II SA/Wr 186/05

II SA/Wr 186/05 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2005-09-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-03-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Zygmunt Wiśniewski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 367/06 - Wyrok NSA z 2006-11-15
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
*Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1985 nr 22 poz 99
art. 45 ust. 1,  art. 88
Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 września 2005 r. sprawy ze skargi W. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia 11 stycznia 2005 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w G., orzekającej o oddaniu w użytkowanie wieczyste gruntu państwowego położonego przy ul. S. [...] oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 18 grudnia 1989 r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 45 ust. 1 i art. 88 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.), art. 232-243 k.c. § 2 ust. 4, § 25 i § 26 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu oddawania w użytkowanie wieczne gruntów i sprzedaży nieruchomości państwowych, kosztów i rozliczeń z tym związanych oraz zarządzania sprzedanymi nieruchomościami (Dz. U. Nr 47, poz. 239 ze zm.), § 3 i § 5 oraz § 10 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie zasad i trybu ustalania opłat z tytułu użytkowania wieczystego, zarządu i użytkowania gruntów (Dz. U. Nr 47, poz. 241 ze zm.), § 1, 2 i 3 uchwały Nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia 29 listopada 1985 r. w sprawie szczegółowych zasad ustalania cen gruntów nie zabudowanych oraz zasad ustalania odszkodowania za takie grunty, Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w G. oddał małżonkom I. i W. H. w użytkowanie wieczyste na 99 lat, tj. do roku 2080, włącznie grunt państwowy niezabudowany, oznaczony nr geodezyjnym [...] o pow. 174 m2, położony w G. przy ul. S. [...] z przeznaczeniem pod zabudowę domem mieszkalnym z częścią handlowo-usługowa.
Pismem z dnia 18 października 2004 r. W. H. zgłosił wniosek na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji, jako wydanej na błędnie przyjętej podstawie prawnej i opartej na nieprawdziwych danych o przeznaczeniu i faktycznym stanie gruntu, który w dniu wydania decyzji był zabudowany pawilonem usługowym będącym budynkiem trwale z gruntem związanym, mogącym stanowić odrębny przedmiot własności (art. 46 k.c.), a nie jak orzeka się w decyzji, "że oddaje się grunt państwowy niezabudowany". Nadto strona wskazała, iż przedmiotowa nieruchomość gruntowa została przekazana w posiadanie na podstawie zawartej umowy dzierżawy w 1980 r. na okres 30 lat z datą ważności do 2010 r. jako działka budowlana z przeznaczeniem pod budowę pawilonu usługowego, co potwierdzają decyzja lokalizacyjna z dnia 9 czerwca 1980 r. oraz decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia 1 września 1980 r. W związku z tym, że umowa dzierżawy nie spełnia wymogów dokumentu o przekazaniu gruntu w formie prawem przewidzianej dla celów budowlanych, w myśl art. 87 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, grunt powinien być przekazany, w ramach uregulowania stanu prawnego, w użytkowanie wieczyste na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej bez konieczności uprzedniego złożenia wniosków o przekazanie, w granicach określonych liniami rozgraniczającymi i ustalonymi w planie realizacyjnym (decyzja lokalizacyjna). Zdaniem wnioskodawcy do wydania takiej decyzji Urząd Miasta w G. został zobowiązany na podstawie zaleceń pokontrolnych z przeprowadzonej 1989 r. Kontroli przez Delegaturę Najwyższej Izby Kontroli we W. W konkluzji W. H. stwierdził, iż w momencie wydawania decyzji z dnia 18 grudnia 1989 r. był on posiadaczem gruntu, a nie nabywcą, któremu można było oddać w użytkowanie wieczyste grunt stanowiący własność państwową na podstawie art. 232 § 1 k.c. i określić zgodnie z art. 239 § 1 i 2 k.c. w umowie sposób korzystania z terenu państwowego przez wieczystego użytkownika wieczystego. W takim przypadku zastosowanie ma art. 87 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
W dniu 2 grudnia 2004 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wydało na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a. decyzję Nr [...], którą odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w G. dnia 18 grudnia 1989 r. Nr [...]. W uzasadnieniu organ stwierdził, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym ograniczającym się do
ustalenia, czy decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie żądanie stwierdzenia nieważności decyzji opiera się o przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., odnoszącą się do rażącego naruszenia prawa. Zdaniem organu rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o dużym ciężarze gatunkowy. Z treści kwestionowanej decyzji wynika, iż wydana została ona na podstawie art. 45 ust. 1 i art. 88 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i ustawy z dnia 13 lipca 1988 r. w sprawie zmiany ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz przepisów wykonawczych. Ponadto w podstawie prawnej organ powołał art. 232-243 k.c. Przepisy art. 4 ust. 5 pkt ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, obowiązujące w dacie wydania kwestionowanej decyzji, stanowił, że grunty państwowe są oddawane w użytkowanie wieczyste m. in. osobom fizycznym, do których stosuje się przepisy tytułu II księgi drugiej k.c. Osobom fizycznym mogą być oddawane w użytkowanie wieczyste działki m. in. pod budowę domów jednorodzinnych, budynków przeznaczonych na pomieszczenia do prowadzenia działalności handlowej, usługowej i innej działalności z zakresu drobnej wytwórczości oraz działki zabudowane takimi domami (art. 23 ust. 1). Zawarcie umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste poprzedzało wydanie przez terenowy organ administracji państwowej decyzji określającej osobę nabywcy oraz przedmiot zbycia (art. 35 ust. 1). Jednocześnie, zgodnie z art. 45 ust. 1 organ w drodze decyzji ustalał cenę gruntu według zasad określonych przez właściwą radę narodową stopnia wojewódzkiego. Odnosząc się do zarzutów wniosku W. H., że przedmiotowa decyzja z ani 18 grudnia 1989 r. została wydana na błędnie przyjętej podstawie prawnej i jest oparta na nieprawdziwych danych o przeznaczeniu i faktycznym stanie gruntu, organ stwierdził, iż kwestia ta była już przedmiotem rozważań Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. w decyzji z dnia 17 września 1996 r., wydanej w wyniku rozpatrzenia odwołania W. H. od decyzji Zarządu Miasta G. z dnia 27 maja 1996 r., a także w sprawie rozwiązania umowy użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości wyrokiem SN - Izba Administracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 8 października 1998 r., oddalającym rewizję nadzwyczajną Pierwszego Prezesa SN od wyroku NSA OZ we W. z dnia 24 listopada 1997 r. Jak wskazuje organ, w dacie wydania kwestionowanej decyzji działka oddana w użytkowanie wieczyste I. i W. H. była zabudowana pawilonem handlowo-usługowym. Pomimo tego faktu w decyzji o oddanie gruntów tej działki w użytkowanie wieczyste, a także w zawartej na jej podstawie umowie użytkowania wieczystego stwierdzono, że przedmiotem użytkowania wieczystego jest grunt niezabudowany z przeznaczeniem pod zabudowę domem mieszkalnym z częścią usługowo-handlową. Odnosząc się do tej rozbieżności, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. już w toku poprzedniego postępowania ukończonego decyzją z dnia 17 września 1996 r. przyjęło, że przy wydawaniu decyzji organ administracji państwowej przyjął fikcję, określając mianowicie, że Urząd Miasta G. sprzedaje grunt niezabudowany. Również w umowie z dnia 30 stycznia 1990 r. (Rep. A 456/90) zawartej w formie aktu notarialnego, będącej następstwem powyższej decyzji przyjęto, że w użytkowanie wieczyste oddaje się grunt niezabudowany, a "stawiający oświadczają, że zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego teren będący przedmiotem tej umowy przeznaczony jest pod budowę domu mieszkalnego z częścią handlowo-usługowa". W związku z czym użytkownik wieczysty zobowiązał się "do rozpoczęcia budowy w ciągu dwóch lat od daty niniejszej umowy, zgodnie z zatwierdzonym przez władze budowlane planem i ukończenia tej budowy w przeciągu następnych trzech lat od daty niniejszej umowy (§ 6 umowy). Dalej organ wskazuje, iż zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oddanie w użytkowanie wieczyste gruntu zabudowanego
następuje z równoczesną sprzedażą położonych na tym gruncie budynków i innych urządzeń. Jak stwierdził SN w uzasadnieniu wyroku z dnia 8 października 1998 r. (str. 10) bezspornym jest, "że umowa użytkowania wieczystego zobowiązywała wieczystych użytkowników do budowy domu mieszkalnego z częścią handlowo-usługowa w ciągu pięciu lat (§ 6 umowy). Równocześnie dokonane w toku postępowania ustalenia dowodzą, że obie strony umowy nie kwestionują założonej już w chwili zawierania umowy, a niewątpliwie korzystnej dla użytkowników wieczystych, fikcji, w myśl której istniejący już wówczas na przedmiotowej nieruchomości pawilon usługowy będzie w przyszłości, po jego odpowiedniej przebudowie, potraktowany jako nowo wzniesiony budynek mieszkalny z częścią handlowo-usługowa". W ocenie organu uregulowania prawne zawarte w ustawie o gospodarce gruntami oraz przedstawiane okoliczności sprawy nie dają podstaw do przyjęcia, że nie uwzględnienie przez organ w kwestionowanej decyzji faktu istnienia na gruntach działki rozpoczętej budowy domu mieszkalnego z częścią handlowo-usługowa narusza w sposób rażący przepisy tej ustawy. Ponadto organ wskazał, iż nie może, w ramach niniejszego postępowania odnieść się do zarzutu strony, co do zastosowania przepisu art. 87 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, ponieważ celem postępowania prowadzonego w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej nie jest ponowne rozpatrzenie sprawy, jak w postępowaniu odwoławczym, lecz ustalenie czy kwestionowana decyzja nie jest obarczona ciężkimi wadami określonymi w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w G. z dnia 18 grudnia 1989 r. nie zawiera również innych wadliwości określonych w art. 156 § 1 k.p.a., skutkujących stwierdzeniem nieważności tej decyzji.
Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zwrócił się W. H. wskazując, iż wstępną czynnością do stwierdzenia, czy wystąpiło rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest ustalenie obowiązującego stanu faktycznego i prawnego w zakresie objętym postępowaniem konkretną decyzją administracyjną przed jej wydaniem, czego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. nie uczyniło. Jedynym zadaniem organu w postępowaniu o stwierdzenie nieważności jest więc dokonanie oceny, czy w świetle zaistniałego stanu faktycznego w sposób prawidłowy znalazły zastosowanie obowiązujące normy prawne, czy też wydanie decyzji nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Organ nie może wyprowadzać własnych wniosków ocennych na podstawie domniemania, jeżeli nie wynika to z faktów, gdyż taka ocena nosi cechy dowolności. Z dokumentów: wniosek o przydzielenie działki budowanej pod budowę pawilonu usługowego z dnia 1 grudnia 1978 r., pismo w sprawie ustalenia lokalizacji pawilonu, imienna decyzja zatwierdzająca plan realizacyjny pod budowę pawilonu usługowego z dnia 9 czerwca 1980 r., umowa dzierżawy gruntu z dnia 13 czerwca 1980 r., decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia 1 września 1980 r. oraz pismo z dnia 29 listopada 1989 r. wynika, że w świetle art. 336 k.c. wnioskodawca był posiadaczem gruntu, natomiast kwestionowana decyzja została wydana w oparciu o przepisy materialne odnoszące się do stanu faktycznego zupełnie odmiennego od tego, który występuje w danej sprawie, ponieważ uprawnienie do przekazania gruntu w użytkowanie wieczyste jego posiadaczowi wynikało wprost z art. 87 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Jak wskazuje strona w literaturze oraz orzecznictwie NSA przyjmuje się, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, gdy wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa lub ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem, albo uchylono obowiązki. Wynika z tego, że cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą.
W dniu 11 stycznia Samorządowe Kolegiom Odwoławcze w L. wydało na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 kpa decyzję Nr SKO/GN-415/1816/204/2004, którą utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, iż wady decyzji wyliczone wyczerpująca w art. 156 § 1 pkt 1-6 k.p.a. mają w przeważającej mierze charakter materialnoprawny. Zatem organ administracyjny, właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, rozstrzyga wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, a nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej wymaga bezspornego ustalenia, że badania decyzja jest dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Stosownie do przepisu art. 4 ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, grunty państwowe mogły być oddawane w użytkowanie wieczyste osobom fizycznym oraz osobom prawnym nie wymienionych w ust. 1. Osobom fizycznym mogły być oddawane w użytkowanie wieczyste m. in. działki pod budowę: domów jednorodzinnych, budynków przeznaczonych na pomieszczenia do prowadzenia działalności handlowej, usługowej i innej działalności z zakresu drobnej wytwórczości (art. 23 ust. 1 pkt 1 lit. a i e ustawy). Natomiast zgodnie z przepisem art. 35 ust. 1 zawarcie umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste lub umowy sprzedaży nieruchomości państwowej poprzedzało wydanie przez terenowy organ administracji państwowej decyzji określającej osobę nabywcy oraz przedmiot zbycia. Szczegółowe zaś warunki oddawania gruntów w wieczyste użytkowanie, zasady odpłatności określone zostały w przepisach wykonawczych, wymienionych w decyzji I instancji. Odnosząc się do podnoszonej ponownie przez stronę kwestii oddania w użytkowanie wieczyste gruntu niezabudowanego, gdy faktycznie był on zabudowany budynkiem usługowo-handlowym, organ stwierdził, iż okoliczność ta nie mogła negatywnie rzutować na sposób załatwienia sprawy. Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, zakończenie budowy następuje w dniu zgłoszenia właściwemu organowi nadzoru budowlanego o oddaniu obiektu do użytku (art. 41 ust. 1 i 2). Również przepisy art. 29 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wskazywały, iż za zakończenie budowy uważa się zawiadomienie właściwego organu o oddaniu domu lub budynku do użytku. Natomiast nie zgłoszenie obiektu do użytku, w świetle przepisów Prawa budowlanego, nawet jeśli obiekt został zakończony, skutkuje uznaniem obiektu jako obiektu w budowie. W niniejszej sprawie pawilon usługowy wybudowany został w oparciu o decyzję Naczelnika Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miejskiego w G. z dnia 1 września 1980 r., natomiast dopiero decyzją z dnia 17 października 1995 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w G. udzielił I. i W. H. pozwolenia na jego użytkowanie. To oznacza, że w dniu wydania decyzji o oddaniu działki nr [...] w użytkowanie wieczyste budowa obiektu usługowego nie była zakończona w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. Zasadnie zatem przyjęto w dacie wydania kwestionowanej decyzji, iż działka nr [...] była działką niezabudowaną. Ponadto organ wskazał, iż nie może odnieść się do zarzutu strony, iż zgodnie z art. 87 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, uprawnienie do przekazania gruntu w użytkowanie wieczyste jego posiadaczowi wynikało wprost z ustawy, gdyż zagadnienie to wykracza poza zakres badanej decyzji. Celem postępowania w sprawie stwierdzenie nieważności decyzji nie jest bowiem ponowne rozpatrzenie sprawy, jak w postępowaniu odwoławczym, lecz ustalenie czy decyzja nie jest dotknięta wadami wymienionymi w przepisie art. 156 § 1 pkt 1-6 k.p.a.
Na powyższą decyzję W. H. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. skargę twierdząc, że została ona wydana z naruszeniem zasad ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego i przepisów proceduralnych. W oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ orzekający winien ustalić i zbadać stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie o stwierdzenie
nieważności. Dopiero staranna, wnikliwa analiza tej sprawy mogła wyłonić i ustalić, czy było naruszenie prawa i o jakiego rodzaju naruszenia prawa chodzi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. takich ustaleń nie dokonało, a swoje rozstrzygnięcie ograniczyło do sprawdzenia zgodności wymienionych przepisów w treści decyzji z przepisami zawartymi w aktach prawnych i przeprowadzenia polemiki, przekraczając zakres nadzoru. Nie dokonano należytego rozpatrzenia sprawy, a zawarte w decyzji uzasadnienie nie spełnia wymaganych kryteriów. Przystępując do ustalenia stanu faktycznego należało mieć na uwadze, że skarżący złożył wniosek o przydział działki budowlanej na budowę pawilonu usługowego w dniu 1 grudnia 1978 r., że uzyskał decyzję o zatwierdzeniu planu realizacyjnego na budowę tego pawilonu w dniu 10 czerwca 1980 r., że podpisał umowę dzierżawy na okres 30 lat w dniu 13 czerwca 1980 r. W dniu 1 września 1989 r. Urząd Miejski w G. Wydział Urbanistyki i Architektury wydał decyzję w sprawie pozwolenia na budowę pawilonu usługowego, a zakończenie prac budowlanych nastąpiło we wrześniu w roku 1985 r. Oficjalnego odbioru wybudowanego budynku, bez żadnych zastrzeżeń ze strony władz budowlanych, dokonano w dniu 17 października 1995 r. decyzją w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Zdaniem skarżącego, ponieważ teren państwowy został oddany w dzierżawę jako działka budowlana z przeznaczeniem pod budowę pawilonu handlowo-usługowego, na którym wybudowano zgodnie z pozwoleniem na budowę planowaną inwestycję, to w myśl art. 336 k.c. był on posiadaczem terenu państwowego, nie legitymującym się dokumentem o przekazaniu gruntu w formie prawem przewidzianej. Wobec tego wszczęte postępowanie w sprawie uregulowania stanu prawnego należało prowadzić w trybie przepisu art. 87 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Stąd postępowanie w sprawie oddania gruntu w użytkowanie wieczyste jest wadliwe i niedopuszczalne, a podczas jego prowadzenia popełniono wiele istotnych błędów mających znaczący wpływ na wynik sprawy, tj.: nie uwzględniono stanu faktycznego i prawnego działki w dacie wydania decyzji, nie uwzględniono ustaleń zawartych w planie zagospodarowania przestrzennego, nie wszczęto i nie przeprowadzono postępowania zgodnie z obowiązującą procedurą, wydano decyzję osobie, która nie składał wymaganego wniosku oraz nie wskazano motywów uzasadniających wybór takiego, a nie innego trybu postępowania przy tak skonkretyzowanym stanie rzeczy. Z treści kwestionowanej decyzji wynika, że wydano ją na podstawie art. 88 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, który, zdaniem skarżącego, nie ma zastosowania w tej sprawie. Przepisy § 2 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. odnosi się do osób fizycznych, które w myśl § 21 zainteresowane nabyciem działek w użytkowanie wieczyste złożyły wniosek o oddanie w użytkowanie wieczyste gruntu podanego w wykazie (§ 20 ust. 1), w terenowym organie administracji państwowej właściwemu ze względu na położenie gruntu (§ 22 ust. 1). Skarżący podniósł, że wniosku takiego nie składał, a wniosek z dnia 22 grudnia 1989 r. został złożony na prośbę organu wydającego decyzję po czterech dniach od jej podjęcia. Nadto wskazał, iż działka przed oddaniem jej w użytkowanie wieczyste nie została wykazana do oddania w użytkowanie wieczyste drogą obwieszczenia, przez co naruszono przepisy § 20-25 rozporządzenia. Powołanie się na przepis art. 23 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości jest, zdaniem skarżącego, również nietrafny, gdyż nie ujmuje on w swoim wyliczeniu domu mieszkalnego z częścią handlowo-usługowa na rzecz, którego można by oddać w użytkowanie wieczyste działkę budowlaną. Wady wymienione powyżej wypełniają dyspozycje art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., które uszły uwadze organowi orzekającemu, ponieważ nie dokonano ustaleń faktycznych sprawy i nie rozpatrzono ich w świetle przepisów prawa obowiązującymi w dacie wydania kwestionowanej decyzji. W związku z powyższym strona skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) Sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest więc zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Ocena przeprowadzonego postępowania oraz stanowisko organu nie dają podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej. Uchylenie decyzji administracyjnej przez Sąd następuje tylko w przypadku wad postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy. Takich naruszeń w rozpatrywanej sprawie Sąd nie stwierdził.
Decyzja z dnia 2 grudnia 2004 r., odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w G. z dnia 18 grudnia 1989 r., którą oddano małżonkom I. i W. H. w użytkowanie wieczyste grunt państwowy niezabudowany (działka nr [...]), położony w G. przy ul. S. [...] z przeznaczeniem pod zabudowę domem mieszkalnym z częścią handlowo-usługowa, została podjęta w trybie przepisów rozdziału XIII kodeksu postępowania administracyjnego regulującego m. in. instytucję stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Sąd rozpatrując niniejszą sprawę musiał ocenić zatem, czy organ administracji w sposób właściwy zastosował przepisy tego rozdziału.
Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji przez organ administracyjny, stanowiące wyjątek od zasady stabilności decyzji, wymaga bezspornego ustalenia, że uchylona decyzja jest dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 7 lipca 1993 r., II SA 589/93 - Problemy Praworządności 1984 r. Nr 10, s. 26; wyrok NSA z dnia 22 maja 1987 r.; IV SA 1062/86; ONSA 1987/1/35). Wady decyzji wyliczone w tym artykule mają charakter materialnoprawny. Ich występowanie powoduje, że z mocy decyzji powstaje albo stosunek prawny ułomny albo w ogóle się on nie nawiązuje. Wady tkwią w samej decyzji i godzą w elementy stosunku prawnego (zob. wyrok NSA z dnia 7 stycznia 2002 r.; I SA 1805/00; LEX nr 81985).
W niniejszej sprawie W. H. wniósł o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Powołany przepis stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, jeżeli wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący żądając stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w G. z dnia 18 grudnia 1989 r. podniósł, iż została ona wydana bez podstawy prawnej a zastosowanie w jego przypadku powinien znaleźć przepis art. 87 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, ponieważ w dniu wydania tej decyzji był posiadaczem gruntu państwowego i nie legitymował się dokumentem o przekazaniu gruntu wydanym w formie prawem przewidzianej. Dlatego grunt powinien zostać mu przekazany w użytkowanie wieczyste na podstawie decyzji terenowych organów
administracji państwowej, wydanej bez konieczności uprzedniego złożenia wniosków o przekazanie, w granicach określonych liniami rozgraniczającymi i ustalonymi w miejscowych planach szczegółowych zagospodarowania przestrzennego lub w planach realizacyjnych.
Zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie podglądem wydanie decyzji bez podstawy prawnej oznacza, że albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych rozumianych jak indywidualne akty administracyjne zewnętrzne. Brak podstawy prawnej musi być rzeczywisty, a nie tylko polegający na braku przytoczenia w decyzji przepisu prawa jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a nadto o braku podstawy prawnej można mówić wtedy, gdy decyzja zapadła poza sferą regulacji prawnej, gdy decyzja wydana została w sferze stosunków cywilnoprawnych, gdy wydanie decyzji oparte zostało na przepisach prawa odnoszących się do zupełnie odmiennych stanów faktycznych, gdy decyzja zapadła w sprawie, w której uprawnienia lub obowiązki wynikają wprost z ustawy, gdy decyzja została wydana w sprawie, w której przewidziana jest inna forma działania, gdy została oparta na przepisach aktu normatywnego, w którym organ przekroczył upoważnienie lub go nie posiadał, wreszcie gdy decyzja oparta została na akcie nie będącym aktem powszechnie obowiązującym (zob. wyrok NSA z dnia 14 sierpnia 2001 r.; I SA 556/00; LEX nr 55754). Żadna z powyższych okoliczności nie wystąpiła w rozpatrywanej sprawie.
Odnosząc się natomiast do niezastosowania wskazanego art. 87 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, należy wskazać, iż w orzecznictwie sądowym przyjęto zasadę, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. (podkreślenie Sądu), co oznacza, że w tym postępowaniu nie można było rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak w postępowaniu odwoławczym. Zgodnie bowiem z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozpatrzeć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Wynika to z przepisu art. 138 kpa, który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a tylko w ograniczonym zakresie kompetencje kasacyjne. Natomiast w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ posiada uprawnienia kasacyjne, co nie oznacza, iż nie przeprowadza postępowania rozpoznawczego. Postępowanie to jednak sprowadza się do ustalenia istnienia bądź nieistnienia przesłanek z art. 156 § 1 i § 2 k.p.a. Nie może natomiast rozstrzygać co do istoty, a więc odnośnie przedmiotu, o którym rozstrzygnięto w kwestionowanej decyzji.
Jednym z zarzutów skargi jest również to, że działka nr [...] przy ul. S. [...] w G. w dniu wydawania decyzji z dnia 18 grudnia 1989 r. była zabudowana, a mimo to w jej treści wskazano, że oddaje się w użytkowanie wieczyste grunt niezabudowany.
Powyższe rozbieżności były już przedmiotem rozważań Sądu Najwyższego w wyroku z dnia 8 października 1998 r. (sygn. akt III RN 56/98, OSNP 1999/14/442), oddalającym rewizję nadzwyczajną Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego-Ośrodka Zamiejscowego we W. z dnia 24 listopada 1997 r. (w sprawie ze skargi W. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia 17 września 1996 r., którą utrzymano w mocy decyzję Zarządu Miasta G. z dnia 27 maja 1996 r. w przedmiocie rozwiązania umowy użytkowania wieczystego nieruchomości). Jak wskazano w tym wyroku, w decyzji z dnia 18 grudnia 1989 r. o ustanowieniu małżeństwa W. i I. H. użytkownikami wieczystymi przedmiotowej nieruchomości przyjęto fikcję określając, że Urząd Miasta G. sprzedaje grunt niezabudowany, podczas gdy w istocie od kilku lat dotychczasowi dzierżawcy, nie tylko, że wybudowali obiekt usługowy, ale również prowadzili w nim działalność
gospodarczą. Na podstawie tej decyzji została zawarta umowa użytkowania wieczystego, w której małżonkowie H. zobowiązali się jako użytkownicy wieczyści do budowy domu mieszkalnego z częścią handlowo-usługowa. Umowa ta nie była przez strony kwestionowana. Niewątpliwie zawarta umowa była oparta na korzystnej dla użytkowników wieczystych fikcji, w myśl której istniejący już wówczas na przedmiotowej nieruchomości pawilon usługowy będzie w przyszłości, po jego odpowiedniej przebudowie, potraktowany jako nowo wzniesiony budynek mieszkalny z częścią handlowo-usługowa.
Stąd niezrozumiałym zdaje się kwestionowanie decyzji z dnia 18 grudnia 1989 r. w niniejszej sprawie, która stała się podstawą świadomego i dobrowolnego zawarcia przez skarżącego umowy użytkowania wieczystego.
Ponadto należy zgodzić się ze stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. dotyczącym uregulowania kwestii zakończenia budowy zarówno przez przepisy Prawa budowlanego z dnia 24 października 1974 r., jak i ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1985 r. Nr 22, poz. 99). Zgodnie bowiem z art. 41 ust. 1 i 2 Prawa budowanego z dnia 24 października 1974 r. zakończenie budowy następuje w dniu zgłoszenia właściwemu organowi nadzoru budowlanego o oddaniu obiektu do użytku. Do zawiadomienia powinny być załączone dokumenty wymagane przepisami oraz oświadczenie osoby kierującej budową, że obiekt budowlany lub roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z pozwoleniem na budowę oraz że doprowadzono do należytego stanu i porządku teren, a także ulicę, sąsiednią nieruchomość, budynek, mieszkanie lub lokal, w razie korzystania z nich. Po myśli zaś art. 29 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, za zakończenie budowy uważa się zawiadomienie o oddaniu domu lub budynku do użytku. Natomiast nie zgłoszenie obiektu do użytku, w świetle przepisów prawa budowlanego, nawet jeśli obiekt został zakończony, skutkowało uznaniem obiektu za obiekt w budowie.
Z akt sprawy wynika natomiast, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie pawilonu usługowego w G. przy ul. S. [...] została wydana dopiero w dniu 17 października 1995 r. Zatem w dniu podjęcia decyzji o oddanie w użytkowanie wieczyste gruntu państwowego, uwzględniając powyższe przepisy, przedmiotowa działka nie była zabudowana.
W ocenie Sadu również zarzut, że organ rozpatrujący sprawę w trybie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie dokonał ustaleń faktycznych sprawy, należy uznać za nieuzasadniony. Zgodnie z doktryną i orzecznictwem sądowym w postępowaniu przewidzianym w art. 156 k.p.a. organ orzekający ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości, tak proceduralnych, jak i dotyczących prawa materialnego i nie ma proceduralnej możliwości poszerzenia materiału dowodowego sprawy. Tym samym nie wchodzi w grę również poczynienie dodatkowych (uzupełniających) ustaleń faktycznych (zob. wyrok NSA z dnia 24 marca 2000 r.; I SA 621/99; LEX nr 77610). Postępowanie nadzorcze prowadzone w oparciu o art. 156-158 k.p.a. podlega takim samym regułom procesowym jak postępowanie zwykłe z tym, że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja (z reguły ostateczna) i ustalenie, czy została ona wydana z wadami, o których stanowi art. 156 § 1 k.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 22 marca 2002 r.; I SA 1130/00; LEX nr 82641).
Możliwość podważenia decyzji ostatecznej narusza ład systemu prawnego, gdyż stanowi odstępstwo od zasady dwuinstancyjności postępowania oraz stabilności decyzji ostatecznych. Wynika z tego, że tylko wyraźnie określone przyczyny, stanowiące o najdalej idących wadliwościach decyzji lub poprzedzającego ją postępowania, mogą prowadzić do wzruszenia decyzji ostatecznej. Naturalną konsekwencją powyższego jest, iż postępowania nadzwyczajne nie mogą zastępować kontroli instancyjnej oraz ewentualnego badania
legalności merytorycznej decyzji ostatecznej również w drodze skargi do sądu administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2003 r.; III SA 334/01; Biul. Skarb. 2003/4/28).
W skardze W. H. podniósł nadto, że nie składał wniosku w myśl § 21 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu oddawania w użytkowanie wieczne gruntów i sprzedaży nieruchomości państwowych, kosztów i rozliczeń z tym związanych oraz zarządzania sprzedanymi nieruchomościami, a który nie został powołany w decyzji z dnia 18 grudnia 1989 r.
Odnosząc się do powyższego zarzutu należy podzielić stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny OZ we W. w wyroku z dnia 24 listopada 1997 r. (sygn. akt II SA/Wr 1253/96), iż bez znaczenia jest okoliczność wydania decyzji z dnia 18 grudnia 1989 r. przed formalnym wnioskiem W. H., gdyż mimo to zawarł on później umowę o wieczystym użytkowaniu gruntu, która została podjęta na podstawie zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji o oddaniu w użytkowanie wieczyste przedmiotowego gruntu, i świadomie podejmował w niej określone zobowiązania co do sposobu i terminu zabudowy gruntu.
Podstawą stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wyrażoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., obok wydania decyzji bez podstawy prawnej, jest rażące naruszenie prawa, które oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi zatem w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Natomiast o rażącym naruszeniu prawa możemy mówić tylko wówczas, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawa, gdy wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem, albo uchylono obowiązki. Oznacza to, że cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą (vide J. Borkowski - Komentarz 1998 r, s. 237; wyrok NSA z dnia 11 maja 5 1994 r., III SA 1705/93, Wspólnota z 1994 r., nr 42, s. 16; wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 1996 r., III SA 529/95, BS 1996/6, s. 30; wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2000 r., III SA 1935/99, LEX nr 47008).
W sprawie mającej na celu ustalenie "rażącego naruszenia prawa" postępowanie administracyjne winno mieć charakter niejako dwustopniowy i stanowić podstawę do podjęcia ustaleń, czy w postępowaniu zwykłym doszło do naruszeń przepisów prawa i jakich, a w przypadku twierdzącej odpowiedzi na to pytanie do rozważenia, czy naruszenia te mają charakter kwalifikowany, tj. "rażący" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Dla stwierdzenia nieważności decyzji niezbędna jest ocena naruszenia jako rażącego w świetle całokształtu okoliczności sprawy.
Omówione okoliczności, przy wystąpieniu których następuje stwierdzenie nieważności decyzji, w niniejszej sprawie nie zachodzą. Nie wykazano zatem rażącego naruszenie prawa, co uzasadniać by mogło działania w trybie postępowania nadzwyczajnego o stwierdzenie nieważności pierwotnej decyzji administracyjnej.
Uwzględniając powyższe rozważania brak jest warunków, aby kwestionować rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. zarówno od strony podstawy prawnej jak i rażącego naruszenia prawa, a tylko takie kwalifikowane formy uchybień mogłyby skutkować nieważnością decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
W następstwie analizy materiałów sprawy oraz wydanych na ich podstawie decyzji, w zakresie unormowań przepisów k.p.a., Sąd nie podzielił zarzutów skargi i uznając ją za
nieuzasadnioną na podstawie przepisu art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - oddalił.