II SA/Wr 1769/03

II SA/Wr 1769/03 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2005-04-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2003-08-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Ewa Janowska
Jerzy Krupiński /sprawozdawca/
Roman Ciąglewicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Krupiński (spr) Sędzia WSA Ewa Janowska Protokolant: sekretarz sądowy Jolanta Hadała po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi D. J. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie dokonania oceny stanu technicznego obiektu 1. Uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia [...], nr [...] 2. Określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości 3. Zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. na rzecz skarżącego D. J. kwotę 10 (dziesięć) złotych, tytułem kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Opolu
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...], nr [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia [...], nr [...], którą umorzono postępowanie w sprawie wykonania przez R. W. robót remontowo - budowlanych na posesji nr A w S. Jednocześnie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nakazał inwestorowi wykonanie w terminie dwóch miesięcy od daty otrzymania decyzji określonych czynności w celu doprowadzenia samowolnie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, a to:
1. sporządzenia inwentaryzacji budowlanej wykonanych robót (rysunkowej i opisowej)
2. opracowanie orzeczenia technicznego potwierdzającego zgodność przebudowanej wiaty z wymaganiami określonymi w art. 5 prawa budowlanego
3. podanie rozwiązań projektowych robót niezbędnych do wykonania o ile ze sporządzonego orzeczenia technicznego wynikałaby taka konieczność
W uzasadnieniu wskazano, iż postępowanie w sprawie wszczęto z urzędu na skutek interwencji sąsiada inwestora – K. J. Z ustaleń faktycznych sprawy wynika, iż na posesji nr A w S., przy granicy z posesją nr B znajduje się wiata wybudowana przed 1945 r. Latem 2002 r. została ona przebudowana. Odbudowano jej ścianę czołową, ścianę działową oraz ściankę frontową o długości 4,50 m i wysokości 2,80 m. Ściankę działową uzupełniono dwoma warstwami suporeksu, o średniej wysokości 50 cm, długości 4,00 m. Dobudowano także ścianę wiatrową o długości 0,90 m i wysokości 2,70 m. Powstałe w ten sposób pomieszczenie o wymiarach: długość 4,40 m, szerokość 4,85 m i wysokość 3,00 m otynkowano. W pomieszczeniu tym wykonano posadzkę cementową, a w ścianie frontowej osadzono drzwi metalowe o wymiarach: szerokość 1,55 m i wysokość 2,00 m oraz okno metalowe (wymiary 0,95 x 1,15 m). Obiekt wiaty przylega bezpośrednio do budynku gospodarczego na posesji sąsiedniej. Konstrukcja wiaty jest samonośna, wykonana na słupach drewnianych, które posadowione są na fundamentach ceglanych o wymiarach 0,40 m x 0,50 m. Dach wiaty jest jednospadowy ze spadkiem w kierunku posesji nr A, pokryty blachą profilowaną. W pozostałej części wiaty podłoże jest utwardzone mocno wyeksploatowanym betonem. Ustalono także, że w ścianie budynku sąsiada znajdują się otworu wentylacyjne oraz jedno okno o wymiarach 0,30 x 0,60 m, okratowane. R. W. oświadczył, że w czerwcu 2002 roku powiadomił sąsiada o zamiarze odbudowy ściany wiaty. Inwestor rozpoczął roboty budowlane bez wymaganego zgłoszenia zamiaru ich wykonania Staroście [...]. Obowiązek ten dopełnił 12 lipca 2002 roku – już w trakcie wykonywania robót budowlanych. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] powołując się na poczynione ustalenia podniósł, że przesłanką wydania decyzji o umorzeniu postępowania była okoliczność niewniesienia przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej (w ustawowym 30-dniowym terminie) sprzeciwu do zamiaru przystąpienia do robót budowlanych, zgłoszonego przez inwestora. Ty samym organ uznał, że roboty budowlane prowadzono legalnie i zgodnie z prawem. W odwołaniu D. J., reprezentowany przez rodziców A. i K. J., zarzucił że R. W. wybudował wiatę w miejscu, gdzie uprzednio nie istniał taki obiekt. W odwołaniu wskazano ponadto, że w toku postępowania pierwszoinstancyjnego nie ustosunkowano się do podnoszonej okoliczności negatywnego wpływu, jaki użytkowanie istniejącej wiaty wywiera na życie i zdrowie właścicieli sąsiedniej posesji i ich inwentarza. Odwołujący oświadczyli, że nie wyrażali zgody na wykonywanie jakichkolwiek prac budowlanych w granicy i wskazali, że rzeczywiste przeznaczenie spornego obiektu odbiega od ustaleń poczynionych w tym zakresie przez organ nadzoru budowlanego, gdyż pomieszczenia te pełnią funkcję lokali produkcyjnych o niedopuszczalnym poziomie uciążliwości akustycznej, drgań i zagrożenia pożarowego. Organ odwoławczy podniósł, że materiał dowodowy sprawy, a zwłaszcza wiarygodne (w ocenie organu) zeznania świadka K. G. w przedmiocie daty budowy spornej wiaty, ustalenia poczynione podczas oględzin, kontroli i w organie administracji architektoniczno-budowlanej, że budowa obiektu wiaty miała miejsce nie później niż w 1945 roku. Ponadto, jak wynika z pisma Starosty [...] z 30 kwietnia 2003 roku, okoliczność nie naniesienia spornego obiektu na przygotowywaną w 1991 roku mapę geodezyjną nie oznacza, że obiekt ten wówczas nie istniał. Świadczy o tym także fakt, iż w akcie notarialnym stwierdzającym zawarcie umowy darowizny, figurują dwie wiaty jako elementy składowe nieruchomości, będącej przedmiotem tejże umowy. Powoływany akt notarialny sporządzono 7 lutego 1997 roku. Dowodzi to, że twierdzenia odwołującego się, dotyczące daty budowy przedmiotowej wiaty, nie odpowiadają prawdzie. Spóźnione dokonanie zgłoszenia przez R. W. miało na celu jedynie uniknięcie konsekwencji już popełnionej samowoli budowlanej. Brak stosownej reakcji organu administracji architektoniczno-budowlanej w tej sprawie wynikał z późnego przekazania interwencji K. J. właściwemu w sprawie organowi nadzoru budowlanego, a co za tym idzie opóźnionym wszczęciu postępowania przez ten organ. W omawianej sprawie zachodzi przypadek samowolnej przebudowy istniejącego obiektu budowlanego. W takich przypadkach organ stosuje odpowiednio (zgodnie z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego) procedurę określoną w art. 50-51 Prawa budowlanego. W/w przepisy znajdują zastosowanie w przypadku, gdy roboty budowlane, w sytuacji innej niż określona w art. 48 Prawa budowlanego, zostały wykonane m. in. bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia. Wówczas to organy nadzoru budowlanego obowiązane są zbadać obiektywną możliwość doprowadzenia samowolnie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Jeżeli organ prowadzący postępowanie stwierdzi, że doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem jest niemożliwe zarówno pod względem technicznym, jak i z punktu widzenia przepisów prawa, to wówczas jest uprawniony i zarazem zobowiązany do wydania decyzji rozbiórkowej w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Analizując materiał dowodowy zgromadzony w przedmiotowej sprawie nie stwierdzono jednak, aby istniały okoliczności, które nie pozwalałyby badać możliwości doprowadzenia samowolnych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W takiej sytuacji organ nakłada obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych lub też wykonanych robót do takiego stanu, co też uczyniono w podjętej decyzji odwoławczej. Nie stwierdzono przy tym, aby w spornym pomieszczeniu prowadzona była działalność produkcyjna, a wykonywane w obrębie spornego obiektu prace związane z jego remontem nie wpływają ujemnie na budynek sąsiedni. Co do zarzutu odwołania dotyczącego braku zgody na wykonywanie robót budowlanych w granicy, stwierdzono, że jeżeli miało miejsce naruszenie prawa własności, to kwestie te należą do zagadnień prawa cywilnego i właściwa jest dla nich droga sądowa nie zaś administracyjny tryb postępowania z zakresu nadzoru budowlanego. Kwestia własności nieruchomości ma istotne znaczenie przy decyzji o pozwoleniu na budowę, nie ma natomiast prawnego znaczenia przy badaniu możliwości doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Uciążliwości, na które powołał się D. J. w odwołaniu w znacznej mierze mają charakter immisji (naruszeń prawa własności) i ich usunięcia należałoby dochodzić na drodze sądowej (art. 222 § 2 Kodeksu cywilnego).
W skardze wniesionej w imieniu D. J. przez jego pełnomocnika – ojca K. J. zarzucono, że inwestor R. W. wybudował nowy obiekt budowlany i prac związanych z jego wykonaniem nie można nazwać remontem. Zarzucił też stronnicze i opieszałe postępowanie organów nadzoru budowlanego i wskazał na utrudnienia w prowadzeniu gospodarstwa hodowlanego związane z zabudowaniem przez sąsiada ściany na której znajdowały się urządzenia wentylacyjne i okienko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie należy odnotować, że skoro skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r., to w oparciu o art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271), sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny.
Na zasadzie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzygają spory kompetencyjne i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola, o której mowa wyżej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym, podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270). Sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna prawem, przy czym rozważa prawo obowiązujące w dniu jej wydania jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji.
Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do zasady praworządności wyrażonej w art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego – stanowiącej fundamentalną zasadę postępowania administracyjnego – organy administracji działają na podstawie prawa.
W rozpoznawanej sprawie działania organów nadzoru budowlanego zostały zdeterminowane ustaleniem, że inwestor dokonał jedynie przebudowy istniejącego obiektu budowlanego, możliwej do zalegalizowania pomimo braku zgłoszenia zamiaru przystąpienia do robót budowlanych przed ich rozpoczęciem. Cały wywód uzasadnienia decyzji organu odwoławczego dotyczący wykonanych przez inwestora prac budowlanych sprowadza się do oceny, czy wiata, która w wyniku tych prac miała zostać przebudowana, była obiektem istniejącym od czasów przedwojennych.
Tymczasem jednak poza sferą ustaleń organów obu instancji pozostał charakter przeprowadzonych robót budowlanych w aspekcie stanu faktycznego istniejącego w dacie ich rozpoczęcia oraz w aspekcie rodzaju obiektu, który powstał w wyniku tych prac. Jeżeli budynek lub jego część został wykonany na miejscu uprzednio istniejących i rozebranych obiektów gospodarczych (w tym wypadku na miejscu wiaty), to wykonane roboty nie powinny być określane jako przebudowa lub rozbudowa. Formy te wymagają bowiem związku z obiektem poprzednio istniejącym, tzn. dalszego istnienia tego obiektu ze zmianami wynikającymi z przebudowy lub rozbudowy. Całkowita likwidacja poprzednio istniejącego obiektu wyklucza przyjęcie, iż może on być następnie poddany rozbudowie lub przebudowie (tak NSA w wyroku z dnia 21 listopada 2000 r., sygn. II SA/Ka 140/99 – nie publ.).
Ustalenie to miało podstawowe znaczenie z punktu widzenia konkurencyjnych względem siebie, a niewątpliwie alternatywnie wchodzących w grę w rozpatrywanym przypadku przepisów art. 48 i art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (obecnie Dz. U. z 2003 r., nr 207, poz. 2016 ze zm.), zwanej dalej ustawą.
Przepis art. 48 ustawy, nakazujący bezwzględny obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia odnosi się do przypadków budowy obiektu, zdefiniowanej w art. 3 pkt. 6 ustawy jako wykonywanie obiektu budowlanego, odbudowa, rozbudowa, nadbudowa oraz przebudowa obiektu budowlanego.
Z kolei przepis art. 51 ust. 4 ustawy odsyłający do art. 51 ust.1 i pośrednio do art. 50 ust. 1 ustawy dotyczył jedynie wypadków innych niż określone w art. 48.
Zarówno przepis art. 48 jak i 50 dotyczą wprawdzie obiektów budowlanych, ale art. 48 dotyczy obiektów, których wzniesienie wymaga bądź pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia, natomiast art. 50 ustawy obejmuje w zasadzie swym zakresem te obiekty, na których wzniesienie nie potrzeba ani pozwolenia ani zgłoszenia albo też inne wypadki budowy, do których z mocy unormowań szczególnych nie może mieć zastosowania przepis art. 48 ustawy. Odnosi się to także do sytuacji budowy prowadzonej na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która następnie została wyeliminowana z obrotu prawnego albo przypadku, o którym jest mowa w art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy.
W wyroku z dnia 6 kwietnia 2001 r., sygn. akt III RN 89/00 (OSNIAPiUS z 2001 r., nr 24, poz. 705) Sąd Najwyższy wyjaśnił natomiast, że przepis art. 48 ustawy ma także zastosowanie w przypadku samowoli budowlanej polegającej na dobudowie części budynku poza zakresem posiadanego pozwolenia na budowę.
W rozpatrywanej sprawie inwestor nie posiadał jednak jakiegokolwiek pozwolenia na budowę, a zatem nie powinno budzić wątpliwości, że inwestycja była samowolna w rozumieniu przepisów ustawy. Fakt zgłoszenia ex post do organu architektoniczno - budowlanego wykonywanych robót i późniejsze milczenie organu nie ma jakiegokolwiek znaczenia prawnego dla oceny legalności wykonanych robót budowlanych. Roboty wymagające pozwolenia na budowę lub zgłoszenia wymagają bowiem uprzedniego uzyskania określonego zachowania się organu właściwego do oceny zgodności z prawem zamierzonej inwestycji.
Z materiałów przeglądowych załączonych do akt wynika w sposób wyraźny, iż inwestor wykonał nowy obiekt w miejscu prawdopodobnie istniejącego w przeszłości obiektu innego rodzaju (wiaty), którego gabaryty wychodzą poza obręb istniejących budynków gospodarczych skarżącego i w dodatku zdaniem skarżącego obiekt ten zlokalizowany został w granicy z naruszeniem przepisów techniczno – budowlanych dotyczących odległości od granic nieruchomości sąsiednich. Organy posługują się przy tym nieprecyzyjnym i nie znanym prawu budowlanemu terminem "obudowa wiaty" oraz terminem "przebudowa wiaty" zdefiniowanym w przepisach ustawy jako budowa wymagająca pozwolenia budowlanego. Gdyby tak było w istocie, tzn. gdyby wykonane roboty stanowiły przebudowę w znaczeniu wynikającym z ustawy, to wówczas przepis art. 50 nie miałby w ogóle zastosowania.
Kwestie te jednak wymagają wnikliwego zbadania przed wydaniem prawidłowego rozstrzygnięcia. W szczególności organ powinien szczegółowo rozważyć potrzebę uzyskania pozwolenia budowlanego o ile okaże się, że roboty wykonane przez R. W. mieszczą się w kręgu robót, o których mowa jest w art. 28 – 31 ustawy oraz w razie pozytywnej odpowiedzi w pierwszym rzędzie należy rozważyć stosowanie regulacji art. 48 ustawy. W przepisie tym została wyrażona norma, której celem jest zapewnienie stanu zgodności z prawem - podejmowania robót budowlanych (poza określonymi wyjątkami) jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (albo po zgłoszeniu właściwemu organowi). Regulacja ta jest istotna zwłaszcza z punktu widzenia ochrony praw osób trzecich, a podstawowe znaczenie ma zagwarantowanie właściwej drogi proceduralnej, w ramach której mogą one w pełni dochodzić swoich praw czy szukać ochrony dla swoich interesów faktycznych. Pominięcie tej procedury (uzyskania pozwolenia budowlanego, procedury zgłoszenia) stanowi zagrożenie dla ochrony praw i wolności tych osób. Jest to istotny aspekt oceny zastosowania art. 48 ustawy w rozpatrywanym w sprawie stanie faktycznym, w którym o ochronę przed samowolą budowlaną uczestnika wystąpił właściciel nieruchomości sąsiedzkiej. Nie ma przy tym znaczenia ani niski standard spornego obiektu, ani obiektywna konieczność uzyskania dodatkowej powierzchni gospodarczej ze strony inwestora, ani w końcu fakt poniesienia kosztów budowy, jako że nie są to okoliczności, które mogą być brane pod uwagę przy ocenie legalności budowy.
Na marginesie należało zwrócić uwagę na niezrozumiale objęcie zaskarżoną decyzją skargi A. J., którą to skargę organ zakwalifikował do rzędu skarg powszechnych (na funkcjonowanie organu nadzoru budowlanego I instancji) i którą jak się zdaje rozpatrzył na podstawie art. 234 KPA w ten sposób, iż odpowiedzi wymaganej tym przepisem udzielił w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Postępowanie w sprawie skarg i wniosków jest postępowaniem odrębnym i nawet jeśli skarga pojawiła się w związku z toczącym się postępowaniem, ale wymaga odrębnego ustosunkowania się, o wyniku jej rozpatrzenia należy zakomunikować stronie zgodnie z art. 77 § 4 KPA (zob. B. Adamiak, J. Borkowski "KPA. Komentarz.", wyd. C. H. Beck, Warszawa 2002, str. 826 – 827).
W takich okolicznościach do wydania zaskarżonej decyzji oraz decyzji poprzedzającej doszło z takim naruszeniem przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy i w związku z tym Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 a i c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji.
Orzeczenie o kosztach uzasadnia przepis art. 200 powołanej ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.