II SA/Wr 169/21

II SA/Wr 169/21 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2021-11-26
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-04-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Marta Pawłowska /sprawozdawca/
Władysław Kulon
Wojciech Śnieżyński /przewodniczący/
Symbol z opisem
6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne
Umorzenie postępowania
Ulgi podatkowe
Sygn. powiązane
I OSK 766/22 - Wyrok NSA z 2023-04-26
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
*Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 149
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Asesor WSA Marta Pawłowska (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 listopada 2021 r. ze skargi Gminy Nowogrodziec na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 20 stycznia 2021 r. nr SKO 4201/37/20 w przedmiocie odmowy umorzenia w całości opłat rocznych z tytułu wyłączenia z produkcji rolniczej za lata 2020-2028 I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Marszałka Województwa Dolnośląskiego z dnia 24 listopada 2020 r. nr MGW.II/78/2020; II. umarza postępowanie w zakresie wniosku o umorzenie opłaty rocznej za rok 2020 oraz za lata 2022-2028; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu na rzecz strony skarżącej kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 20 stycznia 2021 r. (SKO 4201/37/20) Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu (dalej jako "SKO"), po rozpatrzeniu odwołania Gminy Nowogrodziec, od decyzji Marszałka Województwa Dolnośląskiego, którą odmówiono Gminie Nowogrodziec umorzenia w całości opłat rocznych za lata 2020-2028 z tytułu trwałego wyłączenia z produkcji rolniczej gruntów położonych w obrębie Milików, gmina Nowogrodziec, oznaczonych geodezyjnie jako działka nr [...], o powierzchni 0,1720 ha, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Decyzję powyższą wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Wnioskiem z dnia 19 marca 2020 r. Burmistrz Nowogrodźca wystąpił o umorzenie, na podstawie art. 12 ust. 16 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161) - dalej jako "u.o.g.r.l.", opłat rocznych w wysokości 40 604,85 zł ustalonych na podstawie decyzji Starosty Bolesławieckiego z dnia 20 lipca 2018 r. Organ pierwszej instancji odmówił umorzenia wymienionych należności, przyjmując, że pomimo spełnienia warunków formalnych do wystąpienia z przedmiotowym wnioskiem, dokonanie umorzenia w rozpatrywanej sprawie nie jest zasadne.
W odwołaniu od powyższej decyzji Gmina Nowogrodziec podniosła, że inwestycja przeprowadzona na wyłączonych z produkcji rolnej gruntach spełnia przesłanki ustawowe, zaś organ pierwszej instancji oparł decyzję na niemających znaczenia dla sprawy okolicznościach.
SKO utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy wyjaśniło, że zgodnie z obowiązującymi przepisami u.o.g.r.l., decyzja o umorzeniu należności i opłaty rocznej może być wydana jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego złożył stosowny wniosek, 2) przedmiotem wniosku jest inwestycja o charakterze określonym w art. 12 ust. 16 lub 17 ustawy, 3) obszar gruntu podlegający wyłączeniu nie przekracza 1 ha, 4) nie ma możliwości zrealizowania inwestycji na gruncie nieobjętym ochroną.
SKO wskazało, że organ pierwszej instancji, pozytywnie zweryfikował zaistnienie wszystkich czterech przesłanek, a tym samym uznał, że można rozważyć umorzenie opłat rocznych, których dotyczy wniosek Strony. W tym kontekście SKO podniosło, że w polskim porządku prawnym, w koncepcji uznania administracyjnego, organ jest skrępowany w zakresie oceny przesłanek zastosowania ulgi, ale pozostaje nieskrępowany w zakresie tego, jak postąpić w przypadku ich stwierdzenia. Uznanie nie wyraża się zatem w swobodzie oceny w danym stanie faktycznym sprawy okoliczności odpowiadających użytym pojęciom ważnego interesu zobowiązanego lub interesu publicznego, ale w możliwości negatywnego dla zobowiązanego rozstrzygnięcia nawet przy ich ustaleniu. Zatem nawet w sytuacji wystąpienia przesłanek wskazanych w analizowanym wyżej przepisie, nie zobowiązuje to organu do udzielenia ulgi. Przepis ten nie wyznacza bowiem decyzji organu, lecz pozostawia mu wybór co do jej podjęcia.
SKO wskazało dalej, że art. 64 ustawy o finansach publicznych. również przewiduje ulgi w spłacie zobowiązań, w tym tych, o których mowa w art. 60 pkt 7 u.f.p. Jak wyjaśnił organ odwoławczy, tryb ten jest trybem konkurencyjnym wobec regulacji zawartej w art. 12 ust. 16 i 17 u.o.g.r.l. W związku ze stwierdzoną kolizją pomiędzy normami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz ustawy o finansach publicznych konieczne jest zatem przede wszystkim jednoznaczne ustalenie podstawy prawnej wniosku o umorzenie należności i opłat rocznych (w przedmiotowej sprawie są to przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych). Ponadto SKO stwierdziło, że pozostałe uregulowania ustawy ochronie gruntów rolnych i leśnych i ustawy o finansach publicznych, niepozostające ze sobą w sprzeczności, zachowują swoją aktualność. Zatem na gruncie postępowania prowadzonego na podstawie art. 12 ust. 16 lub 17 u.o.g.r.l. zastosowanie będzie miał między innymi art. 67 u.f.p., zgodnie z którym do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych ustawie o finansach publicznych stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej. Odpowiednie stosowanie przepisów działu III Ordynacji podatkowej - przy uwzględnieniu specyfiki postępowania w przedmiocie umorzenia należności i opłat rocznych z tytułu wyłączenia gruntów rolnych spod produkcji rolnej - powoduje z kolei, że w istocie ustawa ustanawia znacznie bardziej restrykcyjne zasady udzielania ulgi w spłacie tych należności niż przewidziane w odniesieniu do innych należności w ustawie o finansach publicznych. Po pierwsze, możliwy jest tylko jeden rodzaj ulgi, a mianowicie ich umorzenie. Po drugie, krąg wnioskodawców został ograniczony jedynie do organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego. Także przesłanki, które muszą być spełnione, aby właściwy marszałek województwa mógł podjąć - w ramach przysługującego mu uznania administracyjnego - decyzję pozytywną dla wnioskodawcy, zostały ściśle wskazane na gruncie ustawy. Są to przesłanki obiektywne, i w rozpatrywanej sprawie zostały spełnione.
Dalej SKO wywodziło, że dodatkowo warunkiem udzielenia opisanej ulgi jest także stwierdzenie wystąpienia co najmniej jednej z przesłanek uregulowanych w art. 67a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2020 r. poz. 1325, z późn. zm.), tj. przesłanki ważnego interesu strony lub interesu publicznego. Przy czym podkreślono, że, z uwagi na uznaniowy charakter podejmowanego rozstrzygnięcia stwierdzenie wystąpienia wszystkich tych przesłanek nie rodzi jednak po stronie organu administracyjnego obowiązku umorzenia należności objętych wnioskiem.
Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych SKO wyjaśniło szczegółowo pojęcie ważnego interesu podatnika oraz interesu publicznego i stwierdziło, że odmowa umorzenia opłaty została dokonana ze względu na brak jakichkolwiek przesłanek umorzenie to uzasadniających. Jak wskazano w uzasadnieniu decyzji odwoławczej, przesłanek takich nie dopatrzył organ pierwszej instancji, ale także nie podniosła ich również strona w odwołaniu.
Kolegium utrzymując w mocy zaskarżony akt wskazało, że materiał dowodowy nie wskazuje na jakiekolwiek przesłanki uzasadniające umorzenie opłaty. Brak aktywności dowodowej Strony - pomimo właściwych wezwań organu - w przypadku postępowania z wniosku o umorzenie należności publicznoprawnej spowodowało stwierdzenie, że nie zaistniały w ocenie organu drugoinstancyjnego, przesłanki do dokonania umorzenia.
W skardze na powyższą decyzję strona skarżąca wniosła o uchylenie decyzji SKO oraz poprzedzającej ją decyzji Marszałka Województwa oraz orzeczenie o kosztach postępowania.
W skardze zarzucono naruszenie:
1) art. 12 ust. 17 w zw. z art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l. poprzez uznanie, że Gmina ma obowiązek wykazania się istnieniem interesu indywidualnego aby uzyskać umorzenie należności,
2) art. 7, 77 oraz 138 § 2 kpa, poprzez wadliwą ocenę stanu faktycznego,
3) art. 67a Ordynacji podatkowej poprzez wadliwe jego zastosowanie i zastosowanie przesłanek wynikających z przepisu, podczas gdy przepis ten nie powinien być stosowany, zaś umorzenie zobowiązania powinno nastąpić z wyłącznym zastosowaniem art. 12 ust. 17 u.o.g.r.l.
4) względnie wadliwą wykładnię pojęć interesu indywidualnego oraz interesu publicznego.
W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że jedyną przesłanką umorzenia zobowiązania powinny być przesłanki wskazane w art. 12 u.o.g.r.l, nie zaś ordynacja podatkowa oraz podniosła, że organy obu instancji domagały się wykazania szczególnej sytuacji finansowej Gminy, podczas gdy ta znana i zbadana powinna być przez organy z urzędu, bowiem wszelkie dokumenty finansowe gmin są jawne i podlegają opublikowaniu. Dodatkowo skarżąca podniosła, że nie można w jej przypadku mówić o ważnym interesie indywidualnym i interesie publicznym, bowiem Gmina jako jednostka samorządu terytorialnego zawsze wykonuje działania w interesie publicznym.
W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało swoje stanowisko wnosząc o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zaskarżone decyzje naruszają prawo w stopniu uzgadniającym ich wyeliminowanie z obrotu prawnego, aczkolwiek z powodów innych niż podnoszonych w skardze.
Materialnoprawną podstawą zaskarżonych decyzji jest przepis art. 12 ust. 16 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1161), zwanej dalej u.o.g.r.l., zgodnie z którym, na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego marszałek województwa – w odniesieniu do gruntów rolnych, dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych – w odniesieniu do gruntów leśnych, a w odniesieniu do obszarów wchodzących w skład parków narodowych – dyr.ektor parku mogą umorzyć całość lub część należności i opłat rocznych, a w odniesieniu do gruntów leśnych również jednorazowe odszkodowanie w razie dokonania przedwczesnego wyrębu drzewostanu w przypadku inwestycji o charakterze użyteczności publicznej z zakresu oświaty i wychowania, kultury, kultu religijnego oraz ochrony zdrowia i opieki społecznej, jeżeli inwestycja ta służy zaspokojeniu potrzeb lokalnej społeczności, oraz dotyczącej powiększenia lub założenia cmentarza, jeżeli obszar gruntu podlegający wyłączeniu nie przekracza 1 ha i nie ma możliwości zrealizowania inwestycji na gruncie nieobjętym ochroną.
Umorzenie stałej opłaty rocznej albo odmowa jej umorzenia, w trybie tego przepisu, oparte jest na uznaniu administracyjnym (władztwo dyskrecjonalne organu). Powyższy przepis nie wprowadza obowiązku umorzenia przez organ stałej opłaty rocznej, nawet przy spełnieniu przesłanek określonych w tym przepisie. Wymaga jednak dla jego zastosowania spełnienia łącznie następujących przesłanek: - po pierwsze – na gruncie ma być inwestycja o charakterze użyteczności publicznej z zakresu oświaty i wychowania kultury, kultu religijnego oraz ochrony zdrowia i opieki społecznej, - po drugie, inwestycja musi służyć zaspokojeniu lokalnej społeczności, - po trzecie obszar gruntu podlegający wyłączeniu nie może przekraczać 1 ha, - po czwarte nie ma możliwości zrealizowania inwestycji w gruncie nie objętym ochroną.
Dopiero, gdy okoliczności faktyczne danej sprawy wykażą, że wszystkie te przesłanki są spełnione, organ po dokonaniu racjonalnego wyważenia interesu podmiotu zobowiązanego do uiszczenia opłaty i interesu publicznego, może (ale nie musi) orzec o umorzeniu takiej opłaty. W tym kontekście należy wyraźnie podkreślić, że nie ma racji strona skarżąca podnosząc, że spełnienie warunków formalnych przepisu rodzi po stronie organu obowiązek umorzenia zobowiązania, a interes indywidualny nie powinien być w tym przypadku badany, bowiem zawsze będzie jednocześnie interesem publicznym. Otóż, gdyby przyjąć takie rozumienie przepisu jakie nadaje mu strona skarżąca, przepis ten byłby zupełnie zbyteczny. Aby takie znaczenie normy prawnej było prawdziwe, przepis musiałby brzmieć "organ umarza zobowiązanie" w wypadku spełnieniu warunków formalnych. Tymczasem przepis ten daje wprost jedynie taką możliwość, w ramach uznania administracyjnego organu. Należy przecież wskazać, że w kontekście omawianego. art. 12 ust. 16 i 17 u.o.g.r.l., wnioskodawcą może być wyłącznie organ wykonawczy gminy, zatem zawsze będzie to jednostka samorządu terytorialnego, wykonująca zadania publiczne. W tym zakresie wywody organu obu instancji są słuszne. Przepis ten daje tylko możliwość, po rozważeniu okoliczności wynikających z Ordynacji podatkowej, umorzenia zobowiązania.
Nie są również trafne zarzuty skargi jakoby organ nie powinien wzywać o dokumenty finansowe, jak i zarzut w zakresie wzywania o dokumenty bliżej nieokreślone. Niewątpliwie to w interesie strony jest wykazanie, że istnieje po jej stronie taka sytuacja, że nie jest ona w stanie spełnić zobowiązania i że istnieją okoliczności uzasadniające jego umorzenie. Organ nie ma obowiązku poszukiwania takich dokumentów i takich okoliczności. Tym bardziej nie jest zasadny zarzut, że strona została wezwana o nieokreślone dokumenty. Jest to działanie na korzyść strony ubiegającej się o ulgę, bowiem wbrew wyrażonej w skardze opinii, nie wszystkie dokumenty gminne są publikowane i łatwo dostępne. Przecież po stronie Gminy mogą istnieć inne zobowiązania, plany, które nie wynikają z opublikowanej uchwały budżetowej, a mogłyby wpływać na ocenę jej możliwości płatniczych. Jest faktem notoryjnym, że uchwały budżetowe gmin są zmieniane w ciągu roku budżetowego. Zobowiązanie organu do przedłożenia przez stronę wszelkich dokumentów mogących wpływać na ocenę jej sytuacji jest działaniem zdecydowanie korzystnym dla strony, dającym jej szersze możliwości wykazania możliwości uregulowania zobowiązania.
Jednakże organy obu instancji orzekły w zakresie wniosku strony, który wyraźnie dotyczył opłat za lata 2020-2028, w łącznej kwocie 40.604,85 zł. Tymczasem, umorzyć można wyłącznie należności wymagalne. Z całą pewnością wymagalne nie są należności które już zostały zapłacone, jak i te, których termin płatności jeszcze nie nadszedł.
W rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji zwrócił częściowo na tę okoliczność uwagę, kierując w dniu 28 września 2020 r. do strony zapytanie, czy w związku z uiszczeniem opłaty za rok 2020 podtrzymuje wniosek o jej umorzenie. Pomimo tego jednak, w przedmiocie opłaty za rok 2020 orzekł merytorycznie, albowiem z petitum decyzji z dnia 24 listopada 2020 r. wynika, że orzeczenie odmowne dotyczy całego wniosku o umorzenie opłat za lata 2020-2028 z tytułu trwałego wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolniczej.
Tymczasem, skoro Gmina dokonała w dniu 29 czerwca 2020 r. opłaty za rok 2020, to tym samy zobowiązanie w tym zakresie wygasło, a w takim wypadku nie jest możliwe jego umorzenie i orzekanie w tym przedmiocie stało się bezcelowe.
Analogicznie, opłaty za lata 2022-2028 nie stały się jeszcze wymagalne (nie nadszedł termin ich płatności), a zatem i w tym przypadku nie można było merytorycznie o nich orzekać. Kolegium przytoczyło tę okolicznośc w uzasadnieniu swej decyzji, jednakże utrzymało w mocy merytoryczne orzeczenie odmawiające umorzenia. Odmowa umorzenia zaś w tym zakresie, powoduje sytuację prawną, w której funkcjonowałoby ostateczne orzeczenie odmawiające umorzenia opłaty, co z kolei uniemożliwiłoby złożenie stronie wniosku w kolejnych latach o umarzanie kolejnych wymagalnych opłat. Strona bowiem musiałaby wpierw zmienić lub wyeliminować istniejący ostateczny akt odmawiający umorzenia w tym zakresie. A prawo składania corocznie wniosków o umorzenie zobowiązania z tytułu opłaty rocznej niewątpliwie Gminie będzie przysługiwało.
Jak wskazywał w swych orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny, w trybie tego przepisu nie ma możliwości generalnego umorzenia opłat stałych jeszcze nie wymagalnych. Należy bowiem zwrócić uwagę, że o ile decyzja o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej jest podstawą prawną do powstania zobowiązania z tytułu należności i opłat rocznych, to zobowiązanie z tytułu należności staje się wymagalne i powinno być uiszczone jednorazowo w terminie 60 dni do dnia, w którym decyzja stała się ostateczna (art. 12 ust. 13 ustawy) natomiast opłaty roczne reguluje się przez lat 10 (art. 4 pkt 13 ustawy), w terminie do dnia 30 czerwca danego roku (art. 12 ust. 14 ustawy). Tym samym nie ma jednego terminu wymagalności dla opłat rocznych, dla każdej z opłat jest to odrębny termin, stąd też wniosek o umorzenie opłaty rocznej powinien dotyczyć opłaty wymagalnej za dany rok (por. wyrok NSA z 8 kwietnia 2015 r. sygn. II OSK 2094/13, oraz wyrok NSA z dnia 18 maja 2017 r., II OSK 2300/15 dostępne na stronie internetowej - orzeczenia.nsa.gov.pl).
Skoro zaś orzekanie w zakresie raty za rok 2020 stało się bezprzedmiotowe na skutek wygaśnięcia zobowiązania, postępowanie w przedmiocie należało umorzyć (art. 105 § 1 k.p.a.).
Podobnie, skoro nie są jeszcze wymagalne opłaty za lata 2022-2028, to merytoryczne orzekanie w tym przedmiocie nie powinno mieć miejsca, zatem postępowanie powinno być umorzone. Przy czym należy wyraźnie podkreślić, że umorzenie postępowania umożliwia Gminie składanie kolejnych wniosków o umorzenie kolejnych opłat rocznych, w czasie gdy staną się one wymagalne.
Sąd uchylił zaskarżone decyzje w całości, a umorzył postępowanie administracyjne jedynie w części, albowiem nie było bezprzedmiotowe orzekanie w zakresie raty za rok 2021 r. Sąd nie posiada informacji czy Gmina opłatę te uiściła czy nie. Przy czym Sąd nie oddalił skargi w tym zakresie, albowiem na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego nie było możliwe dokonanie oceny, czy odmowa umorzenia opłaty rocznej za rok 2021 była słuszna czy nie. W ocenianym postępowaniu, co już wcześniej zaznaczono, organy obu instancji oceniały globalnie wniosek o umorzenie wszystkich rat, tj kwoty 40604,85 zł. W ocenie Sądu, rozpoznając wniosek o umorzenie takiej kwoty, organ posługuje się innymi przesłankami oceny w ramach przysługującego mu uznania administracyjnego, niż gdyby miał orzekać wyłączne w odniesieniu do kwoty jednorocznej, tj 4511,65 zł.
Stąd, przy ponownym rozpoznawaniu sprawy w zakresie wniosku o umorzenie opłaty rocznej z tytułu trwałego wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej za rok 2021, w wysokości 4511,65 złotych, organ uwzględni wszystkie przesłanki, to jest zarówno interes publiczny, ważny interes indywidulany oraz wszelkie okoliczności mające wpływ na ocenę możliwości płatniczych Gminy.
W konsekwencji opisanych rozważań, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, w związku z art. 135 p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Marszałka. Jednocześnie, uznając że brak jest podstaw do kontynuowania w sprawie postępowania administracyjnego w odniesieniu do lat 2020 oraz 2022-2028 (wobec stwierdzenia istnienia obiektywnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego), Sąd na podstawie w art. 145 § 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie administracyjne.
O kosztach należnych stronie skarżącej, która wygrała sprawę orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.