II SA/Wr 185/23

II SA/Wr 185/23 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2023-05-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-04-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Adam Habuda /przewodniczący/
Gabriel Węgrzyn
Władysław Kulon /sprawozdawca/
Symbol z opisem
602  ceny
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
*Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2625
art. 271 ust. 5a i 5b
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Habuda Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Protokolant: Aleksandra Bartczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 31 maja 2023 r. sprawy ze skargi S. sp. z o. o. z/s w Kowarach na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Lwówku Śląskim Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 13 lutego 2023 r. nr WR.ZUO.3.4700.794.2023.MW w przedmiocie określenia opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych z potoku Jedlica I. uchyla zaskarżoną decyzję w całości; II. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni w Lwówku Śląskim Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją nr WR.ZUO.4700.794.2023.MW z dnia 13 lutego 2023 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej organ II instancji) określił S. sp. z o. o. z/s w K. (dalej jako skarżąca) opłatę stałą w wysokości 1344 zł za okres od dnia 1 stycznia 2023 r. do dnia 31 grudnia 2023 r. za pobór wód powierzchniowych z potoku J. do celów naśnieżania stoków narciarskich na terenie S. w K.
W uzasadnieniu organ podał, że Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w Lwówku Śląskim informacją roczną z dnia 10 stycznia 2023 r. na podstawie art. 271 ust. 1 ustawy Prawo wodne (Dz. U. z 2022 r., poz. 2625 ze zm.) ustaliło S. sp. z o. o. z/s w K. opłatę stałą w wysokości 1344 zł za 2023 r. za pobór wód powierzchniowych. W złożonej reklamacji strona podniosła, że sam fakt posiadania pozwolenia wodnoprawnego nie powinien implikować obowiązku zapłaty opłaty stałej, dopiero realne korzystanie z wód rodzi ten obowiązek, zaś usługi związane z poborem wód powierzchniowych stanowią obiekty liniowe.
Organ podał, że dokonał analizy decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym z dnia 1 lutego 2021 r., reklamacji i operatu wodnoprawnego z marca 2020 r. i stwierdził, iż brak jest przesłanek do uznania zasadności reklamacji. Warunkiem naliczenia opłaty stałej jest obowiązujące pozwolenie wodnoprawne i wynikające z niego prawo do poboru maksymalnej ilości wód powierzchniowych wyrażonej w m³/s. Wysokość opłaty stałej uzależniona jest od treści pozwolenia wodnoprawnego, a dokładniej od maksymalnej ilości pobranych wód przewidzianych w decyzji. Jest ona ustalona na podstawie wartości maksymalnej określonej w pozwoleniu wodnoprawnym, które stanowią treść rozstrzygnięcia ujęte w kategorię pozwolenia wodnoprawnego. Zgodnie z art. 271 ust. 5a ustawy Prawo wodne "opłatę stałą ponosi się za okres od dnia, w którym pozwolenie wodnoprawne albo pozwolenie zintegrowane stało się ostateczne do dnia jego wygaśnięcia, cofnięcia lub utraty mocy bez względu na przyczynę". Przepis ten został dodany przez art. 1 pkt 51 ustawy z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019r. poz. 2170) i obowiązuje od dnia 23 listopada 2019 r.
Po wejściu w życie tej regulacji opłata stała naliczana jest nawet wówczas, gdy nie następuje korzystanie z usług wodnych objętych danym pozwoleniem wodnoprawym. Stanowi ona swoisty abonament za korzystanie z usług wodnych i jest odzwierciedleniem gotowości środowiska wodnego do udostępnienia lub obciążenia zasobów wodnych.
Spółka uzyskała pozwolenie wodnoprawne decyzją z dnia 1 lutego 2021 r., a więc w okresie nowej regulacji Prawa wodnego, zatem cytowana w reklamacji linia orzecznicza i argument dotyczący tego, iż sam fakt posiadania pozwolenia wodnoprawnego, w którym urządzenia wodne nie zostały wybudowane są chybione.
Zgodnie z art. 271 ust. 5a ustawy Prawo wodne opłatę stałą ponosi się za okres od dnia, w którym pozwolenie wodnoprawne albo pozwolenie zintegrowane stało się ostateczne do dnia jego wygaśnięcia, cofnięcia lub utraty mocy, bez względu na przyczynę. Jedynym wyjątkiem od tej reguły jest wskazany art. 271 ust. 5b Prawa wodnego przypadek, gdy pozwolenie dotyczy realizacji przedsięwzięcia w zakresie obiektów liniowych - wówczas opłatę stałą ponosi się za okres od dnia przystąpienia do użytkowania urządzenia wodnego służącego do realizacji usług wodnych.
Zgodnie z art. 3 pkt 3a ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351) poprzez obiekt liniowy rozumie się obiekt budowlany, którego charakterystycznym parametrem jest długość, w szczególności droga wraz ze zjazdami, linia kolejowa, wodociąg, kanał, gazociąg, rurociąg, linia i trakcja elektroenergetyczna, linia kablowa nadziemna i umieszczona bezpośrednio w ziemi, podziemna, wał przeciwpowodziowy oraz kanalizacja kablowa.
Strona wystąpiła o wydanie pozwolenia wodnoprawnego w zakresie budownictwa wodnego w postaci ujęcia progowego na potoku J. oraz na usługę wodną w postaci poboru wód powierzchniowych z potoku J. na cele naśnieżania stoków narciarskich. Przedmiotowy wniosek odnosił się do usługi wodnej w zakresie poboru wód powierzchniowych na cele naśnieżania stoków narciarskich. Pobór wód powierzchniowych niniejszego terenu nie należy utożsamiać z przedsięwzięciem z zakresu obiektów liniowych o którym jest mowa w art. 271 ust. 5b ustawy Prawa wodnego.
Ujęcie wody to zespół budowli i powiązanych z nimi urządzeń, przeznaczonych do poboru wody dla potrzeb gospodarczych i bytowych. Ujęcie wody zostało wymienione w załączniku do ustawy Prawo wodne jako obiekt służący do korzystania z zasobów wodnych. Wskazane przez stronę ujęcie wód jest wprawdzie elementem planowanej inwestycji, jednak nie jest obiektem liniowym. W związku z tym w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do zastosowania art. 271 ust. 5b Prawa wodnego.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżąca zarzuciła decyzji naruszenie: 1) przepisu prawa materialnego, a to art. 271 ust. 3 ustawy Prawo wodne, który nie miał zastosowania w sprawie, 2) art. 271 ust. 5b Prawa wodnego w zw. z art. 3 pkt 3a ustawy Prawo budowlane poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, że pobór wód nie stanowi przedsięwzięcia w zakresie obiektów liniowych. Zarzucono także naruszenie przepisów prawa procesowego, a to art. 7 i art. 7a Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego i nierozstrzygnięcie wątpliwości dotyczącej zagadnienia poboru wód w zakresie obiektu liniowego na korzyść skarżącej.
Strona uzasadniło w piśmie procesowym zarzuty skargi twierdząc, że pobór wód ma związek z realizacją obiektu liniowego.
W udzielonej Sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie przedstawiając argumentację zbieżną z zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Skarga okazała się zasadna.
Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2023 r., poz. 259) dalej - p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną.
Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przedstawiona tutaj regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości, co do tego, że zaskarżona decyzja może ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Przedmiotem sprawowanej w oparciu o przedstawione powyżej kryteria kontroli w rozpoznawanej sprawie jest opisana na wstępie decyzja, w której organ rozpoznając reklamację od informacji rocznej określił stronie opłatę stałą w wysokości 1344 zł za pobór wód powierzchniowych za 2023 r.
Na początku należy zauważyć, że instytucja opłat za usługi wodne nie była znana ustawie Prawo wodne z 2001 r., która tylko szczątkowo odnosiła się do instrumentów ekonomicznych w gospodarce wodami, w tym opłat (w szczególności opłata za użytkowanie obwodu rybackiego z art. 13 ust. 3, opłata roczna za użytkowanie gruntów państwowych pokrytych wodami - art. 20 ust. 1). Dopiero wejście w życie w dniu 1 stycznia 2018 r. obowiązującej ustawy Prawo wodne wprowadziło do polskiego systemu prawnego rozbudowany katalog instrumentów ekonomicznych, w tym opłat za usługi wodne.
Stanowiło to realizację celów określonych Dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. 2000/60/WE ustanawiającą ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. U. UE. L. 2000. 327.1), która w art. 9 nakazuje uwzględniać zasadę zwrotu kosztów usług wodnych, w szczególności zgodnie z zasadą “zanieczyszczający płaci".
Dyrektywa jako usługi wodne definiuje usługi umożliwiające pobór, piętrzenie, magazynowanie, uzdatnianie i dystrybucję wód powierzchniowych lub podziemnych, odbieranie i oczyszczanie ścieków, które są następnie odprowadzane do wód powierzchniowych (art. 2 pkt 38).
Zasada “zanieczyszczający płaci" oznacza obowiązek zanieczyszczającego ponoszenia wszelkich kosztów zanieczyszczeń, i ma swoją genezę w aktach prawa międzynarodowego (w literaturze prawniczej zob. M. Pchałek (w:) M. Górski, M. Pchałek, W. Radecki, J. Jerzmański, S. Urban, J. Jendrośka, Prawo ochrony środowiska. Komentarz, Warszawa 2011, s. 170).
Trzeba zaznaczyć, że strona skarżąca, co wynika z akt administracyjnych, posiada decyzję z dnia 1 lutego 2021 r., nr WR.ZUO.3.4210.459.2020RK, którą Dyrektor Zarządu Zlewni w Lwówku Śląskim Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie udzielił pozwolenia wodnoprawnego w postaci ujęcia progowego na potoku J. Z kolei w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji organ wskazał m.in. na art. 271 ust. 3 ustawy Prawo wodne zgodnie z którym wysokość opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody powierzchniowej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, z uwzględnieniem stosunku ilości wody powierzchniowej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do SNQ.
Ze względu na kształt zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia oraz ocenę Sądu prawidłowości zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego zwrócić należy na dwa następne ustępy wskazanego przepisu, a mianowicie ust. 5a który stanowi, że opłatę stałą ponosi się za okres od dnia, w którym pozwolenie wodnoprawne albo pozwolenie zintegrowane stało się ostateczne do dnia jego wygaśnięcia, cofnięcia lub utraty mocy bez względu na przyczynę. Z kolei w ust. 5b zastrzeżono, że w przypadku realizacji przedsięwzięcia w zakresie obiektów liniowych, opłatę stałą ponosi się za okres od dnia przystąpienia do użytkowania urządzenia wodnego służącego do realizacji usług wodnych.
Jak potwierdzają akta administracyjne w dniu 3 marca 2021 r. stała się ostateczna decyzja właściwego organu z dnia 1 lutego 2021 r. udzielająca stronie skarżącej pozwolenie wodnoprawne. W tych okolicznościach niewątpliwie oceniając sprawę uwzględniając wyłącznie treść art. 271 ust. 5a Prawa wodnego można by uznać, że organ zasadnie naliczył opłatę roczną. Nie należy jednak tracić z pola widzenia tego, że zapisy zawarte w art. 271 ust. 5a i 5b omawianej ustawy dotyczą odmiennych stanów faktycznych. Skarżąca zarówno w reklamacji jak i w skardze podnosi, że pobór wód następuje w związku z przedsięwzięciem z zakresu inwestycji liniowej i podaje, że nie przystąpiła do użytkowania tejże, z czego wyprowadza, że opłata stała za pobór wód została naliczona niezasadnie.
Sąd w składzie orzekającym uznał, że organ nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w sposób jednoznacznie potwierdzający brak ziszczenia się przesłanki wynikającej z art. 271 ust. 5b Prawa wodnego wykluczającej możliwość naliczenia opłaty stałej za pobór wód. Co prawda w aktach administracyjnych znajduje się decyzja, którą udzielono pozwolenia wodnoprawnego i sporządzony wcześniej operat wodnoprawny. Organ nie pokusił się jednak nawet o podjęcie próby ustalenia czy wymagane było uzyskanie pozwolenie na budowę dla planowanej inwestycji, a jeżeli tak czy zostało wydane. Dalej organ nie podjął nawet próby ustalenia, choćby przez uzyskanie informacji od strony skarżącej, czy inwestycja została zrealizowana. Stąd też mankamentem postępowania jawi się brak ustalenia przez organ czy przystąpiono do użytkowania urządzenia wodnego służącego do realizacji usług wodnych. Nie została zatem w żaden sposób poddana weryfikacji jedna z przesłanek, o których mowa w art. 271 ust. 5b Prawa wodnego.
Mimo to w uzasadnieniu decyzji Dyrektor PGW Zarządu Zlewni w Lwówku Śląskim definicję obiektu liniowego wyprowadził z art. 3 pkt 3a ustawy Prawo budowlane, po czym lapidarnie podał, że strona uzyskała pozwolenie wodnoprawne na usługę wodną w postaci poboru wód powierzchniowych z potoku J. na cele naśnieżania stoków narciarskich. Wniosek odnosił się do usługi wodnej w zakresie poboru wód powierzchniowych na cele naśnieżania stoków narciarskich. Pobór wód powierzchniowych niniejszego terenu nie należy utożsamiać z przedsięwzięciem z zakresu obiektów liniowych o którym jest mowa w art. 271 ust. 5b ustawy Prawa wodnego. Po tym stwierdzeniu organ skonkludował, że ujęcie wody to zespół budowli i powiązanych z nimi urządzeń, przeznaczonych do poboru wody dla potrzeb gospodarczych i bytowych. Ujęcie wody zostało wymienione w załączniku do ustawy Prawo wodne jako obiekt służący do korzystania z zasobów wodnych. Wskazane przez stronę ujęcie wód jest wprawdzie elementem planowanej inwestycji, jednak nie jest obiektem liniowym. W związku z tym w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do zastosowania art. 271 ust. 5b Prawa wodnego.
W ocenie Sądu zarówno poglądy doktryny jak i judykatura w sposób jednoznaczny odnoszą się do definicji obiektu liniowego wskazanej w art. 3 pkt 3a ustawy Prawo budowlane uznając, że dokonane tam wskazanie obiektów liniowych ma otwarty katalog i podane tam obiekty liniowe mają charakter przykładowy. Tymczasem w niniejszej sprawie organ w żaden sposób nie skonfrontował inwestycji strony skarżącej z definicją ustawową zawartą w ustawie Prawo budowlane.
Dość w tym miejscu wskazać, że co do zasady organ w decyzji deklaruje, że ,,wskazane przez stronę ujęcie wód jest wprawdzie elementem planowanej inwestycji, jednak nie jest obiektem liniowym". Skoro już sam organ dokonał swoistego powiązania ujęcia wód z inwestycją polegającą na naśnieżaniu stoku narciarskiego, nieznane są przyczyny dlaczego zagadnienie to nie zostało odpowiednio zweryfikowane w uzasadnieniu decyzji. Sąd uznał, że organ nie podjął w tym zakresie właściwych ustaleń poprzedzonych stosownym postępowaniem dowodowym, które to potwierdziło lub wykluczyło by kwalifikację poboru wód w związku z realizacją przedsięwzięcia w zakresie obiektów liniowych. Także i w tym miejscu należy wyrazić pogląd o pominięciu przez organ ustalenia istnienia przesłanki z art. 271 ust. 5b ustawy Prawo wodne.
Nadto wskazać trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 lutego 2022 r., (sygn. akt III OSK 4653/21) podał, że ,,Nie można ograniczać kwalifikacji danego obiektu jako liniowego jedynie do analizy pozwolenia wodnoprawnego, gdyż urządzenia wodne, które są nim objęte, nie będą stanowić - co do zasady - tego rodzaju obiektu.", patrz - LEX nr 3330572. Tymczasem orzekający w sprawie organ nie tylko nie ocenił charakteru inwestycji planowanej przez skarżącą przez pryzmat pozwolenia wodnoprawnego lecz w istocie zagadnienia tego nie ocenił w żaden sposób, nie dokumentując w aktach sprawy żadnego materiału dowodowego.
W tym stanie rzeczy nie tylko mamy do czynienia z naruszeniem prawa materialnego tj. art. 271 ust. 5b Prawa wodnego ale także przepisów procedury administracyjnej. Wszczynając odpowiednie postępowanie w zakresie wymierzenia opłaty stałej za pobór wód organ zobowiązany jest do dogłębnego przeanalizowania istniejącego stanu faktycznego i jest to zasada wprost określona w art. 7 k.p.a., a skonkretyzowana w art. 77 § 1 k.p.a. Pierwszy z tych przepisów wskazuje, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego jest tym bardziej konieczne, gdy mamy do czynienia z nałożeniem na stronę postępowania określonego obowiązku. W rozpoznawanej sprawie należy ustalić czy obowiązek daniny publicznej winien być nałożony bądź to od dnia w którym pozwolenie wodno-prawne stało się ostateczne, bądź to od dnia przystąpienia do użytkowania urządzenia wodnego w przypadku obiektu liniowego). Natomiast art. 77 § 1 k.p.a. stwierdza, iż organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zgodnie wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2022 r. w sprawie o sygn. akt II GSK 2443/21 zasada prawdy obiektywnej, wyrażona w art. 7 k.p.a., skonkretyzowana w art. 77 § 1 k.p.a. wskazuje, iż organy administracji publicznej mają obowiązek podjąć wszelkie działania niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, zobowiązane są także w sposób wyczerpujący nie tylko zebrać, ale i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Działania podejmowane w ramach wskazanych obowiązków mają na celu dokonanie ustaleń, pozwalających na prawidłowe zastosowanie prawa materialnego. Oznacza to, że to normy prawa materialnego wskazują, jakie fakty mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, wyznaczają tym samym zakres po-stępowania dowodowego i zakres ustaleń faktycznych koniecznych dla załatwienia sprawy. W postępowaniu Dyrektora Zarządu Zlewni w Lwówku Śląskim tych działań niewątpliwie zabrakło. Tym samym, zdaniem Sądu, dotychczasowe braki w ustaleniu stanu faktycznego sprawy, nie pozwalają na jednoznaczne uznanie, że podstawą wydania zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją informacji rocznej może być art. 271 ust. 5a Prawa wodnego. Prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy może doprowadzić organ do wniosku, że w stanie faktycznym sprawy będzie miał zastosowanie art. 271 ust. 5b ustawy Prawo wodne.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 200 ww. ustawy.