II SA/Wr 179/06

II SA/Wr 179/06 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2007-03-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-03-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Andrzej Cisek
Andrzej Wawrzyniak /sprawozdawca/
Zygmunt Wiśniewski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OZ 962/06 - Postanowienie NSA z 2006-10-04
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
*Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. b,  art. 152
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie: WSA Andrzej Cisek NSA Andrzej Wawrzyniak (sprawozdawca) Protokolant: Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 marca 2007 r. sprawy ze skargi Z. K. i H. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości. .
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] nr [...] Prezydent W., na podstawie art. 59 ust. 1 i art. 61 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2 tejże ustawy oraz art. 104 kpa, ustalił na rzecz A Sp. z o. o. warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę domu mieszkalnego wielorodzinnego, III kondygnacyjnego z dachem stromym i wbudowanymi garażami w przyziemiu wraz z niezbędnymi elementami infrastruktury technicznej i zagospodarowaniem terenu, przy ul. W. [...] we W., oznaczenia geodezyjne obręb: K., [...], działka nr [...] oraz część działki nr [...] i [...].
W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że inwestor wnioskiem z dnia [...] wystąpił o ustalenie warunków zabudowy dla wyżej wymienionej inwestycji. W dniu [...] została wydana decyzja nr [...] o warunkach zabudowy, od której strony postępowania odwołały się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W dniu [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło tę decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Prezydent W. podał, iż w ramach analizy, o której mowa w art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organ I instancji sprawdził wszystkie uwarunkowania dotyczące terenu objętego planowaną inwestycją. Na podstawie dostępnego w formie elektronicznej programu Systemu informacji Prawnej LEX, przeprowadzono specyfikację powszechnie obowiązujących przepisów odrębnych w celu ustalenia warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, które mogły mieć zastosowanie w niniejszej sprawie (pkt 3 decyzji). Ustalono, że do dnia 31 grudnia 2003 r. na przedmiotowym terenie obowiązywał plan ogólny zagospodarowania przestrzennego W. uchwalony dnia [...] uchwałą MRN Nr [...] (Dz. Urz. Województwa W. Nr 11, poz. 165). Organ pierwszoinstancyjny wskazał, że przedmiotowy teren nie jest objęty żadnym planem miejscowym oraz nie leży na obszarze, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek jego sporządzenia na podstawie przepisów odrębnych. Wykorzystując dane uzyskane drogą elektroniczną z zasobu Zarządu Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego rozpoznano stosunki własnościowe dotyczące otoczenia terenu planowanej inwestycji w sposób umożliwiający ustalenie stron postępowania administracyjnego. Na podstawie egzemplarza archiwalnego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego W. z dnia [...] ustalono, że teren planowanej inwestycji nie leży na terenach przeznaczonych w tym planie dla realizacji inwestycji celu publicznego, o których mowa w art. 39 ust. 3 pkt 3 i art. 48 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie są wiec, zdaniem organu I instancji, wymagane uzgodnienia z wojewodą i marszałkiem województwa.
Organ I instancji podniósł, ze po przeanalizowaniu stanu faktycznego sprawy ustalono, że planowany obiekt usytuowany będzie przy ul. W. [...] w otoczeniu zespołu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej, co pozwoliło na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu.
Prezydent W. odnosząc się do uwag zgłoszonych w toku postępowania przez strony – Z. K., E. K., H. K., M. Ż., B. S.-P. i jej pełnomocnika M. H.-O., podkreślił, że w myśl art. 63 ust. 2 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi żadnych praw do terenu oraz nie narusza praw własności i innych uprawnień osób trzecich. Nie przesądza także definitywnie o dopuszczalności realizacji inwestycji na przedmiotowym terenie. Wskazuje natomiast na ograniczenia i nakazy wynikające z przepisów odrębnych oraz przeprowadzonej analizy i uzyskanych uzgodnień.
W ocenie organu I instancji, wobec spełnienia przez planowaną inwestycję wszystkich wymienionych wyżej warunków zawartych w art. 61 ust.1 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stosownie do kategorycznie sformułowanego przepisu art. 56 cytowanej ustawy nie można inwestorowi odmówić ustalenia warunków zabudowy.
Odwołania od powyższej decyzji wniosły skarżące Z. K. i H. K., a także B. S.-P.
Z. K. zarzuciła, że wysokość planowanego budynku oraz jego wielkość przesłoni jej dostęp światła od strony zachodniej, a zatem posiadane przez nią warunki lokalowe ulegną znacznemu pogorszeniu, co spowoduje obniżenie wartości jej mieszkania.
H. K. podała, iż uzasadnienie decyzji budzi jej zastrzeżenia, które dotyczą głównie wysokości i wielkości planowanej budowli oraz przekroczenia parametrów wynikających z analizy. Strona zarzuciła, iż nie wzięto pod uwagę budynków przy ul. R., graniczących z działką, na której planowana jest inwestycja. Odwołująca się podniosła, że bliskie sąsiedztwo tak wysokiego budynku ograniczy w dużym stopniu dostęp światła od strony wschodniej jej domu. Ponadto H. K. zarzuciła, iż nie wie, na jakiej podstawie przekroczono ustalone w wyniku analizy parametry.
Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., po rozpatrzeniu odwołań H. K. i Z. K., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu organ II instancji, odnosząc się do zarzutów zawartych z złożonych przez skarżące odwołaniach, dotyczących gabarytów i lokalizacji planowanej inwestycji, podniósł, iż w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, organ lokalizacyjny wyznacza na podstawie § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w zakresie warunków określonych w art. 61 ust. 1–5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia). Wskaźnik powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (§ 5 ust. 1 rozporządzenia). Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to ze wskazanej wyżej analizy (ust. 2 powyższego przepisu). Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu albo attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 7 ust. 1 rozporządzenia). W tym przypadku, jak zostało wskazane przez organ administracyjny, również dopuszczono możliwość wyznaczenia innej wysokości, jeśli wynika to z analizy. Z kolei geometrię dachu, zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym (§ 8 rozporządzenia).
Organ odwoławczy podał następnie, iż z dokonanej przez organ I instancji analizy wynika, że średni wskaźnik wielkości zabudowy wyniósł 0,25; średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzyms lub attyki wyniosła 6,5 m; zaś średnia wysokość głównej kalenicy – 10,53 m. Kolegium podkreśliło, że w obszarze analizowanym występują nieruchomości, których wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy przekracza średni wskaźnik, to jest między innymi działka [...] (0,48), nr [...], [...], [...] przy ul. W. K. [...], [...] (0, 29), nr [...] przy ul. M. R. [...] (0,32), nr [...] przy ul. U. [...] (0,43). Zdaniem organu II instancji organ lokalizacyjny mógł zatem wyznaczyć wskaźnik do 0,29 dla przedmiotowej inwestycji, nie wykraczał on bowiem poza wartości występujące na badanym obszarze. Organ mógł też wyznaczyć wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki do 9,5 m, bowiem w obszarze analizowanym występują nieruchomości, w których wskaźnik ten przewyższa średnią wysokość, to jest między innymi działki nr [...], [...], [...], [...] przy ul. K. P. W. [...] (10,5), nr [...] przy ul. K. P. W. [...] i nr [...] przy ul. W. K. [...] (9,0), nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] przy ul. M. R. (8,0). Również wysokość głównej kalenicy wyznaczono w granicach wynikających z analizy, bowiem, jak wskazał organ odwoławczy, maksymalna wielkość, jaka występuje na tym obszarze, wynosi 14,0 (działka nr [...] przy ul. K. P. W. [...], nr [...] przy ul. W. K. [...]).
Organ II instancji zaznaczył, iż organ lokalizacyjny nie przesądza o tym, czy dana inwestycja zostanie zrealizowana, a jedynie o tym, czy może ona zostać dokonana na terenie wskazanym przez inwestora we wniosku o ustalenie warunków zabudowy, natomiast kwestie związane z usytuowaniem obiektu na działce i jego odległości od istniejącej zabudowy rozstrzyga organ budowlany w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę.
Organ drugoinstancyjny dodał, iż w myśl art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzja o ustaleniu warunków zabudowy określa między innymi wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Natomiast stosownie do przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1589), ustalenia wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich w decyzji zapisuje się w szczególności przez określenie warunków ochrony przed pozbawieniem dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności, dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie, zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby (§ 2 pkt 7).
Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, iż w decyzji organu I instancji dokonano ustaleń dotyczących warunków ochrony interesów osób trzecich, miedzy innymi przed pozbawieniem dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, wskazując, że inwestor zobowiązany jest spełnić wymagania określone w § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 ze zm.), z zastosowaniem w razie potrzeby odpowiednich rozwiązań funkcjonalno-technicznych lub odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych.
Kolegium podkreśliło, że w myśl art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Decyzja ta nie rodzi bowiem praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich (art. 63 ust. 2 ustawy). Nie pozwala ona także na rozpoczęcie i prowadzenie jakichkolwiek prac budowlanych. Jeżeli zatem zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi, wówczas organ nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy (art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 cytowanej ustawy). Zaznaczono przy tym, że ochronie w postępowaniu lokalizacyjnym podlega interes prawny strony tego postępowania, natomiast podnoszone w odwołaniu zarzuty dotyczące przewidywanego pogorszenia warunków lokalowych i spadku wartości mieszkania, wynikają z interesu faktycznego i nie mogą stanowić podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy.
Za przedwczesny organ II instancji uznał zarzut dotyczący zaciemnienia pomieszczeń, bowiem układ działek względem siebie i wobec stron świata powoduje, że to budynek trzykondygnacyjny, położony na działce nr [...], w którym posiada mieszkanie Z. K., mógłby powodować zaciemnienie budynku na działce nr [...] (położony jest on bowiem po jej wschodniej stronie). Działka, na której planowana jest inwestycja, położona jest przy wschodniej granicy działki nr [...], która należy do H. K. Odległość budynku H. K. do granicy z działką potencjalnego zainwestowania wynosi około 12 m, co wynika z mapy w skali 1:500 załączonej do decyzji pierwszoinstancyjnej. Kolegium stwierdziło, że planowany budynek będzie oddalony od tej granicy zgodnie z przepisami wykonawczymi do ustawy prawo budowlane oraz że ponieważ użytkowanie budynku na terenie potencjalnego zainwestowania nie jest wskazane w sposób szczegółowy, a odległość budynku na działce nr [...] od granicy z działką zainwestowania wynosi około 12 m, brak jest podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia.
Kolegium wskazało następnie, że spełnienie wymogów w zakresie oświetlenia światłem naturalnym pomieszczeń w sąsiednich budynkach oceni organ administracji budowlanej, weryfikując projekt budowlany przygotowany przez inwestora.
Organ odwoławczy podniósł, że w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, określono warunki, które muszą być spełnione, aby można było wydać decyzję o ustaleniu warunków zabudowy. W ocenie Kolegium warunki te zostały w rozpatrywanym przypadku spełnione.
Zdaniem organu odwoławczego, skoro przedmiotowa inwestycja spełnia wymogi określone w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i jest zgodna z przepisami odrębnymi, to organ lokalizacyjny nie mógł odmówić ustalenia warunków zabudowy.
Z. K. i H. K. wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na powyższą decyzję.
Skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonej oraz decyzji ją poprzedzającej. Zaskarżonej decyzji zarzuciły naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego plany zagospodarowania przestrzennego, poprzez przyjęcie, iż sposób zabudowy jednej działki pozwala na określenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, bez uwzględnienia sposobu zabudowy pozostałych sąsiadujących działek, zabudowanych w sposób odmienny oraz dokonanie analizy terenu w wadliwy sposób, oraz art. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez nieuwzględnienie istniejącego ładu przestrzennego w wydanej decyzji, co skutkuje kształtowaniem przestrzeni w sposób naruszający ład przestrzenny, a także naruszenie przepisów prawa procesowego, to jest art. 7 i 8 kpa, poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, polegające na braku odniesienia się organu do istniejącej innej zabudowy i nieuwzględnienie słusznego interesu obywateli – właścicieli sąsiednich działek oraz podważenie zaufania obywateli do organów państwa, polegające na rozpoznaniu jedynie dwóch spośród trzech odwołań.
W uzasadnieniu skargi podkreślono w szczególności, iż stroną postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji – poza skarżącymi – jest także B. S.-P., której odwołanie od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] nr [...] nie zostało dotychczas rozpoznane. Zdaniem skarżących sytuacja ta powoduje, że w obrocie prawnym istnieje decyzja administracyjna, która jest ostateczna tylko wobec niektórych stron postępowania, a nadto stwarza stan niepewności co do sytuacji prawnej stron tegoż postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji Kolegium podało, że rozstrzygnięcie organu II instancji zostało doręczone wszystkim stronom postępowania lokalizacyjnego, w tym stronie, której odwołanie nie zostało rozpatrzone. W takiej sytuacji – w opinii Kolegium – nieuzasadnione jest stwierdzenie zawarte w skardze, iż stan nierozpatrzenia jednego z odwołań powoduje, że w obrocie prawnym pozostaje decyzja, która jest ostateczna tylko wobec niektórych stron postępowania. Zdaniem organu II instancji, skoro rozstrzygnięcie Kolegium, utrzymujące w mocy decyzję Prezydenta W. doręczono wszystkim stronom, uzyskało ono walor ostateczności wobec wszystkich stron postępowania. Organ odwoławczy wskazał przy tym, że podaniem z dnia [...] B. S.-P. wniosła o wznowienie drugoinstancyjnego postępowania, powołując się na niezawiniony przez nią brak udziału w postępowaniu odwoławczym oraz że postanowieniem z dnia [...] Kolegium wznowiło postępowanie w tej sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).
W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia występują. Skarga zatem zasługiwała na uwzględnienie.
W rozpatrywanej sprawie zauważyć przede wszystkim trzeba, że wydając zaskarżoną decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. rozpoznało tylko dwa spośród trzech wniesionych przez strony odwołań. Fakt ten słusznie został dostrzeżony przez skarżące i podniesiony w skardze. Organ odwoławczy dopuścił się w ten sposób naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 4 kpa), gdyż jedna ze stron przedmiotowego postępowania administracyjnego bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu odwoławczym. Jak podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wniesienie odwołania od decyzji organu I instancji przez dwie lub więcej stron postępowania administracyjnego nakłada na organ odwoławczy obowiązek ich łącznego rozpatrzenia w jednym terminie (por. np. wyrok NSA z dnia 1 kwietnia 2005 r. sygn. akt OSK 1230/04 – LEX nr 176134).
Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uchyla zaskarżoną decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.
W tym stanie rzeczy rozpatrywanie pozostałych zarzutów podniesionych w skardze byłoby przedwczesne. Sąd bowiem nie może uprzedzać organu administracyjnego w rozstrzyganiu danej sprawy administracyjnej, a tak byłoby, gdyby rozpatrzył merytorycznie pozostałe zarzuty podnoszone przez skarżące, zanim organ rozpoznałby łącznie wszystkie wniesione w tej sprawie odwołania.
Mając na względzie powyższe – zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji.