II SA/WR 178/25

II SA/Wr 178/25 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2025-06-17
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-03-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Dominik Dymitruk /sprawozdawca/
Halina Filipowicz-Kremis /przewodniczący/
Władysław Kulon
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 725
art. 36a
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Asesor WSA Dominik Dymitruk (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Andżelika Abramowska-Meller po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 czerwca 2025 r. ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą we W. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 8 stycznia 2025 r. nr IF-O.7840.1.127.2022.BL w przedmiocie odmowy zmiany decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 8 stycznia 2025 r. (nr IF-O.7840.1.127.2022.BL), podjętą na podstawie art. 105 § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 z późn. Zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r., poz. 725 z późn. zm., dalej: p.b.), Wojewoda Dolnośląski (dalej: Wojewoda, organ odwoławczy) uchylił w całości decyzję Prezydenta W. (dalej także jako: organ pierwszej instancji) z dnia 7 marca 2022 r. (nr 577/2022) odmawiającą zmiany decyzji Prezydenta W. z dnia 24 maja 1996 r. (nr 1130-1/96), udzielającej spółce Z. Sp. z o.o. z siedzibą we W. pozwolenia na budowę obiektu administracyjno-magazynowego z przyłączami wod.-kan. na okres tymczasowy do dnia 31 grudnia 2004 r. przy ul. [...] we W. i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji w całości.
Decyzja zapadła w następujących okolicznościach prawnych i faktycznych.
Prezydent W., decyzją z dnia 24 maja 1996 r. (nr 1130-1/96), udzielił spółce Z. Sp. z o.o. pozwolenia na budowę obiektu administracyjno-magazynowego z przyłączami wod.-kan. na okres tymczasowy do dnia 31 grudnia 2004 r. przy ul. [...] we W.
W dniu 8 września 2021 r. do organu pierwszej instancji wpłynął wniosek spółki A. Sp. z o.o. z siedzibą we W. (dalej: skarżąca, inwestor) o zmianę na podstawie art. 36a p.b. w zw. z art. 163 k.p.a. wskazanej decyzji Prezydenta W. z dnia 24 maja 1996 r. w zakresie terminu, na jaki udzielone zostało przedmiotowe pozwolenie budowlane, tj. na pozwolenie nieograniczone czasowo.
Decyzją z dnia 7 marca 2022 r. (nr 577/2022) Prezydent W. odmówił zmiany własnej decyzji z dnia 24 maja 1996 r. (nr 1130-1/96), wskazując w uzasadnieniu, że inwestor nie przedłożył zgody użytkownika wieczystego gruntu, na którym posadowiony jest obiekt budowlany objęty wnioskiem o zmianę decyzji Prezydenta W. z dnia 24 maja 1996 r., na zmianę tej decyzji, a tym samym zmiana wspomnianej decyzji zgodnie z żądaniem inwestora nie jest możliwa.
Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, Wojewoda, zaskarżoną decyzją z dnia 8 stycznia 2025 r. (nr IF-O.7840.1.127.2022.BL), uchylił wydane w toku instancji rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i umorzył postępowanie tego organu w całości.
W uzasadnieniu decyzji, odnosząc się w pierwszej kolejności do analizy decyzji Prezydenta W. z dnia 24 maja 1996 r. (nr 1130-1/96), organ odwoławczy wskazał, że zapis tej decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę opisanego wyżej obiektu administracyjno-magazynowego z przyłączami wod.-kan. na okres tymczasowy do dnia 31 grudnia 2004 r. należy rozumieć jako udzielenie pozwolenia na budowę budynku tymczasowego, którego okres użytkowania wyznaczony został z datą krańcową na dzień 31 grudnia 2004 r. Wniosek taki wynika z faktu, że przepisy p.b. obowiązujące na dzień wydania decyzji Prezydenta W. z dnia 24 maja 1996 r., po pierwsze, nie przewidywały możliwości wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, której możliwość realizacji, czy też okres ważności organ mógłby ograniczyć do pewnej daty, a po drugie – przepisy te dopuszczały możliwość wydania pozwolenia na budowę budynku tymczasowego.
W dalszej zaś kolejności wyjaśnił, że w stanie prawnym mającym zastosowanie do niniejszej sprawy zmiana pozwolenia na budowę może nastąpić wyłącznie w trybie art. 36a p.b., który stanowi lex specialis wobec art. 155 k.p.a., a tym samym na zasadzie lex specialis derogat legi generali wyłącza zastosowanie tego ostatniego przepisu.
Wojewoda uznał, że zmiana decyzji Prezydenta W. z dnia 24 maja 1996 r. (nr 1130-1/96), zgodnie z żądaniem inwestora, jest niedopuszczalna. Powołując się w tym względzie na orzecznictwo sądów administracyjnych, argumentował organ, że maksymalny termin użytkowania tymczasowego obiektu budowlanego, na budowę którego pozwolenie udzielone zostało powyższą decyzją, wyznaczony został na dzień 31 grudnia 2004 r., natomiast wniosek o zmianę decyzji Prezydenta W. z dnia 24 maja 1996 r. (nr 1130-1/96) został przez inwestora złożony w dniu 8 września 2021 r., a więc po upływie krańcowego terminu użytkowania. W konsekwencji żądanie inwestora nie mogło zostać uwzględnione.
Odnosząc się z kolei do podniesionych w odwołaniu zarzutów, organ odwoławczy wskazał, że skoro w realiach niniejszej sprawy nie jest w ogóle dopuszczalne wszczęcie procedury z art. 36a ust. 1 p.b., to tym samym zarzut naruszenia tego przepisu poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż na zmianę decyzji potrzebna jest zgoda użytkownika wieczystego działki, na której posadowiony jest budynek objęty wnioskiem o zmianę decyzji, jest chybiony. Podobnie ocenił Wojewoda zarzut naruszenie przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Argumentował, że przepisy planu sankcjonują obecny stan faktyczny, tj. że objęty wnioskiem budynek znajduje się na obszarze opisanym na rysunku miejscowego planu symbolem [...]U-MW, który służy do oznaczania terenów usług i zabudowy śródmiejskiej, co jednak nie ma żadnego znaczenia dla możliwości skutecznego uruchomienia procedury z art. 36a p.b.
W skardze na powyższą decyzję wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a także zasądzenie od organu kosztów postępowania, podnosząc następujące zarzuty:
I. naruszenia przepisów prawa materialnego, a to:
a) art. 36a ust. 1 p.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że do wydania decyzji zmianie postanowienia o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w części dotyczącej warunków pozwolenia na budowę wymagana jest zgoda użytkownika wieczystego nieruchomości, a także, że jego zastosowanie możliwe jest jedynie wtedy, gdy wniosek o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę tymczasowego obiektu budowlanego w zakresie czasu jego użytkowania złożony został przez upływem tego okresu użytkowania,
b) art. 3 pkt 5 p.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że nieprecyzyjna w zakresie treści decyzja Prezydenta W. Nr 1130-1/96 z dnia 24 maja 1996 r. dotyczy budynku tymczasowego, gdy tymczasem na gruncie tego przepisu przez tymczasowy obiekt budowlany należy rozumieć obiekty budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, a tym samym wzniesiony obiekt nie spełnia definicji tymczasowości, albowiem jest trwale związany z gruntem i okres jego użytkowania nie był krótszy od jego trwałości technicznej, bez wyjaśnienia faktycznego przeznaczenia budynku już na etapie wydawania pozwolenia na budowę (w decyzji pierwotnej jedynie powielono zapis z umowy dzierżawy terenu),
c) Uchwały nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] kwietnia 2016 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulic [...] i [...] we W., poprzez pominięcie jej uregulowań w zakresie prawa miejscowego, które - w obecnym brzmieniu - sankcjonują obecny stan faktyczny, tj. budynek postawiony na terenie oznaczonym symbolem "[...]U-MW" - teren usług i zabudowy mieszkaniowej, co koreluje jednocześnie z faktycznym charakterem istniejącego budynku oraz brakiem jego tymczasowości;
II. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na skarżone rozstrzygnięcie, a to:
a) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wydanie decyzji w przedmiocie uchylenia zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji w całości i umorzenia postępowania organu pierwszej instancji w całości z uwagi na złożenie przez stronę wniosku o zmianę decyzji po upływie okresu użytkowania - w sytuacji, gdy dopuszczalne jest przedłużenie okresu użytkowania również poprzez złożenie wniosku o zmianę decyzji po upływie terminu wskazanego w wydanej decyzji i nieustalenie podstaw wydania decyzji pierwotnej w zakresie wskazania w jej treści nieprecyzyjnej daty - w tym nieustalenie czego faktycznie dotyczy wskazana w decyzji Prezydenta W. z dnia 24 maja 1996 r., nr 1130- 1/96 data,
b) art. 8 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej w szczególności poprzez prowadzenie postępowania odwoławczego przez okres blisko 3 lat, w tym wielokrotne zwracanie się przez organ II instancji do organu I instancji o udostępnienie całości akt, co powoduje brak pewności do rzeczywistego zweryfikowania sprawy w oparciu o całościowy materiał dowodowy,
c) art. 12 k.p.a. poprzez brak wnikliwego przeanalizowania materiału zgromadzonego w toku postępowania czego konsekwencją jest utrzymanie uchylenie decyzji oraz umorzenie postępowania,
d) art. 15 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, w ten sposób, że postępowanie przed organem drugiej instancji zostało przeprowadzone w sposób uniemożliwiający realizację celów postępowania, a to poprzez zaniechanie pogłębionego odniesienia się do zarzutów odwoławczych sformułowanych przez Skarżącą decyzję Prezydenta W. i wskazanych naruszeń przepisów - albowiem za takie nie można uznać jedynie dwóch akapitów w całości uzasadnienia decyzji (strona 5 uzasadnienia), a także niewykazanie przeprowadzenia należytego postępowania odwoławczego, które winno polegać na faktycznej kontroli wydanego przez organ I Instancji rozstrzygnięcia oraz na rozpatrzeniu zarzutów wskazanych w odwołaniu,
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
W piśmie procesowym złożonym na rozprawie w dniu 17 czerwca 2025 r. pełnomocnika skarżącej zwrócił uwagę, że budynek, którego dotyczy niniejsze postępowanie, nie spełnia wymogu tymczasowości opisanego w art. 3 pkt 5 p.b., albowiem od samego początku, tj. od wydania pozwolenia na budowę określone był sposób jego budowy oraz związania z gruntem - jest to budynek trwale związany z gruntem, na fundamencie oraz przeznaczony był ze względu na charakter projektu, sposób budowy oraz użytych materiałów, a także przeznaczenie do użytkowania w okresie jego całej trwałości, zaś sama technika jego wykonania nie umożliwiała jego rozebrania. Dalej wyjaśnił, że budynek ten funkcjonalnie i infrastrukturalnie połączony jest z innymi budynkami, których istnienie i funkcjonowanie uzależnione jest od przedmiotowego budynku (w budynku tym znajduje się kotłownia ogrzewające wszystkie budynki znajdujące się na posesji przy ul. [...], która wyposażona jest nowy piec na pellet). W ocenie pełnomocnika skarżącej zapis "na okres tymczasowy do dnia 31.12.2004" jest zapisem nieprecyzyjnym, który nie znajdował oparcia ani w stanie faktycznym, ani w stanie prawnym w momencie wydawania decyzji, zaś była jedynie powieleniem zapisu z umowy dzierżawy terenu, a nie faktycznej tymczasowości budynku, zaś sama decyzja nie zawiera sformułowania w swojej treści, że jest to obiekty tymczasowy. Zwrócił także uwagę, że w myśl obowiązujących przepisów możliwe jest legalizowanie samowoli budowlanych (budynków nielegalnie wybudowanych), a tym samym zasadne jest przyjęcie, że tym bardziej w ramach zmiany decyzji pierwotnej możliwe powinno być uregulowanie sytuacji budynku już istniejącego, wobec którego uprzednio została wydana decyzji o pozwoleniu na budowę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył co następuje:
Skarga podlegała oddaleniu.
Należy przede wszystkim wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji, postanowienia (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb ich wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Jego uchylenie albo stwierdzenie nieważności następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających wpływ na wynik sprawy. Co istotne – zgodnie z art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) - Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a zatem dokonuje on zbadania całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych sprawy.
Mając na względzie wskazane kryterium legalności, Sąd, po poddaniu ocenie ustalonych w niniejszej sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych uznał, że wydane w sprawie decyzje nie zostały podjęte z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a. p.p.s.a.) oraz z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.).
Podstawę materialnoprawną decyzji o zmianie decyzji o pozwoleniu na budowę stanowią przepisy cytowanej już ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, a w szczególności jej art. 36a ust. 1, 3 i 5.
Podkreślić w tym miejscu należy, że z uwagi na przedmiot wniosku skarżącej, inicjującej postępowanie administracyjne w przedmiocie zmiany decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, zmiana takiej decyzji nie może nastąpić na podstawie art. 155 k.p.a. Przepisem szczególnym, który wyłącza możliwość zmiany decyzji udzielającej pozwolenia na budowę w trybie art. 155 k.p.a. jest właśnie art. 36a p.b. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 5 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1080/20; 9 października 2013 r., sygn. akt II OSK 1102/12; 8 września 2011 r., sygn. akt II OSK 682/11; 17 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1407/08 – wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 36a ust. 1 p.b. istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Przepis ten zawiera dwie niezależne od siebie przesłanki pozwalające na zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę. Pierwsza dotyczy zmiany decyzji w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, a druga dotyczy odstąpienia od innych warunków pozwolenia na budowę.
W niniejszej sprawie skarżąca domagała się zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę przez wykreślenie wskazanego w niej terminu "na okres tymczasowy do dnia 31.12.2004 r.", odnoszącego się do udzielonego w tym rozstrzygnięciu pozwolenia na budowę obiektu administracyjno-magazynowego z przyłączami wod.-kan. Wniosek dotyczył więc zmiany rozstrzygnięcia zawartego w pozwoleniu na budowę, które nie odnosiło się bezpośrednio do procesu budowlanego.
W pierwszej jednak kolejności należało rozważyć, czy wynikający z decyzji Prezydenta W. z dnia 24 maja 1996 r. (nr 1130-1/96) termin, którego wykreślenia domagała się skarżąca, dotyczy terminu ważności pozwolenia na budowę, czy też czasu użytkowania tymczasowego obiektu budowlanego.
Z literalnego brzmienia tego zapisu oraz jego umiejscowienia w sentencji decyzji zdaje się wynikać, że zastrzeżenie to odnosi się do udzielonego pozwolenia. W decyzji tej w ogóle nie użyto zwrotu "użytkowanie", co może sugerować, że użyty w decyzji zwrot "okres tymczasowy do dnia 31.12.2004 r." odnosi się do pozwolenia na budowę (szerzej na temat interpretacji wskazanego zwrotu w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 1690/20).
Należy mieć jednakże na względzie, że wskazana decyzja zapadła w stanie prawnym regulowanym przepisami aktualnej ustawy p.b. w brzmieniu obowiązującym na dzień jej wydania, tj. 24 maja 1996 r. Tymczasem jedynie w reżimie prawnym określonym ustawą z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm., dalej także: p.b. z 1974 r.) powyższy wniosek co do kwalifikacji terminu określonego w rzeczonej decyzji organu pierwszej instancji mógł znaleźć uzasadnienie, zważywszy, że w art. 32 pkt 1 tej ustawy ustawodawca wskazał wprost, iż pozwolenie na budowę traci ważność, jeżeli budowa nie została rozpoczęta w ciągu dwóch lat od daty wydania pozwolenia lub w terminie ustalonym w pozwoleniu. Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym już wyroku z dnia 23 marca 2021 r. (sygn. akt II OSK 1690/20) wyjaśnił w tym względzie, że upływ terminów, o których mowa w art. 32 ust. 1 i 2 ww. ustawy, powoduje, iż pozwolenie na budowę traci ważność z mocy prawa, a obiekt budowlany staje się samowolą budowlaną.
W stanie prawnym obowiązującym w dniu wydania decyzji organu pierwszej instancji z dnia 24 maja 1996 r. (nr 1130-1/96) norma wynikająca z art. 32 pkt 1 p.b. z 1974 r. nie została powtórzona, natomiast art. 36 ust. 1 p.b. określał elementy decyzji o pozwoleniu na budowę, jakie oprócz tych wskazanych w przepisach k.p.a., powinna zawierać decyzja o pozwoleniu na budowę, a których zamieszczenie może okazać się konieczne w danej sprawie ze względu na rodzaj i charakter inwestycji, a także miejsce oraz sposób jej wykonania. Jak wskazuje się w literaturze, nie można uznać, aby określony w tym przepisie katalog był zamknięty i wyznaczał jedynie elementy, jakie w pozwoleniu na budowę można umieścić, tych bowiem należy poszukiwać również w innych normach zarówno p.b., jak i innych ustaw (por. A. Kosicki [w:] Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany, red. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, LEX/el. 2024, art. 36).
W decyzji o pozwoleniu na budowę, na co wskazuje art. 36 pkt 1 pkt 2 p.b. organ administracji architektoniczno-budowlanej – w razie potrzeby – określa czas użytkowania tymczasowych obiektów budowlanych. Czas użytkowania takiego obiektu może wynikać z postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a także samego wniosku inwestora.
W realiach sprawy słusznie zwrócił uwagę Wojewoda na konieczność kwalifikowania wskazanego w decyzji organu pierwszej instancji z dnia 24 maja 1996 r. (nr 1130-1/96) terminu jako czasu użytkowania tymczasowych obiektów budowlanych. Podniesiona w tym zakresie argumentacja skargi, odnosząca się do wynikającej z art. 3 pkt 5 p.b. definicji tymczasowego obiektu budowlanego, nie miała znaczenia, biorąc pod uwagę, że kwestia trwałego związania tego obiektu z gruntem nie stanowi elementu konstytucyjnego dla takiej kwalifikacji. Zamieszczona bowiem w art. 3 pkt 5 p.b. ustawowa definicja tymczasowego obiektu budowlanego obejmuje dwie różne kategorie obiektów budowlanych, tj. takie, które są przeznaczone do czasowego użytkowania w okresie krótszym od ich trwałości technicznej i przewidziane do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki oraz takie, które są niepołączone trwale z gruntem. Aby więc obiekt miał charakter tymczasowy, nie muszą być spełnione łącznie obydwie przesłanki, lecz jedynie jedna z nich, a więc planowana krótkotrwałość użytkowania lub nietrwałość związania go z gruntem (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 31 marca 2025 r., sygn. akt II SA/Ke 658/24).
Także analiza akt administracyjnych dowodzi, że sposób kwalifikowania wskazanego w decyzji organu pierwszej instancji z dnia 24 maja 1996 r. terminu jako czasu użytkowania tymczasowych obiektów budowlanych nie budził wątpliwości samego inwestora – strony postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, tj. Z. Sp. z o. o. z siedzibą we W. W zawartej w dniu 16 czerwca 2000 r. ze skarżącą, działającą ówcześnie jako B. Sp. z o. o., umowie sprzedaży budynku administracyjno-magazynowego położonego na gruncie będącym w wieczystym użytkowaniu przez P. we W. zawarto oświadczenie sprzedawcy, że wskazany budynek wybudowany został jako obiekt tymczasowy zlokalizowany przy ul. [...].
Co jednak najistotniejsze, dokonanie właściwej kwalifikacji spornego terminu nie ma istotnego znaczenia dla sposobu rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.
Jeśliby przyjąć, że rzeczona decyzja organu pierwszej instancji z dnia 24 maja 1996 r. określała nie okres posadowienia obiektu budowlanego, lecz ramy czasowe obowiązywania pozwolenia na budowę, upływ tego terminu powodowałby utratę ważności tego pozwolenia, choć jak zostało to już zasygnalizowane – dla takiej konstrukcji nie sposób odnaleźć właściwej podstawy prawnej w przepisach p.b. Okoliczność ta nie była także – co trzeba raz jeszcze podkreślić – sporna pomiędzy organami administracji architektoniczno-budowlanej a inwestorem.
Okoliczności wydania przedmiotowej decyzji, a także treść obowiązujących ówcześnie przepisów prawa doprowadziły Sąd do przekonania o niewadliwym przyjęciu przez organ odwoławczy, że termin z niej wynikający dotyczy okresu posadowienia tymczasowego obiektu budowlanego.
Co do zasady przyjmuje się, że tryb opisany w art. 36a p.b. dotyczy robót niezrealizowanych, co uniemożliwia wnioskowanie o zmianę pozwolenia na budowę po zakończeniu procesu inwestycyjnego. Niemniej jednak w orzecznictwie sądowym wyrażany jest pogląd, podzielany przez Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, że jeśli w pozwoleniu na budowę określono czas użytkowania tymczasowych obiektów budowlanych, jak i termin ich rozbiórki, możliwe jest w stosunku do tych elementów decyzji dokonanie ich zmiany na zasadach określonych w 36a p.b., jeśli decyzja nie została wyeliminowana z obrotu, w szczególności nie została zaskarżona jako naruszająca prawo, uchylona, ani też nie wygasła (por. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Warszawie z dnia 14 grudnia 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1933/11; w Poznaniu z dnia 14 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Po 89/12; w Łodzi z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 101/14).
Taki wniosek, aby mógł odnieść zamierzony skutek, winien zatem zostać złożony przed upływem okresu użytkowania takiego obiektu określonego w decyzji o pozwoleniu na budowę. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 28 czerwca 2016 r. (sygn. akt II OSK 2640/14) oraz 6 kwietnia 2023 r. (sygn. akt II OSK 1026/20), zmiana decyzji o pozwoleniu na budowę wymaga, aby wniosek o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę przez przedłużenie czasu użytkowania tymczasowego obiektu budowlanego był złożony przed upływem czasu użytkowania takiego obiektu określonego w decyzji o pozwoleniu na budowę. Skutkiem bowiem upływu okresu czasu określonego decyzją jest to, że obiekt budowlany, wzniesiony na warunkach tymczasowych podlega rozbiórce z mocy prawa.
W powołanym wyroku z dnia 28 czerwca 2016 r. (sygn. akt II OSK 2640/14) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził ponadto, że pogląd dotyczący braku możliwości zmiany w trybie art. 36a ust. 1 p.b. pozwolenia na budowę, gdy roboty budowlane zostały już wykonane, nie może znaleźć zastosowania do zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę tymczasowych obiektów budowlanych nie z powodu zamierzonego istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, lecz zmiany innego warunku pozwolenia na budowę w postaci ustalenia nowego czasu użytkowania tymczasowych obiektów budowlanych. Taka zmiana decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest uzależniona od stanu zaawansowania robót budowlanych, ponieważ ich nie dotyczy, natomiast wymaga, aby wniosek o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę przez przedłużenie czasu użytkowania tymczasowego obiektu budowlanego był złożony przed upływem czasu użytkowania takiego obiektu, określonego w decyzji o pozwoleniu na budowę.
A co najistotniejsze w kontekście treści żądania skarżącej – z samej istoty tymczasowych obiektów budowlanych wynika, iż mogą być one posadowione jedynie na określony czas. Tymczasowy charakter obiektu budowlanego uniemożliwia uwzględnienie wniosku o przedłużenie określonego w decyzji o pozwoleniu na budowę czasu użytkowania takiego obiektu - na czas nieoznaczony, ponieważ prowadziłoby to do ingerencji w merytoryczną treść decyzji o pozwoleniu na budowę zmieniając rodzaj obiektu budowlanego objętego decyzją. Tego rodzaju rozstrzygnięcie – jak wywiodło NSA w przywoływanym wyroku z dnia 28 czerwca 2016 r. (sygn. akt II OSK 2640/14), – należałoby uznać za naruszającej art. 36 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 lit. b, a także art. 36a ust. 1 p.b. i naruszenie to miałoby charakter rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
W dalszej kolejności – co jednak nie stanowiło przedmiotu rozważań organów obu instancji – Sąd wskazuje, że decyzja o pozwoleniu na budowę jest aktem przyznającym uprawnienie o charakterze osobistym, które może być przeniesione w drodze decyzji przewidzianej w art. 40 p.b. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1026/20).
W doktrynie prezentowany jest pogląd, że art. 40 p.b., dotyczący możliwości przeniesienia pozwolenia na budowę (pozwolenia na wznowienie robót budowlanych), nie ma zastosowania do sytuacji, gdy roboty budowlane zostały już zakończone (zob. A. Ostrowska (w:) Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III, red. A. Gliniecki, Warszawa 2016, art. 40; A. Kosicki (w:) Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany, red. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, LEX/el. 2023, art. 40).
Należy również przyjąć, że pogląd ten nie odnosi się do decyzji o pozwoleniu na budowę tymczasowych obiektów budowlanych, określających jego termin użytkowania i termin rozbiórki, których termin użytkowania (określony w tej decyzji) jeszcze nie upłynął. W takiej sytuacji przeniesienie pozwolenia na budowę (również decyzji, o której mowa w art. 36a ust. 1 p.b., które należy do kategorii pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 3 pkt 12 tej ustawy) umożliwia następcy prawnemu inwestora wystąpienie o zmianę tego rodzaju decyzji w zakresie czasu użytkowania obiektu tymczasowego. Trzeba pamiętać, że ten rodzaj pozwolenia budowlanego zasadniczo różni się od typowego pozwolenia na budowę (dotyczącego obiektów innych niż tymczasowe). Zastrzeżenie terminu w tego rodzaju decyzji ma bowiem ten skutek, że po jego upływie decyzja wygasa, co oznacza, że nie kształtuje ona już sytuacji prawnej strony, tj. jej adresata w znaczeniu przyznania mu uprawnienia lub nałożenia obowiązku (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 1681/19). Tak natomiast nie jest w przypadku pozwolenia na budowę wydanego dla innych obiektów niż tymczasowe.
Z akt administracyjnych, jak również stanowiska skarżącej, nie wynika, aby w niniejszej sprawie skarżąca przed wystąpieniem z wnioskiem o zmianę decyzji Prezydenta W. z dnia 24 maja 1996 r. (nr 1130-1/96) uzyskała przeniesienia tejże decyzji. Samo nabycie obiektów budowlanych wzniesionych na podstawie wskazanej decyzji, co nastąpiło w umowie z dnia 16 czerwca 2000 r., nie mogło spowodować uznania skarżącej za stronę postępowania zakończonego decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia 24 maja 1996 r. Skoro więc wniosek inicjujący niniejszej postępowania został złożony przez podmiot, który nie legitymował się statusem strony, oznacza to bez wątpienia bezprzedmiotowość postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. I choć tego rodzaju wadliwość winna skutkować odmową wszczęcia postępowania przez organ pierwszej instancji na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., zaskarżone rozstrzygnięcie organu odwoławczego w przedmiocie umorzenia postępowania uznać należało za rozstrzygnięcie prawidłowe, skutkujące formalnym zakończeniem postępowania, które nie powinno się w ogóle toczyć.
W konsekwencji zatem, mając na względzie fakt, że z wnioskiem o zmianę decyzji w przedmiocie pozwolenie na budowę wystąpił podmiot, któremu nie przysługiwał status strony, a ponadto tymczasowy charakter obiektu budowlanego uniemożliwiał uwzględnienie wniosku o przedłużenie określonego w decyzji o pozwoleniu na budowę czasu użytkowania takiego obiektu na czas nieoznaczony, postępowanie wszczęte wnioskiem o zmianę decyzji Prezydenta W. z dnia 24 maja 1996 r. (nr 1130-1/96) nie mogło zostać poddane merytorycznej ocenie organów jako bezprzedmiotowe. Dlatego prawidłowo Wojewoda uznał, że postępowanie to stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. i na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił decyzję organu pierwszej instancji i umorzył postępowanie w niniejszej sprawie. Sama więc sporna okoliczność skutku upływu terminu, na jaki posadowiony został obiekt budowlany, nie okazała się kluczowa dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 15 k.p.a. poprzez zaniechanie pogłębionego odniesienia się do zarzutów odwoławczych sformułowanych przez skarżącą Sąd stwierdził, że jest on o tyle chybiony, iż zarzuty odwołania odnosiły się do merytorycznego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji (odmowa zmiany decyzji), tymczasem organ odwoławczy, nie przechodząc do meritum sprawy, uznał, że postępowanie było bezprzedmiotowe z powodu jego wszczęcia po upływie terminu użytkowania przedmiotowego tymczasowego obiektu budowlanego. Z tego powodu, mając na względzie bezprzedmiotowość postępowania wywołaną jednak innymi okolicznościami niż powołanymi w zaskarżonej decyzji, na które Sąd zwrócił uwagę, niezasadne było ustosunkowanie się do merytorycznych zarzutów odwołania. Dlatego – zdaniem Sądu – przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia art. 15 k.p.a.
Również z powyższych przyczyn Sąd uznał za chybione zarzuty naruszenia przez organ odwoławczy przepisów postępowania (art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., art. 8 i art. 12 k.p.a.). W ocenie Sądu, skoro organ odwoławczy stwierdził, że brak było podstaw do prowadzenia postępowania w przedmiocie zmiany decyzji Prezydenta W. z dnia 24 maja 1996 r. (nr 1130-1/96), to nie było konieczności ustalania merytorycznych przesłanek zmiany tejże decyzji, a w szczególności charakteru obiektu budowlanego wzniesionego na podstawie tej decyzji, czy zgodności tej zabudowy z aktualnymi przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie doszło w konsekwencji do naruszenia wzmiankowanych w skardze przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 36a ust. 1 p.b. oraz art. 3 pkt 5 p.b.
Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd skargę oddalił w całości.