonywania prawa trwałego zarządu do przedmiotowej nieruchomości. Skarżący podtrzymał swój pogląd, iż utrata przez Stację statusu jednostki samorządowej sama przez się nie oznacza utraty przez Stację prawa do dalszego wykonywania ustanowionego na jej rzecz trwałego zarządu. Skarżący zaakcentował, że żaden z obowiązujących przepisów prawa materialnego regulujących instytucję trwałego zarządu nad nieruchomościami stanowiącymi własność samorządu terytorialnego nie warunkuje bowiem prawa do wykonywania trwałego zarządu od pozostawania Stacji w statusie powiatowej jednostki samorządowej nie tylko w chwili ustanowienia tego prawa, lecz również przez cały okres jego wykonywania. Dodał, że przepisy ustawy z 24.08.2001 r., włączając Inspekcję Sanitarną do rządowej administracji niezespolonej, w żadnej mierze nie zmieniły przedmiotu dotychczasowego stosunku prawnego wynikającego z ustanowionego na rzecz Stacji trwałego zarządu. Jednocześnie skarżący podkreślił, że w literaturze prawa administracyjnego podkreśla się, że na istnienie i skuteczność stosunków prawnych powstałych przed wejściem w życie nowych przepisów odmiennie regulujących daną materię, te nowe unormowania mają wpływ tylko wtedy gdy obowiązują one z mocą wsteczną. Jeżeli zatem nowa regulacja nie zawiera odmiennych postanowień, co do losu decyzji wydanych przed jej wejściem w życie, decyzje te będą wiązać nadal, mimo że przestała istnieć lub zmieniła się podstawa prawna, która uzasadniała ich wydanie (T. Woś - "Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji administracyjnej jako bezprzedmiotowej" - "Państwo i Prawo" nr 7/1992 str. 53). Ponadto skarżący stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza też zasadę trwałości decyzji administracyjnej (ostatecznej) wyrażoną w przepisie art. 16 § 1 kpa, która koresponduje z przepisem art.46 ust.2 ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami zawierającym zamknięty katalog przypadków stanowiących podstawę do wydania z urzędu decyzji o wygaśnięciu trwałego zarządu. Żaden z tych przypadków nie obejmuje zmiany statusu prawnego jednostki organizacyjnej po ustanowieniu na jej rzecz trwałego zarządu. Skarżący podsumowując, stwierdził, że żaden z przepisów ustawy z dnia 21.08.1997 o gospodarce nieruchomościami nie może stanowić podstawy do wydania z urzędu decyzji o wygaśnięciu trwałego zarządu w razie zmiany statusu prawnego jednostki organizacyjnej, która nastąpiła po ustanowieniu na jei rzecz trwałego zarządu. Dlatego też, uznał również brak podstaw do przyjęcia przesłanki bezprzedmiotowości decyzji nr [...] i rozważania na temat interesu społecznego w stwierdzeniu jej wygaśnięcia, zdaniem skarżącego tracą na znaczeniu. Warunkiem zastosowania w przedmiotowej sprawie przepisu art.162§1 pkt. 1 kpa było bowiem zaistnienie łącznie tych dwóch przesłanek. Skarżący podniósł, iż to właśnie interes społeczny przemawia za umożliwieniem Stacji jako zakładowi opieki zdrowotnej wykonywania jej zadań statutowych, a pozbawienie prawa do posiadania mienia w formie trwałego zarządu byłoby właśnie sprzeczne z interesem społecznym, bowiem skutkowałoby faktyczną (choćby nawet przejściową) jej likwidacją, zaś w przypadku ustanowienia w miejsce nieodpłatnego trwałego zarządu odpłatnej umowy najmu (dzierżawy) w znacznym stopniu ograniczyłoby możliwości wykonywania przez Stację jej zadań statutowych ze względu na istotne uszczuplenie przyznanych jej skromnych środków budżetowych.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., decyzją z dnia [...], utrzymało zaskarżoną decyzje w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż art. 43 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, określa podstawową zasadę, z punktu widzenia konstrukcji prawnej trwałego zarządu, stanowiąc, że nieruchomości będące własnością Skarbu Państwa oddaje się w trwały zarząd państwowej jednostce organizacyjnej natomiast będące własnością jednostek samorządu terytorialnego odpowiedniej samorządowej jednostce organizacyjnej. Poprzednio zasada ta była uregulowana art. 4 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczeniu nieruchomości. Oba przepisy stanowią wyraz konieczności ścisłego związku pomiędzy własnością nieruchomości a przynależnością organizacyjną jednostki na rzecz której ustanowiony jest - odpowiednio - zarząd pod rządami ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości i trwały zarząd pod rządami ustawy o gospodarce nieruchomościami (E. Drozd, Z. Truskiewicz Gospodarka gruntami i wywłaszczenie nieruchomości. Komentarz s. 46 i 168). Stąd organ podzielił powyższy pogląd jak również prezentowane w zaskarżonej decyzji stanowisko dotyczące stosowania w sprawie art. 162 § l pkt l kpa. Według stanowiska B. Adamiak - Polskie prawo administracyjne, s.245 bezprzedmiotowość decyzji może wynikać z faktu ustania prawnego bytu jakiegoś elementu stosunku materialneprawnego między innymi z powodu zmiany w stanie prawnym, która wystąpiła w niniejszej sprawie na skutek zmiany podporządkowania strony. Przepis art. 50 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami, stanowi, że do trwałego zarządu w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu cywilnego o użytkowaniu. Przepis ten nie daje jednak podstawy by wywodzić, że trwały zarząd jest prawem podmiotowym o charakterze cywilnym przysługującym państwowej lub samorządowej jednostki organizacyjnej nie posiadającej osobowości prawnej. Trwały zarząd jest instytucją prawa materialnego administracyjnego i w ocenie organu odwoławczego, winien być poddany ogólnej zasadzie jego realizacji określonej w art. 43 ust. 5 kpa i winien być przypisany jako prawo do jednostek związanych prawem własności nieruchomości.
W skardze do Naczelnego Sadu Administracyjnego, Powiatowa Stacja Sanitarno -Epidemiologiczna w S., wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że organy dopuściły się naruszenia art. 162 § 1 pkt. 1 kpa, poprzez błędne przyjęcie bezprzedmiotowości decyzji, związanej ze zmianą kwalifikacji (statusu). Skarżący podkreślił, że jako państwowa jednostka organizacyjna realizuje zadania powiatu, a ponadto jego zadania nie uległy zmianie, które są tożsame z zadaniami własnymi samorządu powiatowego. W związku z powyższym uznał, że pozbawione jest także podstaw stanowisko organu, iż Stacja utraciła kwalifikacje do wykonywania prawa trwałego zarządu przedmiotową nieruchomością.
Skarżący konsekwentnie podtrzymał stanowisko, że utrata przez Stacje statusu jednostki samorządowej sama przez się nie oznacza utraty przez Stacje prawa do dalszego wykonywania ustanowionego na jej rzecz trwałego zarządu, bowiem żaden z obowiązujących przepisów prawa materialnego regulujących instytucję trwałego zarządu nad nieruchomościami stanowiącymi własność samorządu terytorialnego nie warunkuje prawa do wykonywania trwałego zarządu od pozostawienia Stacji w statusie powiatowej jednostki organizacyjnej nie tylko w chwili ustanawiania tego prawa, lecz również przez cały okres jego wykonywania. Powtórzył zarzuty z odwołania, że katalog przypadków stanowiących podstawę do wydania z urzędu decyzji o wygaśnięciu trwałego zarządu jest zamknięty i nie obejmuje zmiany statusu prawnego jednostki organizacyjnej po ustanowieniu na jej rzecz trwałego zarządu. Stąd przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie dają podstawy do wydania z urzędu decyzji o wygaśnięciu trwałego zarządu, w razie zmiany statusu prawnego jednostki organizacyjnej, która nastąpiła po ustanowieniu na jej rzecz trwałego zarządu. Zdaniem skarżącego, brak jest podstaw do przyjęcia bezprzedmiotowości decyzji nr [...] z 08.08.2001 r. oraz brak przepisu prawa nakazującego stwierdzenie jej wygaśnięcia, stąd rozważania na temat "interesu społecznego", jako przesłanki alternatywnej tracą na znaczeniu.
Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie należy odnotować, że skoro skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r., to w oparciu o art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271), sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny.
Na zasadzie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzygają spory kompetencyjne i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola, o której mowa wyżej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym, podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. nr 153, poz. 1270). Sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna prawem, przy czym rozważa prawo obowiązujące w dniu jej wydania jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji.
Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Organy administracji obu instancji, przedmiotową sprawę prowadziły z urzędu, w oparciu o przepis art. 162 § 1 pkt. 1 kodeksu postępowania administracyjnego (kpa). Przechodząc do oceny zaskarżonych decyzji zwrócić należy uwagę, że dotyczyły one "wygaśnięcia decyzji", a nie jak skarżący podnosił "w sprawie wygaśnięcia trwałego zarządu". Odróżnić należy wygaśnięcie trwałego zarządu jako skutku materialnoprawnego określonego zdarzenia i przewidzianego przepisami prawa materialnego, który powoduje wygaśnięcie stosunku administracyjnoprawnego obejmującego konkretne uprawnienie (w tym wypadku uprawnienie do bezpłatnego korzystania z nieruchomości oddanej w trwały zarząd), od wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji, z której to uprawnienie wynikało (w tym wypadku decyzji przekazującej w trwały zarząd). W związku z powyższym, chybiony jest zarzut skarżącego o naruszeniu zasady trwałości decyzji z art. 16 § 1 kpa, która zdaniem skarżącego koresponduje z przepisem art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 21sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, zawierającym zamknięty katalog przypadków stanowiących podstawę do wydania z urzędu decyzji o wygaśnięciu trwałego zarządu. Podstawą prawną wydania zaskarżonych decyzji był przepis art. 162 § 1 pkt. 1 kpa, który stanowi, że "Organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony." Przepis art. 162 § 1 pkt 1 kpa, reguluje dwie odrębne sytuacje, a więc są w nim de facto dwa przepisy. Pierwszy z nich stanowi, ze organ pierwszej instancji stwierdza wygaśniecie mocy prawnej decyzji, która stała się bezprzedmiotowa i czyni to z wyraźnego nakazu przepisu prawnego. Przepis drugi stanowi zaś, ze organ pierwszej instancji stwierdza wygaśnięcie mocy prawnej decyzji, która stała się bezprzedmiotowa, a czyni to z uwagi na wymaganie interesu społecznego lub interesu strony. Przepis drugi stanowi natomiast samoistną materialnoprawną podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mocy prawnej decyzji. Organy orzekające w rozpoznawanej sprawie wykazały, że rozstrzygnięcia dokonano o ten drugi przepis.
Bezspornym w sprawie jest, że w dacie wydania decyzji Nr [...] Zarządu Powiatu [...], z dnia 8 sierpnia 2001r., w sprawie ustanowienia trwałego zarządu nieruchomości położonej w S. przy ul. [...], którą organ powiatu przekazał Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej, posiadała wówczas status jednostki organizacyjnej powiatu, bowiem wtedy i nadal obowiązujące przepisy pozwalały na formalne przekazanie powiatowi swoich nieruchomości, swoim, czyli samorządowym jednostkom. Podkreślić należy, że trwały zarząd jest instytucją prawa materialnego administracyjnego, wynikającego z ustawy o gospodarce nieruchomościami i poprzedzającej ją ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Przepis art. 43 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, określa podstawową zasadę, z punktu widzenia konstrukcji prawnej trwałego zarządu, stanowiąc, że nieruchomości będące własnością skarbu państwa oddaje się w trwały zarząd państwowej jednostce organizacyjnej natomiast będące własnością jednostek samorządu terytorialnego odpowiedniej samorządowej jednostce organizacyjnej. Przywołany przepis stanowi wyraz konieczności ścisłego związku pomiędzy własnością nieruchomości a przynależnością organizacyjną jednostki na rzecz której ustanowiony jest trwały zarząd. Przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy, uległ zmianie status skarżącego, z jednostki samorządowej stał się z woli ustawodawcy, czyli z mocy prawa jednostką państwową, a zatem nastąpiła zmiana stanu faktycznego w zakresie uprawnienia otrzymania nieruchomości w trwały zarząd od jednostki samorządu terytorialnego (powiatu). Stąd bezprzedmiotowość decyzji Nr [...] Zarządu Powiatu [...], z dnia 8 sierpnia 2001r., w sprawie ustanowienia trwałego zarządu nieruchomości na rzecz skarżącego oznacza brak możliwości osiągnięcia celu przewidzianego ustawą o gospodarce nieruchomościami i wiąże się ze zmianą stanu faktycznego (brak jednostki samorządowej), bowiem każda decyzja wiąże tak długo, jak długo istnieją stosunki faktyczne stanowiące podstawę jej wydania. Zwrócić należy uwagę, że decyzja administracyjna jest jednym z narzędzi realizowania zadań (organizacji stosunków społecznych), nałożonych przez prawo na organy administracyjne. Organy wydające decyzję mają kompetencje do kontroli realizacji tych decyzji i w przypadku braku regulacji w akcie prawa materialnego, danego rodzaju powstałego stosunku administracyjnegoprawno, mogą skorzystać z ustanowionej instytucji wygaśnięcia decyzji (art. 162 kpa). Takie stanowisko prezentuje doktryna cyt. "Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji z powodu jej bezprzedmiotowości jest zawsze niezbędne z punktu widzenia interesu społecznego, decyzja bezprzedmiotowa bowiem nie może służyć realizacji zadań stojących przed organami administracji." (T. Woś: Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji administracyjnej jako bezprzedmiotowej, P i P 1992, nr 7, s. 49). Zauważyć należy, że powiat, przypisane mu zadania może realizować, powołując samorządową jednostkę organizacyjną i wówczas ona realizuje zadania powiatu lub może zlecić wykonywanie zadań innym podmiotom nie będących samorządowymi, ale poprzez przyjęcie takich zadań nie otrzymują przymiotu "jednostek samorządowych", a zatem nie korzystają z prawa trwałego zarządu nieruchomością stanowiącą własność powiatu. Skarżący nie należy do samorządowych jednostek organizacyjnych powiatu.
Mienie powiatu jest mieniem odrębnym od mienia państwowego, co w sposób jednoznaczny w niniejszej sprawie wynika z regulacji art. 43 ust. 5 ustawy, który stanowi, że nieruchomości stanowiące własność skarbu państwa oddaje się w trwały zarząd państwowej jednostce organizacyjnej, a nieruchomości stanowiące własność samorządu terytorialnego - odpowiedniej samorządowej jednostce organizacyjnej. We wskazanej odrębności mienia, ustawodawca przesądził komu ma on służyć, a zatem w rozpoznawanej sprawie, lokalnej wspólnocie. Organy obu instancji, przy pozbawieniu mocy prawnej decyzji przekazującej w trwały zarząd nieruchomość skarżącemu, wykazały interes społeczny, poprzez cel, możliwości i okoliczności zagospodarowania mienia powiatu. Zachowanie organów, stwierdzające wygaśnięcie decyzji, było zgodne z zajętym stanowiskiem w tezie pierwszej wyroku NSA z 4 listopada 1998r., I SA 660/98 – LEX nr 44589, z którym utożsamia się Sąd, w rozpoznawanej sprawie. Trwanie przedmiotowego zarządu, byłoby wbrew interesowi społeczności lokalnej (powiatu) oraz celom instytucji prawnej trwałego zarządu, przy wyraźnym wskazaniu od kogo ma pochodzić i na czyją rzecz ma być ustanowiony.
W tych okolicznościach, zarzuty podnoszone w skardze przez skarżącego, w zakresie interesu społecznego i bezprzedmiotowości decyzji nie są trafne i nie mogą się ostać. Dlatego też, z punktu widzenia interesu społecznego stwierdzenie wygaśnięcia decyzji było konieczne.
Wobec tego, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, nie naruszono również przepisów proceduralnych, należało na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), orzec jak w sentencji.