II SA/Wr 163/23

II SA/Wr 163/23 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2023-07-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-04-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Adam Habuda /sprawozdawca/
Gabriel Węgrzyn /przewodniczący/
Marta Pawłowska
Symbol z opisem
6135 Odpady
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 64,  art. 134
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda (spr.) Asesor WSA Marta Pawłowska po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 lipca 2023 r. sprawy ze skargi J. A. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą "E." na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] 2023 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od decyzji odmawiającej wydania zezwolenia na zbieranie odpadów oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Skargą z dnia 24 lutego 2023 r. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika J. A. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą E. (dalej jako skarżący) zakwestionował postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu (dalej SKO, Kolegium) z dnia 5 stycznia 2023 r. (SKO 4133/31/22) stwierdzające niedopuszczalność odwołania od decyzji Prezydenta Wrocławia (dalej organ I instancji) z dnia 28 lipca 2022 r. (WSR-GO.6233.33.2022.JŚ) odmawiającej L. A. prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą L., ul. [...], [...] W. wydania zezwolenia na zbieranie odpadów przy ul. [...] we W. wobec niezgodności zamierzonego sposobu gospodarowania odpadami z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Zaskarżone postanowienie jest rezultatem następująco ukształtowanego postępowania.
Od decyzji organu I instancji do SKO złożył odwołanie, działając w imieniu i na rzecz E. J. A., M. C.
Kolegium postanowieniem z dnia 5 stycznia 2023 r. stwierdziło niedopuszczalność odwołania powołując się na art. 134 k.p.a. SKO uzasadniło, że w sprawie zachodzi przypadek braku legitymacji podmiotu do wniesienia środka odwoławczego ponieważ w aktach sprawy widnieje pełnomocnictwo, na mocy którego M. C. został upoważniony przez L. A. prowadzącego działalność gospodarczą [...], do reprezentowania go w zakresie uzyskania decyzji na zbieranie odpadów na terenie działki położonej przy ul [...] we W. Również w decyzji Prezydenta jako jej adresat wskazany został L. A. Tymczasem odwołanie wniesiono w imieniu i na rzecz E. J. A., który nie był stroną postępowania zakończonego przedmiotową decyzją, a w konsekwencji nie mógł skutecznie odwołać się od tej decyzji.
W skardze J. A. zarzuca naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 1) art. 9 k.p.a. poprzez niepoinformowanie strony o konieczności uzupełnienia braku formalnego odwołania w sytuacji, w której taka konieczność zachodziła, 2) art. 10§1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie wzięcia czynnego udziału w postępowaniu, 3) art. 28 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie oceny istnienia interesu prawnego skarżącego do bycia stroną postępowania, 4) art. 64§2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy SKO powinno było wezwać skarżącego do usunięcia braków formalnych odwołania w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie odwołania bez rozpoznania, 5) art. 134 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że w sprawie przedmiotowy przepis znajduje zastosowanie.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania.
Uzasadniając zarzuty skarżący przedstawił argumentację, że to organ musi dokonać samodzielnych ustaleń dotyczących strony postępowania i interesu prawnego podmiotu wnoszącego odwołanie. Jeśli pojawiły się wątpliwości, to powinny być usunięte przez wezwanie strony do uzupełnienia braków formalnych. Kolegium powinno skierować wezwania o uzupełnienie braku formalnego zarówno do L. A., jak i do J. A.
W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało wcześniejsze stanowisko podkreślając, że art. 64§2 k.p.a. nie daje podstawy do wezwania przez Kolegium skarżącego do usunięcia braków formalnych odwołania. Jak wskazuje SKO, odwołanie J. A. od decyzji Prezydenta zawierało wszystkie wymagane elementy formalne, nie było więc podstaw do wzywania J. A. do uzupełnienia braków formalnych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Skarga nie została uwzględniona.
Podstawy prawne i zakres kognicji sądu administracyjnego wyznacza Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., która w art. 175 sytuuje sądy administracyjne w systemie wymiaru sprawiedliwości, a poprzez art. 184 nakazuje sądom administracyjnym, w zakresie określonym w ustawie, sprawować kontrolę działalności administracji publicznej. Ustawą, o której mowa w Konstytucji jest przede wszystkim ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), oraz ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej także jako p.p.s.a.).
Jak stanowi art. 1 §1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty.
Na zasadzie art. 145 §1 pkt 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W przypadku braku zajścia wskazanych wyżej przesłanek sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddala skargę.
Przedmiotem zaskarżenia jest ostateczne postanowienie SKO we Wrocławiu stwierdzające niedopuszczalność odwołania. Podstawę prawną rozstrzygnięcia Kolegium stanowił art. 134 k.p.a. w następującym brzmieniu: organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.
Przepisy prawne nie wskazują bezpośrednio przesłanek niedopuszczalności odwołania. Z orzecznictwa oraz ugruntowanego stanowiska doktryny prawa dowiadujemy się, że niedopuszczalność odwołania, o której mowa w art. 134 k.p.a., może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym lub podmiotowym. Przesłanki przedmiotowe obejmują brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego, wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych czy zrzeczenie się przez stronę prawa do wniesienia odwołania. Przesłanki podmiotowe odnoszą się do legitymacji skargowej podmiotu wnoszącego odwołanie. Generalnie przyjmuje się, że ze środka odwoławczego można skorzystać wówczas, gdy spełnione są następujące warunki: 1) środek odwoławczy względnie środek zaskarżenia musi być dopuszczalny z ustawy, 2) musi być wniesiony w przepisanej formie, 3) musi być wniesiony w przepisanym czasie, 4) musi być wniesiony przez legitymowaną do tego osobę (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2007 r. sygn. akt II OSK 1661/06, w piśmiennictwie W. Siedlecki, Postępowanie cywilne w zarysie, Warszawa 1972, s. 417, P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2021).
Ramy sprawy wyznacza wniesienie odwołania przez osobę nie dysponującą stosowną legitymacją.
Z akt sprawy bezspornie wynika, że adresatem decyzji Prezydenta Wrocławia jest L. A. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą [...] (dalej L. A.). Jednocześnie pełnomocnikiem L. A. jest M. C. E.(1). Tymczasem odwołanie od przedmiotowej decyzji wniósł M. C. E.(1), ale działając w imieniu i na rzecz E. J. A. (dalej J. A.). Nie ma więc wątpliwości, i stanowi to okoliczność bezsporną, że odwołanie wniósł podmiot nieuprawniony, ponieważ J. A. reprezentowany przez M. C. E.(1) nie mógł kwestionować decyzji skierowanej do L. A. Zdaniem skarżącego Kolegium powinno jednak dokonać samodzielnych ustaleń dotyczących strony postępowania, powinno wezwać do uzupełnienia braku formalnego poprzez przedłożenie stosownego dokumentu pełnomocnictwa. Skarżący podkreśla, że prawo do wniesienia odwołania przysługuje stronie, przy czym nie tylko stronie, która brała udział w postępowaniu przed organem I instancji, ale także stronie, która nie brała udziału w postępowaniu, ale posiada interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a.
Najpierw należy odnieść się do zarzutu naruszenia art. 64§2 k.p.a., i w konsekwencji rozważyć, czy wniesienie odwołania przez osobę nieuprawnioną jest brakiem formalnym, możliwym do sanowania poprzez ten przepis.
Przede wszystkim trzeba podkreślić, że przepis art. 64 k.p.a. nie ma zastosowania do braków formalnych odwołania. Przepis art. 64 k.p.a. jest przepisem regulującym postępowanie przed organem pierwszej instancji, a przepisy regulujące to postępowanie mogą mieć zastosowanie w postępowaniu odwoławczym tylko w sprawach nieuregulowanych odmiennie przepisami o postępowaniu drugoinstancyjnym (rozdział 10 Działu II k.p.a.). Skoro ta kwestia została uregulowana w art. 134 k.p.a. odmiennie (nieuzupełnienie braków odwołania w terminie skutkuje niedopuszczalnością odwołania), to zgodnie z regułą wykładni lex specialis derogat legi generali należało przyjąć, że w postępowaniu odwoławczym art. 64 k.p.a. nie ma zastosowania (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 135/10, LEX nr 595093, wyrok NSA z 13 października 2017 r., sygn. akt II OSK 2450/16, LEX nr 2423100).
Jednak nawet gdyby, jak chce skarżący, zastosować art. 64§2 k.p.a., to i tak nie zdoła to podważyć kierunku rozstrzygnięcia.
Odwołanie jest podaniem w rozumieniu art. 63§1 k.p.a. Minimalną treść podania określa art. 63§2 k.p.a. wymieniając wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres, również w przypadku złożenia podania w postaci elektronicznej, żądanie, a ponadto podanie powinno czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Podanie wniesione pisemnie albo ustnie do protokołu powinno być podpisane przez wnoszącego (art. 63§3 k.p.a.).
Sytuację zaistnienia braków formalnych podania reguluje art. 64 k.p.a. Przepis stanowi: jeżeli w podaniu nie wskazano adresu wnoszącego i nie ma możności ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych danych, podanie pozostawia się bez rozpoznania (§1); jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (§2).
Instytucja uzupełnienia braków podania ma umożliwić wnoszącemu podanie wskazanie takich danych, które są niezbędne do rozpoznania jego sprawy przez organ administracji. Jednocześnie zauważyć należy, że ustawodawca ma na myśli dane, których uzupełnienie pozostaje w gestii wnoszącego podanie. Komentatorzy kodeksu postępowania administracyjnego podają przykładowo brak podpisu wnoszącego podanie, brak pełnomocnictwa w przypadku odwołania wnoszonego przez pełnomocnika, opatrzenie odwołania podpisem tylko jednego członka zarządu w sytuacji, gdy do reprezentacji, w świetle dokumentacji, wymagane są podpisy dwóch członków zarządu (zob. A. Wróbel, M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, Komentarz aktualizowany do kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el.2023, uwagi do art. 64, pkt 4).
Trzeba zauważyć, że w sprawie nie zachodzi przesłanka dla pozostawienia podania bez rozpoznania w postaci braku adresu, ponieważ stosowne dane adresowe są widoczne. Spełnione są także inne wymogi minimalne wskazane w art. 63§2 k.p.a. ponieważ wymieniona jest osoba, od której pochodzi odwołanie (E. J. A.), wyrażone jest żądanie, dokument jest podpisany. Nie istnieją wymogi wypływające z przepisów szczególnych. W rezultacie brak podstaw prawnych do wezwania do usunięcia braków, skoro podanie nie wykazuje braków, o których mowa w przepisie art. 64§2 k.p.a. Oprócz tego do uzupełnienia braków na podstawie art. 64§2 k.p.a. można wezwać wyłącznie wnoszącego podanie, a tymczasem w realiach sprawy wnoszącym podanie (składającym odwołanie) jest J. A., i nie jest on w stanie naprawić sytuacji, w której odwołanie powinno być wniesione przez odrębny podmiot (adresata decyzji Prezydenta - L. A.).
Już tylko na marginesie można podnieść, że ewentualne nieusunięcie braków, do uzupełnienia których wzywa się w trybie art. 64§2 k.p.a. powoduje pozostawienie podania bez rozpoznania, gdy tymczasem w świetle art. 134 k.p.a. prawną formą działania Kolegium jest postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania, i taką formę SKO trafnie zastosowało.
Konkludując, Sąd nie odnalazł argumentów przemawiających za trafnością zarzutu skargi naruszenia art. 64§2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie.
Nie jest zasadny zarzut postąpienia przez SKO wbrew przepisowi art. 9 k.p.a. statuującemu zasadę informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Trzeba zaakcentować, że ujęty w powyższej zasadzie obowiązek nie może być utożsamiony z udzielaniem stronom pomocy prawnej czy zastępowaniem ich aktywności poprzez instruowanie o wyborze optymalnego sposobu postępowania (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 marca 2023 r. sygn. akt II OSK 896/20). Zasada informowania nie zwalnia organu z obowiązku stosowania takich form działania, jakie przewidują przepisy prawne, i pozostawania w granicach wyznaczonych przez te formy. Z analogicznych powodów Sąd nie podzielił zarzutu naruszenia art. 10§1 k.p.a. - "trzymanie się" przez organ ram prawnych nie może być traktowane jako działanie przeciwko zapewnieniu czynnego udziału w postępowaniu.
Skarżący podniósł także zarzut nieprzeprowadzenia oceny jego interesu prawnego do bycia stroną postępowania. Trzeba tu powtórzyć, że skarżący J. A. nie był adresatem przedmiotowej decyzji Prezydenta (był nim L. A.), a akta nie dokumentują innych okoliczności przemawiających za jego interesem prawnym.
Sąd przywołał już wcześniej uwarunkowania prawne związane ze stosowaniem art. 134 k.p.a. Wystarczy w podsumowaniu powtórzyć, że wniesienie środka odwoławczego przez podmiot nielegitymowany zobowiązało SKO do postanowienia o niedopuszczalności odwołania.
W konkluzji należy przypomnieć, że zgodnie z przepisem art. 127§1 k.p.a. odwołanie od decyzji przysługuje stronie. Oznacza to, że podmiot nie legitymujący się statusem strony nie może wnieść środka odwoławczego. Z taką sytuacją – wniesienia odwołania przez podmiot nie legitymujący się statusem strony – mieliśmy do czynienia w postępowaniu, na co SKO zareagowało zgodnie z prawem.
Z wyżej podanych powodów, na zasadzie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł o oddaleniu skargi.