II SA/Wr 162/25

II SA/Wr 162/25 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2025-06-03
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-03-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Marta Pawłowska
Władysław Kulon /przewodniczący sprawozdawca/
Wojciech Śnieżyński
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 725
art. 62 ust 3
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Asesor WSA Marta Pawłowska Protokolant: Angelika Mielcarek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi Gminy W. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 stycznia 2025 r. nr 93/2025 w przedmiocie nakazu przeprowadzenia kontroli oraz sporządzenia ekspertyzy stanu technicznego budynku oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 20 stycznia 2025 r., nr 93/2025 Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej - DWINB) po rozpatrzeniu odwołania Gminy W. (dalej jako skarżąca) od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. (dalej - PINB) z dnia 29 listopada 2024 r., nr 2513/2024 w przedmiocie nakazu przeprowadzenia kontroli oraz sporządzenia ekspertyzy stanu technicznego budynku utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Przedmiotowa decyzja wydana została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Okręgowy Zarząd Polskiego Związku Działkowców we W. skierował do PINB pismo z dnia 2 lipca 2024 r. informujące o złym stanie technicznym budynku mieszkalnego, znajdującego się przy ul. [...] we W., na terenie działki nr [...], AM-[...], obręb B. będącej w użytkowaniu ROD "[...]". W piśmie tym zawarto też informację o tym, że przedmiotowy budynek nie stanowi własności PZD i nie znajduje się w jego zarządzie lecz z uwagi na jego stan zagraża bezpieczeństwu ludzi i mienia. Organ nadzoru budowlanego w dniu 14 października 2024 r. przeprowadził kontrolę, która potwierdziła nieprawidłowości, co odnotowano w sporządzonym na tę okoliczność protokole. Wskazano bowiem, że na działce nr [...], AM-[...], obręb B. przy ul. [...] we W. będącej w użytkowaniu ROD "[...]" - kolonia "[...], znajduje się parterowy budynek, o rzucie poziomym w kształcie prostokąta, użytkowany jako obiekt mieszkalny. Konstrukcja budynku tradycyjna murowana, dach płaski, pokryty papą. Ponad dachem murowane trzony kominowe. Wejście do budynku poprzez wiatrołap. Obiekt jest zamieszkiwany.
Mury zewnętrzne obiektu ze znacznym zużyciem eksploatacyjnym. Występuje zawilgocenie murów przyziemia (podciąganie wilgoci z poziomu posadowienia). Tynki elewacyjne zużyte, z ubytkami, spękaniami, odparzeniami i odspojeniami od muru (tynki lokalnie zawilgocone, zmurszałe), miejscami odsłonięty mur ceglany. Spękania ścian zewnętrznych, widoczne znaczne odspojenie ściany wiatrołapu od ściany zewnętrznej budynku. Brak opaski odwadniającej przy ścianach budynku. Od strony elewacji południowej widoczne przebicia przez przegrodę zewnętrzną i wyprowadzenie instalacji do szamba (ubytki i spękania ściany w miejscu przebić). Rynny i rury spustowe zużyte, skorodowane, nieszczelne, nie spełniają swojej funkcji, brak rury spustowej w narożu północno-wschodnim. Zadaszenie wiatrołapu uszkodzone, zużyte, bez odwodnienia.
Ścieki bytowo-gospodarcze z obiektu odprowadzane są do bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe. Brak możliwości oceny szczelności zbiornika. Teren przy zbiorniku silnie porośnięty roślinnością zbiornik przykryty deskami, okładzinami dywanowymi.
Budynek użytkowany jest jako mieszkalny i składa się z 3 pokoi, kuchni i łazienki. Obiekt jest ogrzewany piecami kaflowymi. W każdym z pokoi jest jeden piec. Brak wentylacji nawiewno-wywiewnej w pomieszczeniach z piecami. W łazience brak wentylacji grawitacyjnej wywiewnej. W kuchni kratka wentylacyjna pod stropem, brak możliwości oceny podłączenia wentylacji. Ściany lokalu zagrzybione.
Ustalony stan faktyczny spowodował wszczęcie postępowania, którego przedmiot w skierowanym do stron zawiadomieniu określono jako nadmiernie pogorszony stan techniczny budynku mieszkalnego. W dniu 29 listopada 2024 r. PINB dla miasta W. wydał decyzję nr 2513/2024, którą przyjmując w podstawie prawnej art. 62 ust. 3 w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 725) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 - dalej: k.p.a.) nakazał Gminie W. jako właścicielowi działki nr [...], AM-[...] obręb B. przy ul. [...] we W. , będącej w użytkowaniu Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]" - kolonia "[...]", na której znajduje się parterowy budynek mieszkalny:
- przeprowadzenie kontroli przewodów kominowych (dymowych i wentylacyjnych) w tym budynku, w trybie art. 62 ust.1 pkt 1 lit. c Prawa budowlanego,
- przeprowadzenie kontroli budynku, w trybie art. 62 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego (kontrola w cyklu 5-letnim), polegającej na sprawdzeniu stanu technicznego i przydatności do użytkowania obiektu budowlanego, estetyki obiektu budowlanego oraz jego otoczenia, kontrolą należy również objąć instalację elektryczną w budynku,
- sporządzenie ekspertyzy technicznej obejmującej stan techniczny budynku mieszkalnego w szczególności: fundamentów (izolacji ścian fundamentowych), ścian konstrukcyjnych, zewnętrznych warstw przegród zewnętrznych, dachu (konstrukcji i pokrycia), elementów odwodnienia obiektu, trzonów kominowych, wentylacji nawiewno-wywiewnej w budynku, podłączeń urządzeń grzewczo-kominowych do przewodów kominowych i dopływu powietrza dla potrzeb tych urządzeń, bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe (jego szczelności). Nakazano też ocenić, czy obiekt spełnia wymagania dotyczące nośności i stateczności konstrukcji, bezpieczeństwa pożarowego, zaopatrzenia w wodę i energię elektryczną odprowadzania wód opadowych i ścieków bytowo-gospodarczych, ogrzewania pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, niezbędne wymagania higieniczno-sanitarne.
W sentencji decyzji zawarto zalecenia co do zakresu ekspertyzy jej zawartości oraz kwalifikacji osób ją wykonujących oraz w analogicznym zakresie opisano wymogi stawiane dokumentacji sporządzonej w trakcie kontroli. Powinna ona wskazywać przyczyny powstawania nieprawidłowości, oceniać ich wpływ na stan techniczny obiektu (bezpieczeństwo jego użytkowania) oraz określać zakres i sposób usunięcia występujących wad, poprzez wskazanie konkretnych robót naprawczych, jakie należy wykonać, aby doprowadzić obiekt do odpowiedniego stanu technicznego, zapewniając bezpieczeństwo jego użytkowania i spełnienie wymagań stawianych budynkom mieszkalnym. Dodatkowo organ określił termin wykonania nakazu na dwa miesiące liczone od dnia kiedy decyzja stanie się ostateczna.
W uzasadnieniu decyzji, po przytoczeniu regulacji wynikającej z art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego, wskazano na zły stan techniczny przedmiotowego budynku będący następstwem wieloletnich zaniedbań w jego utrzymaniu, brak remontów, bieżących napraw i konserwacji. Zwrócono uwagę, że wyeksploatowane przegrody zewnętrzne, spękania ścian, ubytki i uszkodzenia tynków, podciąganie wilgoci z poziomu posadowienia obiektu, znaczne odspojenie ściany wiatrołapu od ściany zewnętrznej budynku stanowią zagrożenie dla bezpieczeństwa mienia, co może stanowić zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi).
Nadto zagrzybienie murów, brak wentylacji, niekontrolowana instalacja elektryczna i przewody kominowe z podłączonymi piecami kaflowymi mogą stanowić zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi, zagrożenie pożarowe, porażenia prądem. Dodatkowo niekontrolowany, porośnięty roślinnością bezodpływowy zbiornik na nieczystości ciekłe w przypadku nieszczelności może spowodować niekontrolowane zanieczyszczenia bakteriologiczne i chemiczne gleby i wód gruntowych i zagrożenie dla środowiska. Nakaz przeprowadzenia kontroli uzasadniano też brakiem poddawania obiektu okresowym kontrolom wynikającym z art. 62 ust. 1 Prawa budowlanego. Stan techniczny budynku nie jest kontrolowany i dokumentowany.
Wskazując na zamiar wydania decyzji nakazującej usunięcie nieprawidłowości i zagrożenia w stanie technicznym obiektu zwrócono uwagę na konieczność oparcia tej decyzji na dokumentach obrazujących rzeczywisty stan obiektu, zakres wad, sposobu ich usunięcia, ze wskazaniem konkretnych robót, jakie należy wykonać, aby doprowadzić obiekt do odpowiedniego stanu i usunąć zagrożenie. Okoliczność ta uzasadniała zdaniem organu wydany nakaz sporządzenia ekspertyzy technicznej, która powinna także ocenić, czy obiekt spełnia niezbędne wymagania stawiane obiektom mieszkalnym.
Względem adresata decyzji PINB podał, że z rejestru gruntów oraz księgi wieczystej wynika, że działka nr [...], AM-[...], obręb B., zlokalizowana przy ul. [...] we W. stanowi własność Gminy W. Do działki tej ograniczone prawo rzeczowe prawo użytkowania, posiada Polski Związek Działkowców. Z rejestru gruntów wynika, że na wskazanej działce znajduje się budynek mieszkalny, jednokondygnacyjny, o powierzchni zabudowy [...] m² niestanowiący odrębnego od gruntu przedmiotu własności. Usytuowanie obiektu na działce obrazuje wydruk z mapy Katastru Miejskiego dla tej działki. Budynek został wzniesiony w latach 1960-1965 i od początku pełnił funkcję budynku mieszkalnego z przeznaczeniem na stały pobyt ludzi, jest od kilkudziesięciu lat zamieszkiwany.
Co do stanowiska prezentowanego w toku postępowania przez Gminę W. organ wyjaśnił, że nie bada kwestii historycznych i zaniedbań jakie miały miejsce na przestrzeni kilkudziesięciu lat, w czasie kiedy nieruchomość znajdowała się we władaniu P. Nie prowadzi dochodzenia ani śledztwa w tym zakresie i nie ustala winnych ani okoliczności w jakich do nich doszło. Ocenie podlega aktualny stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania decyzji.
Z dokumentów wynika, że właścicielem nieruchomości na której istnieje obiekt jest Gmina W., z danych z rejestru gruntów wynika, że na nieruchomości znajduje się budynek mieszkalny niestanowiący odrębnego od gruntu przedmiotu własności. PZD posiada jedynie prawo użytkowania działki, nie jest właścicielem ani zarządcą obiektu mieszkalnego objętego postępowaniem. W ustawie z 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych w art. 2 pkt 9 wyjaśniono, że pod pojęciem "infrastruktury ogrodowej" należy rozumieć budynki i budowle, ogrodzenia, aleje i drogi ogrodowe, place zabaw, świetlice, hydrofornie, sieci wodociągowe i energetyczne oraz inne urządzenia znajdujące się na terenie rodzinnego ogrodu działkowego przeznaczone do wspólnego używania przez osoby korzystające z działek oraz służące do zapewnienia prawidłowego funkcjonowania rodzinnego ogrodu działkowego, o ile nie wchodzą w skład przedsiębiorstwa.
Organ I instancji przyjął, że trudno uznać, aby budynek mieszkalny, zamieszkany przez kilkadziesiąt lat był przeznaczony do wspólnego używania przez osoby korzystające z działek i służył do zapewnienia prawidłowego funkcjonowania rodzinnego ogrodu działkowego. Obiekt ten nie jest związany z funkcjonowaniem Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]" - kolonia "[...]" i nie służy do wspólnego użytkowania przez działkowców. Zatem nie stanowi infrastruktury ogrodowej w rozumieniu ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych. Ocenił więc, że nie ma żadnych podstaw, aby skierować nakaz do Polskiego Związku Działkowców, który nie jest właścicielem ani zarządcą budynku mieszkalnego, a jedynym adresatem nakazu może być Gmina W. jako właściciel działki nr [...], AM-[...], obręb B. przy ul. [...] we W. , na której istnieje obiekt.
Nie godząc się z zapadłym rozstrzygnięciem Gmina W. oprotestowała je złożonym w terminie odwołaniem, w którym zażądała jego uchylenia. Decyzji zarzucono naruszenie art. 61 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne wskazanie podmiotu do którego powinien być skierowany nakaz z decyzji, tj. Gminy W. jako właściciela, zamiast Polskiego Związku Działkowców jako użytkownika nieruchomości i właściciela infrastruktury ogrodowej, w tym budynków i budowli, położonej na terenie rodzinnego ogrodu działkowego "[...]", oraz art. 7 i 77 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie dostarczonego materiału dowodowego na okoliczność wyjaśnienie kwestii właściciela obiektu budowlanego, budynku świetlicy zamieszkiwanej przez osoby trzecie, wg PINB parterowy budynek mieszkalny, będącego przedmiotem rozstrzygnięcia organu.
W uzasadnieniu odwołania podano, że nieruchomość, na której usytuowany jest przedmiotowy budynek znajduje się w użytkowaniu Polskiego Związku Działkowców i stanowi Rodzinny Ogród Działkowy "[...]" - kolonia "[...]". Zgodnie z ustawą o rodzinnych ogrodach działkowych PZD jest właścicielem całej infrastruktury ogrodowej, w tym budynków i budowli, znajdującej się w granicach działki. Odwołująca się nie zgadza się w kwestii wskazania przez organ podmiotu, na który został nałożony powyższy obowiązek. Polski Związek Działkowców jako właściciel całej infrastruktury ogrodowej stanowiącej ROD "[...]", w tym budynków i budowli zgodnie z art. 61 ustawy Prawo budowlane jest podmiotem, do którego adresowany jest nakaz, a nie Gmina W., która jest właścicielem gruntu.
Gmina jest właścicielem działki na podstawie decyzji komunalizacyjnej Wojewody Dolnośląskiego sygn. RR.V.K.7723.G.155.9-2/04 z dnia 24 września 2004 r., której podstawą wydania było funkcjonowanie na ówczesnej działce nr [...] (po podziale: działki nr [...] i [...]) AM-[...] obręb B., ogrodu działkowego (ogród działkowy "[...]").
W 2015 r. Prezydent W. po rozpatrzeniu wniosku Polskiego Związku Działkowców stwierdził, nabycie prawa użytkowania z dniem 19 stycznia 2014 r. przez stowarzyszenie ogrodowe Polski Związek Działkowców prowadzący Rodzinny Ogród Działkowy "[...]" we W. nieruchomości zajmowanych przez ten ogród w tym działki nr [...] (po podziale: działki nr [...] i [...]) AM-[...] obręb B. Decyzja w tej sprawie (nr 52/2015 z dnia 14 października 2015 r.) została wydana w związku ze spełnieniem warunku z art. 76 ust. 1 pkt. 3 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1073, dalej ustawa o r.o.d.). tj. w związku ze stwierdzeniem, że "rodzinny ogród działkowy funkcjonuje na nieruchomości co najmniej 30 lat, a nabycie własności nieruchomości przez jednostkę samorządu terytorialnego nastąpiło w związku z funkcjonowaniem na niej rodzinnego ogrodu działkowego.
PZD przed wydaniem decyzji nr 52/2015 nie złożyło oświadczenia ani nie przedstawiło żadnej informacji, iż jakaś część terenu objętego wnioskiem nie stanowi rodzinnego ogrodu działkowego, a decyzja została wydana dla całości wnioskowanego obszaru zajmowanego przez ROD "[...]" bez żadnych wyjątków co do zagospodarowanej powierzchni. Prawo użytkowania Polskiego Związku Działkowców zostało ujawnione w księdze wieczystej nr [...], a w następstwie powyższego działka nr [...] AM-[...] obręb B., której obszar stanowi kolonia "[...]" będąca częścią Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]" która znajduje się w użytkowaniu PZD podlega przepisom ustawy o r.o.d.
Po wskazaniu na art. 11 ust. 3 ustawy o r.o.d. odwołująca się wskazała na wyjątek od zasady superficies solo cedit i podała, że to PZD jako stowarzyszenie ogrodowe jest właścicielem całej infrastruktury ogrodowej, w tym budynków i budowli, a w szczególności parterowego budynku świetlicy w terenie ROD "[...]" - kolonia "[...]". Gmina W. nie jest właścicielem tego ani żadnego innego obiektu budowlanego na terenie rodzinnego ogrodu działkowego i z tego powodu nie może być adresatem obowiązków wynikających z art. 61 ustawy Prawo budowlane.
Odwołano się też do pisma z dnia 10 września 1984 r. adresowanego do ówczesnego Wojewódzkiego Zarządu PZD, z którego wynika, że budynek został wybudowany w latach 1960-65 przez P. z przeznaczeniem na świetlicę ówczesnego Pracowniczego Ogrodu Działkowego. Jednakże, co wynika z dalszej treści przywołanego pisma z dnia 10 września 1984 r. "przez nieudolność poprzednich zarządów (ów budynek) nie został właściwie zagospodarowany, a w rezultacie został zasiedlony przez pracownika P. i zamieniony na mieszkanie". Dalej argumentowano, że fakt zamieszkiwania osób w budynku świetlicy ROD "[...]" nie zmienia funkcji tego budynku z niemieszkalnego na mieszkalny, a art. 12 ustawy o r.o.d. jednoznacznie zakazuje zamieszkiwania na terenie rodzinnych ogrodów działkowych. Świetlica zamieszkiwana przez osoby trzecie nie wchodzi w skład zasobu mieszkaniowego Gminy W.
Przedmiotowy budynek stanowi część infrastruktury ogrodowej Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]" i jako taki stanowi własność PZD. Dlatego podmiotem do którego powinien być skierowany nakaz w świetle obowiązujących przepisów prawa powinien być PZD jako właściciel przedmiotowego budynku świetlicy.
Wskazaną na wstępie decyzją z dnia 20 stycznia 2025 r., nr 93/2025 DWINB utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W jej uzasadnieniu przedstawiono stan sprawy oraz treść rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego, po czym organ odwoławczy dokonał własnej oceny ustalonego stanu faktycznego. W pierwszej kolejności poddano analizie treść art. 62 ust. 3 ustawy Prawo budowlane wskazując ustawowe przesłanki jego uruchomienia oraz uprawnienia organów w przypadku stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego.
Badając prawidłowość decyzji PINB, organ II instancji podał, że niewątpliwie przedmiotowy budynek znajduje się w złym stanie technicznym. Podzielono stanowisko organu I instancji co do nieprawidłowości wskazanych w zakresie wyeksploatowanych przegród zewnętrznych, zagrzybienia murów, braku wentylacji, niekontrolowanej instalacji elektrycznych i przewodów kominowych. Zwrócono też uwagę na nieprawidłowości dotyczące zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe.
DWINB zauważył, że odwołująca się nie kwestionuje dokonanej kwalifikacji prawnej lecz prawidłowość ustalenia adresata zaskarżonej decyzji. Po wymienieniu wskazanych w art. 61 Prawa budowlanego właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego jako zobowiązanych do utrzymywania go w należytym stanie technicznym i estetycznym stwierdzono, że z wydruku z rejestru gruntów Zarządu Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego we W. oraz księgi wieczystej wynika, że nieruchomość stanowi własność Gminy W. Natomiast ograniczone prawo rzeczowe do tej działki, prawo użytkowania posiada Polski Związek Działkowców.
Z wydruku z rejestru gruntów Katastru Miejskiego wynika, że na wskazanej działce znajduje się budynek mieszkalny, jednokondygnacyjny, o powierzchni zabudowy [...] m², niestanowiący odrębnego od gruntu przedmiotu własności. Usytuowanie obiektu na działce obrazuje włączony do akt sprawy wydruk z mapy Katastru Miejskiego dla tej działki.
DWINB podał, iż organ nadzoru budowlanego nie bada kwestii historycznych, zamiarów inwestycyjnych i zaniedbań jakie miały miejsce na przestrzeni kilkudziesięciu lat. Ocenie podlega tylko aktualny stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania decyzji. Wobec tego, powoływanie się przez Gminę W. na pismo z lat 80-tych, że budynek objęty postępowaniem, wybudowany w latach 1960-1965 przez P. miał być pierwotnie przeznaczony na świetlicę jest nietrafne. Zdaniem organu oceniane są fakty, a nie zamiary, istotne jest to co powstało, a nie to co miało powstać. Z akt sprawy wynika, że obiekt od początku pełnił funkcję budynku mieszkalnego z przeznaczeniem na stały pobyt ludzi. Jest on od kilkudziesięciu lat zamieszkiwany. Ponadto Gmina W. jest właścicielem działki, na której istnieje budynek na podstawie decyzji komunalizacyjnej Wojewody Dolnośląskiego z 2004 r. Zatem przez dwie dekady było wystarczająco dużo czasu, aby uregulować kwestię spornego obiektu.
Odnosząc się do twierdzeń odwołania organ II instancji przyjął, iż błędne jest twierdzenie, że budynek mieszkalny stanowi infrastrukturę ogrodową. W ustawie o rodzinnych ogrodach działkowych (art. 2 pkt 9 tej ustawy) wyjaśniono, że pod pojęciem infrastruktury ogrodowej należy rozumieć budynki i budowle, ogrodzenia, aleje i drogi ogrodowe, place zabaw, świetlice, hydrofornie, sieci wodociągowe i energetyczne oraz inne urządzenia znajdujące się na terenie rodzinnego ogrodu działkowego przeznaczone do wspólnego używania przez osoby korzystające z działek oraz służące do zapewnienia prawidłowego funkcjonowania rodzinnego ogrodu działkowego, o ile nie wchodzą w skład przedsiębiorstwa. Trudno przyjąć, aby budynek mieszkalny, zamieszkany przez kilkadziesiąt lat był przeznaczony do wspólnego używania przez osoby korzystające z działek i służył do zapewnienia prawidłowego funkcjonowania rodzinnego ogrodu działkowego. Obiekt ten nie jest związany z funkcjonowaniem ogrodu i nie służy do wspólnego użytkowania przez działkowców. Zatem nie stanowi on infrastruktury ogrodowej w rozumieniu ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych.
Końcowo DWINB oceniając jako prawidłowe skierowanie decyzji do Gminy W. podkreślił, że Polski Związek Działkowców posiada jedynie prawo użytkowania działki, ograniczone prawo rzeczowe, czyli nie jest podmiotem, o którym mowa w art. 61 Prawa budowanego ani właścicielem ani zarządcą obiektu budowlanego objętego postępowaniem.
W wywiedzionej skardze wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji, wstrzymanie jej wykonania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Żądania skargi oparto na zarzutach naruszenia art. 61 i art. 62 Prawa budowlanego poprzez błędne ustalenie podmiotu zobligowanego do wykonania obowiązków określonych w decyzji PINB oraz art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia w dostateczny sposób stanu faktycznego sprawy, niedokładne rozpatrzenie materiału dowodowego oraz błędną jego ocenę.
W uzasadnieniu pisma procesowego zasadniczo kwestionowano wyłącznie skierowanie obowiązku do skarżącej. Podniesiono, że w art. 61 Prawa budowlanego wskazano na właściciela lub zarządcę i użyto spójnika "lub" (alternatywa łączna), co oznacza, w zestawieniu z treścią zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), że obowiązek określony w decyzji winien być nałożony na ten podmiot, który w chwili rozstrzygania sprawy faktycznie sprawuje zarząd obiektem i na mocy przepisów lub umowy zobowiązany jest do utrzymywania przedmiotowego obiektu budowlanego w należytym stanie technicznym. Choć właściciel został wskazany w pierwszej kolejności, to jednak przepisy te należy odczytywać w ten sposób, że decyzja nakazująca określone obowiązki powinna być skierowana do tego podmiotu, który posiadając uprawnienie do władania i zarządzania obiektem jest w stanie najpełniej ale i najsprawniej, posiadając dostęp do całej dokumentacji obiektu, przywrócić jego prawidłowy stan techniczny i bezpieczne użytkowanie. Stanowisko to poparto orzecznictwem sądowoadministracyjnym. Podobnie z użyciem orzecznictwa analizowano pojęcie zarządcy.
Zaznaczono też, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z nieruchomością zabudowaną (działka nr [...]) pozostającą w użytkowaniu PZD. Prawo użytkowania w rozumieniu k.c. m.in. nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], AM[...], obręb B., z której następnie wydzielono działkę nr [...] powstało z mocy prawa z dniem 19 stycznia 2014 r., co zostało stwierdzone deklaratoryjną decyzją Prezydenta W. nr 52/2015 z dnia 14 października 2015 r. Decyzja została wydana na wniosek PZD, który wskazał we wniosku, że cały obszar obecnej działki nr [...] stanowi część Rodzinnego Ogrodu Działkowego [...] i na żadnym etapie postępowania zakończonego decyzją nr 52/2015 nie podnosił, że jakaś część nieruchomości nie stanowi części rodzinnego ogrodu działkowego.
Dalej akcentowano, że prawo użytkowania musi obejmować całą nieruchomość, a więc, jak stanowi art. 46 § 1 k.c., część powierzchni ziemskiej stanowiącą odrębny przedmiot własności, jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Ponadto oddanie nieruchomości w użytkowanie, ma na celu swoiste przekazanie władztwa nad nieruchomością użytkownikowi, który staje się gospodarzem nieruchomości i jest za nią odpowiedzialny.
Skarżąca podniosła, że ogród działkowy [...] (obecnie Rodzinny Ogród Działkowy [...]) założony został w 1965 r. i od tego czasu pozostawał w faktycznym, od 2014 r. usankcjonowanym prawem użytkowania, władaniu/posiadaniu PZD lub jego poprzedników prawnych. Gmina W. pomimo, że z dniem 27 maja 1990 r. stała się właścicielem działki nr [...], co zostało potwierdzone decyzją komunalizacją Wojewody Dolnośląskiego nr RR.V.K.7723.G.155.9-2/04 z dnia 24 września 2004 r., z uwagi na zapisy ustaw regulujących status pracowniczych, następnie rodzinnych ogrodów działkowych, nie miała uprawnień do faktycznego władania i zarządzania tymi nieruchomościami. Zgodnie z ustawami: z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. poz. 58) oraz z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. poz. 419) prowadzenie pracowniczych/rodzinnych ogrodów działkowych i dbanie o prawidłowe ich zagospodarowanie było kompetencją PZD.
Wskazano też na art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 1073), zgodnie z którym infrastruktura ogrodowa stanowi własność stowarzyszenia ogrodowego. Jedyny wyjątek dotyczący własności infrastruktury ogrodowej stanowią urządzenia służące do doprowadzania lub odprowadzania płynów, pary, gazu, energii elektrycznej oraz inne urządzenia podobne, jeżeli wchodzą w skład przedsiębiorstwa (art. 49 § 1 k.c.). Urządzenia te, nawet jeśli stanowią części składowe nieruchomości, pozostają własnością przedsiębiorców trudniących się doprowadzaniem (odprowadzeniem) mediów. Analogiczne uregulowania dotyczące własności budynków i budowli rodzinnego ogrodu działkowego zawierały ustawa o pracowniczych ogrodach działkowych i ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych.
Zatem według skarżącej to PZD jako użytkownik nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] i właściciel całej infrastruktury ogrodowej stanowiącej ROD [...], w tym budynków i budowli, zgodnie z art. 61 Prawa budowlanego jest podmiotem odpowiedzialnym za prawidłowe utrzymanie przedmiotowego budynku i to do niego powinien zostać skierowany, wydany na podstawie art. 62 ustawy nakaz przeprowadzenia stosownych kontroli przedmiotowego obiektu i sporządzenia ekspertyzy technicznej, a nie do Gminy W., która jest wyłącznie właścicielem gruntu i nie może być właścicielem tego ani żadnego innego obiektu budowlanego na terenie rodzinnego ogrodu działkowego.
Jako niesłuszne określono stanowisko DWINB, że budynek którego dotyczy postępowanie jest budynkiem mieszkalnym, stanowiącym własność Gminy W. Organy obu instancji pominęły dowody przedstawione przez skarżącą, wskazujące na fakt, że przedmiotowy budynek jest budynkiem świetlicy na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego [...]. Fakt zamieszkiwania osób w budynku świetlicy nie zmienia funkcji tego budynku z niemieszkalnego na mieszkalny. Art. 12 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych jednoznacznie zakazuje zamieszkiwania na terenie rodzinnych ogrodów działkowych.
PZD jako podmiot od kilkudziesięciu lat faktycznie zarządzający nieruchomością nigdy nie podejmował czynności mających na celu doprowadzenie do zgodności wykorzystania przedmiotowego budynku zgodnie z jego faktycznym przeznaczeniem. Zaniechania te nie mogą jednak być przesłanką wyłączenia odpowiedzialności PZD za utrzymanie tego obiektu i obciążenia tym obowiązkiem Gminy W. Tym samym PZD jako użytkownik zabudowanej nieruchomości, z którego to ograniczonego prawa należy wywodzić obowiązki zarządcy w rozumieniu Prawa budowlanego oraz jako właściciel infrastruktury ogrodowej, w tym budynków posadowionych w granicach Rodzinnego Ogrodu Działowego [...], powinien być adresatem obowiązków wynikających z decyzji PINB.
W udzielonej Sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie informując, że po zapoznaniu się ze skargą nie znaleziono podstaw do uchylenia decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Na wstępie wyjaśnić należy, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024, poz. 1267) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji, postanowienia (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb ich wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Jego uchylenie następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2024, poz. 935, dalej p.p.s.a.).
Mając na względzie wskazane kryterium legalności, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych, nie znalazł podstaw dla stwierdzenia naruszenia prawa w rozpoznawanej sprawie, mimo rozważenia w toku dokonywanych czynności przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a., z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Kontroli tut. Sądu podlegała decyzja DWINB z dnia 20 stycznia 2025 r., nr 93/2025 utrzymująca w mocy decyzję PINB dla miasta W. z dnia 29 listopada 2024 r., nr 2513/2024 nakazująca przeprowadzenie kontroli i sporządzenie ekspertyzy technicznej stanu technicznego obiektu budowlanego.
Należy zaznaczyć, że weryfikowana jest obecnie legalność decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 62 ust. 3 cytowanej już ustawy Prawo budowlane, który stanowi, że organ nadzoru budowlanego w razie stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, mogącego spowodować zagrożenie: życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska - nakazuje przeprowadzenie kontroli, o której mowa w ust. 1, a także może żądać przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu lub jego części. Zastosowanie przywołanego przepisu wymaga łącznego ziszczenia się dwóch przesłanek: 1) stwierdzenie nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części), 2) ów nieodpowiedni stan techniczny może powodować zagrożenie chronionych prawnie dóbr (życie, zdrowie, mienie, środowisko). Zajście wskazanej sytuacji inicjuje kompetencje organu nadzoru budowalnego, z których pierwsza ma charakter obligatoryjny i nakłada na organ obowiązek nakazania przeprowadzenia kontroli, natomiast druga ma charakter fakultatywny i dotyczy możliwości zażądania przez organ przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego.
Istotne elementy stanu faktycznego, odpowiadające hipotezie powołanej normy prawnej, przedstawiają się tak, jak to wskazały organy i nie są w zasadzie sporne. Ustalenia stanowiące podstawę faktyczną rozstrzygnięcia powołane w uzasadnieniu decyzji znajdują odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Nie budzą one zastrzeżeń co do ich prawidłowości. Nie budzi sporu nieodpowiedni stan faktyczny przedmiotowego obiektu budowlanego, który uzasadnia konieczność interwencji służb nadzoru budowlanego i wykonania obowiązków nałożonych decyzją.
Jedynym elementem mocno eksponowanym przez stronę skarżącą zarówno w odwołaniu jak i w skardze jest wskazanie przez PINB dla miasta W., a następnie podzielenie tego poglądu przez DWINB, że to Gmina W. powinna zostać uznana adresatem decyzji. Pamiętając, że wskazane w decyzji organu I instancji obowiązki zostały nałożone na podstawie art. 62 ust. 3 ustawy Prawo budowlane przypomnieć należy, że adresatem decyzji wydawanych na postawie przepisów całego rozdziału 6 omawianej ustawy "Utrzymanie obiektów budowlanych" może być zarówno właściciel, jak i zarządca obiektu budowlanego. Zasadniczo poza skrajnymi przypadkami wskazanymi w orzecznictwie, gdzie dopuszcza się w ekstremalnych sytuacjach skierowanie obowiązków do innych podmiotów, tylko właściciel lub zarządca brani są pod uwagę przez organ interweniujący w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego. Ustawodawca przewidział możliwość kierowania nakazów w zakresie stanu technicznego obiektu budowlanego do właściciela lub zarządcy. Skoro zatem mowa o właścicielu lub zarządcy nieruchomości, o których mowa w art. 61 Prawa budowlanego, to należy przyjąć, że organ jest uprawniony do wyboru podmiotu według swego uznania. Nie oznaczać to będzie jednak zupełnej dowolności, czy braku konieczności uzasadnienia wyboru adresata nakazu, lecz przyjęty przez ustawodawcę dualizm podmiotów miał służyć wskazaniu przez organ tego podmiotu, który zapewni wykonanie obowiązku nakierowanego na ustalenie i usunięcie nieprawidłowości w stanie technicznym, czyli sytuacji, którą organy nadzoru budowlanego mają eliminować. Niemniej jednak w praktyce najczęstszym adresatem nakazów jest właściciel posiadający najszersze władztwo nad rzeczą i choćby z tej przyczyny będzie on adresatem dającym podstawy do zakładania, że nakaz zostanie wykonany.
Trafnie w analizowanym obszarze wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 24 lipca 2024 r., (sygn. akt II SA/Gd 222/24) podając, że ,,Przyjęta przez ustawodawcę kolejność podmiotów, na których ciąży powyższy obowiązek, nie jest przypadkowa. Uznając, że prawo własności jest prawem dającym najszersze władztwo nad rzeczą i wobec tego do właściciela w pierwszej kolejności należy kierować nakazy z art. 66 Prawa budowlanego, w przepisie art. 61 ustawodawca wskazał właściciela lub zarządcę, a więc posłużył się alternatywą, co oznacza, że obowiązki na podstawie art. 66 ust. 1 w zw. z art. 61 Prawa budowlanego mogą być nałożone również na oba podmioty łącznie. Określenie w sposób alternatywny osób odpowiedzialnych za stan techniczny obiektów budowlanych nie oznacza, że organy administracji w oderwaniu od szczególnych okoliczności faktycznych sprawy mogą bez uzasadnienia pominąć jedną z nich. Ustalenie stron postępowania i adresatów decyzji, należy do organu prowadzącego postępowanie, w związku z tym organ ten ma prawo żądać przedstawienia dokumentów świadczących o tym, kto jest właścicielem, ewentualnie współwłaścicielem, nieruchomości, gdyż błędne ustalenia w tym zakresie mogą skutkować wznowieniem postępowania lub stwierdzeniem nieważności decyzji." - LEX nr 3743528. Co prawda jest to orzeczenie wydane względem decyzji wydanej na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego lecz niewątpliwie poruszana problematyka dotyczy adresatów decyzji wydanych w ramach całego rozdziału 6 ustawy dotyczących utrzymania obiektów budowlanego.
W niniejszej sprawie właścicielem nieruchomości gruntowej jest Gmina W. co wynika z treści księgi wieczystej nr [...]. Podstawą do wpisu Gminy jako właściciela była decyzja komunalizacyjna Wojewody Dolnośląskiego z dnia 24 września 2004 r., nr RR.V.K.7723.G.155.9-2/04. Z kolei Polski Związek Działkowców posiada prawo użytkowania przedmiotowej nieruchomości, również ujawnione w księdze wieczystej na skutek decyzji Prezydenta W. z dnia 14 października 2015 r. stwierdzającej nabycie prawa użytkowania z dniem 19 stycznia 2014 r., co było wynikiem stwierdzenia prowadzenia na tej nieruchomości ogrodu działkowego. Wiadomym bowiem pozostaje, że okoliczność ta stanowiła przesłankę do wydania przez Prezydenta W. przedmiotowej decyzji. W aktach administracyjnych znajduje się jeszcze dokument w postaci wypisu z rejestru gruntów, z którego wynika, że właścicielem nieruchomości jest Gmina W., użytkownikiem Polski Związek Działkowców oraz wskazano tam także na budynek mieszkalny o powierzchni [...] m² niestanowiący odrębnego od gruntu przedmiotu własności.
W oparciu o wskazane dokumenty PINB dla miasta W. uznał za właściwe skierowanie decyzji do Gminy W., czemu ona zdecydowanie oponuje. Zdaniem Sądu w składzie orzekającym argumentacja skarżącej nie podważa prawidłowości nakazania sporządzenia i przedłożenia określonych dokumentów dotyczących przedmiotowego budynku.
Gmina W. stoi na stanowisku, że mocą decyzji Prezydenta W. z dnia 14 października 2015 r. stwierdzającej nabycie prawa użytkowania z dniem 19 stycznia 2014 r. przez Polski Związek Działkowców to właśnie ten podmiot powinien wykonać nakaz, gdyż zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych budynek świetlicy stanowi infrastrukturę ogrodową i stanowi własność stowarzyszenia ogrodowego. Pogląd ten jest trudny do zaakceptowania bowiem nie znajduje potwierdzenia w zebranym materiale aktowym. Z całą pewnością budynek ten zlokalizowany jest, co wynika z wyżej wskazanej decyzji Prezydenta W., na terenie ogrodu działkowego. Niemniej jednak już twierdzenia jakoby stanowił on infrastrukturę ogrodową nie znajduje potwierdzenia w stanie faktycznym.
Podkreślić w tym miejscu trzeba, że nie mieści się też w granicach niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej ocena decyzji Prezydenta W. z dnia 14 października 2015 r. stwierdzającej nabycie przez stowarzyszenie ogrodowe prawa użytkowania nieruchomości, w tym przedmiotowego budynku, w sytuacji gdy we wniosku o wydanie tej decyzji wskazano, że grunty objęte wnioskiem zajęte są od kilkudziesięciu lat przez rodziny ogród działkowy, zaś faktycznie na tym terenie od kilkudziesięciu lat istnieje budynek mieszkalny. Nie jest też rolą Sądu orzekającego w niniejszej sprawie badanie tej okoliczności przez pryzmat regulacji wynikających z ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych. Przepis art. 134 § 1 ab initio p.p.s.a. określa bowiem, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy. Jak wskazuje się w judykaturze, rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Chodzi zatem wyłącznie o sprawę, która została rozstrzygnięta w zaskarżonej do sądu decyzji. Sąd zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona, i nie może swoimi ocenami prawnymi wkraczać w sprawę nową w stosunku do tej, która była albo powinna być przedmiotem postępowania przed organem administracji i wydawanych w nim aktów.
Strona skarżąca zdaje się w odwołaniu jak i w skardze wskazywać nomenklaturę mającą przekonywać do prezentowanego stanowiska nazywając przedmiotowy budynek świetlicą. Tymczasem z ustaleń poczynionych przez PINB jednoznacznie wynika, że budynek ten nigdy nie służył celom stowarzyszenia ogrodowego, jego mieszkańcy nie byli i nie są członkami stowarzyszenia oraz nigdy nie pobierano od nich żadnych opłat. Dodatkowo we wszelkiej dokumentacji mowa jest o budynku mieszkalnym, a fakt ten potwierdził PINB dokonując oględzin i opisując zastany stan faktyczny. W tym miejscu należy zwrócić uwagę na stanowisko organu II instancji, który trafnie przyjął, że organ nie bada kwestii historycznych czy zamiarów inwestycyjnych lecz aktualny stan prawny i faktyczny.
Skoro sytuacja związana z przedmiotowym budynkiem mimo istnienia decyzji Prezydenta W. okazuje się dość niejasna, niewłaściwym byłoby oczekiwanie od organów nałożenia obowiązków na zarządcę, skoro stanowisko Polskiego Związku Działkowców jest jednoznaczne. Doś będzie w tym miejscu wskazać, że na rozprawie przedstawiciel Polskiego Związku Działkowców oświadczył, że P. nigdy, zgodnie z wówczas obowiązującymi przepisami nie przekazał przedmiotowego budynku na rzecz Polskiego Związku Działkowców, PZD nigdy nie dysponowała też przedmiotowym budynkiem. Okoliczność ta w toku prowadzonego postępowania nie została oceniona w sposób odmienny.
Tak więc fakt, że mocą decyzji Prezydenta W. nieruchomość, na której zlokalizowany jest przedmiotowy budynek stanowi teren ogrodu działkowego, oczywiście istotny z prawnego punktu widzenia, nie może być dominujący w przypadku określania adresata nakazu wydawanego w trybie art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego. Znamienne w niniejszej sprawie pozostaje to, że stowarzyszenie ogrodowe, co wynika z ustaleń poczynionych w toku postępowania nigdy nie wykorzystywało i nie wykorzystuje przedmiotowego budynku na cele swojej działalności statutowej. Niemożliwe jest też wskazanie, aby budynek ten stanowił element infrastruktury ogrodowej w rozumieniu art. 2 pkt 9 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych. Organy nadzoru budowlanego słusznie więc uznały, że adresatem nakazu powinien być właściciel.
Nie będą miały więc uzasadnionych podstaw zarzuty skargi związane z naruszeniem prawa materialnego czy procedury administracyjnej. Orzekające w sprawie organy nałożyły obowiązek zgodnie z treścią art. 61 Prawa budowlanego. Zebrany materiał dowodowy pozwalał na wydanie rozstrzygnięcia, zaś poczynione ustalenia są spójne i jednoznaczne. Zdaniem Sądu w składzie orzekającym dość skomplikowany stan prawny przedmiotowego budynku tym bardziej uprawniał służby nadzoru budowlanego do przyjęcia właściciela jako podmiotu, który w realiach sprawy poprzez wykonanie nakazu spowoduje przywrócenie stanu zgodnego z prawem.
Reasumując, podniesione w skardze zarzuty okazały się niezasadne. Sąd nie doszukał się też innych naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.
Mając na względzie przedstawiony stan sprawy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.