II SA/WR 177/22

II SA/Wr 177/22 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2025-10-23
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-03-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Malwina Jaworska-Wołyniak
Olga Białek /sprawozdawca/
Władysław Kulon /przewodniczący/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
*Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1130
art. 61 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.)
Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
par. 1, par. 7, par. 8
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 7, art, 77 par. 1, art. 138 par. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak Protokolant: asystent sędziego Sławomir Mirowski po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 października 2025 r. sprawy ze skargi J. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 10 stycznia 2022 r. Nr SKO 4111/83/2021 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku jednorodzinnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu na rzecz skarżącej kwotę 997 (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Prezydent W. (dalej: Prezydent, organ I instancji), decyzją z dnia 5 lipca 2021 r., w wyniku wniosku złożonego przez Gminę W. (dalej: Gmina), ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku jednorodzinnego przy ul. [...] i [...] w W. (działki nr [...] i [...], obr. nr [...] N.). Na skutek odwołania wniesionego przez J. R. (dalej: strona skarżąca) powyższe rozstrzygnięcie zostało uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu (dalej: SKO, organ odwoławczy), a sprawa przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy zarzucił, między innymi, że nie została wykonana prawidłowo analiza funkcjonalno-przestrzenna (w części tekstowej nie wskazano precyzyjnie numerów działek objętych analizą, funkcji budynków i ich parametrów oraz nie opisano tychże parametrów i wskaźników na załączniku graficznym).
W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy decyzją z dnia 1 grudnia 2021 r., nr 208/2021, Prezydent powtórnie ustalił warunki zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji, na terenie zaznaczonym w załączniku nr 2, przy zachowaniu warunków określonych w załączniku nr 1 do decyzji.
Wydając powyższe rozstrzygnięcie organ I instancji wskazał, że teren, na którym planowana jest inwestycja, nie jest objęty żadnym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz nie leży na obszarze w odniesieniu do którego istnieje obowiązek jego sporządzenia; planowana inwestycja nie jest wymieniona w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r., poz. 1839) – brak było zatem obowiązku przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko wymaganego przepisami o ochronie środowiska; inwestycja zlokalizowana jest poza granicami obszarów chronionych wymienionych w art. 6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 55 ze zm.), w tym poza obszarami Natura 2000; zamierzenie znajduje się na terenie udokumentowanych złóż kopalin (węgiel kamienny - złoże [...]). Wymienił uzgodnienia wymagane przepisami prawa przed wydaniem przedmiotowej decyzji, które pozyskał i te, które nie są wymagane. Stwierdził też, że złożony wniosek spełnia wymagania art. 52 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. z 2021 r., poz. 741 ze zm. – dalej: upzp).
W toku postępowania organ I instancji ustalił obszar analizowany (załącznik nr 4 decyzji), a następnie przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania, której wyniki zamieścił w załącznikach 1-3 i która wykazała, że przedmiotowa inwestycja planowana jest na obszarze zagospodarowanym budynkami mieszkalnymi o cechach i gabarytach, na podstawie których można określić stosowne parametry i wskaźniki dla nowej zabudowy.
Zebrany materiał pozwolił na stwierdzenie, że spełnione zostały wszystkie warunki o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 -5 upzp i w związku z tym organ I instancji sporządził projekt decyzji, który uzgodniony został z Marszałkiem Województwa Dolnośląskiego ze względu na udokumentowane złoża kopalin (węgiel kamienny).
Zgodnie ze wskazaniami SKO w decyzji kasatoryjnej, organ I instancji uzupełnił część graficzną analizy przez wpisanie przy każdym z analizowanych budynków mieszkalnych rodzaju dachu, szerokości i wysokości elewacji frontowej, a także wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działek objętych inwestycją. Na załączniku graficznym nr 4 wyrysował istniejące linie zabudowy od ul. [...] uznając, że jedynie one mają przełożenie na wyznaczenie lokalizacji projektowanego domu (istniejące linie zabudowy budynków zlokalizowanych przy innych ulicach pokrywają się z ich frontami i w zaistniałym przypadku brak uzasadnienia dla dodatkowego podkreślania przebiegu tychże linii zawłaszcza, że nie mają one wpływu na projektowany obiekt).
W oparciu o przeprowadzoną analizę Prezydent ustalił w załączniku nr 1 następujące parametry i wskaźniki zabudowy: dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego, parterowego – wysokość budynku nie większa niż 8,50 m (w kalenicy); powierzchnia zabudowy wynosząca 160-200 m2 (wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do sumy powierzchni działek [...] i [...] przyjęto na poziomie 13%-16%); szerokość elewacji frontowej - od 12-16 m; dach dwuspadowy lub wielospadowy ( z wykluczeniem namiotowego) o symetrycznym układzie połaci nachylony pod kątem 35-45 stopni; linia zabudowy zgodnie z załącznikiem graficznym.
Z kolei dla budynku garażowego – powierzchnia zabudowy do 45 m2; szerokość elewacji frontowej do 7 m; wysokość z dachem płaskim do 2,80 m i 4,60 m w kalenicy przy dachu stromym; budynek zostanie zrealizowany w linii zabudowy budynku mieszkalnego lub cofnięty w głąb terenu (nie może być zlokalizowany przed obowiązującą linią zabudowy).
Ustalono konieczność zachowania co najmniej 70% powierzchni biologicznie czynnej.
Organ I instancji stwierdził, że zastosował się do zaleceń i zarzutów wynikających z decyzji kasacyjnej SKO, które w żadnej mierze nie miały wpływu na rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji.
Od powyższej decyzji odwołanie ponownie wniosła strona skarżąca. W wyniku jego rozpoznania SKO zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją utrzymało w mocy decyzję Prezydenta.
Po przywołaniu mających zastosowanie w sprawie przepisów upzp (art. 59, art. 61 ust. 1 pkt 1-6) organ odwoławczy stwierdził, że unormowane nimi przesłanki zostały spełnione. Powtórzył ustalenia organu I instancji co do braku planu miejscowego dla terenu inwestycji oraz co do tego, że przed wydaniem decyzji nie zachodził obowiązek przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko i uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach stosownie do przepisów ustawy o informacji środowiskowej.
Zastrzeżeń SKO nie budziło wyznaczenie obszaru analizowanego i analiza cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art 61 ust. 1-5 upzp. Zdaniem organu odwoławczego wykazane także zostało, że w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, co oznacza, że planowana budowa domu jednorodzinnego stanowi kontynuację funkcji. Główne parametry zamierzenia ustalono w granicach wartości znajdujących swoje odzwierciedlenie w obszarze analizowanym. W przedmiotowej sprawie doszło również do spełnienia przez inwestora pozostałych warunków przewidzianych dyspozycją art. 61 ust. 1 pkt. 2-6 upzp, gdyż wnioskowany teren posiada dostęp do drogi publicznej, istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia, poświadczone promesami na dostawę energii elektrycznej, gazu i wody oraz odprowadzania ścieków. Teren zabudowy nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntu na cele nierolnicze i nieleśne – planowane zamierzenie zgodne jest z przepisami odrębnymi.
Odnosząc się do zarzutów odwołania SKO stwierdziło, że organ I instancji zastosował się do przepisów art. 53 ust. 4 upzp dokonując na etapie postępowania głównego wymaganych uzgodnień, decyzja odpowiada także treści art. 54 upzp i zawiera warunki, jakie będzie musiał spełnić inwestor w projekcie budowlanym. Zamieszczono w niej wymaganą klauzulę, wynikającą z art. 63 ust. 2 upzp, zgodnie z którą decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Zawiera wymagania w zakresie ochrony interesów osób trzecich w pkt 2.6. decyzji. Projekt decyzji został sporządzony przez uprawnionego urbanistę, co czyni zadość wymaganiom zawartym w art. 60 ust. 4 upzp.
Za nieuzasadniony SKO uznało zarzut dotyczący pełnomocnictwa wskazując, że zgodnie z art. 33 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: kpa), pełnomocnikiem strony może być osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych. Z akt wynika natomiast, że 15 października 2020 r. Prezydent udzielił pełnomocnictwa K. U., który jest jednocześnie Prezesem spółki I.
Dalej organ odwoławczy wskazał, że według przywołanego art. 53 ust. 4 pkt 4 upzp, uzgodnienia z właściwym organem nadzoru górniczego wymaga projekt decyzji o warunkach zabudowy w zakresie terenów górniczych, z akt zaś nie wynika, aby działki zainwestowania położne były na terenach górniczych. Zgodnie z ewidencją gruntów, przedmiotowe działki oznaczone są symbolem Bi, co oznacza, że jest to teren zurbanizowany, który nie wymaga zgody na wyłącznie gruntów z produkcji rolnej i leśnej. Na tym etapie postępowania nie jest natomiast rozstrzygana sprawa wycinki drzew.
Zdaniem organu zaskarżona decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi w zakresie ochrony przyrody. Organ nie dostrzegł także podstaw do zawieszenia postępowania ze względu na wytoczenie przez stronę skarżącą powództwa o zasiedzenie własności części działki nr [...]. Nie jest to bowiem zagadnienie prawne, od rozstrzygnięcia którego zależy wydanie decyzji o warunkach zabudowy.
Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosła strona skarżąca reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w tym:
- art. 7, art. 77 § 1 i art. 84 § 1 kpa poprzez pominięcie przeprowadzenia dowodu z opinii rzeczoznawcy dendrologa, wizji lokalnej, zaniechanie wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności faktycznych, w tym wyjaśnienia zaistniałych w sprawie oraz sprzeczności w ustaleniach faktycznych;
- art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 kpa, poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji niezachowującej odpowiednich standardów uzasadnienia faktycznego i prawnego, a także nieodniesienie się przez SKO do części zarzutów kierowanych przez stronę;
- art. 138 § 2 kpa, poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji nieuwzględniającej wytycznych SKO w decyzji z dnia 24 sierpnia 2022 r.;
- art. 8 § 1 kpa, poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji zawierającej określenia wskazujące na brak wymaganej bezstronności organu oraz godzące w zasadę zaufania obywateli do władzy publicznej;
- art. 33 § 1 i 2 kpa, poprzez reprezentowanie inwestora przez osobę prawną, to jest l. Sp. z o.o. i jej organ to jest prezesa zarządu.
Podniesione zostały też naruszenia prawa materialnego, a w szczególności:
- art. 61 ust. 7 upzp oraz § 5-8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164 poz. 1588 – dalej: rozp. MI) poprzez niewłaściwe oraz nieprecyzyjne określenie parametrów planowanej zabudowy;
- art. 53 ust. 4 w związku z art. 64 ust. 1 upzp poprzez niedokonanie wymaganych przepisami uzgodnień projektu decyzji o warunkach zabudowy;
- art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2021r., poz. 1098 – dalej: uop) oraz art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2021 r., poz. 247, dalej: uuiś), poprzez dopuszczenie do usunięcia siedlisk przyrodniczych, wieloletnich zadrzewień, niewydanie decyzji środowiskowej oraz błąd w ustaleniach faktycznych polegający na uznaniu, że do przeprowadzenia inwestycji nie będzie konieczne przeprowadzenie wycinki drzew znajdujących się na terenie działki.
Zarzucając powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak też decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego.
Powyższe zarzuty zostały rozwinięte w uzasadnieniu skargi, w którym podkreślono, że organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę nie zastosował się do wytycznych SKO zawartych w decyzji kasacyjnej w kwestii ustalenia stanu faktycznego sprawy, co dotyczy głównie znajdującego się na działkach starodrzewia i opinii dendrologicznej, której prawidłowość sporządzenia strona od początku kwestionuje. Skarżąca zauważyła także, że od początku podnosiła, iż planowanej inwestycji nie sposób przeprowadzić w sposób wskazany w projekcie oraz decyzji i jednocześnie zachować drzewostan, jak twierdzi inwestor, a co zaakceptowały organy. Organ I instancji nie sporządził także zgodnie ze wskazaniami SKO uzasadnienia, które odnosiłoby się do wszystkich zarzutów skarżącej.
Co do naruszenia przepisów prawa materialnego podniesiono, że nieprawidłowość wyznaczenia przez organ I instancji parametrów urbanistycznych poprzez wskazanie tylko jednej wartości granicznej np. przy określeniu wysokości ("nie większej niż 8,50m"), czy przy określaniu parametrów dodatkowego budynku z przeznaczeniem na garaż ("powierzchnia [...] nie przekroczy 45 m2", "szerokość [...] mniejsza niż 7 m", "wysokość nie przekroczy 2,80m"). Zdaniem strony skarżącej, tak określone parametry nie pozwalają na precyzyjne określenie kształtu zabudowy, a także nie są wystarczające do stwierdzenia, że inwestycja zachowa odpowiedni dla otoczenia ład przestrzenny. Strona skarżąca zwróciła uwagę, że zgodnie z orzecznictwem określenie parametrów powinno nastąpić poprzez wskazanie konkretnej wartości danego parametru lub posłużenie się dwoma wartościami granicznymi. W szczególności wątpliwości strony budzi sposób wyznaczenia powierzchni zabudowy dla dodatkowego budynku, która powinna być określona w sposób precyzyjny. Zauważono także, że parametry wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki dla nowej zabudowy oraz geometrii dachu nie zostały wyznaczone odpowiednio do brzmienia § 7 i 8 rozp. MI. W pierwszym przypadku organ wyznaczył wysokość budynku nie większą niż 8,5 m (w kalenicy), trudno zatem określić, czy w ogóle wyznaczył wysokość krawędzi elewacji o której mowa w § 7. Ponadto wysokość ta różni się od wysokości podanej w analizie funkcjonalno-przestrzennej terenu (załącznik nr 3 decyzji), która wskazuje, że budynek w kalenicy miałby wysokość 5,5 m. Co do kwestii geometrii dachu unormowanej w § 8 rozp. MI, organ nie podał ani wysokości kalenicy, ani jej kierunku – określa jedynie ramy kąta nachylenia oraz rodzaj dachu.
Strona skarżąca poddała również w wątpliwość prawidłowość dokonania uzgodnień w postępowaniu – brak w aktach sprawy opinii urbanisty miejskiego i konserwatora zabytków. Brak też uzgodnień wymaganych przepisem art. 53 ust. 5 pkt 4 upzp w związku z istniejącymi złożami kopalin. Wskazała na brak ustaleń co do uwarunkowań środowiskowych.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.
Postanowieniem z dnia 26 lipca 2022 r. Sąd zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne na podstawie art. 124 § 1 pkt 1 p.p.s.a. z uwagi na śmierć uczestnika postępowania E. R. Wobec ustanowienia kuratora spadku po zmarłej uczestniczce postępowania, postanowieniem z dnia 7 lipca 2023 r. Sąd podjął zawieszone postępowanie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skargę należało uwzględnić.
W pierwszej kolejności, odnosząc się do zarzutu o charakterze procesowym warunkującego prawidłowość udziału strony w postępowaniu poprzez jej pełnomocnika, Sąd nie podziela stanowiska skarżącej, zdaniem której, Gminę w sprawie reprezentowała spółka z o.o.
Jak wynika z treści dokumentu pełnomocnictwa znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy, Gmina udzieliła pełnomocnictwa "K. U., Prezesowi spółki I. Sp. z o.o.". Tak sformułowane pełnomocnictwo nie wskazuje w żadnym razie umocowania dla ww. spółki, a jedynie do osoby fizycznej pełniącej funkcję prezesa zarządu. Co za tym idzie, zarzut naruszenia art. 33 § 1 kpa, który uprawnia do ustanowienia w sprawie pełnomocnikiem osobę fizyczną posiadającą zdolność do czynności prawnych, nie mógł zostać uwzględniony.
Przechodząc do zasadniczej kwestii spornej, która sprowadza się do konieczności oceny legalności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla opisanej na wstępie inwestycji, wskazać trzeba, że materialnoprawną podstawę rozpoznania wniosku o ustalenie warunków zabudowy złożonego w niniejszej sprawie przez Gminę W., były przepisy powołanej wyżej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Stosownie do treści art. 59 ust. 1 upzp, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z uwzględnieniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 61 ust. 1 upzp wymienia natomiast enumeratywnie warunki, jaki muszą zostać spełnione łącznie, aby wydanie przedmiotowej decyzji było możliwe:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5) decyzja jest zgoda z przepisami odrębnymi;
6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarach określonych pod lit. a do c.
Celem tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, sformułowanej w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, jest zagwarantowanie ładu przestrzennego jako takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (zob. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2004, str. 500).
Wymagania dotyczące nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu ustalane są na podstawie sposobów przewidzianych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), dalej także: "rozporządzenie MI" które miały moc obowiązującą na dzień wydania decyzji I instancji.
W myśl § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Według § 3 ust. 2 granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 upzp, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.
Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 upzp, jest zasadniczym narzędziem służącym do ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Prawidłowe jej sporządzenie, a przy tym i prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego wokół terenu, którego wniosek dotyczy, ma kluczowe znaczenie w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, bowiem dokument ten w zasadniczej mierze przesądza o jego wyniku (zob. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 27 marca 2025 r., sygn. akt II SA/Bk 365/25 – dost. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
Z przywołanych przepisów wynika, że wyjściową i podstawową czynnością dla sporządzenia powyższej analizy jest wyznaczenie obszaru analizowanego. Zwrócić należy uwagę, że na podstawie § 3 ust. 2 rozp. MI miarą wyznaczenia omawianego obszaru jest front działki objętej wnioskiem – dane wniosku, w tym co do przeznaczenia i parametrów nowej zabudowy, są bowiem wiążące w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy. Zatem dla prawidłowego wytyczenia obszaru analizowanego istotne jest ustalenie szerokości frontu działki, który został zdefiniowany w § 2 pkt 5 rozp. MI jako część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Przy czym działki budowlanej nie należy mylić z pojęciem działki ewidencyjnej. Zauważyć trzeba, że w myśl art. 59 ust. 1 upzp, decyzja o warunkach zabudowy jest wydawana na potrzeby zmiany zabudowy terenu pod daną inwestycję. Zaś przez "teren" o którym mowa art. 59 ust. 1, a także w art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp, należy rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2066/14 – dost. jw.). Stąd też, jeżeli teren inwestycji obejmuje dwie działki ewidencyjne, to powinny być one traktowane jako całość, a przez szerokość frontu działki należy rozumieć łączną szerokość frontu działek stanowiących teren inwestycji.
Tak opisana sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie – działkę objętą wnioskiem Gminy o ustalenie warunków zabudowy tworzą bowiem dwie sąsiadujące ze sobą działki geodezyjne o numerach [...] i [...], co wynika z mapy zasadniczej stanowiącej załącznik nr 2 decyzji I instancji. Z kolei na mapie ewidencyjnej (załącznik nr 4) wyznaczony został obszar służący analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Wątpliwości budzą jednak wymiaru tego obszaru. Najpierw zauważyć trzeba, że żaden z organów nie podał jaka jest szerokość frontu działki, której trzykrotność posłużyła do obliczenia i wyznaczenia odległości obszaru analizowanego. Organ odwoławczy jak też organ I instancji ograniczyły się jedynie do stwierdzenia, że obszar analizowany wyznaczony został w odległości równej trzykrotności szerokości frontu działki inwestycyjnej objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, jednakże nie mniejszej niż 50 m, mierzonej od jej granic wzdłuż drogi publicznej. Brak podania konkretnej szerokości frontu działki utrudnia kontrolę prawidłowości ustalenia szerokości frontu działki. Odpowiednich danych w tym zakresie nie podano także w załącznikach do decyzji organu I instancji. Analiza załącznika nr 4 do decyzji wskazuje, że organ wyznaczył granice obszaru analizowanego w odległości stanowiącą trzykrotność szerokości pojedynczej działki geodezyjnej (działki nr [...] lub działki nr [...]). Jakkolwiek organ I instancji wyznaczył zatem obszar analizowany według zasad opisanych w § 3 ust. 2 rozp. MI (wyliczając trzykrotność szerokości frontu działki), to jednak przyjął jako wyznacznik, nie tyle front działki w rozumieniu § 2 ust. 5 rozp. MI, co front pojedynczej działki ewidencyjnej. W konsekwencji obszar, który został poddany analizie, organ I instancji wyznaczył poniżej dolnej granicy określonej przepisem § 3 ust. 2 rozp. MI.
Wyjaśnić w tym miejscu wypada, że kluczowa w niniejszej sprawie definicja frontu działki zawarta w powołanym § 2 pkt 5 rozp. MI obowiązywała do 3 stycznia 2022 r. Na gruncie niniejszej sprawy przepisy ww. rozporządzenia MI należało jednak stosować w brzmieniu uwzględniającym § 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2021 r. poz. 2399), według którego, do spraw ustalenia warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe. Decyzja ostateczna – skarżona w niniejszej sprawie – datowana jest zaś na dzień 10 stycznia 2022 r.
Sąd miał również na uwadze, że także ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uległa zmianie z dniem 3 stycznia 2022 r. na mocy ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1986), jednak w myśl art. 4 ustawy zmieniającej, do spraw ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu dotychczasowym. Tym samym do dnia wydania decyzji ostatecznej reguły wyznaczania obszaru analizowanego nie uległy zmianie.
Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że organ I instancji, w wyniku błędnej wykładni § 3 ust. 2 w związku z § 2 pkt 5 rozp., w sposób nieprawidłowy wyznaczył obszar analizowany, zaś SKO zaaprobowało ten stan rzeczy. Z kolei stwierdzając błędne wyznaczenie obszaru, którego dane stanowią podstawę ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym – zgodnie z § 1 rozp. MI – wymagań dotyczących ustalania 1) linii zabudowy; 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; 3) szerokości elewacji frontowej; 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych) – kontrola prawidłowości dalszych ustaleń co do wymagań dla nowej zabudowy, zdaniem Sądu, jest na obecnym etapie bezprzedmiotowa i przedwczesna. Ustalenie w sposób błędny obszaru analizowanego powoduje bowiem, że nie można było w sposób prawidłowy określić wskazanych wyżej parametrów zabudowy.
W konsekwencji - z przyczyn wyżej podanych - trafne okazały się zawarte w petitum skargi zarzuty wskazujące na niewłaściwe określenie paramentów nowej zabudowy oraz na naruszenie przez Kolegium art. 138 § 2 k.p.a. Nieprawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego w odległości innej niż opisana w § 3 ust. 2 rozporządzenia MI w istotny sposób rzutuje na prawidłowość analizy urbanistycznej. Wykonanie natomiast prawidłowej, odpowiadającej wymogom prawa analizy urbanistycznej, ma fundamentalne znaczenie dla sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy. W związku z powyższym w orzecznictwie przyjmuje się, że błędne wyznaczenie obszaru analizowanego stanowi samodzielną podstawę do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania mu sprawy do ponownego rozpoznania. Ze względu na obszerność analizy architektoniczno-urbanistycznej i jej podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy o wydanie warunków zabudowy ww. wady nie można wyeliminować poprzez stworzenie od nowa analizy w jednej instancji tj. w postępowaniu przed organem odwoławczym. Przeprowadzenie w tych warunkach analizy architektoniczno-urbanistycznej przez organ II instancji stanowiłoby bowiem naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.).
Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Sąd stwierdził, że zasadnie organy ustaliły, że wydanie przedmiotowej decyzji nie wymagało wcześniejszego uzyskania decyzji środowiskowej, teren inwestycji pozostaje też poza granicami obszarów chronionych wymienionych w art. 6 uop. Nadto organ I instancji uzyskał opinię dendrologiczną, zgodnie z którą zieleń wysoka, to jest starodrzew porastający działkę budowlaną przeznaczoną pod planowaną inwestycję, nie stanowi zwartej powierzchni lasu o wielkości co najmniej 0,10 ha. W decyzji I instancji zastrzeżono jednocześnie, że inwestor obowiązany jest zachować jak najwięcej drzew, a powierzchnia biologiczne czynna ustalona została na poziomie co najmniej 70% terenu objętego zamierzeniem budowlanym. Zauważyć też trzeba – ustosunkowując się do argumentacji strony skarżącej zmierzającej do ochrony starodrzewu istniejącego na terenie objętym wnioskiem – że oznaczenie budynku mieszkalnego na mapach stanowiących załącznik do decyzji organu I instancji nie jest wiążące na etapie ustalania warunków zabudowy. W istocie, na mapach została wyznaczona linia zabudowy, jednak za Naczelnym Sądem Administracyjnym zauważyć należy, że ustalenie linii zabudowy po pierwsze, służy zachowaniu odpowiedniego odstępu od drogi publicznej celem zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego, po drugie, ma za zadanie zapewnienie walorów ładu przestrzennego. Wyznaczenie linii nowej zabudowy nie oznacza konieczności zlokalizowania planowanej inwestycji wzdłuż tej linii – oznacza wytyczenie w tym zakresie potencjalnego terenu inwestycji, stanowiącego część nieruchomości inwestora, znajdującą się po przeciwnej stronie linii zabudowy, niż pas drogowy (por. wyrok NSA z dnia 15 lipca 2025 r. sygn. akt II OSK 1599/24 i powołane tam wyroki - dost. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Podkreślenia wymaga, że realizacja inwestycji przebiega w dwóch następujących po sobie etapach, w dwóch różnych postępowaniach toczących się przed różnymi organami. Dopiero w postępowaniu następującym po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy – dotyczącym zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę organ architektoniczno-budowlany ustala szczegóły techniczne dotyczące planowanej inwestycji (w tym usytuowanie budynku na działce) i ocenia, czy w świetle przepisów prawa budowlanego i przepisów wykonawczych do tego prawa możliwe jest udzielenie pozwolenia na budowę. Decyzja o warunkach zabudowy rozstrzyga tylko o dopuszczalności realizacji określonego rodzaju inwestycji na danym terenie w świetle zachowania ładu przestrzennego (zob. wyrok NSA z dnia 15 lipca 2025 r., sygn. akt II OSK 3020/24 - dost. jw.).
W rezultacie zarzuty naruszenia przepisów art. 2 uop i art. 2 ust. 1 pkt 3 uuiś nawiązujące do ochrony starodrzewu znajdującego się na objętej wnioskiem działce budowlanej należało uznać za chybione.
Za przedwczesne na obecnym etapie Sąd uznał odnoszenie się do zarzutu naruszenia art. 51 ust. 4 upzp, poprzez brak wymaganych prawem uzgodnień. Wobec bowiem błędnie wyznaczonego obszaru, który powinien zostać poddany analizie na potrzeby ustalenia wskaźników dla planowanej inwestycji – nie jest obecnie możliwe przesądzenie, że organ zgromadził wszystkie niezbędne w sprawie uzgodnienia. Co więcej, jeżeli dojdzie do ponownego wyznaczenia obszaru analizowanego oraz przeprowadzenia analizy koniecznym będzie ponowne uzyskanie uzgodnień.
Biorąc powyższe pod uwagę Sąd stwierdził, że wobec wskazanych istotnych naruszeń, których dopuścił się organ I instancji wydając dla Gminy decyzję o warunkach zabudowy, których to naruszeń nie dostrzegło SKO rozpoznając odwołanie strony skarżącej, utrzymując w mocy decyzję Prezydenta, organ odwoławczy w istocie powielił te naruszenia. Tym samym Kolegium naruszyło powołane wcześniej przepisy prawa materialnego w tym § 3 ust. 2 rozporządzenia MI, a także przepisy postępowania art. 7, art. 77 § 1, art. 80 kpa oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa w sposób mający i mogący mieć wpływ na wynik sprawy.
Stwierdzając zatem istotne naruszenie przepisów zarówno prawa materialnego, jak i procesowego, Sąd zobligowany był uchylić zaskarżony akt na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa, który stanowi, że sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podstawą uchylenia również decyzji wydanej w I instancji jest art. 135 ppsa, który nakłada na sąd I instancji stosowanie przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Ponownie rozpoznając sprawę właściwy organ – uwzględniając zawartą w niniejszym wyroku ocenę prawną - obowiązany będzie do ustalenia w sposób prawidłowy – zgodnie ze wskazaniem Sądu – szerokości frontu działki oraz do ponownego, prawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego i przeprowadzenia w nim analizy architektoniczno-urbanistycznej, celem ustalenia wskaźników wymaganych art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp i przepisami rozp. MI.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 134 i art. 135 p.p.s.a orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Zawarte w pkt II orzeczenie o zwrocie kosztów postępowania sądowego wydano na podstawie art. 200 oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.). Na koszty te składa się zwrot wpisu od skargi w kwocie 500 zł, opłata dla pełnomocnika procesowego w wysokości 480 zł oraz zwrot niezbędnego, udokumentowanego wydatku, jakim jest opłata skarbowa za dokument pełnomocnictwa.