II SA/Wr 179/23

II SA/Wr 179/23 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2023-05-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-04-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Adam Habuda /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
*Oddalono sprzeciw z art. 64b § 1 p.p.s.a.
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 138 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 64e
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Tezy
Wykazanie przez organ odwoławczy choćby jednej okoliczności uzasadniającej zwrócenie sprawy organowi I instancji zwalnia sąd administracyjny z badania pozostałej części zaskarżonego aktu, ponieważ zgodnie z art. 64e p.p.s.a. sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji z art. 138§2 k.p.a. Tak więc zaistnienie choćby jednej przesłanki świadczącej o naruszeniu przepisów postępowania, gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, wystarcza do pozytywnej weryfikacji decyzji kasacyjnej.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Habuda, po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II sprawy ze sprzeciwu J. W. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 13 lutego 2023 r. nr SKO 4111/6/2023 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku spopielania zwłok ludzkich (krematorium) oddala sprzeciw w całości.
Uzasadnienie
Wójt Gminy S. (dalej Wójt, organ I instancji) decyzją nr 6/2023 z dnia 9 stycznia 2023 r. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji "Budowa budynku spopielarni zwłok ludzkich (krematorium) w części technologicznej oraz usługowej" przewidzianej do realizacji na dz. nr [...] i [...] obręb C., gmina S.
Od powyższej decyzji wniesiono odwołania, które doprowadziły sprawę przed Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu (dalej SKO, organ II instancji).
Decyzją z dnia 13 lutego 2023 r. (SKO 4111/6/2023) uznając odwołania za zasadne organ II instancji uchylił decyzję Wójta w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
SKO oceniło, że oprotestowana decyzja nie spełnia warunków wyznaczonych przez art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503, dalej upzp) ponieważ dokonana przez Wójta analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-6 upzp została dokonana względem błędnie wyznaczonego obszaru analizowanego. Zdaniem SKO Wójt nie uzasadnił przesłanek, które kierowały nim przy wyznaczaniu obszaru analizowanego, a jego granice nie zostały prawidłowo wyznaczone.
Organ I instancji mylnie uznał, że pozostałe po Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej nieużytkowane zabudowania stanowią zwarty układ urbanistyczny wraz z pozostałymi zabudowaniami, które podlegają analizie. Według SKO zabudowania po Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej można co najwyżej uznać za zwartą zabudowę gospodarczą, przeznaczoną prawdopodobnie do wyburzenia, znajdującą się, jak wskazał sam Wójt, w rozproszonej zabudowie wsi C.
SKO podkreśla, że organ I instancji ustalił w analizie średnie wartości głównych parametrów zamierzenia, jednak wiedza ta nie wynika ani z opracowania graficznego analizy, ani z jej tekstu. Załącznik nr 3 do decyzji nie odpowiada wymogom z art. 52 ust. 2 pkt 1 upzp, bowiem nie został wykonany na mapie w odpowiedniej skali, i jest nieczytelny.
Ponadto organ I instancji przyjął, że planowane zamierzenie spełnia zasadę "dobrego sąsiedztwa", bowiem kontynuacja funkcji odnosi się do funkcji terenu i faktycznego sposobu jego użytkowania. Według SKO jest to błędna interpretacja, ponieważ kontynuacja funkcji, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp nie oznacza tożsamości obiektu planowanego z obiektami już istniejącymi, lecz umożliwia uzupełnienie funkcji istniejącej o zagospodarowanie uznawane za uzupełniające i niewchodzące z nią w kolizję. Nie oznacza to jednak, że w sytuacji istnienia w obszarze analizowanym jakiegokolwiek obiektu usługowego automatycznie dopuszczalne jest zrealizowanie w jego szeroko rozumianym sąsiedztwie dowolnego innego budynku usługowego.
Skoro zatem obszar analizowany nie został prawidłowo określony, co ma źródło w wadliwie zgromadzonym materiale dowodowym, to przedwcześnie nastąpiło ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Organ I instancji stwierdził, że zachodzi kontynuacja funkcji usługowej charakterem zbliżonej do występującej w obszarze analizowanym, tymczasem,, co podnoszą odwołujący się, na tym terenie funkcje usługowe znajdują się w budynkach mieszkalnych, i uzupełniają oraz nie kolidują z zabudową mieszkaniową lub zagrodową, oraz nie są uciążliwe w przeciwieństwie w przeciwieństwie do planowanego przedsięwzięcia.
Jak wskazano zgromadzony materiał dowodowy pokazuje, że prowadzona na obszarze analizowanym działalność w zakresie usług (sklep meblowy, biuro rachunkowe, siedziba nadleśnictwa, zabudowa zagrodowa, tereny produkcji rolniczej) ma inny charakter, i będzie odbiegać od usług spopielania zwłok, i stanowisko organu I instancji jest w tym zakresie błędne. Co za tym idzie, bez szczegółowego wyjaśnienia specyfiki i rozmiarów prowadzonej w obszarze analizowanym produkcji rolniczej, Wójt nie mógł uznać, że planowana działalność będzie kontynuować funkcje istniejące na działkach sąsiednich, i nie będzie z nimi sprzeczna.
W konkluzji, ukierunkowując dalsze postępowanie organu I instancji, SKO wskazało na konieczność ponowienia czynności dowodowych w kierunku ustalenia rzeczywistego przeznaczenia i wykorzystania działek zabudowanych znajdujących się w obszarze analizowanym oraz cech charakterystycznych i parametrów zabudowy na nich zlokalizowanej oraz sposobu i rozmiarów użytkowania nieruchomości rolnych.
Skargę na decyzję SKO dnia 17 marca 2023 r. wniósł reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika J. W. (dalej jako skarżący, sprzeciwiający się). Zarzucił:
naruszenie przepisów postępowania, to znaczy:
- art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy
- art. 7a§1 k.p.a. poprzez nierozstrzygnięcie wątpliwości prawnych na korzyść skarżącego
- art. 77 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego oraz sprzeczność ustaleń
- art. 80 k.p.a. poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego
naruszenie prawa materialnego, to znaczy:
- art. 61 ust. 1 upzp ponieważ wnioskowana funkcja oraz parametry zabudowy odpowiadały warunkom i wymaganiom ochrony i kształtowania ładu przestrzennego i stanowiły o kontynuacji istniejącej zabudowy
- art. 64 ust. 3 Konstytucji RP i zasady wolności zagospodarowania terenu z art. 6 ust. 2 pkt 1 upzp.
Skarżący wniósł o uchylenie decyzji SKO, podtrzymanie decyzji Wójta, zasądzenie kosztów postępowania na jego rzecz oraz dopuszczenie na etapie postępowania skargowego dowodów z dokumentacji fotograficznej oraz mapy geodezyjnej nieruchomości na okoliczność faktycznego stanu nieruchomości i sposobu jej wykorzystania jako śmietnisko.
W rozwinięciu skarżący wywodzi, że obszar analizowany ustalono prawidłowo. Wprawdzie faktem jest, że organ I instancji nie dołączył opracowania graficznego analizy we właściwej skali, jednak w aktach sprawy znajdowała się skalowa mapa zasadnicza z treścią analizy graficznej, zatem organ II instancji zaniechał niezbędnych ustaleń. Skarżący argumentuje, że planowana inwestycja nie będzie kolidować z istniejącymi w obszarze analizy funkcjami. W jego ocenie usługi pogrzebowe wpisują się w sposób zagospodarowania i użytkowania występujący na obszarze analizy, a projektowana inwestycja nie jest sprzeczna z dotychczasową funkcja terenu i można ją pogodzić z istniejącą zabudową w obszarze analizy.
W odpowiedzi na skargę (sprzeciw) SKO uznało zarzuty za nietrafne, i podtrzymało uprzednie stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej także jako p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta polega na orzekaniu w sprawach skarg na decyzje administracyjne.
Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja SKO w Wałbrzychu uchylająca decyzję Wójta Gminy S. i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Decyzja SKO podjęta została na podstawie art. 138§2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000), który to przepis daje organowi odwoławczemu kompetencję do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Decyzja organu II instancji została oprotestowana sprzeciwem (mylnie oznaczonym jako skarga).
Powoduje to, że kontroli sądowej poddana została prawidłowość zastosowania instytucji z art. 138§2 k.p.a., to znaczy uchylenia przedmiotowej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Wójta S.
Kontrola sądowa sprawowana nad administracją publiczną polega na badaniu, czy organy administracji prawidłowo realizują swoje kompetencje, w tym w zakresie zebrania materiału dowodowego kompletnego i obrazującego okoliczności sprawy w takim stopniu, aby móc wydać legalny akt administracyjny. Jednym z przejawów tej kontroli jest badanie przez sąd administracyjny sprzeciwu od decyzji, instytucji uregulowanej w rozdziale 3a p. p. s. a. (art. 64a – art. 64e).
Według przepisu art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138§2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.
Z taką sytuacją mamy do czynienia w realiach przedmiotowej sprawy: sprzeciwiający się podważył legalność skorzystania przez SKO z art. 138§2 k.p.a., choć w istocie rzeczy polemizuje merytorycznie ze stanowiskiem zajętym przez organ II instancji.
Przepis art. 138§2 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzje w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Przede wszystkim należy wyjaśnić, opierając się na brzmieniu art. 136 §1 k.p.a., że przeprowadzenie postępowania dowodowego w lwiej części należy do organu I instancji, zaś aktywność organu odwoławczego w tym zakresie ma charakter dodatkowy, sprowadzający się do uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Oznacza to, że przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego nie może godzić w zasadę dwuinstancyjności.
Strona, zgodnie z zapisaną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności ma prawo do pełnego, dwukrotnego rozpoznania jej sprawy przez organy, dysponujące wyczerpująco zebranym materiałem dowodowym pozwalającym ustalić stan faktyczny sprawy. W sytuacji, gdy zakres postępowania uzupełniającego wskazuje, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty prowadziłoby do sytuacji, w której sprawa rozstrzygana byłaby w istocie w jednej instancji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 2022 r. sygn. III OSK 1844/22, Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach, CBOIS).
Naruszeniem praw strony jest sytuacja, w której organ I instancji zaniechał rzetelnego i wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego, bowiem na istotnie niekompletnym materiale dowodowym nie można oprzeć prawidłowego rozstrzygnięcia. Tym samym koliduje z zasadą dwuinstancyjności taki stan rzeczy, w którym organ II instancji buduje fundamenty dowodowe sprawy, i na tej podstawie wydaje rozstrzygnięcie, ponieważ stworzenie takich fundamentów przynależy do kompetencji organu I instancji. Jeżeli ciężar zebrania materiału dowodowego w istotnym zakresie zostałby przerzucony na organ odwoławczy, to należałoby przyjąć, że sprawa strony została wnikliwie zbadana jednokrotnie, co stoi w sprzeczności z powołaną wyżej zasadą dwuinstancyjności.
A contrario, jeżeli materiał dowodowy wymaga uzupełnienia tylko w niewielkim (uzupełniającym) zakresie, to wykluczona jest możliwość przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, a organ odwoławczy obowiązany jest wydać rozstrzygniecie merytoryczne, i orzec o istocie sprawy.
W takim kontekście należy widzieć regulację art. 138§2 k.p.a. Zastosowanie tego przepisu nie powinno być traktowane jako swego rodzaju "ucieczka" przez organ odwoławczy od rozpoznania sprawy, ale jako zagwarantowanie stronie jej praw, i mobilizacja organu I instancji do pełnego i wyczerpującego skolekcjonowania materiału dowodowego, ponieważ przepisy wiążą z organem odwoławczym jedynie uzupełnienie tego materiału. Rdzeń dowodowy dla odpowiadającego prawu załatwienia sprawy ma być stworzony w postępowaniu przed organem I instancji.
Sąd rozpoznając sprzeciw związany jest brzmieniem art. 64e p.p.s.a. nakazującym oceniać jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138§2 k. p. a. Oznacza to kontrolę, czy decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Klarowna jawi się więc konkluzja, że oceniając sprzeciw sąd administracyjny nie zajmuje się kontrolą merytorycznej strony sprawy mając na względzie prawa i obowiązki stron, ale jedynie bada czy decyzja organu II instancji jest prawidłowa pod względem takiego stanu dowodowego sprawy, takiego koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy, który eliminuje możliwość wydania rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy. Poparcie dla takiej interpretacji Sąd odnajduje w judykaturze Sądu Naczelnego, który wyraźnie podkreśla, że w postępowaniu ze sprzeciwu sąd administracyjny ocenia jedynie czy doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., tym samym zarzuty winny być skonstruowane w oparciu o naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. w związku z ustawą procesową, tj. w szczególności art. 64e i art. 151a p.p.s.a. Sąd administracyjny w tym postępowaniu nie rozstrzyga bowiem o prawach lub obowiązkach stron, a jedynie dokonuje oceny spełnienia w sprawie formalnych warunków wydania decyzji kasacyjnej. Sprzeciw jako środek przeciwdziałający przewlekłości załatwienia sprawy służy wyłącznie zbadaniu tego, czy uzasadnienie decyzji kasacyjnej w tej części, w której organ wskazuje, że konieczne jest przeprowadzenie postępowania co do okoliczności mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy i nie ma podstaw do zastosowania art. 136 k.p.a., jest prawidłowe (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2022 r. sygn. I OSK 1416/22, CBOIS).
Problem prawny sprowadza się do oceny, czy w przedmiotowej sprawie organ I instancji na tyle naruszył przepisy postępowania zmierzając do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, że pozostał do wyjaśnienia na tyle rozległy zakres sprawy który sprawiłby, iż orzekanie w tym zakresie przez SKO naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności oraz zasadę wyłącznie uzupełniającego zbierania dowodów przez organ II instancji.
W badanej sprawie Sąd uznał za trafne argumenty SKO podniesione w zaskarżonej decyzji, które spowodowały przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, ponieważ wpisują się one w przesłanki naruszenia przepisów postępowania (przez organ I instancji) wraz z pozostałym do wyjaśnienia zakresem sprawy istotnym dla jej rozstrzygnięcia.
Substrat sprawy stanowi planowana inwestycja w postaci krematorium (spalarni zwłok ludzkich), dla realizacji której wystąpiono o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy.
Niezbędnym warunkiem prawidłowej decyzji o warunkach zabudowy jest wyznaczenie obszaru analizowanego. Jak stanowi art. 61 ust. 5a upzp, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę.
Zgodną z prawem decyzję o warunkach zabudowy warunkuje najpierw prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego, a następnie analiza na tym obszarze funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania (analiza urbanistyczna).
Na nieprawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym nie sposób dokonać poprawnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Analiza urbanistyczno – architektoniczna sporządzana w ramach postępowania prowadzącego do wydania takiej decyzji stanowi zasadniczy dowód w sprawie prowadzonej w tym zakresie, toteż prawidłowe jego przeprowadzenie (sporządzenie i ocena analizy) przynależy przede wszystkim do organu rozpoznającego wniosek w I instancji, i co do zasady organ I instancji nie może być "wyręczany" w tym zakresie przez organ odwoławczy dostrzegający wadliwość dokonanej analizy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 maja 2022 r. sygn. II OSK 691/22, CBOIS).
Z powyższego wynika, że bez prawidłowo wyznaczonego obszaru analizowanego, co jest kompetencją organu I instancji, nie będzie możliwe poprawne dokonanie dalszych stadiów prowadzących do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Innymi słowy nie da się dokonać trafnej, zgodnej z prawem analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie ustawowych warunków, jeżeli sam teren zostanie oznaczony wbrew przepisom prawa.
Naruszenia tego wyjściowego warunku dopatrzyło się SKO, i w ocenie Sądu stanowisko organu II instancji jest właściwe.
W świetle akt sprawy parametr w postaci szerokości frontu terenu wynosi 142 m. Tak więc obszar analizowany wyznaczony wokół terenu inwestycji powinien opierać się na promieniu o długości 426 m (3 x1 42m). Tymczasem Wójt w kierunku zachodnim rozszerzył granice obszaru analizowanego o kolejne 134 m. Powiększenie granic obszaru analizowanego nie jest wykluczone, co potwierdza orzecznictwo sądowe (zob, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2021 r. sygn. akt. II OSK 237/20), jednak musi być należycie uzasadnione i być w zgodzie z ładem przestrzennym. Organ I instancji uzasadnił powiększenie obszaru analizowanego zapewnieniem zachowania urbanistycznej całości i włączył do niego tereny po byłej rolniczej spółdzielni produkcyjnej. Odnosząc się do charakteru tego terenu SKO neguje potraktowanie go jako zwartego układu urbanistycznego, wskazując, że jest to co najwyżej zwarta zabudowa gospodarcza, przeznaczona prawdopodobnie do wyburzenia, znajdująca się w rozproszonej zabudowie wiejskiej.
Zastrzeżenia SKO co do poprawności wyznaczenia obszaru analizowanego Sąd uznał za trafne, i poparte dokumentacją sprawy, w tym mapami. W świetle dokumentacji rozciągnięcie obszaru analizowanego na obszary byłej rolniczej spółdzielni produkcyjnej, i w mniejszym zakresie inne tereny, nie wpisuje się w ustawowy nakaz respektowania ładu przestrzennego rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 upzp). Wójt ogólnikowo wskazuje, że powiększenie obszaru analizowanego podyktowane jest dążeniem do stworzenia urbanistycznej całości, jednak charakter występującej zabudowy (zagrodowa, mieszkaniowa, mieszkaniowo - usługowa, rolnicza, gospodarcza, usługowa), co wytyka SKO, i co Sąd uznaje za uzasadnione, nie jest spójny z dominującą (na obszarze powiększonym) zabudową po rolniczej spółdzielni produkcyjnej.
Należy w tym miejscu podkreślić, że nieprawidłowe wyznaczenie granic obszaru analizowanego powoduje wydanie decyzji z naruszeniem art. 61 ust. 5a upzp w związku z §3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Poprawne wyznaczenie obszaru analizowanego jest kompetencją w pierwszym rzędzie organu I instancji, i stanowi fundament dla dalszych działań w celu wydania decyzji o warunkach zabudowy. Sanacja błędów w wyznaczeniu tego obszaru wykracza poza granice uzupełniającego postępowania dowodowego, które kompetentny jest realizować organ II instancji. Dlatego, dla zachowania zasady dwuinstancyjności z art. 15 k.p.a. i zważając na kluczową rolę właściwie wyznaczonego obszaru analizowanego dla dalszych etapów postępowania w sprawie decyzji o warunkach zabudowy, organ II instancji, dostrzegając wadliwość w wyznaczeniu odpowiedniego obszaru analizowanego, powinien zwrócić sprawę organowi I instancji, i wskazać błędy, których organ I instancji się dopuścił.
Już tylko z tego powodu decyzję SKO należy uznać za trafną, i odpowiadającą prawu.
Zasadne są również uwagi SKO dotyczące wadliwości części tekstowej, w zakresie jej treści oraz spójności z nią części graficznej. Sąd je dostrzega, jednak mają one znaczenie wtórne w tym sensie, że przede wszystkim wadliwość w wyznaczeniu obszaru analizowanego rzutuje na dalsze etapy postępowania i podejmowane w nich czynności. Sąd jest przy tym związany wskazanym wcześniej rozumieniem sprzeciwu, gdzie Sąd bada wyłącznie spełnienie warunków dla wydania przez organ II instancji decyzji kasacyjnej. W tym sensie wykazanie przez organ odwoławczy choćby jednej okoliczności uzasadniającej zwrócenie sprawy organowi I instancji zwalnia sąd administracyjny z badania pozostałej części zaskarżonego aktu, ponieważ zgodnie z art. 64e p.p.s.a. sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji z art. 138§2 k.p.a. Tak więc zaistnienie choćby jednej przesłanki świadczącej o naruszeniu przepisów postępowania, gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, wystarcza do pozytywnej weryfikacji decyzji kasacyjnej.
Odnosząc się do zarzutów podniesionych w sprzeciwie (znowu należy powtórzyć - mylnie nazwanym skargą) trzeba zwrócić uwagę skarżącemu na przywołane wyżej normatywne rozumienie sprzeciwu, i na to, że Sąd rozpoznając sprzeciw odnosi się wyłącznie do prawidłowości zastosowania przez organ art. 138§2 k.p.a. Oznacza to, że kontrola sądowa respektowania przez organy administracji praw i obowiązków oraz ich uwzględnienia w akcie administracyjnym, nastąpi w pełni dopiero, gdy zajdą warunki dla prawidłowego zastosowania zasady dwuinstancyjności, a więc dwukrotnego rozstrzygnięcia sprawy przez organy opierające się na kompletnie wyjaśnionym zakresie sprawy. Lwia cześć obowiązków w zakresie zgromadzenia odpowiedniego materiału dowodowego ciąży bowiem, w realiach sprawy, na Wójcie Gminy S.
W konsekwencji na podstawie art. 151a §1 p.p.s.a. Sąd nie uwzględnił sprzeciwu nie dostrzegając naruszenia art. 138 §2 k.p.a.