II SA/Wr 168/23

II SA/Wr 168/23 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2023-09-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-04-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Halina Filipowicz-Kremis /sprawozdawca/
Władysław Kulon /przewodniczący/
Wojciech Śnieżyński
Symbol z opisem
6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Sygn. powiązane
III OSK 3290/23 - Wyrok NSA z 2025-08-27
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2233
art. 218 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz – Kremis (spr.) Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 września 2023 r. sprawy ze skargi P. S.A. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia 9 stycznia 2023 r. nr SKO/PW-426/8/2022 w przedmiocie przejścia do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa gruntów pokrytych powierzchniowymi wodami płynącymi cieku C. oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi P. S.A. (dalej: P., strona skarżąca) jest wskazana w sentencji decyzja, którą Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy (dalej: SKO, organ odwoławczy) utrzymało w mocy rozstrzygnięcie z dnia 30 maja 2022 r., nr NŚ.6820.1.2022, którym Starosta Złotoryjskiego (dalej: Starosta, organ I instancji) stwierdził przejście do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa nieruchomości gruntowej stanowiącej działkę nr [...], położnej w obrębie S., gmina Ś., pokrytą wodami płynącymi cieku naturalnego K. Rozstrzygnięcie wydane zostało na podstawie następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.
Zastępca Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu i Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, pismem z dnia 6 kwietnia 2022 r., działając na podstawie art. 218 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 2233 ze zm., to jest w brzmieniu obowiązującym w dacie pisma), wystąpił do Starosty Złotoryjskiego o stwierdzenie przejścia do zasobów gruntów Skarbu Państwa wskazanej na wstępie nieruchomości gruntowej. W piśmie zaznaczył, że dla nieruchomości prowadzona jest księga wieczysta nr [...], jej właścicielem jest Skarb Państwa, a prawo użytkowania wieczystego przysługuje P. Do wniosku załączona została decyzja Ministra Infrastruktury z dnia 28 grudnia 2021 r., dotycząca wydzielenia działki zajętej trwale przez wody cieku naturalnego K.
W odwołaniu od powołanej na wstępie decyzji organu I instancji P. jako strona postępowania administracyjnego zwróciło uwagę, że prawo użytkowania wieczystego do tego gruntu uzyskało z mocy prawa z dniem 27 października 2000 r., zgodnie z decyzją Wojewody Dolnośląskiego z dnia 23 lutego 2007 r., która nadal pozostaje w obrocie prawnym. W jego ocenie, przejście działki [...] do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa i wykonywanie uprawnień właścicielskich pozostaje w kolizji z wykonywaniem uprawnień użytkownika wieczystego.
Utrzymując w mocy powyższe rozstrzygnięcie zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją, SKO powołało się na art. 218 ust. 1 i 2 Prawa wodnego i wskazało, że z dniem wejścia w życie powołanej ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. utworzono odrębny zasób nieruchomości Skarbu Państwa, obejmujący grunty z wodami śródlądowymi płynącymi i grunty zabudowane urządzeniami wodnymi znajdujące się poza linią brzegu oraz urządzenia wodne lub ich części. Skarb Państwa natomiast od daty wejście w życie tej ustawy jest reprezentowany przez Wody Polskie, które wykonują uprawnienia właścicielskie w stosunku do ww. wód oraz gruntów pokrytych tymi wodami na mocy art. 528 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego. Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 10 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Lu 435/20 oraz uzasadnienie projektu ustawy – Prawo wodne (druk sejmowy VIII.1529), organ odwoławczy obszernie wyjaśnił, że celem ustawodawcy było uporządkowanie kwestii reprezentacji uprawnień właścicielskich Skarbu Państwa. Rozstrzygnięcie wydane na mocy art. 218 Prawa wodnego stanowi decyzję deklaratoryjną, nieprowadzącą do zmiany stosunków własnościowych, ale do zmiany reżimu prawnego, jakiemu podlega dany zasób nieruchomości Skarbu Państwa oraz do zmiany podmiotu wykonującego uprawnienia właścicielskie Skarbu Państwa. SKO wskazało, że sposób zagospodarowania działki [...], którą stanowią grunty pod wodami powierzchniowymi płynącymi, jest ściśle związany z gospodarką wodną, a wolą ustawodawcy było poddanie takich nieruchomości reżimowi wynikającemu z Prawa wodnego w ramach odrębnego zasobu nieruchomości Skarbu Państwa. W związku z tym zasadnie został zastosowany przez organ I instancji przepis art. 218 ust. 1 i 2 Prawa wodnego. Organ odwoławczy zaznaczył przy tym, że bez znaczenia pozostaje fakt, że przedmiotowa działka znajduje się w użytkowaniu wieczystym P. – ten stan prawny nie ulega zmianie.
W skardze na decyzję SKO podniesione zostały zarzuty naruszenia: - art. 61 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.) poprzez niezawiadomienie P. przez Starostę Złotoryjskiego o wszczęciu postępowania administracyjnego – pierwszą korespondencją otrzymaną przez stronę skarżącą była decyzja organu I instancji;
- art. 233 Kodeksu cywilnego (k.c.) w związku z art. 216 ust. 1 i 3 w związku z art. 264 ust. 1 i 9 Prawa wodnego, poprzez ich niezastosowanie polegające na przyjęciu, że przejście działki nr [...] do zasobu Wód Polskich nie godzi w treść uprawnień użytkownika wieczystego mimo, że z art. 264 ust. 1 i 9 Prawa wodnego wyraźnie wynika, że Wody Polskie mogą rozporządzać nieruchomościami znajdującymi się w ich zasobie przez ustanawianie ograniczonych praw rzeczowych, gdy art. 233 k.c. kształtuje użytkowanie wieczyste jako prawo wyłączne; - art. 218 ust. 1 i 2 Prawa wodnego, poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na wydaniu decyzji o przyjściu do zasobu Skarbu Państwa działki [...], która już stanowi własność Skarbu Państwa i jest w użytkowaniu wieczystym strony skarżącej; - art. 7 i art. 77 k.p.a., poprzez nierozpatrzenie ostatecznej i prawomocnej decyzji uwłaszczeniowej Wojewody Dolnośląskiego, potwierdzającej nabycie przez P. prawa użytkowania wieczystego, potwierdzającej brak roszczeń osób trzecich i powołującej się na oświadczenie Skarbu Państwa o braku takich roszczeń; - art. 105 § 1 k.p.a. poprzez niezastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji o przejściu działki [...] do zasobu Skarbu Państwa w sytuacji, gdy działka ta stanowi już własność Skarbu Państwa, a według SKO decyzja ta nie wpływa na prawa i obowiązki stron postępowania, gdy w obrocie prawnym pozostaje ww. decyzja uwłaszczeniowa z 23 lutego 2007 r.; - art. 15 k.p.a. w związku z art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie i utrzymania w mocy decyzji Starosty, która nie wyjaśnia, dlaczego decyzja Wojewody Dolnośląskiego stwierdzająca nabycie użytkowania wieczystego nie stanowiła przeszkody do wydania zaskarżonej decyzji, a także jakie prawa właścicielskie Skarbu Państwa zostaną ujawnione w księdze wieczystej po uprawomocnieniu się. Podniesione zarzuty zostały poparte obszerną argumentacją. W związku ze zgłoszoną argumentacją strona skarżąca wniosła o uchylenie decyzji obu instancji, zasądzenie na jej rzecz od SKO kosztów postępowania sądowego oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie, w piśmie procesowym, złożonym do sądu nie wniosło sprzeciwu do rozpatrzenia w trybie uproszczonym, wnosząc o oddalenie skargi w całości. Uczestnik wskazał, że działka nr [...], położona w G. pokryta jest powierzchniowymi wodami płynącymi cieku C., co zostało potwierdzone decyzją Starosty Polkowickiego z dnia 16 października 2017 r. (znak SR.6330.4.2017) ustalającą linię brzegu cieku. W związku z tym, że działka gruntu pokryta jest wodami płynącymi, będącymi własnością Skarbu Państwa, uzasadnione jest stwierdzenie jej przejścia do zasobu gruntów pokrytych wodami, o którym mowa w art. 218 ust. 1 Prawa wodnego. Czynność ta ma charakter deklaratoryjny, potwierdzający zaistnienie stanów prawnych wynikających z przepisów prawa. Przeniesienie wnioskowanych gruntów do tego zasobu ma na celu potwierdzenie ich statusu prawnego wiążącego je z ustawą Prawo wodne, jako lex specialis w zakresie gospodarowania gruntami Skarbu Państwa pokrytymi wodami płynącymi (art. 2 Prawa wodnego) i przypisanie do nich uprawnień właścicielskich organów tam przywołanych.
Sposób zagospodarowania nieruchomości jednoznacznie potwierdza, że są ściśle związane z gospodarką wodną. Natomiast wolą ustawodawcy było poddanie takich nieruchomości reżimowi prawnemu wynikającemu z Prawa wodnego, w ramach odrębnego zasobu nieruchomości Skarbu Państwa. Uczestnik podnosi, że bez wpływu na okoliczności pozostaje fakt, że działka znajduje się w użytkowaniu wieczystym P. S.A. Niepodważalne jest bowiem, że ta nieruchomość, jako grunt pokryty wodami płynącymi jest ściśle związana z gospodarką wodną. Interpretację tę potwierdza wyrok WSA w Lublinie z dnia 10 grudnia 2020 r., sygn.. akt II SA/Lu 435/20, w którym stwierdzono, że treść przytoczonych regulacji wskazuje, że celem ustawodawcy było uporządkowanie kwestii reprezentacji uprawnień właścicielskich Skarbu Państwa. Istnieją zatem aktualnie dwa zasoby nieruchomości Skarbu Państwa: pierwszy regulowany przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz drugi regulowany przepisami Prawa wodnego. Rozstrzygnięcie wydawane na podstawie art. 218 ust. 3 i 4 Prawa wodnego stanowi decyzję deklaratoryjną, nie prowadzącą do zmiany stosunków własnościowych (grunty były i są własnością Skarbu Państwa), ale prowadzącą do zmiany reżimu prawnego, jakiemu podlega dany zasób nieruchomości Skarbu Państwa oraz do zmiany podmiotu wykonującego uprawnienia właścicielskie Skarbu Państwa. Potwierdza to także lektura uzasadnienia projektu ustawy Prawo wodne z 2017 r. (druk sejmowy, VIII.1529). Jak wskazano w punkcie 3 uzasadnienia projektu, przywołana regulacja miała na celu ujednolicenie zasad gospodarowania nieruchomościami wodnymi lub ich częściami, stanowiącymi własność Skarbu Państwa i poddanie ich jednemu reżimowi prawnemu. Projektodawca wskazał m. in., że urządzenia wodne są specyficznym składnikiem majątku, który służy szerokiej gamie użytkowników wód zapewniając odpowiednie warunki korzystania z zasobów wodnych, pełniąc jednocześnie kluczową rolę w kształtowaniu zasobów wodnych, w tym ochrony przed powodzią i suszą. Określenie w jednej normie prawnej wspólnych zasad dysponowania tą częścią mienia Skarbu Państwa przyczyni się do efektywniejszego zarządzania zasobami wodnymi i planowania w gospodarowaniu zasobami wodnymi. Zważywszy na przedstawione okoliczności wniosek o oddalenie skargi należy uznać za uzasadniony.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zajęte w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Skarga podlegała oddaleniu jako niezasadna.
Spór zasadniczo sprowadza się do tego, czy zmiana podmiotu reprezentującego Skarb Państwa jako właściciela działki [...], wpłynie na prawo użytkowania wieczystego P. i czy decyzja wydana przez Starostę znajdowała umocowanie w przepisach prawa. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela stanowisko organu odwoławczego, trafnie wsparte poglądem wyroku WSA w Lublinie z dnia 10 grudnia 2020r., sygn. akt II SA/Lu 435/20 (dost. W Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych) oraz uzasadnieniem projektu ustawy Prawo wodne. Omawiana ustawa – Prawo wodne weszła w życie z dniem 1 stycznia 2018 r. wprowadzając nowy stan prawny w zakresie dotyczącym gospodarowania wodami (art. 1) i spraw własności wód oraz gruntów pokrytych wodami, a także zasad gospodarowania tymi składnikami jako mieniem Skarbu Państwa (art. 2). Pomijając już opisane przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji założenia, jakie leżały u podstaw wprowadzenia nowych regulacji, powtórzenia tylko wymaga, że intencją ustawodawcy było ujednolicenie zasad gospodarowania nieruchomościami pod wodami płynącymi, urządzeniami wodnymi, ich częściami, stanowiącymi własność Skarbu Państwa. Zasadniczo zgodzić się należy ze stroną skarżącą, że to Skarb Państwa nadal jest właścicielem działki [...]. Zgodnie z art. 218 ust. 1 Prawa wodnego, grunty pokryte śródlądowymi wodami płynącymi stanowiącymi własność Skarbu Państwa są zasobem nieruchomości Skarbu Państwa. Przy czym wskazać trzeba, że na mocy art. 528 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego, z dniem wejścia w życie tej ustawy to Wody Polskie reprezentują Skarb Państwa oraz wykonują uprawnienia właścicielskie Skarbu Państwa w stosunku do stanowiących własność Skarbu Państwa wód, o których mowa w art. 11 ust. 1 pkt 2-4 ustawy uchylanej w art. 573, lub ich części oraz gruntów pokrytych tymi wodami, z wyłączeniem gruntów pokrytych wodami, o których mowa w art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy uchylanej w art. 573 (to jest ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne). Podstawą prawną wydania spornej decyzji jest natomiast art. 218 ust 2 Prawa wodnego. Przepis ten przewiduje, że przejście do zasobu gruntów pokrytych śródlądowymi wodami płynącymi, o których mowa w powołanym wyżej art. 218 ust. 1, oraz ich wykreślenie z zasobu stwierdza, w drodze decyzji, na wniosek właściwego podmiotu, o którym mowa w art. 212 ust. 1, właściwy starosta realizujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Zwrócić należy uwagę, że brzmienie tej regulacji wskazuje, iż starosta jedynie "stwierdza" stan unormowany w art. 218 ust. 1 Prawa wodnego. Zatem, tak jak wskazał organ odwoławczy, decyzja w niniejszej sprawie miała charakter deklaratoryjny, to jest wyłącznie potwierdzający stan prawny, który został już wprowadzony ustawą z dnia 20 lipca 2017 r. Starosta natomiast został przez ustawodawcę zobligowany do stwierdzenia przejścia do omawianego zasobu działki [...] w ramach realizacji zadań z zakresu administracji rządowej. Wydanie decyzji przez organ I instancji zostało – zgodnie z wymogami powołanego przepisu – poprzedzone stosownym wnioskiem właściwego podmiotu, określonego w art. 212 ust. 1 Prawa wodnego, to jest przez Wody Polskie (w niniejszej sprawie Zastępcę Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie). Wobec tego zarówno decyzja organu I instancji, jaki i utrzymująca ją w mocy decyzja SKO wydane zostały zgodnie z art. 218 ust .1 i 2 Prawa wodnego, których naruszenie strona podniosła w skardze. Organ odwoławczy nie miał jakichkolwiek podstaw do wzruszenia rozstrzygnięcia Starosty w wyniku wniesionego odwołania. W związku z tym zarzut naruszenia art. 105 § 1 k.p.a., nakazującego umorzenie postępowania administracyjnego w razie jego bezprzedmiotowości, uznać należało za niezasadny.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, zdaniem Sądu, strona skarżąca błędnie odczytuje skutki zapadłych w toku kontrolowanego postępowania decyzji.
Przede wszystkim zauważyć należy, że decyzja Wojewody Dolnośląskiego z dnia 27 lutego 2007 r. potwierdzająca nabycie przez P. S.A. prawa użytkowania wieczystego (a nie prawa własności) miała dokładnie taki sam deklaratoryjny charakter, co decyzja będąca przedmiotem sporu w niniejszej sprawie. Konieczne jest też przyjrzenie się treści prawa użytkowania wieczystego, która została określona w art. 233 k.c., zgodnie z którym w granicach, określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz przez umowę o oddanie gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków w użytkowanie wieczyste, użytkownik może korzystać z gruntu z wyłączeniem innych osób. W tych samych granicach użytkownik wieczysty może swoim prawem rozporządzać. Zatem w istocie – jak to zostało podniesione w skardze – na mocy art. 216 ust. 1 i 2 Prawa wodnego, Skarb Państwa jest właścicielem m.in. działki, stanowiącej przedmiot postępowania, a jej wykonywanie gospodarowania na tych gruntach wykonują Wody Polskie, które również na podstawie art. 264 ust. 1 i 9 Prawa wodnego są uprawnione do rozporządzania tymi gruntami przez ustanawianie na nich ograniczonych praw rzeczowych. Niemniej jednak wykonywanie tych uprawnień właścicielskich musi mieścić się w granicach prawa. Granice te w przypadku strony skarżącej zostały zakreślone przysługującym jej prawem użytkowania wieczystego. Prawidłowo zatem organ odwoławczy stwierdził, że stwierdzenie przejścia do omawianego zasobu gruntów Skarbu Państwa przedmiotowej działki [...] pozostaje bez jakiegokolwiek wpływu na to prawo, które nadto jest ujawnione w dziale II prowadzonej dla tej działki księdze wieczystej. Co za tym idzie, decyzja stwierdzająca unormowanie kwestii własnościowych według nowego stanu prawnego, wbrew twierdzeniom strony skarżącej, w żaden sposób nie wyklucza się z decyzją Wojewody Dolnośląskiego z dnia 5 grudnia 1990 r. Tym samym zarzuty naruszenia art. 233 k.c. w związku z art. 216 ust. 1 i 3 w związku z art. 264 ust. 1 i 9 Prawa wodnego, a także art. 7 art. 77 należało ocenić jako całkowicie chybione. Tak samo Sąd ocenia podniesione naruszenia art. 15 statuującego zasadę dwuinstancyjności w związku z art. 107 § 1 pkt i § 3 k.p.a., która to regulacja określa elementy składowe decyzji. SKO rozpatrzyło sprawę ponownie, dokładnie opisując okoliczności faktyczne, powołując prawidłowo podstawę prawną rozstrzygnięcia, która została w sposób obszerny została wyjaśniona. Co się tyczy zarzutu naruszenia art. 61 § 4 k.p.a., to rzeczywiście strony postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie nie zostały formalnie zawiadomione o jego wszczęciu. Jednakże powtórzenia wymaga, że organ I instancji był wyłącznie zobligowany do wydania decyzji o charakterze deklaratoryjnym. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania miałoby jedynie formalny charakter i nie zaważyłoby w najmniejszym stopniu o wyniku sprawy. Z kolei na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259) wojewódzki sąd administracyjny obowiązany jest do uchylenia zaskarżonej decyzji, gdy naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie dopatrzył się też innych naruszeń zarówno przepisów materialnych, jak i procesowych, które warunkowałyby uchylenie zaskarżonego aktu.
Z powyższych powodów skarga podlegała oddaleniu w całości, na podstawie art. 151 powołanej wyżej ustawy procesowej.