II SA/WR 181/96

II SA/Łd 280/02 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2004-02-19
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2002-02-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Janusz Nowacki /sprawozdawca/
Małgorzata Łuczyńska
Teresa Rutkowska /przewodniczący/
Symbol z opisem
633  Zatrudnienie i sprawy bezrobocia
Skarżony organ
Wojewoda
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska, Sędziowie NSA Janusz Nowacki (spr.), p. o. sędziego Małgorzata Łuczyńska, Protokolant asystentka Paulina Hućko, po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi W.J. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania odsetek od należnego zasiłku przedemerytalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części dotyczącej odmowy wypłaty ustawowych odsetek od zasiłku przedemerytalnego za okres od dnia 31 października 2001r. do dnia 4 grudnia 2001r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] Nr [...] w części dotyczącej odmowy wypłaty ustawowych odsetek od zasiłku przedemerytalnego za okres od dnia 31 października 2001r. do dnia 4 grudnia 2001r. 2. oddala skargę w pozostałej części
Uzasadnienie
Decyzją nr [...] z dnia [...] Kierownik Powiatowego Urzędu Pracy nr 2 w Ł. z upoważnienia Prezydenta Miasta Ł. na podstawie art.6 pkt.6b oraz art.24 ust.8 ustawy z dnia 14 grudnia 1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu/Dz.U. nr 6 z 2001r. poz.56 z późn. zm./ odmówił W.J. wypłaty odsetek od zasiłku przedemerytalnego za okres od dnia 1 maja 1999r. do dnia 6 grudnia 2001r.
W uzasadnieniu stwierdzono, iż decyzją z dnia [...] przyznano W.J. prawo do zasiłku przedemerytalnego od dnia 1 maja 1999r. w wysokości 120% zasiłku podstawowego. Od wymienionej decyzji odwołanie wniósł W.J. Decyzją z dnia [...] Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Ł. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu administracji I instancji. Na decyzję tą skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł W.J. Wyrokiem z dnia 26 czerwca 2001r. w sprawie II S.A./Łd 1278/99 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję. W wykonaniu wyroku sądowego z dnia 26 stycznia 2001r. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] uchylił zaskarżoną decyzję organu administracji I instancji z dnia [...] i przyznał W.J. prawo do zasiłku przedemerytalnego od dnia 1 maja 1999r. w wysokości 160% zasiłku podstawowego. W dniu 5 grudnia 2001r. W.J. wypłacono należną kwotę będącą różnicą pomiędzy zasiłkiem przedemerytalnym w wysokości 160% a zasiłkiem w wysokości 120%. W dniu 6 grudnia 2001r. W.J. złożył wniosek o przyznanie mu odsetek ustawowych od dnia 1 maja 1999r. do chwili obecnej.
Zgodnie z art.24 ust.8 ustawy z dnia 14 grudnia 1994r. uprawnionemu do zasiłku przedemerytalnego przysługują odsetki, jeżeli Powiatowy Urząd Pracy, z przyczyn niezależnych od bezrobotnego nie wypłacił zasiłku w terminie.
W przypadku W.J. opóźnienie w wypłacie zasiłku przedemerytalnego, w wysokości 160% zasiłku podstawowego, nastąpiło z powodu uchylenia w toku postępowania odwoławczego decyzji organu I instancji, a następnie - decyzji organu II instancji przez NSA. Zaległy zasiłek został wypłacony w dniu 5 grudnia 2001r tzn. niezwłocznie po otrzymaniu przez urząd pracy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] przyznającej zasiłek przedemerytalny w wysokości 160%. Oznacza to, że po stronie urzędu pracy nie nastąpiły żadne zaniedbania ani opóźnienia, które stanowiłyby podstawę do wypłaty odsetek.
Opóźnienie w wypłacie świadczenia wynikłe z czynienia przez organ użytku z norm kompetencyjnych nie może uzasadniać żądania wypłaty odsetek. Wypłata odsetek może nastąpić wyłącznie wówczas, gdy organ, w sposób jaskrawy i wyłącznie przez siebie zawiniony, naruszył ustawę, powodując niekorzystne skutki dla strony; jeżeli niewypłacenie świadczenia nastąpiło z powodu uchybień w zakresie funkcjonowania urzędu, a nawet z powodu przyczyn mieszczących się w pojęciu siły wyższej. Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 października 1996r sygn. akt II SA/Wr 181/96 oraz w wyroku z dnia 25 stycznia 2001r sygn. akt II SA/Łd 2086/98.
Mając powyższe na uwadze organ administracji orzekł jak w sentencji decyzji.
Odwołanie od wymienionej decyzji złożył W.J. podnosząc, iż jest ona krzywdząca. Opóźnienie w wypłacie odsetek nie nastąpiło z winy odwołującego.
Decyzją nr [...] z dnia [...] Wojewoda [...] na podstawie art.6c ust.2 pkt.2 i art.24 ust.8 ustawy z dnia 14 grudnia 1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu/Dz.U. nr 6 z 2001r. poz.56 z późn. zm./ w związku z art.11 ust.2 pkt.2 ustawy z dnia 17 grudnia 2001r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa /Dz.U. nr 154 poz.1793/ oraz art.138 § 1 pkt.1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzje organu administracji I instancji.
W uzasadnieniu stwierdzono, iż zgodnie z przepisem art. 24 ust. 8 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu uprawnionym do zasiłku, dodatku szkoleniowego, stypendium, zasiłku przedemerytalnego oraz świadczenia przedemerytalnego przysługują odsetki ustawowe, jeżeli powiatowy urząd pracy z przyczyn niezależnych od uprawnionych osób nie dokonał ich wypłaty w terminie.
Usytuowanie przepisu ustalającego, iż odsetki uprawnionym do zasiłku przysługują w wypadku niewypłacania zasiłku w terminie, bezpośrednio po przepisie art. 25 ust. 7 stanowiącym, iż zasiłki wypłaca się w okresach miesięcznych z dołu, prowadzi do wniosku, że intencją ustawodawcy było związanie prawa do odsetek z nieterminową wypłatą zasiłku powstałą z przyczyn dotyczących zewnętrznych i wewnętrznych uwarunkowań funkcjonowania urzędu pracy, a nie opóźnień związanych z czynnościami organów administracji wynikającymi z toku procedury administracyjnej, wykonywanymi w zakresie kompetencji tych organów. W rozpoznawanej sprawie nieterminowa wypłata zasiłku nastąpiła nie z winy urzędu lecz wskutek toczącego się postępowania administracyjnego i sądowego. Mając to na uwadze organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu administracji I instancji.
Na wymienioną decyzję skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył W.J. podnosząc, iż jest krzywdząca gdyż powinien otrzymać ustawowe odsetki za opóźnienie w wypłacie zasiłku.
Strona przeciwna w odpowiedzi na skargę wnosiła o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Skarga W.J. jest częściowo zasadna.
Zgodnie treścią art.3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/Dz.U. nr 153 poz.1270/ sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.
W myśl zaś art.145 § 1 wymienionej ustawy sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:
1./ uchyla decyzje lub postanowienie w całości lub w części jeżeli stwierdzi:
a./ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy
b./ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego
c./ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy
2./ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art.156 kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach
3./ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach.
Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji czy jest ona zgodna z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.
Podstawą prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu/Dz.U. nr 6 z 2001r. poz.56 z późn. zm./.
Zgodnie z treścią art.24 ust.8 wymienionej ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie złożenia przez skarżącego wniosku o wypłatę odsetek, uprawnionym do zasiłku, dodatku szkoleniowego, stypendium, zasiłku przedemerytalnego oraz świadczenia przedemerytalnego przysługują odsetki ustawowe jeżeli powiatowy urząd pracy z przyczyn niezależnych od uprawnionych osób nie dokonał ich wypłaty w terminie.
Wymieniony przepis nie wskazuje konkretnych przyczyn, których zaistnienie skutkuje koniecznością wypłaty odsetek. Zawiera on jedynie ogólne sformułowanie, że nie wypłacenie zasiłku w terminie musi wynikać "z przyczyn niezależnych od bezrobotnego". Systematyka tego przepisu w ustawie z dnia 14 grudnia 1994r. oraz sposób jego powiązania z innymi unormowaniami tej ustawy pozwala jednak na przyjęcie ogólnej reguły ustalającej kiedy bezrobotnemu przysługuje prawo do odsetek.
Przepis art. 24 ust.8 jest umieszczony bezpośrednio po przepisie art. 24 ust. 7, który stanowi, iż zasiłki się wypłaca w okresach miesięcznych z dołu. Takie usytuowanie art.24 ust.8 prowadzi do wniosku, iż intencją ustawodawcy było związanie prawa do odsetek z nieterminową wypłatą zasiłku wskutek przyczyn dotyczących zewnętrznych i wewnętrznych uwarunkowań funkcjonowania urzędu pracy. Intencją ustawodawcy nie było natomiast związanie prawa do odsetek z sytuacją gdy opóźnienie wyniknęło z czynienia przez urząd pracy użytku z norm prawnych w ramach przyznanych temu urzędowi kompetencji. Oznacza to, iż żądanie wypłaty odsetek może być uznane za zasadne w wypadku nie wypłacenia zasiłku w terminie np. wskutek braku w urzędzie odpowiednich funduszy przeznaczonych na ten cel, wskutek uchybień w zakresie organizacji pracy czy też wskutek przyczyn mieszczących się w pojęciu siły wyższej, uniemożliwiających dochowanie terminu wypłaty/np. powodzi czy pożaru/. Żądanie wypłaty odsetek nie może natomiast być uznane za zasadne w wypadku opóźnienia w wypłacie zasiłku spowodowanego stosowaniem przez urząd pracy przepisów prawnych w ramach przyznanych mu kompetencji. Ograniczałoby to bowiem kompetencję organów niższego stopnia do wydawania decyzji kształtujących prawo w obawie, że przyjęta interpretacja konkretnego przepisu może zostać zakwestionowana przez organ wyższego stopnia. Pogląd, iż prawo do odsetek ustawowych przysługuje tylko wówczas gdy opóźnienie w wypłacie zasiłku jest spowodowane zewnętrznymi lub wewnętrznymi uwarunkowaniami funkcjonowania urzędu pracy a nie wskutek stosowania przez urząd norm prawnych w ramach przyznanych kompetencji wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 października 1996r. w sprawie II S.A./Wr 181/96/nie publikowany/, w wyroku z dnia 25 stycznia 2001r. w sprawie II S.A./Łd 2086/98/nie publikowany/ oraz w wyroku z dnia 21 maja 2003r. w sprawie II S.A./Łd 141/02/nie publikowany/. Pogląd zaś, iż prawo do odsetek jest związane z uchybieniem terminu wypłaty zasiłku czyli opóźnieniem czynności faktycznej a nie z opóźnieniem w ustaleniu prawa do zasiłku wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 maja 1999r. w sprawie II S.A./Łd 979/97/Prawo Pracy nr 11 z 1999r. str.41/ Sąd w obecnym składzie podzielił poglądy prawne wyrażone w wymienionych wyrokach.
W rozpoznawanej sprawie, jak wynika z zebranego materiału dowodowego, skarżącemu przyznano prawo do zasiłku przedemerytalnego w wysokości 120% zasiłku podstawowego począwszy od dnia 1 maja 1999r. W.J. odwołał się od tej decyzji a następnie złożył skargę do sądu. Wyrokiem z dnia 26 czerwca 2001r. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję uznając, iż organ administracji naruszył przepis art.37j ust.6 ustawy z dnia 14 grudnia 1994r. W wykonaniu tego wyroku decyzją z dnia [...] Wojewoda [...] przyznał skarżącemu prawo do zasiłku przedemerytalnego w wysokości 160% zasiłku podstawowego począwszy od dnia 1 maja 1999r. Ustalenie prawa do zasiłku w podwyższonej wysokości dopiero w dniu [...] nastąpiło wskutek odmiennej interpretacji przepisu art.37j ust.6 ustawy z dnia 14 grudnia 19994r. przez organy administracji i przez sąd. Organy administracji przyznając początkowo zasiłek w niższej wysokości dokonały błędnej wykładni tego przepisu. Błąd ten wynikał jednak ze stosowania przepisu prawnego. W takiej sytuacji odsetki ustawowe nie przysługują. Opóźnienie w wypłacie wyrównania nie było bowiem związane z przyczynami dotyczącymi zewnętrznych lub wewnętrznych uwarunkowań funkcjonowania urzędu pracy. Wyniknęło ono z przedłużającego się postępowania administracyjnego a następnie postępowania sądowego. Zaznaczyć tylko należy, iż od momentu złożenia skargi przez W.J. w sprawie II S.A./Łd 1278/99 /18 sierpnia 1999r./ a dniem zwrotu akt administracyjnych organowi odwoławczemu /27 września 2001r./ upłynęło przeszło 27 miesięcy. Nie można zatem uznać, że opóźnienie w wypłacie wyrównania zasiłku nastąpiło wskutek nieprawidłowego funkcjonowania urzędu pracy. Organy administracji obu instancji słusznie zatem odmówiły skarżącemu wypłaty odsetek za opóźnienie w wypłacie wyrównania zasiłku za okres od 1 maja 1999r. do 30 października 2001r.
Organy administracji odmawiając przyznania odsetek za okres od 31 października 2001r. do 4 grudnia 2001r. naruszyły przepisy postępowania administracyjnego i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z treścią art.7 kpa na organach administracji publicznej spoczywa obowiązek podjęcia wszelkich niezbędnych kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W tym celu w myśl art.77 § 1 i 80 kpa organ administracji jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy a następnie ocenić czy dana okoliczność została udowodniona.
Jak wynika z zebranego materiału dowodowego prawo do podwyższonego zasiłku zostało przyznane skarżącemu w dniu [...] zaś wypłata nastąpiła w dniu 5 grudnia 2001r. czyli po upływie 35 dni. Należy zaznaczyć, iż prawo do podwyższonego zasiłku zostało przyznane przez organ odwoławczy. Była to więc decyzja ostateczna i winna ona zostać niezwłocznie wykonana. W rzeczywistości natomiast wykonano ja dopiero po upływie 35 dni. Organy administracji nie wyjaśniły przyczyn opóźnienia w wypłacie wyrównania. Nie wiadomo zatem czy opóźnienie to było wynikiem uchybień w organizacji pracy urzędu czy tez nastąpiło wskutek siły wyższej bądź też z przyczyn zależnych od samego skarżącego. Organy administracji nie poczyniły żadnych ustaleń faktycznych w tym zakresie ani też nie ustosunkowały się do tej kwestii w uzasadnieniach wydanych decyzji. Wyjaśnienie co było przyczyną opóźnienia w wypłacie wyrównania zasiłku ma istotne znaczenie dla ustalenia czy skarżącemu przysługują odsetki za okres od 31 października 2001r. do 4 grudnia 2001r. Organy administracji nie wyjaśniły jednak tej kwestii. Nie podjęły zatem wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego ani też w sposób wyczerpujący nie zebrały ani nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego. Nie uzasadniły także w wymagany sposób swoich rozstrzygnięć. Naruszyły tym przepisy art.7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa i naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Reasumując sąd uznał, iż skarga W.J. jest częściowo zasadna. Z uwagi na to, iż organy administracji, odmawiając przyznania odsetek ustawowych za okres od 31 października 2001r. do 4 grudnia 2001r., naruszyły przepisy postępowania co mogło mieć wpływ na wynik sprawy, na podstawie art.145 § 1 pkt.1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu administracji I instancji w części dotyczącej odmowy wypłaty odsetek za okres od 31 października 2001r. do 4 grudnia 2001r. Wobec tego, iż skarga w pozostałej części nie zasługuje na uwzględnienie, na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. sąd oddalił skargę w pozostałej części.
Rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji jest tego rodzaju, iż nie podlega wykonaniu. W związku z czym orzekanie czy i w jakim zakresie decyzja organu odwoławczego może być wykonana jest bezprzedmiotowe. Mając to na uwadze sąd odstąpił od orzekania w tej kwestii.
Z uwagi na to, iż skarżący na rozprawie w dniu 12 lutego 2003r. oświadczył, iż nie wnosi o zwrot kosztów postępowania sąd nie orzekał w przedmiocie kosztów sądowych poniesionych przez W.,J.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji winny wyjaśnić przyczyny opóźnienia w wypłacie wyrównania zasiłku w okresie od 31 października 2001r. do 4 grudnia 2001r. Dopiero po ustaleniu dlaczego doszło do tego opóźnienia organy administracji winny ocenić cały zebrany materiał dowodowy i wydać rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania lub odmowy przyznania odsetek ustawowych za wymieniony okres. Swoje rozstrzygnięcia organy administracji winny nadto uzasadnić w sposób odpowiadający wymogom określonym w art.107 § 3 kpa.