II SA/Wr 1673/03

II SA/Wr 1673/03 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2004-06-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2003-07-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Anna Moskała
Barbara Adamiak /sprawozdawca/
Krystyna Anna Stec /przewodniczący/
Symbol z opisem
620  Ochrona zdrowia, w tym sprawy dotyczące chorób zawodowych, zakładów opieki zdrowotnej, uzdrowisk, zawodu lekarza, pielęg
Hasła tematyczne
Ochrona zdrowia
Skarżony organ
Inspektor Sanitarny
Powołane przepisy
Dz.U. 1983 nr 65 poz 294
par. 1  ust. 1 i 2
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec, Sędzia NSA Anna Moskała, Sędzia NSA Barbara Adamiak (sprawozdawca), Protokolant Katarzyna Dziok, po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2004r. na rozprawie sprawy ze skargi S. C. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia [...]nr [...] w przedmiocie braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej pylicy płuc i uszkodzenia słuchu I. Uchyla zaskarżoną decyzję; II. Odstępuje od orzekania o wykonaniu zaskarżonej decyzji.
Uzasadnienie
Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w L. decyzją z [...]Nr [...], wydaną na podstawie § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z 18 listopada 1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. nr 65, poz. 294 ze zm.), § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z 30 lipca 2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawie zgłoszenia podejrzenia, rozpoznania i stwierdzenia chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. nr 132, poz. 1115), stwierdził:
- brak podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej - pylicy płuc ujętej w poz.2 wykazu stanowiącego załącznik do Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983r. w sprawie chorób zawodowych
- brak podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej - uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu pochodzenia zawodowego - ujętej w poz.15 wykazu stanowiącego załącznik do Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983r. w sprawie chorób zawodowych
u S. C., ur[...]., ostatnio zatrudnionego A S.A. Oddział A w L. na stanowisku górnika operatora pod ziemią kopalni. W uzasadnieniu wskazał, że Poradnia Chorób Zawodowych D. Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy we W. Oddział w L. w dniu [...]zgłosiła nie rozpoznanie choroby zawodowej - ubytek słuchu spowodowany hałasem oraz w dniu [...]nie rozpoznanie pylicy płuc u S. C.
W związku z powyższym Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w L. dnia [...] i [...]wszczął postępowanie administracyjne, a następnie przeprowadził dochodzenie epidemiologiczne w A S.A. Oddział A" w L. i stwierdził, że S. C. zatrudniony był w w/w zakładzie od dnia [...]do [...]oraz od [...]do [...]tj. do czasu przejścia na emeryturę.
W okresie zatrudnienia pracował pod ziemią kopalni na następujących stanowiskach pracy: robotnik transportowy, operator ciężkich maszyn przodkowych, młodszy górnik operator samojezdnych maszyn przodkowych. Wcześniej pracował w innych zakładach, tj. B od [...]do [...]., C (praca pod ziemią) od [...]do [...] D od [...]do [...]., PTSB E" L. od [...]do [...]. Pracując na stanowiskach górniczych w A S.A. Oddział A" w L. narażony był na czynniki szkodliwe dla zdrowia w tym między innymi na hałas, pyły o zawartości wolnej krystalicznej krzemionki od 2% do 50%, przekraczające normatywy higieniczne.
W związku z podejrzeniem chorób zawodowych - zawodowego uszkodzenia słuchu i pylicy płuc S. C. został przebadany w Poradni Chorób Zawodowych D. Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy we W. Oddział w L., gdzie na podstawie badań lekarskich i niezbędnych dla diagnozy badań uzupełniających choroby zawodowej nie rozpoznano.
W uzasadnieniu orzeczeń lekarskich podano, iż w radiogramach płuc z 2000r., 2001r. i w 2002r. nie stwierdzono zmian pyliczych upoważniających do rozpoznania pylicy płuc. W badaniach narządu słuchu stwierdzono, że kształt i głębokość krzywej audiometrycznej nie są charakterystyczne dla zawodowego uszkodzenia słuchu nie pozwalają rozpoznać choroby zawodowej.
Z takimi orzeczeniami S. C. się nie zgodził. W związku z czym został w trybie odwoławczym skierowany na badania konsultacyjne do Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. W wyniku przeprowadzonych w dniach od [...]do [...]badań w w/w instytucie nie rozpoznano chorób zawodowych - uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu pochodzenia zawodowego i pylicy płuc. W uzasadnieniu orzeczeń lekarskich podano, iż w wyniku przeprowadzonych badań specjalistycznych - obecnie stan narządu słuchu nie powoduje skutków zdrowotnych uzasadniających rozpoznanie choroby zawodowej.
Pogorszenie słuchu wiązać można przyczynowo z działaniem innych niż hałas, pozazawodowych czynników ototoksycznych (uszkadzających narząd słuchu), takich jak nadciśnienie tętnicze, hipercholesterolemia sprzyjająca miażdżycy naczyń krwionośnych, zmiany zwyrodnieniowe i dyskopatyczne kręgosłupa szyjnego, sprzyjające zaburzeniom krążenia krwi w naczyniach krwionośnych zaopatrujących, m.in. narząd słuchu. Dostarczone z zewnątrz radiogramy płuc z lat 1997, 2001, 2002 oraz wykonany aktualnie nie wykazują zmian upoważniających do rozpoznania pylicy płuc.
Zgodnie z § 1 ust.1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz.294 z późn. zm.) - za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy i zgodnie z § 7 ust.1 wyżej cytowanego rozporządzenia zostały rozpoznane przez właściwe placówki służby zdrowia. Poradnia Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy we W. Oddział w L. i Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. u S. C. nie rozpoznały chorób zawodowych. Sam fakt narażenia na czynniki szkodliwe w środowisku pracy jest niewystarczający do stwierdzenia choroby zawodowej.
S. C. wniósł na decyzję odwołanie. Zarzuca, że nie został ustalony prawidłowo stan faktyczny. Występował o stwierdzenie pylicy płuc krzemionkowej, bo pracował w takich warunkach.
D. Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. decyzją z [...]. Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu wskazał, że skarżący nie zgodził się z orzeczeniami PChZ został skierowany na badania konsultacyjne do Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. Badania takie odbyły się w okresie od [...]-[...]. W wyniku przeprowadzonych badań Instytut wydał dwa orzeczenia lekarskie o braku podstaw do rozpoznania pylicy płuc oraz zawodowego uszkodzenia słuchu.
W uzasadnieniu orzeczeń lekarskich podano, iż w dostarczonych z zewnątrz radiogramach pluć z lat 1997, 2001, 2002 oraz wykonanych aktualnie nie stwierdzono zmian upoważniających do rozpoznania pylicy płuc. Badania spirometryczne i gazometryczne wykazują pełną wydolność układu oddechowego. Przesunięcie progu słuchu określone dla częstotliwości 1000,2000 i 4000Hz z uwzględnieniem fizjologicznej poprawki na wiek wynosi dla ucha prawego - 11dB, dla ucha lewego - 15 dB. Stwierdzony obecnie stan narządu słuchu nie powoduje skutków zdrowotnych uzasadniających rozpoznanie choroby zawodowej narządu słuchu. Słuch jest społecznie wydolny. Pogorszenie słuchu - zdaniem Instytutu - wiązać można przyczynowo z działaniem innych niż hałas, pozazawodowych czynników, takich, jak : nadciśnienie tętnicze, hipercholesterolemia, zmiany zwyrodnieniowe i dyskopatyczne kręgosłupa szyjnego sprzyjające zaburzeniom krążenia krwi w naczyniach krwionośnych zaopatrujących m.in. narząd słuchu. Instytut uznał, iż wymienione schorzenia maja charakter samoistny i nie figurują w wykazie chorób zawodowych.
Rozpoznając odwołanie organ nie znalazł podstaw do zmiany decyzji. Zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z 18.11.1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz.294 z późn. zm.) warunkiem niezbędnym do stwierdzenia choroby zawodowej jest jej wcześniejsze rozpoznanie przez właściwe placówki służby zdrowia. Poradnia Chorób Zawodowych D. Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w L. oraz IMP i ZŚ w S. nie rozpoznały u S. C. choroby zawodowej. Niesłuszny jest zarzut, iż skarżący nie otrzymał żadnej odpowiedzi w sprawie pylicy płuc. S. C. został przebadany w kierunku pylicy płuc w dwóch jednostkach orzeczniczych. W obu orzeczeniach lekarskich jako czynnik przyczynowy choroby wyraźnie podano - pył zawierający krzemionkę. W orzeczeniach zapisano pylica płuc, jak to jest ujęte pod poz. 2 wykazu chorób zawodowych. Również w decyzji PPIS w L. ujęta była sprawa pylicy płuc, gdzie podano, iż nie rozpoznaje się tej jednostki chorobowej u badanego, a w uzasadnieniu decyzji podano, iż w/w narażony był na pyły o zawartości wolnej krystalicznej krzemionki.
Z powyższego wynika, że u skarżącego rozpatrywana była pylica płuc wywołana pyłem zawierającym krzemionkę. Sam fakt narażenia na czynnik szkodliwy w środowisku pracy nie jest wystarczający do stwierdzenia choroby zawodowej.
Biorąc powyższe pod uwagę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. postanawia jak na wstępie.
W związku z tym, że postępowanie w sprawie rozpoznania choroby zawodowej u S. C. zostało rozpoczęte przed dniem wejścia w życie rozporządzenia Rady Ministrów z 30 lipca 2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115) było ono prowadzone na podstawie dotychczasowych przepisów tzn. rozporządzenia Rady Ministrów z 18.11.1983r w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 z późn. zm.).
S. C. wniósł na decyzję skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przedstawia przebieg pracy zawodowej. Pracował w narażeniu na hałas ponadnormatywny. W orzeczeniu lekarskim stwierdzono ubytek słuchu odbiorczy. W Instytucie Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. stwierdza się, że ubytek słuchu ze względu na uwzględnienie wieku wynosi 11 dB dla ucha prawego i 15 dB dla ucha lewego. Zarzuca prawidłowość ustaleń co do choroby pylicy. Pracował w narażeniu zawodowym co powodowało ubytek słuchu i niewydolność płuc. Orzeczenia są niejasne i krzywdzące. Pracował w ponadnormatywnym hałasie 30 lat, a w narażeniu na zapylenie 20 lat. W orzeczeniach nie uwzględniono okresu narażenia na zapylenie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. W uzasadnieniu wskazał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Obydwie jednostki orzecznicze tj. DWOMP we W. oraz IMP i ZŚ w S. nie rozpoznały choroby zawodowej u S. C. nie ze względu na zbyt krótki okres narażenia na hałas i zapylenie lecz ze względów klinicznych. W orzeczeniu DWOMP podano tylko okres narażenia w A SA, ale nawet ten okres jest wystarczający do rozpoznania choroby zawodowej, gdyby klinicznie taką chorobę stwierdzono. Natomiast IMP i ZŚ w S. w swoim orzeczeniu z dnia [...]dotyczącym pylicy płuc i uszkodzenia słuchu podał okres narażenia na hałas i zapylenie lata 1965-67, 1968, 1974-79,1985-97.
Żadna z badających S. C. jednostek służby zdrowia ani Inspekcja Sanitarna nie kwestionuje narażenia zawodowego skarżącego na ponadnormatywny hałas.
Dla istoty sprawy ważne jest, że badający lekarze na radiogramach płuc nie stwierdzili zmian upoważniających do rozpoznania pylicy płuc, a badania spirometryczne i gazometryczne wykazały pełną wydolność układu oddechowego w zakresie wentylacji i wymiany gazowej w płucach. Natomiast ubytki słuchu rzędu 11 i 15 dB - zdaniem Instytutu - jednostki powołanej do orzekania w wypadku spraw spornych i wątpliwych - nie powodują skutków zdrowotnych uzasadniających rozpoznanie choroby zawodowej narządu słuchu. Słuch jest społecznie wydolny.
Dalej Instytut wskazał przyczyny z którymi należy wiązać niewielkie ubytki słuchu u skarżącego tj. nadciśnienie tętnicze, hipercholesterolemia, zmiany zwyrodnieniowe i dyskopatyczne kręgosłupa szyjnego sprzyjające zaburzeniom krążenia krwi w naczyniach krwionośnych zaopatrujących m.in. narząd słuchu.
Inspekcja Sanitarna nie jest jednostką powołaną do sprawdzania i oceniania sposobu badań przeprowadzanych przez uprawnione jednostki służby zdrowia i nie może podzielić zarzutu skarżącego, iż jednostki te wykonują badania niewłaściwie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Według art. 1 § 2 powołanej ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Określone w art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) podstawy prawne uwzględnienia skargi ograniczone zostały do naruszenia prawa, a zatem kontrolując decyzję administracyjną sąd bada zgodność z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego.
Według § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 18 listopada 1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. nr 65, poz. 294 ze zm.) "Za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy". Stwierdzenie zatem choroby zawodowej jest uzależnione od łącznego wystąpienia dwóch przesłanek: - po pierwsze, musi być to rodzaj choroby, który mieści się w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do powołanego rozporządzenia, - po drugie, choroba zawodowa została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy.
Zgodnie z Wykazem chorób zawodowych stanowiącym załącznik do powołanego rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych, chorobą zawodową jest pylica płuc (pkt 2), uszkodzenie słuchu wywołane działaniem hałasu (pkt 15). W sprawie między stronami jest niesporne, że skarżący pracował w warunkach, w których występowały czynniki szkodliwe dla zdrowia występujące w środowisku pracy. W warunkach, w których pracował S. C. występował hałas oraz pyły o zawartości wolnej krystalicznej krzemionki od 2% do 50%, przekraczające normatywy higieniczne. Ustalenie występowania działania czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy wymaga szczególnie wnikliwego ustalenia wystąpienia pierwszej przesłanki, której wystąpienie jest podstawą do stwierdzenia choroby zawodowej.
Ustalając stan faktyczny w sprawie organ związany jest zasadami ogólnymi przyjętymi w kodeksie postępowania administracyjnego, a zwłaszcza zasadą ogólną uwzględnienia słusznego interesu strony (art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego), z której wynika obowiązek szczególnie starannego ustalenia stanu faktycznego strony, aby sprawę załatwić pozytywnie. Zasadą ogólną mającą szczególną moc w ustaleniu stanu faktycznego sprawy jest zasadą ogólną uwzględnienia słusznego interesu strony (art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego), z której wynika obowiązek szczególnie starannego ustalenia stanu faktycznego strony, aby sprawę załatwić pozytywnie. Zasadą ogólną mającą szczególną moc w ustaleniu stanu faktycznego sprawy jest zasada ogólna prawdy obiektywnej (art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego), która nakłada na administracji publicznej obowiązek ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. W tym celu obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego). Art. 77 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego nakłada na organ obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Obowiązek rozpatrzenia to obowiązek szczegółowej oceny dowodów zgromadzonych w sprawie, co ma związek z pozostawioną organowi orzekającemu swobodną oceną dowodów zebranych w sprawie (art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego). Realizacja zasady ogólnej prawdy obiektywnej musi znaleźć odbicie w uzasadnieniu faktycznym decyzji. Zgodnie z art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego "Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. (...).
W sprawie będącej przedmiotem zaskarżonej decyzji zostały naruszone przepisy prawa procesowego. W sprawie nie została prawidłowo ustalona przesłanka pierwsza, od której spełnienia uzależnione jest stwierdzenie choroby zawodowej. Powołane rozporządzenie w sprawie chorób zawodowych przyjmuje, że stwierdzenie choroby zawodowej uzależnione jest od ustalenia rodzaju choroby, która mieści się w wykazie chorób zawodowych. Tryb ustalenia tej przesłanki jest unormowany w powołanym rozporządzeniu w ten sposób, że jednostkami właściwymi do rozpoznania chorób zawodowych są poradnie chorób zawodowych, kliniki chorób zawodowych, oddziały chorób zawodowych wchodzących w skład odpowiednich zakładów społecznej służby zdrowia, akademii medycznych lub instytutów naukowo-badawczych (§ 7 ust. 1). Ten tryb ustalania choroby zawodowej nie oznacza, że organ jest bezwzględnie związany orzeczeniem jednostki właściwej do rozpoznania choroby. Prowadziłoby to do tego, że organ tylko formalnie podejmowałby decyzję. Orzeczenie jednostki właściwej do rozpoznania choroby zawodowej jest poddane swobodnej ocenie organu orzekającego (art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego), który musi w uzasadnieniu decyzji dokonać przedstawienia rozpatrzenia materiału dowodowego na podstawie, którego ocenia dowód jako wiarygodny.
W sprawie organy nie dokonały rozpatrzenia materiału dowodowego. Nie można uznać za realizację nałożonego na organy, w art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego, obowiązku przytoczenia w uzasadnieniu decyzji treści orzeczeń właściwych jednostek służby zdrowia oraz stwierdzenie, że organ tymi orzeczeniami jest związany. Zawarte w aktach sprawy orzeczenia są niepełne, sprzeczne, a w konsekwencji trudno oprzeć na nich prawidłowe ustalenie stanu faktycznego. Orzeczenie lekarskie musi być jasne, przejrzyste, czytelne dla osób nie mających przygotowania zawodowego. Spełnienie tych warunków zapewnia realizację konstytucyjnego obowiązku jawności. Strona może skutecznie bronić się tylko gdy orzeczenie lekarskie ze względu na jego jasne, pełne uzasadnienie może być przez stronę zrozumiałe. Ma to też znaczenie dla organu orzekającego, który tylko wówczas może dokonać jego pełnej oceny.
W sprawie orzeczenia tego wymogu nie spełniają. Orzeczenie lekarskie dotyczące pylicy płuc jest ogólnikowe. Brak uzasadnienia tego orzeczenia pozbawia możliwości dokonania ich oceny mocy dowodowej. Orzeczenie lekarskie w sprawie uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu jest niepełne. Brak podania wartości ubytku słuchu. Podana wartość jest po odliczeniu poprawki na wiek, nie określono jednak reguł odliczenia i przyjętej wartości odliczonego ubytku słuchu. Wartość dowodowa tego orzeczenia lekarskiego jest podważona przez stwierdzenie, że pogorszenie słuchu "wiązać można przyczynowo z działaniem innych niż hałas, pozazawodowych czynników". Jeżeli stwierdza się, że ubytek słuchu można wiązać z czynnikami pozazawodowymi oznacza to, że nie wykluczono wpływu czynnika zawodowego, a tylko gdy tylko w sposób pełny, wykluczy się działanie czynnika zawodowego można wykluczyć chorobę zawodową. Obowiązujące przepisy w dniu wydania zaskarżonej decyzji nie określały wartości ubytku słuchu, od wystąpienia której uzależnione jest stwierdzenie choroby zawodowej.
W tym stanie rzeczy, skoro zostały naruszone przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, a to art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, a naruszenia te mogły mieć wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, sąd orzekł jak w sentencji.
Sąd odstąpił od orzekania na podstawie art. 152 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaskarżona decyzja nie tworzy bowiem praw ani obowiązków dla stron.