II SA/WR 1710/01

II SA/Wr 1710/01 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2004-03-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2001-07-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Elżbieta Naumowicz
Jerzy Krupiński /przewodniczący sprawozdawca/
Teresa Cisyk
Symbol z opisem
609  Gospodarka wodna, w tym ochrona wód, budownictwo wodne, melioracje, zaopatrzenie w wodę
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 1974 nr 38 poz. 230
art. 25 ust. 3, art. 26
Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne.
Tezy
Wystarczającą przesłanką nałożenia na zakład obowiązków określonych w art. 25 ust 3 w związku z art. 26 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne /Dz.U. nr 38 poz. 230 ze zm./ jest ustalenie, że zakłócenie stosunków wodnych w nieruchomościach innych osób pozostaje w związku z posiadanym przez ten zakład pozwoleniem wodnoprawnym.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Krupiński (spr) Sędziowie: Sędzia WSA Teresa Cisyk Asesor sądowy Elżbieta Naumowicz Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Johan Po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2004 r. na rozprawie przy udziale - sprawy ze skargi Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w części utrzymującej w mocy obowiązek utrzymywania rowów melioracyjnych RE i RE – 1.
Uzasadnienie
W dniu 28 grudnia 2000 r. Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej we W. wystąpił o pozwolenie wodnoprawne na piętrzenie wody rzeki Odry jazem sektorowym [...]. Do wniosku załączono operat wodnoprawny, uzupełniony pismem wyjaśniającym z dnia 12 stycznia 2001 r.
Decyzją z dnia [...], nr [...] Starosta Powiatu w O., opierając się na przepisie art. 20 ust. 1, art. 21ust. 1, 2, 4, art. 22, art. 25 ust. 3, art. 37 ust. 1, art. 53 ust. 1 i art. 71 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo wodne (Dz. U. nr 38, poz. 230 ze zm.) oraz przepisach kompetencyjnych udzielił wnioskodawcy żądanego pozwolenia wodnoprawnego, zobowiązując go równocześnie m. in. do obniżenia lub likwidacji piętrzenia wody na żądanie Wojewódzkiego Komitetu Przeciwpowodziowego w O. oraz uaktualnienia instrukcji eksploatacyjnej stopnia wodnego jazu [...]. Ponadto nakazano stronie:
1. Nie przekraczanie rzędnych dozwolonego piętrzenia wody.
2. Stosowanie piętrzenia maksymalnego sytuacjach konieczności zdjęcia z mielizn, względnie przemiałów jednostek pływających, potrzeby napełnienia górnego stanowiska dla wyrównania stanu wody oraz wykonania robót pogłębiarskich, likwidujących przemiały, utrudniające uprawianie żeglugi po wezbraniach powodziowych.
3. Utrzymywanie w należytym stanie technicznym urządzenia stopnia wodnego jazu [...].
4. Utrzymywanie rowów melioracyjnych będące w zasięgu cofki stopnia wodnego [...], tj.:
a) rowu melioracyjnego nr A-36, odcinek od ujścia rowu do rzeki Odry w górę rowu na długości 350 mb,
b) rowu melioracyjnego RE wraz z rurociągiem betonowym o 2 x 140 cm, odcinek od ujścia rurociągu do rzeki Odry do przepustu wałowego z klapą zwrotną, na długości łącznej 500 mb,
c) rowu melioracyjnego RE-1 zlokalizowanego pomiędzy rzeką Odrą a wałem przeciwpowodziowym na długości 704 mb.
5. Prowadzenie eksploatacji zgodnie z zatwierdzoną instrukcją.
6. Ponoszenie odpowiedzialność za szkody powstałe z powodu nienależytej eksploatacji obiektów stopnia wodnego [...].
Pozwolenie wydano na czas oznaczony do 30 grudnia 2020r.
W uzasadnieniu powołano się na operat wodnoprawny i ustalenia rozprawy wodnoprawnej z dnia 15 lutego 2001 r. oraz wywiedziono, że udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na piętrzenie wody rzeki Odry jazem [...] należało uzależnić od rozpatrzenia ujemnego wpływu piętrzenia wody na utrzymanie rowów melioracyjnych RE i rowu RE-1. Z wnioskami takimi występowały strony zainteresowane. RZGW we W. Oddział w O. zgłosił we wniosku i na rozprawie wodnoprawnej, że rowy te znajdują się w zlewni odcinka Odry od jazu B do jazu A i zostały rozpatrzone w operacie wodnoprawnym jazu B. Z załączonych dokumentów do operatu wodnoprawnego wynika, że rowy RE i RE-1 były zawsze przyporządkowane do jazu A np. w decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w O. Nr [...] z dnia 12 listopada 1970r. Okręgowy Zarząd Gospodarki Wodnej w O., w rozdziale III pkt 7 był zobowiązany do zwrotu kosztów corocznej konserwacji rowów RE o długości 1750 mb, rowu RE-1 na długości 704 mb i rowu A 36 na długości 1473 mb, w decyzji Urzędu Wojewódzkiego Wydziału Ochrony Środowiska, Gospodarki Wodnej i Geologii w O. Nr [...] z dnia 31 grudnia 1984r. na budowę nowego jazu sektorowego A organ wydający te decyzję wprawdzie nie rozpatrywał problemu utrzymania rowów melioracyjnych będących w zasięgu cofki tego jazu, to jednak w rozdziale II pkt 6 decyzji Zarząd Odrzańskiej Drogi Wodnej we W. uzyskał pozwolenie wodnoprawne na przełożenie tras rowów melioracyjnych i wprowadzenie ich wód poniżej projektowanego jazu A. W ramach tego pozwolenia Zarząd Odrzańskiej Drogi Wodnej we W. zmienił trasę rowu RE i wydłużył rów o 500 mb, dolny odcinek rowu na długości 76 mb obudował kręgami betonowymi o średnicy o 2x140 cm. Wylot rurociągów zlokalizował (wg przekroju podłużnego jazu) 35 mb poniżej sektorów jazu piętrzącego, rzędne dna rurociągów posadowił powyżej rzędnej cofki z jazu B, w tej sytuacji cofka jazu B nie ma żadnego ujemnego wpływu na rurociąg i rowy RE i RE-1. Fakt ten potwierdził sam wnioskodawca - RZGW Oddział [...] w piśmie nr [...] z dnia 13 listopada 2000r. skierowanym do Urzędu Gminy [...], a załączonym do operatu wodnoprawnego, jako załącznik nr 6. Przy ustalaniu obowiązku w zakresie utrzymania rowów melioracyjnych A 36, RE i RE-1 rozważono wszelkie warunki techniczne i wnioski zgłaszane przez strony na rozprawie wodnoprawnej, a w szczególności to, że rów melioracyjny A 36 o długości całkowitej 1473 mb mający ujście do rzeki Odry w km 135,200 na lewym brzegu rzeki Odry jest w zasięgu ujemnego oddziaływania piętrzonej wody w rzece Odrze jazem A na długości 350 mb, a nie na odcinkach 40 mb na dz. nr a i 85 mb na dz. nr b jak przyjęto we wniosku. Ujemne oddziaływanie piętrzonej wody rzeki Odry jazem A na rów A 36 na długości 350 mb udokumentował autor operatu wodnoprawnego (str.10 operatu) i na wykonanym profilu podłużnym rowu, gdzie naniesiono zasięg wód cofkowych z rzeki Odry w rowie (odcinek 350 mb). Rów RE posiadał całkowitą długość 1750 metrów, podczas budowy nowego jazu sektorowego A dolny odcinek tego rowu został przebudowany, jego trasa uległa wydłużeniu. Rów ten spełnia ważną funkcję melioracyjną Jest głównym odprowadzalnikiem wód z użytków rolnych z tzw. zawala, do rowu tego wpada rów RE-1 o długości 704 mb, który przebiega pomiędzy wałem przeciwpowodziowym a rzeką Odrą, rów ten odwadnia użytki rolne położone w tzw. międzywalu będące pod ujemnym wpływem piętrzonych wód rzeki Odry jazem A. Dolny odcinek rowu RE ( 500 mb ) od ujścia do rzeki Odry do przepustu wałowego z klapą zwrotną pod względem technicznym został wykonany wadliwie. Rów ten w dolnym odcinku na długości 76 mb został obudowany kręgami betonowymi o 2 x 140 cm, ze spadkiem dna rurociągu 5 %, dalszy odcinek na długości 424 mb stanowi rów otwarty, a spadek dna wynosi tylko 0,3 %o. Zaniżenie spadku rowu na odcinku 424 mb powodowało, że rów ten ulegał zamuleniu i zarastaniu roślinnością wodną, co uniemożliwiało odpływ wód z dalszego odcinka rowu RE i RE-1, przepust wałowy ( budowla przeciwpowodziowa ) z klapą zwrotną był przez wiele lat podtopiony. Wskutek interwencji Urzędu Gminy [...] występującego w imieniu rolników, których użytki rolne były podtapiane przez niesprawne rowy melioracyjne, Okręgowa Dyrekcja Gospodarki Wodnej we W. decyzją Urzędu Wojewódzkiego w O. Wydział Ochrony Środowiska nr [...] z dnia 30 grudnia 1995r. została zobowiązana do przebudowy rowu melioracyjnego RE na odcinku 500 mb, do utrzymania i konserwacji tego odcinka oraz do jednorazowego przeprowadzenia konserwacji i odmulenia rowu RE i RE-1 na całej długości. Zgodnie z zobowiązaniem Okręgowa Dyrekcja Gospodarki Wodnej we W. Oddział w O. przeprowadziła konserwację i odmulenie rowów RE i RE-1, zmodernizowała częściowo rów RE na odcinku 424 mb, dno rowu wyłożyła prefabrykatami betonowymi, nie zmieniła jednak spadku dna rowu. Z tego względu wykonana modernizacja rowu RE poprawiła jego funkcjonowanie w minimalnym stopniu, jednak pozostawiony mały spadek dna rowu powoduje w dalszym ciągu zamulenie i zarastanie dna rowu, utrudniony jest odpływ wody z górnego odcinka rowu RE i rowu RE-1, co wymaga ponoszenia zwiększonych nakładów finansowych na konserwacje i utrzymanie rowów RE i RE-1. Z tych względów nie można obciążać obowiązkiem konserwacji właścicieli użytków rolnych mających swoje grunty na dolnym odcinku rowu RE, wydłużonym rowem RE-1 zlokalizowanym w m. (odcinek 704 mb), który ma swoje ujście do rowu RE.
W odwołaniu RZGW we W. domagał się zmiany decyzji w zakresie obowiązku utrzymania rowu A – 36 do partycypacji w 50 % oraz uchylenia obowiązku utrzymania rowów RE i RE – 1.
Decyzją z dnia [...], nr [...] Wojewoda [...] zmienił jedynie punkt zaskarżonego pozwolenia dotyczący obowiązku uaktualnienia instrukcji eksploatacyjnej, nie znajdując podstaw do uwzględnienia żadnego z postulatów odwołania. Decyzję oparto na przepisie art. 138 § 1 pkt 2 KPA oraz art. 22 Prawa wodnego z 1974 r.
W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy powtórzył argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej. Podkreślono, że przepis art. 25 ust. 3 Prawa wodnego przesądza, iż utrzymanie urządzenia zapobiegającego szkodom należy do korzystającego z wody i urządzeń wodnych szkodliwie oddziaływujących na interesy ludności, co wyklucza możliwość partycypacji w kosztach utrzymania tego rodzaju urządzeń ze strony właścicieli gruntów, na których urządzenia te są zlokalizowane. Jeśli chodzi o rowy RE i RE-1 to wywołują one szkody w środowisku międzywala, a brak wpływu spiętrzenia wód na te szkody nie został przez stronę wykazany.
W skardze Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej we W. domagał się uchylenia decyzji organu odwoławczego w zakresie utrzymującym w mocy decyzję organu I instancji w części nakładającej obowiązki utrzymania spornych rowów oraz o uchylenie w tej części decyzji Starosty [...]. Zarzucono, że decyzje te naruszają przepisy prawa materialnego, tj. art. 25 ust. 3 i art. 97 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo wodne i przepisy art. 7 i 77 KPA.
W uzasadnieniu podniesiono, że organ I instancji bezzasadnie orzekł o obowiązku utrzymania rowu RE, mimo, że kwestię tę reguluje ostateczna decyzja Wojewody [...] z dnia 30 grudnia 1995 r. Ponadto organ II instancji w celu weryfikacji zarzutów strony winien był powołać biegłego w celu wyjaśnienia zgłoszonych wątpliwości, a twierdzenia dotyczące przyczyn zamulania rowów melioracyjnych nie wynikają z żadnej ekspertyzy. W ocenie skarżącego przyczyną tą są wezbrania powodziowe, w czasie których woda nie jest piętrzona. Ekspertyza taka była wykonana w 1994 r. i wskazano w niej, że utrzymanie poziomu żeglugowego w O. powyżej stopnia wodnego A nie wywiera ujemnego wpływu na przyległe tereny rolnicze w rejonie rowów RE i RE – 1. Decyzja wydana w oparciu o tę ekspertyzę została wykonana i powoduje zmniejszenie kosztów utrzymania rowu przez osoby zobowiązane w myśl art. 97 prawa wodnego o 1/3. Zamulanie rowu i niszczenie wybudowanej obudowy rowu powodują wyłącznie wody podskórne, co zostało wykazane w piśmie skierowanym do Urzędu Gminy w T.
Organ wnosił o oddalenie skargi i podtrzymał dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowo – administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. nr 153, poz. 1270).
Materialnoprawne zagadnienia związane z uzyskaniem pozwolenia wodnoprawnego określała obowiązująca w dacie podejmowania zaskarżonej decyzji ustawa z dnia 24 października 1974 r. – Prawo wodne (Dz. U. nr 38, poz. 230 ze zm.), zwana dalej ustawą i przepis tej ustawy należało brać pod uwagę przy ocenie zaskarżonej decyzji, albowiem z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna prawem, wynika konsekwencja co do tego, iż sąd ten rozważa wyłącznie prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji.
Przedmiotem wystąpienia strony było uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego na piętrzenie wód jazem, zaliczanym w ustawie do urządzeń wodnych (art. 18 ust. 1 pkt 3). Zasadniczym zarzutem wynikającym z treści skargi oraz wcześniejszego odwołania strony, która uzyskała wnioskowane pozwolenie wodnoprawne, jest nałożenie na nią dodatkowego obowiązku utrzymywania rowów melioracyjnych, będących - w ocenie organu - w zasięgu negatywnego oddziaływania piętrzonych wód i w związku z tym koniecznych dla zapobiegania ewentualnym szkodom.
Po myśli art. 25 ust. 3 ustawy, jeżeli korzystanie z wody lub wykonanie urządzeń wodnych miałoby szkodliwie oddziaływać na interesy ludności i gospodarki narodowej lub na środowisko, w pozwoleniu wodnoprawnym zobowiązuje się zakład do wykonania i utrzymywania urządzeń zapobiegających szkodom.
W rozpoznawanej sprawie naruszenie wskazanych przepisów prawa materialnego nastąpiło przez błędną wykładnię, sprowadzającą się do tego że dla ich zastosowania istotne znaczenie ma kwestia uprzedniego nałożenia takowego obowiązku w innej decyzji, dotyczącej obowiązku naprawy wykonanych rowów melioracyjnych w związku z ich zamulaniem. Tymczasem żadna z tych przesłanek nie stanowi niezbędnego warunku nałożenia na zakład ubiegający się o pozwolenie wodnoprawne obowiązków określonych w art. 25 ust. 3 prawa wodnego. Treść tego przepisu bowiem wskazuje, że obowiązki te wynikają z samego faktu szkodliwego oddziaływania wykonanych urządzeń wodnych lub korzystania z wody na podstawie pozwolenia wodnoprawnego na interesy ludności i gospodarki narodowej lub na środowisko. Chodzi tu wyłącznie o związek przyczynowy między działaniami lub zaniechaniami bezpośrednio związanymi z wydanym pozwoleniem wodnoprawnym a powstałymi szkodami w dziedzinie stosunków wodnych. Nie ma zaś znaczenia okoliczność, czy szkoda jest wynikiem postępowania mieszczącego się w granicach wydanego pozwolenia wodnoprawnego, czy też wynikła z przekroczenia tych granic lub niedopełnienia innych obowiązków. Tak więc wystarczającą przesłanką nałożenia na zakład obowiązków określonych w art. 25 ust. 3 prawa wodnego w zakresie zapobiegania szkodom jest ustalenie, że zakłócenie stosunków wodnych w nieruchomościach innych osób pozostaje w związku z posiadanym przez ten zakład pozwoleniem wodnoprawnym.
W takim zatem kierunku powinna być rozpatrzona niniejsza sprawa. Wymagało to przede wszystkim uwzględnienia dwóch zasadniczych kwestii: czy i na jakim odcinku obecne rowy RE i RE -1 zostały wybudowane jako urządzenia zapobiegające podtapianiu gruntów na terenie oddziaływania jazu oraz czy aktualnie występuje potrzeba ich utrzymywania ze względu na zabezpieczenie okolicznych terenów przed podtapianiem. Jeśli jakiś odcinek rowu RE i RE - 1 byłby częścią zadania inwestycyjnego i został wykonany na koszt strony i jeśli także ten odcinek wymagałby konserwacji bieżących dla zapobieżenia podtapianiu gruntów, to zachodziłby związek przyczynowy między pozwoleniem wodnoprawnym na piętrzenie wód a ewentualnymi występującymi szkodami. Taki związek przyczynowy uzasadniałby nałożenie na skarżące przedsiębiorstwo na podstawie art. 26 w związku z art. 25 ust. 3 prawa wodnego oraz w związku z art. 36 zdanie pierwszej tej ustawy obowiązku utrzymania danego odcinka rowu, bez względu na przyczynienie się okoliczności obiektywnych do jego nieodpowiedniej drożności. Ustalenie, że odcinek rowu RE i RE - 1 nie był częścią inwestycji objętej pozwoleniem wodnoprawnym z 1970 r., na piętrzenie wód rzeki Odry w miejscowości K. wymagałoby - z punktu widzenia obowiązujących przepisów dalszego ustalenia, czy rowy te znajdują się w strefie oddziaływania jazu oraz czy służą zapobieganiu szkodliwemu oddziaływaniu tego urządzenia. Wynikać to powinno przede wszystkim z operatu wodnoprawnego lub innych dowodów przeprowadzonych w toku postępowania o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego.
W tym zakresie rozpatrzenie sprawy w dotychczasowym postępowaniu nastąpiło z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 KPA przez nieuwzględnienie całego zebranego w sprawie materiału dowodowego i niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności faktycznych. Przede wszystkim ustalenie, że wspomniane rowy służą celom wskazanym w przepisie art. 25 ust. 3 ustawy wymagałoby albo dodatkowej opinii lub dodatkowego operatu wodnoprawnego, gdyż organ odwoławczy nie może powołując się na własną wiedzę podważać operatu wodnoprawnego, dostarczonego przez stronę. Kwestie sporne wynikające z treści odwołania, a nie wyjaśnione w operacie wodnoprawnym, winny zostać wyjaśnione z udziałem biegłego, który w sposób bezstronny oceni racje strony i stanowisko organu I instancji. Nie jest w tej mierze wystarczające powołanie się na wspomnianą wyżej decyzję z dnia 30 grudnia 1995 r., która w uzasadnieniu – powołując się na konkretną ekspertyzę - wyraźnie stwierdza, iż jaz w K. nie ma ujemnego wpływu na przyległe tereny rolnicze.
Uzasadnienie zaskarżonej decyzji i utrzymanej przez nią w mocy decyzji organiu I instancji nie zawiera przekonywającego wyjaśnienia, dlaczego, mimo takich stwierdzeń w dokumentach, organy orzekające uznały, że rowy RE i RE - 1 na odnośnym odcinku mają charakter rowów zapobiegających negatywnemu oddziaływaniu jazu.
Nie można natomiast podzielić stanowiska skarżącego w zakresie nałożonego na niego obowiązku utrzymywania rowu A – 36. Z treści operatu wodnoprawnego wynika wprost, że piętrzenie ma ujemny wpływ na rów na długości 350 m, oddziaływując negatywnie na działki nr c, b, d i e, będące własnością osób trzecich. Przesądza to o możliwości nałożenia obowiązku jego utrzymania przez skarżącego na podstawie przepisu art. 25 ust. 3 ustawy. Przepis ten nie przewiduje możliwości częściowej tylko partycypacji w kosztach utrzymania urządzenia zapobiegającego ewentualnym szkodom, nawet, jeżeli "przy okazji" określone korzyści odnoszą z tego tytułu właściciele gruntów sąsiednich. Wskazywany przez skarżącego przepis art. 97 ustawy dotyczy zwykłych urządzeń melioracji wodnych, a nie urządzeń ochronnych, o których mowa w art. 25 ust. 3 ustawy, nawet jeżeli urządzeniem takim byłby rów melioracyjny. Natomiast wskazywany w odwołaniu art. 88 ustawy dotyczy obowiązku utrzymania urządzeń wodnych, do których rowy melioracyjne nie są zaliczane.
Wobec tego, że zaskarżona decyzja narusza prawo materialne w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz doszło przy tym do naruszenia przepisów postępowania w zakresie obowiązku należytego wyjaśnienia sprawy, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.