II SA/Wr 162/24

II SA/Wr 162/24 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2024-06-20
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-02-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Halina Filipowicz-Kremis /przewodniczący/
Władysław Kulon
Wojciech Śnieżyński /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 145 par. 1 pkt 4, art. 151 par. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 725
art. 3 pkt 20, art. 29 ust 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz - Kremis, Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon, Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (sprawozdawca), Protokolant: Referent Tomasz Gołębiowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 czerwca 2024 r. sprawy ze skarg G. H. , M. J., R.J., A. M. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 5 stycznia 2024 r. nr IF-O.7840.1.196.2023.KMB-4 w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu oraz projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej oddala skargi w całości.
Uzasadnienie
Decyzją z 29.09.2022 r. (nr 459/2022) Starosta Karkonoski (dalej: Starosta, organ I instancji), zatwierdził projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielił P. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: inwestor), pozwolenia na budowę dla inwestycji, obejmującej budowę stacji bazowej telefonii komórkowej sieci P. nr [...] na działkach nr [...], nr [...] i nr [...], obręb [...] Ś., jedn. ewid. [...] P. Decyzja zgodnie ze znajdującą się w aktach sprawy adnotacją stała się ostateczna.
W dniu 13.12.2022 r. do Starosty wpłynął wniosek G. H. o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ww. decyzją o pozwoleniu na budowę. Jako podstawę prawną wznowienia wskazano art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.. Wnioskodawca zaznaczył, że jest właścicielem działek nr [...] i nr [...], a budowa masztu jest planowana 60 m od granicy działki. Podał, że o decyzji dowiedział się 05.12.2022 r. w momencie rozpoczęcia prac budowlanych na sąsiadującej działce.
Tego samego dnia, za pośrednictwem poczty elektronicznej, wpłynął do organu wniosek o wznowienie postępowania, pochodzący od M. J. i R. J. Jako podstawę prawną wznowienia wskazano także art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wnioskodawcy podali, że o decyzji dowiedzieli się 06.12.2022 r. od sąsiada, który przesłał im wiadomość ze zdjęciem. Wskazali, że sporna inwestycja realizowana jest w bezpośrednim sąsiedztwie należącej do nich działki nr [...].
W dniu 14.12.2022 r. do Starostwa wpłynął wniosek A. M. o wznowienie postępowania w sprawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Jako podstawę prawną wznowienia wskazano także art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wnioskodawczyni powołała się na prawo własności działki nr [...], a także podała, że o decyzji dowiedziała się w dniu 07.12.2022 r., gdy zostały już poczynione pierwsze prace na sąsiedniej działce.
Postanowieniem z 12.01.2023 r. (znak ABP.6740.1.345.2022.JB(KC)) Starosta Karkonoski wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną tego organu z 29.09.2022 r.
W dniu 02.01.2023 r. do Starosty wpłynęły jednobrzmiące pisma M. J. i R. J. oraz A. M., zawierające zarzuty dotyczące dokumentacji projektowej, zwłaszcza nieprawidłowej oceny wpływu inwestycji na środowisko.
W dniu 26.01.2023 r. do Starosty wpłynął protest mieszkańców wsi Ś. oraz żądanie natychmiastowego usunięcia postawionej wieży telekomunikacyjnej.
W dniu 09.02.2023 r. do Starosty wpłynął wniosek G. H. o natychmiastowe wstrzymanie wykonania decyzji Starosty z 29.09.2022 r. Wnioski o tożsamej treści złożyli również A. M. i M. J. i R. J.
Pismem z 16.02.2023 r. Starosta zwrócił się do G. H. o wskazanie okoliczności, popartych regulacjami prawa materialnego, które powodowałyby ograniczenie możliwości zabudowy posiadanych przez niego nieruchomości. W odpowiedzi G. H. powtórzył dotychczasową argumentację, zawartą we wniosku oraz podniósł dodatkowy zarzut niezgodności inwestycji z obowiązującym planem miejscowym. Analogiczne argumenty przedstawili w odrębnych pismach A. M. oraz M. J. i R. J.
W dniu 24.02.2023 r. Starostwa otrzymał decyzję PINB w Jeleniej Górze z 20.02.2023 r. udzielająca pozwolenia na użytkowanie stacji bazowej telefonii komórkowej sieci P. sp. z o.o. nr [...].
Pismami z 07.03.2023 r. oraz z 23.03.2023 r. stanowisko w sprawie przedstawił inwestor, wnioskując o umorzenie prowadzonego postępowania.
Postanowieniem z 04.04.2023 r. Starosta odmówił wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji tego organu z 29.09.2022 r.
W dniu 19.04.2023 r. A. M. i G. H. wnieśli ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Postanowieniem z 11.05.2023 r. Wojewoda Dolnośląski uznał ponaglenie za uzasadnione i stwierdził bezczynności Starosty w załatwieniu sprawy.
Decyzją z 17.05.2023 r. (nr 345/2023), wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., Starosta Karkonoski odmówił uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji ostatecznej tego organu z 29.09.2022 r. (nr 459/2022). W uzasadnieniu Starosta wskazał, że po nowelizacji rozporządzenia Rady Ministrów z 10.09.2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839), instalacje radiokomunikacyjne znajdują się poza zamkniętym katalogiem przedsięwzięć mogących oddziaływać na środowisko. Tym samym są bezpieczne dla środowiska. Organ wskazał, że w przypadku spornej inwestycji planowane jest wykonanie 6 anten. Równoważna moc promieniowania dla poszczególnych anten (EIRP) wynosi 534 W i 1439 W, azymuty anten to: 60°, 150° i 240°, a kąt nachylenia wiązek promieniowania anten oscyluje w granicach 0-10°. Starosta wskazał, że inwestycja uzyskała w dniu 20.02.2023 r. pozwolenie na użytkowanie. Tym samym potwierdzone zostało, że jest zgodna z projektem budowlanym, warunkami pozwolenia na budowę oraz obowiązującymi przepisami. Z pomiarów natężenia pola elektromagnetycznego wynika, że wartości pomiarowe są zgodne z wartościami określonymi w zatwierdzonym projekcie budowlanym. Organ wyjaśnił, że przytoczone przez skarżących wyroki dotyczą innych okoliczności faktycznych, w większości przypadków dotyczą innych niż maszty telefonii komórkowej obiektów budowlanych, ponadto wydane zostały w innym stanie prawnym. Podkreślono, że przy wydawaniu decyzji z 29.09.2022 r. organ ustalił strony postępowania w oparciu o art. 28 ust. 2 u.p.b., biorąc pod uwagę ustalony obszar oddziaływania obiektu. Inwestycja, zdaniem Starosty, nie wprowadza ograniczeń w zabudowie działek sąsiednich, w tym działek skarżących. Brak jest elementów zagospodarowania terenu, które mogłyby takie ograniczenie możliwości zabudowy spowodować na działkach sąsiednich. Tym samym działki te nie znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu. Jak wynika z przedstawionego w projekcie zagospodarowania terenu zasięgu oddziaływania stacji bazowej, oddziaływanie mieści się w granicach działki inwestycyjnej nr [...] oraz występuje na działkach nr [...] i nr [...], na których lokalizowana jest projektowana infrastruktura dla potrzeb stacji. Lokalizacja instalacji na działkach nr [...], nr [...] powoduje wprowadzenie ograniczenia w ich zabudowie, dlatego za strony w postępowaniu organ uznał ich właścicieli, właściciela działki nr [...], na której zlokalizowano projektowany maszt oraz inwestora. W odniesieniu do zarzutów skarżących, że właściciel obiektu O. nie brał udział w postępowaniu organ podniósł, że inwestor wykazał się prawem do dysponowania nieruchomościami wskazanymi we wniosku na cele budowlane, natomiast organ nie ingeruje w sprawy przenoszenia części majątku, jeśli są dokonywane po zrealizowaniu obiektu budowlanego i oddaniu go do użytkowania. W odpowiedzi na zarzut zastosowania przepisów rozporządzenia Ministra Zdrowia z 17.12.2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U. z 2019 r., poz. 2448 ) - dalej: r.d.p.p.e., które zdaniem skarżących, były wadliwie procedowane, Starosta podkreślił, że nie może podważać obwiązujących przepisów. W odniesieniu do zarzutu dotyczącego immisji na działkach skarżących, organ wyjaśnił, że w postępowaniu administracyjnym o pozwolenie na budowę zastosowanie będą miały przepisy u.p.b., nie zaś ustawy z Kodeks cywilny. Postępowanie w przypadku naruszenia przepisów k.c. należy do kompetencji sądów powszechnych. W dalszej kolejności organ, stwierdził, że projekt budowlany jest kompletny. W projekcie wskazano również obszar odziaływania obiektu, a odnośnie obszaru oddziaływania inwestycji inwestor wypowiedział się w piśmie z 29.03.2023 r. w którym przytoczył zapisy zawarte w projekcie budowlanym dotyczące obszaru oddziaływania inwestycji. Z obliczeń wynika, że obszar dla którego przekroczony będzie dopuszczalny poziom elektromagnetycznego promieniowania niejonizującego koncentrować się będzie przed antenami nadawczymi, na kierunkach ich promieniowania oraz na znacznych wysokościach, tj. nie mniej niż 46,6 m nad granicą miejsc dostępnych dla ludności. Ja podkreślono, sami skarżący, na wezwanie organu, nie powołali się na żadne normy, które wskazywałyby na ograniczenie ich prawa do zabudowy nieruchomości.
Starosta ustosunkował się również do zarzutu niezgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz możliwego zacienienia działki przez projektowany maszt. Wskazał, że na postawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Ś. w Gminie P. - obszar planistyczny "[...]" (uchwała Rady Gminy P. z [...].04.2012 r., nr [...]), dalej: mpzp, ograniczenie w wysokości budynków dotyczy obiektów kubaturowych, które można zrealizować na terenie R.[...], nie zaś budowli lokalizowanych na terenie R.[...]. Ponadto w świetle art. 46 ust. 1 ustawy z 07.07.2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2022r. poz. 884 ze zm.) miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Stacja bazowa telefonii komórkowej stanowi natomiast inwestycję celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Zgodnie z art. 46 ust. 2 ww. ustawy jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie, przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu. Skoro przeznaczeniem podstawowym działki nr [...] są tereny rolne R.[...], a przeznaczenie terenu na cele rolne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, to lokalizowanie stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr [...] nie jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu.
Organ podkreślił, że najmniejsza odległość projektowanego masztu od granicy z działkami skarżących nr [...] i nr [...] wynosi 5,3 m. Jednak odległość od planowanej zabudowy na tych działkach będzie większa i będzie wynosić co najmniej 5,3 m + ok. 13 m (z uwagi na położenie linii nieprzekraczalnej zabudowy), czyli odległość wyniesie ponad 18 m. Obiekt taki jak maszt o wysokości 51,30 m, nawet jeśli stanowi element przesłaniający przyszłą zabudowę, można zlokalizować w odległości nie mniejszej niż 10 m od okna pomieszczenia przesłanianego, bez względu na jego wysokość, lecz o szerokości przesłaniającej nie większej niż 3 m, mierząc ją równolegle do płaszczyzny okna. Wobec powyższego Starosta uznał, że w niniejszej sprawie zachodzą okoliczności określone w przepisie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. i brak jest podstaw do uchylenia decyzji pozwolenia na budowę z 29.09.2022 r. na podstawie przesłanki art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
Od powyższej decyzji odwołali się G. H., M. J. i R. J. oraz A. M. Wszystkie odwołania sformułowane zostały w identyczny sposób i zawierają takie same zarzuty. Odwołujący zarzucili Staroście naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z:
1) art. 79 ust. 1 w zw. z art. 2, art. 7 Konstytucji RP poprzez uznanie, że właściciel sąsiedniej nieruchomości nie ma prawa do kwestionowania dokumentacji przedłożonej przez inwestora w sytuacji, w której Prezes KRPM uważa inaczej;
2) art. 107 § 1 pkt 4, 5, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 u.p.b. poprzez nie wskazanie, jakie przepisy odrębne zdaniem ustawodawcy należy analizować w przypadku ustalania obszaru oddziaływania obiektu z jednoczesnym wykluczeniem przepisów między innymi kodeksu cywilnego. Ponadto przyjęcie, że organ analizuje tylko wpływ obiektu na zdrowie ludzi z pominięciem norm występujących w środowisku pracy oraz środowiska i obiektów sąsiednich;
3) art. 107 § 1 pkt 4, 5, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP poprzez pominięcie w niniejszej sprawie właściciela obiektu budowlanego spółkę O. i tym samym prowadzenie postępowania tylko z właścicielem stacji bazowej i tym samym nie dokonanie oceny zgodności obiektu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego;
4) art. 107 § 1 pkt 4, 5, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w sprawie o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę nie ma w istocie stron postępowania, ponieważ interes prawny posiada tylko osoba, której już na wstępnym etapie wprowadzono ograniczenie w zagospodarowaniu jej działki. Ponadto zdaniem organu już na etapie ustalenia interesu prawnego rozstrzyga się sprawę merytorycznie, co ma miejsce w niniejszej sprawie z tym, że istotę sprawy ogranicza się do jednego przepisu wskazanego w punkcie 6 skargi;
5) art. 107 § 1 pkt 4, 5, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sformułowanie osnowy decyzji z rażącym naruszeniem przepisów z uwagi na nie podanie konkretnych przepisów prawa materialnego, które zdaniem organu mają zastosowanie podczas ustalenia interesu prawnego i to bez wskazania czy muszą one zostać naruszone. Ponadto przyjęcie, że właściciel nieruchomości, na której będzie występować pole elektromagnetyczne w przypadku jej wybudowania i uruchomienia nie ma prawa do kwestionowania dokumentacji technicznej sporządzonej dla zaniżonych wielokrotnie mocy anten;
6) art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 107 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, że na etapie ustalania interesu prawnego przesądza się czy inwestycja wprowadza ograniczenia w zagospodarowaniu terenu i tylko w przypadku wprowadzenia ograniczeń właściciele sąsiednich nieruchomości mają prawo do kwestionowania dokumentacji. Ponadto organ nie udowodnił, że pole elektromagnetyczne emitowane z telekomunikacyjnego obiektu oraz bliżej niezdefiniowanej stacji bazowej nie będzie znajdować się nad nieruchomością wnioskodawców z uwzględnieniem zjawiska odbić tym bardziej, że nie ustalono wszystkich stref w którym osobom postronnym nie wolno przebywać;
7) § 9 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26.10.2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz. U. z 2005 r., Nr 219, poz. 1864), dalej: r.w.t.t.o. w zw. z art. 28 ust. 2 oraz 3 pkt 20 u.p.b. poprzez pominięcie okoliczności, że strefa pośrednia oraz zagrożenia, wystąpi w odległości, co najmniej 100 metrów od anten;
8) art. 38, art. 39, art. 74 ust. 3 Konstytucji w zw. z przepisami rozporządzenia poprzez przyjęcie, że tylko przepisy ww. aktu prawnego stanowią przepis odrębny na podstawie, którego ustala się obszar oddziaływania obiektu i to w sytuacji, w której ww. akt prawny został sporządzony bez udziału lekarzy oraz badań potwierdzających bezpieczeństwo nowej normy. Ponadto przepis ten nie dotyczy całego środowiska, lecz tylko jego części,
9) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2, art. 3 pkt 20, art. 5 ust. 1 pkt 9 u.p.b. w zw. z art. 143 k.c. oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji poprzez uznanie, że przepisy k.c. nie mogą stanowić źródła interesu prawnego w odniesieniu skarżących, pomimo że inwestycja narusza ich dobra chronione prawem i z tego powodu miał prawo do weryfikacji zaskarżonej decyzji,
10) § 20 ust. 1 pkt 9 lit. d rozporządzenia Ministra Rozwoju z 11.09.2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego poprzez odstąpienie od sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z tymi przepisami i tym samym nie udowodnienie, że obiekt nie będzie stanowił zagrożenia dla ludzi, zwierząt, roślin, czyli dla środowiska oraz nie będzie miał wpływu na dobra materialne.
W uzasadnieniu odwołań w oparciu o szeroko przytoczone orzecznictwo sądów administracyjnych, dowodzono, że organ udzielając pozwolenia na budowę spornej stacji bazowej pominął w postępowaniu nie tylko właściciela obiektu budowlanego ale także w sposób nieuprawniony ograniczył się do analizy tylko części inwestycji, co doprowadziło do nieprawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania. Wskazano ponadto, że interpretacja pojęcia interesu prawnego dokonana przez organ nie zasługuje na akceptację, gdyż ograniczenie się tylko do przekroczenia dopuszczalnych norm promieniowania, co na etapie ustalenia stron postępowania czyni je fikcyjnymi, ponieważ ustawodawca nakazał badać wpływ obiektu na środowisko, na zdrowie ludzi oraz obiekty sąsiednie.
Decyzją z 05.01.2024 r. (znak IF-O.7840.1.196.2023.KMB-4) Wojewoda Dolnośląski utrzymał decyzję Starosty w mocy. W uzasadnieniu decyzji, po części historycznej i przedstawieniu procesowych podstaw wznowienia postępowania, Wojewoda wskazał, że analiza pola rozprzestrzeniania się promieniowania elektromagnetycznego wokół anten stacji bazowej wykazała w przypadku spornej inwestycji, że zasięgi obszarów pola elektromagnetycznego o gęstości promieniowania przekraczającej wartości graniczne w pionie i w poziomie mieszczą się w granicach terenu, przeznaczonego pod inwestycję. Wojewoda zauważył, że w projekcie budowlanym wyznaczono obszar, dla którego przekroczony będzie dopuszczalny poziom promieniowania elektromagnetycznego. Znajduje się on w przestrzeni, ponad 46,6 m nad granicą miejsc dostępnych dla ludności. W poziomie obszar ten nie sięga dalej niż 4m od środka wieży. Granice tego obszaru znajdują się w odległości nie mniejszej niż 4,40 m od granicy z działką nr [...]. Wynika z powyższego, że działka nr [...] nie znajduje się w obszarze oddziaływania elektromagnetycznego omawianej stacji bazowej. To samo dotyczy działek nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...], które znajdują się w większych odległościach od terenu inwestycji. Organ wywiódł, że na działkach o numerach: [...], [...], [...], [...], [...] i [...] nie znajduje się żadna zabudowa. W obowiązującym planie miejscowym obszar ten oznaczony jest symbolem MN.[...]. Zgodnie z ustaleniami mpzp najbliższa dopuszczona przepisami prawa zabudowa może być usytuowana w odległości 17,3 m (5,3 m + 12,0 m) od wieży stacji bazowej. Lokalizacja spornej wieży, zdaniem Wojewody, nie ma również wpływu na zabudowę działek odwołujących się, ocenianą z punktu widzenia spełnienia wymogów wynikających z przepisu § 13 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r., poz. 1225) – dalej: r.w.t. Ze względu na odległość oraz smukłość wieży nie będzie ona obiektem, mogącym pozbawić zabudowę działek odwołujących się światła słonecznego w rozumieniu przepisów § 60 tego rozporządzenia. Wojewoda przyjął za organem I instancji, że lokalizacja inwestycji telekomunikacyjnej na terenie zabudowy mieszkaniowej, zarówno wielorodzinnej, jak i jednorodzinnej, nie jest niemożliwa.
Na podstawie przedstawionej analizy Wojewoda stwierdził, że nie zaistniała przesłanka wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją z 29.02.2022 r., bowiem żądania wznowienia pochodziły od osób, które nie posiadały przymiotu strony w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę dla przedmiotowej inwestycji.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów przedstawionych w odwołaniach, organ odwoławczy podniósł, że zakres przedmiotowy przeprowadzonego postępowania ogranicza analizę do określenia obszaru oddziaływania inwestycji i ustalenia, czy wnioskodawcom przysługuje przymiot stron w postępowaniu. Organy oparły się przede wszystkim na danych i ustaleniach zawartych w projekcie budowlanym oraz przedłożonych przez inwestora dokumentów. Dokumentom tym, w tym projektowi budowlanemu, przysługuje domniemanie prawdziwości. Organy administracji publicznej nie posiadają kompetencji do ich weryfikacji, poza sprawdzeniem wymogów ustawowych. W odniesieniu do zarzutów naruszenia przepisów k.c. Wojewoda podniósł, że odwołujący się nie wskazali, w jaki sposób powyższe przepisy znajdują zastosowanie w ich sprawie. Podkreślono, że przymiotu strony postępowania administracyjnego w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę nie daje jakiekolwiek oddziaływanie inwestycji na nieruchomości sąsiednie, lecz jedynie oddziaływanie określone w art. 3 pkt 20 u.p.b., czyli powodujące ograniczenia w zagospodarowaniu otoczenia wynikające z odrębnych przepisów. Okoliczność występowania immisji może rodzić określone roszczenia jedynie na gruncie cywilnoprawnym, lecz nie daje praw strony postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 u.p.b. Uprawnienia właściciela wyprowadzone z art. 144 k.c. same w sobie nie stanowią o interesie prawnym w postępowaniu administracyjnym.
Skargi na opisaną decyzję Wojewody Dolnośląskiego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wnieśli G. H. (skarga zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Wr 162/24), M. J. i R. J. (skarga zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Wr 163/24) oraz A. M. (skarga zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Wr 164/24).
Jednobrzmiących skargach zarzucono Wojewodzie naruszenie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z:
1) art. 107 § 1 pkt 4, 5, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nie podanie w decyzji mocy EIRP anten, które na dzień wydania przez organ II instancji wynoszą 38532 W na każdym sektorze i tym samym nie wiadomo, jakie parametry zostały poddane analizie tym bardziej, że organ uznał, iż czynione zarzuty inwestorowi są bezpodstawne, co ma ogromne znaczenie z uwagi, iż z decyzji organu I instancji wynika, iż miały one wynosić 1973 W;
2) art. 107 § 1 pkt 4, 5, art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że właściciel sąsiedniej nieruchomości nie ma prawa do kwestionowania decyzji o pozwoleniu na budowę, ponieważ to inwestor decyduje, jaki jest obszar oddziaływania inwestycji a weryfikacja jego stanowiska jest niedopuszczalna;
3) art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 u.p.b. poprzez przyjęcie, że obszar oddziaływania obiektu zgodnie z przepisami odrębnymi ogranicza się tylko i wyłączenie do jednego przepisu prawa materialnego i to rozporządzenia, w którym nie badano wpływu pola elektromagnetycznego na zdrowie i życie ludzi, co potwierdziło Ministerstwo Zdrowia;
4) art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 107 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, że na etapie ustalania interesu prawnego przesądza się czy inwestycja wprowadza lub nie ograniczenia w zagospodarowaniu terenu i tylko w przypadku wprowadzenia ograniczeń właściciele sąsiednich nieruchomości mają prawo do kwestionowania dokumentacji. Ponadto organ nie udowodnił, że pole elektromagnetyczne emitowane z telekomunikacyjnego obiektu nie będzie znajdować się nad nieruchomością wnioskodawców z uwzględnieniem zjawiska odbić tym bardziej, że nie ustalono wszystkich stref, w którym osobom postronnym nie wolno przebywać;
5) § 9 pkt 2 r.w.t.t.o. w związku z art. 28 ust. 2 oraz art. 3 pkt 20 u.p.b. poprzez pominięcie okoliczności, iż strefa pośrednia oraz zagrożenia, wystąpi w odległości, co najmniej 300 metrów od anten;
6) art. 38, art. 39, art. 74 ust. 3 Konstytucji RP w związku z przepisami rozporządzenia Ministra Zdrowia z 17.12.2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz.U. z 2019 r., poz. 2448) poprzez przyjęcie, iż tylko i wyłącznie przepisy tego aktu prawnego stanowią przepis odrębny na podstawie, którego ustala się obszar oddziaływania obiektu i to w sytuacji, w której w/w akt prawny został sporządzony bez udziału lekarzy oraz badań potwierdzających bezpieczeństwo nowej normy. Ponadto przepis ten nie dotyczy całego środowiska, lecz tylko jego części;
7) art. 28 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2, art. 3 pkt 20, art. 5 ust. 1 pkt 9 u.p.b. w powiazaniu z art. 143 k.c. oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez uznanie, że przepisy kodeksu cywilnego nie mogą stanowić źródła interesu prawnego w odniesieniu skarżących, pomimo że inwestycja narusza ich dobra chronione prawem i z tego powodu miał prawo do weryfikacji zaskarżonej decyzji.
8) § 20 ust. 1 pkt 9 lit. d rozporządzenia Ministra Rozwoju z 11.09.2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego poprzez odstąpienie od sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z tymi przepisami i tym samym nie udowodnienie, że obiekt nie będzie stanowił zagrożenia dla ludzi, zwierząt, roślin, czyli dla środowiska oraz nie będzie miał wpływu na dobra materialne.
W treści uzasadnienia każdej ze skarg jej autorzy wskazali na konieczność zaskarżenia decyzji organu odwoławczego tym, że organ ten posiadał wiedzę o tym, że podane w projekcie budowlanym moce ERIP anten zostały kilkukrotnie zaniżone w celu obejścia przepisów prawa, co potwierdza dołączony do skargi dokument pn. Raport z badań poziomu natężenia pola elektromagnetycznego w otoczeniu stacji bazowej [...], sporządzony na podstawie sprawozdania z 27.06.2023 r. Według skarżących, z zaskarżonej decyzji nie wiadomo, jakie moce EIRP anten organ II instancji analizował oraz dlaczego uznał, że inwestor planował wybudować stację bazową, która ze względu na zaniżone w projekcie parametry mocy anten, mogła służyć wyłączenie kilku osobom. Skarżący zarzucili przy tym orzekającym w sprawie organom obu instancji, że ustaliły obszar oddziaływania obiektu tylko i wyłączenie na podstawie jednego przepisu prawa materialnego, co jest niezgodne nie tylko z obowiązującymi przepisami prawa ale także nie znajduje akceptacji w powołanym w skardze orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, a także jest sprzeczne ze stanowiskiem Kancelarii Prezesa Rady Ministrów z 27.12.2022 r. Skarżący wskazali, że orzekające organy nie ustaliły wpływu inwestycji na środowisko w rozumieniu art. 3 pkt 39 ustawy Prawo ochrony środowiska. Ponadto pominięto w sprawie przepis § 9 pkt 2 r.w.t.t.o., ponieważ w projekcie brak jest danych o zasięgu występowania stref zagrożenia oraz pośredniej. Wskazano, że w niniejszej sprawie obie strefy wystąpią w odległości większej niż 300 m od anten a przebywanie w nich osób postronnych jest niedopuszczalne. Ponadto przytaczając wybrane fragmenty wyroków NSA z: 28.11.2023 r., sygn. akt II OSK 2234/23,24.08.2023 r., sygn. akt II OSK 2691/20 oraz z 31.08.2017 r., sygn. akt II OSK 3025/15, skarżący nie zgodzili się ze stanowiskiem organu II instancji, który uznał, że tylko jeden przepis odrębny ma zastosowanie w niniejszej sprawie i to w sytuacji, w której nie określa on bezpośrednich norm dla zdrowia i życia ludzi, ponieważ Minister Zdrowia tego zagadnienia nie analizował, wydając rozporządzenie z 17.12.2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku. Ponadto skarżący zarzucili organowi, że ten ograniczył się wyłącznie do badania statusu strony postępowania z perspektywy oceny, czy przyjęte rozwiązania projektowe naruszają określone normy, zamiast prawidłowo uwzględnić przy wyznaczeniu kręgu podmiotowego postępowania obowiązujące przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki związane z zagospodarowanie i zabudową jego działki względnie działki sąsiedniej, bądź stwarzają możliwość ograniczenia w zagospodarowaniu (obecnie tylko w zabudowie) działek sąsiednich. Bez znaczenia ma w takim przypadku ocena, czy wykonywanie określonych robót narusza interes właściciela sąsiedniej działki. W przedstawionych okolicznościach skarżący wskazali na konieczność złożenia skargi, tym bardziej, że już w dniu wydania decyzji przez organ II instancji, inwestor wielokrotnie zwiększył moce ERIP anten, czyli od samego początku było to zaplanowane. Tym samym słuszny, zdaniem skarżących, jest pogląd wyrażony przez WSA w Łodzi w prawomocnym wyroku z 16.06.2023 r., sygn. akt II SA/Łd 42/23, gdzie podkreślono, że w ramach analizy pod kątem ochrony przed polem elektromagnetycznym organ winien także nawiązywać do przepisów r.w.t.t.o. oraz ustalić czy możliwa jest zmiana azymutu anten, a także czy obliczona przez inwestora wielkość mocy promieniowanej izotropowo ERIP jest zbieżna z danymi technicznymi anten wskazanymi przez producenta tych urządzeń.
W udzielonej Sądowi odpowiedzi na skargi Wojewoda wniósł o ich oddalenie.
Pismem z 06.06.2024 r. Ogólnopolskie Stowarzyszenie P. wniosło o dopuszczenie do udziału w sprawie ze skargi, jednocześnie wskazując, że obiekt objęty przedmiotową inwestycją jest użytkowany z mocą kilka razy większą niż określona w projekcie budowlanym. W treści pisma szeroko przywołano orzecznictwo sądowoadministracyjne.
Wydanym w tym samym dniu postanowieniem Sąd uwzględnił wniosek o dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w sprawie.
Postanowieniem wydanym na rozprawie w dniu 20.06.2024 r., skargi G. H., M. J., R. J. i A. M., na podstawie art 111 § 1 p.p.s.a., zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygn. akt II SA/Wr 162/24.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Kontrolowana decyzja nie narusza prawa, a skargi nie zasługują na uwzględnienie.
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634) – dalej: p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Stosując art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd uchyla decyzje w całości albo w części jeżeli stwierdzi: (a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, (b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub (c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nie stwierdzenia podstaw do uwzględnienia skargi na decyzję, skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Przedmiotem tak rozumianej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody Dolnośląskiego z 05.01.2024 r., która utrzymała w mocy rozstrzygnięcie Starosty Karkonoskiego z 17.05.2023 r. o odmowie uchylenia we wznowionym postępowaniu decyzji tego organu z 29.09.2022 r. Tym ostatnim rozstrzygnięciem Starosta zatwierdził projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany oraz udzielił spółce P. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej sieci P. nr [...] wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach nr [...], nr [...] i nr [...], w miejscowości Ś.
Podstawę rozstrzygnięć organów orzekających w niniejszej sprawie stanowił przepis art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którym, organ administracji publicznej, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b.
Wznowione postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty zostało wszczęte m.in. na wniosek G. H., A. M. oraz M. J. i R. J. i było prowadzone w oparciu o przesłankę wskazaną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W myśl tego przepisu, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.
W tym miejscu należy zauważyć, mając na uwadze zakaz rozstrzygania sprawy rozstrzygniętej już poprzednio inną decyzją ostateczną (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.), że istotnym było aby w sytuacji rozpoznawania i rozstrzygania tożsamych spraw, zapadło tylko jedno wiążące orzeczenie. Mając na uwadze zakres wniosków G. H., A. M. oraz M. J. i R. J., które dotyczyły tej samej przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., prawidłowo w sprawie prowadzone było jedno postępowanie wznowieniowe, zakończone jedną decyzją administracyjną.
Dalej należy zauważyć, że wznowienie postępowania z przyczyny podanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., implikowane jest nie tyle błędami w ustalaniu podstawy faktycznej rozstrzygnięcia lub naruszeniem postrzeganych przedmiotowo przepisów procesowych, ile naruszeniem prawa w rozumieniu podmiotowym – prawa strony do udziału w postępowaniu (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017 r., s. 772–773). W orzecznictwie sądów administracyjnych dominujące jest przy tym stanowisko, że w przypadku wskazania w podaniu o wznowienie postępowania przyczyny wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., organ rozpatrujący to podanie nie bada od razu, czy podmiot domagający się wznowienia postępowania istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, gdyż kwestia ta powinna być przedmiotem ustaleń i oceny w postępowaniu prowadzonym po wydaniu postanowienia, o jakim mowa w art. 149 § 2 (por. m.in. wyroki NSA: z 11.01.2011 r., sygn. akt II OSK 2064/09; z 10.04.2013 r., sygn. akt II OSK 2397/11).
Takiej też treści postanowienie podjął Starosta w dniu 12.01.2023 r. Wydanie tego postanowienia oznaczało konieczność przeprowadzenia dalszego etapu postępowania wznowieniowego – postępowania rozpoznawczego. Zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a. przedmiotem postępowania rozpoznawczego jest ustalenie istnienia podstaw wznowienia postępowania oraz – w razie pozytywnego wyniku tej czynności – przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu rozstrzygnięcia istoty sprawy będącej przedmiotem weryfikowanej decyzji ostatecznej.
Prawidłowe przeprowadzenie postępowania rozpoznawczego, w przypadku powołania się na podstawę wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., wymagało ustalenia, kto ma interes prawny do udziału w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę. Przed odniesieniem się do tego zagadnienia poczynić należy kilka uwag natury ogólniejszej, dotyczących ujęcia strony postępowania w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym. Podkreślić wobec tego należy, że status strony w takim postępowaniu reguluje norma ogólna z art. 28 k.p.a., zgodnie z którą "stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Wyznacznikiem istnienia legitymacji procesowej jest zatem interes prawny lub obowiązek, które to pojęcia nie zostały zdefiniowane przez ustawodawcę. Jak wskazuje się w literaturze przedmiotu, interes prawny odnosi się do etapu konkretyzacji normy prawnej w drodze decyzji administracyjnej, co następuje w toku postępowania administracyjnego, natomiast obowiązek jest efektem dokonanej konkretyzacji (por. B. Adamiak, op. cit., s. 230-231). W orzecznictwie wskazuje się jednolicie, że posiadanie interesu prawnego w konkretnym postępowaniu administracyjnym wymaga, aby interes ten był: osobisty, własny, indywidualny, konkretny, aktualny i dający się obiektywnie stwierdzić. Nie może zatem być uzasadniony zdarzeniami i okolicznościami przewidywanymi i niepewnymi, które wystąpią, lub mogą wystąpić w przyszłości (por. m.in. wyrok NSA z 25.10.2006 r., sygn. akt II GSK 163/06). Postępowanie administracyjne dotyczy więc interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Treść art. 28 k.p.a. nie stanowi więc samoistnej normy prawnej dla wywodzenia przysługującego danej osobie przymiotu strony postępowania, a ustalenie interesu lub obowiązku prawnego może nastąpić jedynie w związku z konkretną normą prawa materialnego.
Od tak pojmowanego interesu prawnego odróżnić należy interes faktyczny, polegający na tym, że dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednak nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającymi stanowić podstawę skierowanego przez niego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji (por. mi.in. wyrok NSA z 17.11.2017 r., sygn. akt I OSK 982/17). Podmiot mający interes faktyczny może żądać zatem od administracji podjęcia stosownych działań, jednakże żądanie to nie jest oparte na przepisach prawa chroniących sferę interesów tego podmiotu (por. wyrok NSA z 05.10.1998 r., sygn. akt II SA 1104/98).
Jak słusznie wskazał organ odwoławczy, we wznowionym postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, interes prawny strony postępowania ustala się na podstawie art. 28 ust. 2 u.p.b., tj. regulacji szczególnej do art. 28 k.p.a., ograniczającej zakres stron postępowania do inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Stosownie do treści art. 3 pkt 20 u.p.b. przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu.
W sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę, zarówno w zwykłym trybie, jak i w trybach nadzwyczajnych, krąg podmiotów uznanych za strony w takim samym stanie faktycznym powinien być ustalony identycznie, z uwzględnieniem przepisu art. 28 ust. 2 u.p.b. (zob. A. Plucińska-Filipowicz (red.), M. Wierzbowski (red.), Prawo budowlane. Komentarz, wyd. IV, Opublikowano: WKP 2021).
Przyjdzie dalej zauważyć, że art. 3 pkt 20 u.p.b. nie definiuje pojęcia obszaru oddziaływania obiektu wprost, lecz poprzez odesłanie do licznych regulacji, przewidujących m.in. szczegółowe wymogi dla odległości w zabudowie. Do przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 u.p.b., należą m.in. przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz przepisy z zakresu ochrony środowiska, ochrony zabytków, ochrony przyrody, prawo wodne oraz - w szczególnych przypadkach - także przepisy prawa cywilnego w zakresie ochrony prawa własności (zob. wyrok NSA z 28.04.2020r. sygn. akt II OSK 1488/19). Odrębnymi przepisami w rozumieniu art. 3 pkt 20 u.p.b. mogą też być ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że organ winien zbadać wszelkie okoliczności sprawy, z uwzględnieniem przepisów odrębnych, o jakich mowa w art. 3 pkt 20 u.p.b.
Jak wskazuje się w orzecznictwie, wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu winno nastąpić, biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych (zob. wyroki NSA: z 05.04.2007 r., sygn. akt II OSK 598/06; z 14.06.2012 r., sygn. akt II OSK 508/11). To zaś oznacza, że na potrzeby konkretnej inwestycji organ winien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zabudowie danego terenu i na ich podstawie ustalić możliwość oddziaływania określonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego oraz zakres i zasięg tego oddziaływania. W sytuacji, gdy z przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 u.p.b., wynikają ograniczenia w zabudowie sąsiednich nieruchomości, należy uznać, że dana nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji.
Organy orzekające w sprawie, dokonując oceny oddziaływania inwestycji na teren działek należących skarżących, w ocenie Sądu, prawidłowo ustaliły, że zaprojektowana inwestycja w żadnym razie nie wpływa na możliwość zabudowy nieruchomości skarżących, zgodnie z ich prawnie określonym przeznaczeniem. Jednocześnie żaden ze skarżących nie wykazał, ażeby tego rodzaju sytuacja mogła wystąpić.
Jak wynika z analizy zatwierdzonego projektu budowlanego, sporna inwestycja obejmuje budowę stacji bazowej telefonii komórkowej sieci P. nr [...] wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, która została zaplanowana wyłącznie na działkach nr [...], [...] i [...], obręb [...] Ś. Biorąc pod uwagę charakter planowanego obiektu, trzeba zgodzić się z organami, że głównym źródłem zagrożenia dla otoczenia stwarzanym przez ten obiekt, jest emisja pola elekromagnetycznego, którego źródłami są sektorowe anteny nadawcze oraz anteny radioliniowe stacji bazowej telefonii komórkowej. Z dokumentacji projektowej wynika, że działka inwestycyjna nr [...] sąsiaduje bezpośrednio z działkami nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...]. Według dokumentacji projektowej sporny obiekt został zaprojektowany w odległości 5,3 m od granicy z działką nr [...]. Wysokość całkowita planowanej wolnostojącej wieży stalowej – składającej się z cokołu, trzonu wieży i odgromu ma wynosić 52,30 m. Z przedłożonej przez inwestora dokumentacji, w tym analizy maksymalnego dopuszczalnego pochylenia wiązek głównych promieniowania anten rozsiewczych, wynika, że obszar pola promieniowania elektromagnetycznego o gęstości promieniowania przekraczającego wartości graniczne w pionie i w poziomie, znajdować się będzie na wysokości nie mniejszej niż 48,7 m n.p.t. (uwzględniając tilt 12°) i w odległości nie większej niż 3,6 m od trzony wieży (powierzchni anteny). Wojewoda dokonując analizy projektu zagospodarowania terenu prawidłowo wykazał, że tak wyznaczony obszar mieści się w granicach terenu, przeznaczonego pod inwestycję. Negatywne oddziaływanie tych pól zawierać się będzie w całości na działce inwestycyjnej, na znacznych wysokościach. Analizując zagadnienie oddziaływania pola elektromagnetycznego w rozpatrywanej sprawie, Wojewoda prawidłowo zwrócił uwagę na przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225) oraz rozporządzenia Ministra Zdrowia z 17.12.2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku, którym znacznie podwyższono dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2448). W przypadku tego pierwszego aktu normatywnego prawidłowo organ powołał się na przepis § 314, zgodnie z którym budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi nie może być wzniesiony na obszarach stref, w których występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego, określonego w przepisach odrębnych dotyczących ochrony przed oddziaływaniem pół elektromagnetycznych. Z kolei na podstawie rozporządzenia z 17.12.2019 r. dopuszczona wartość oddziaływania elektromagnetycznego, wyrażona gęstością mocy tego promieniowania została określona na poziomie do 10 W/m², w zależności od częstotliwości emitowanego pola elektromagnetycznego. Zgodnie z art. 124 ust. 2 ustawy Prawo ochrony, przez miejsca dostępne dla ludności rozumie się wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego, ustalane według istniejącego stanu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości. Stosując powołane przepisy Wojewoda wskazał, że dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych w środowisku obowiązują jedynie dla miejsc dostępnych dla ludności.
W świetle przedstawionej regulacji prawnej organ odwoławczy trafnie stwierdził, że obszar, dla którego przekroczony będzie dopuszczalny poziom promieniowania elektromagnetycznego, znajduje się ponad 46,6 m nad granicą miejsc dostępnych dla ludności. W poziomie obszar ten nie sięga dalej niż 4m (pomiar własny organu) od środka wieży. Powołując się również na pomiar własny, organ odwoławczy wskazał, że granice tego obszaru znajdują się w odległości nie mniejszej niż 4,40 m od granicy z działką nr [...]. Na tej podstawie stwierdził, że zarówno teren działki nr [...], jaki pozostałych działek, na których prawo własności powołali się skarżący, nie znajduje się w obszarze oddziaływania pola elektromagnetycznego spornej stacji bazowej. Wymaga przy tym zauważenia, że przepisy obowiązującego dla tego terenu planu miejscowego, dotyczące jednostki planistycznej MN.[...], na której położone są niezabudowane obecnie działki skarżących, dopuszczają realizację budynków mieszkalnych o maksymalnej wysokości 10 m. Dodatkowo należy wskazać, że dla tego terenu wyznaczono nieprzekraczalną linię zabudowy, ograniczającą obszar zabudowy od strony działki nr [...]. Z tego ograniczenia wynika, że najbliższa dopuszczona przepisami prawa zabudowa może być usytuowana w odległości 17,3 m (5,3 m + 12,0 m) od wieży stacji bazowej. Należy wobec zgodzić się z organem odwoławczym, który prawidłowo stwierdził, że promieniowanie elektromagnetyczne emitowane ze stacji bazowej, nawet po uwzględnieniu maksymalnych możliwości zabudowy przewidzianych w planie miejscowym, będzie znajdowało się w miejscach niedostępnych dla ludności w rozumieniu art. 124 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska. Jak wynika z wyżej przedstawionych ustaleń, dokonanych w oparciu o opracowaną przez uprawnione osoby dokumentację projektową, brak jest jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że oddziaływanie spornego przedsięwzięcia będzie wykraczało poza granice działki nr [...]. Jest tak zarówno ze względu na odległość stacji bazowej od granic tej nieruchomości, jak i z uwagi na charakter i parametry możliwej zabudowy na tej działce oraz działkach sąsiednich. Tym samym, skoro stacja bazowa nie powoduje oddziaływań pól elektromagnetycznych powyżej wartości dopuszczalnych w miejscach dostępnych dla ludności, to obszar oddziaływania obiektu zamyka się w granicach działki inwestycyjnej nr [...].
Sąd nie ma zastrzeżeń do przeprowadzonej przez organ odwoławczy analizy obszaru oddziaływania obiektu z uwagi na treść § 13 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie z tym przepisem, obiekty budowlane, takie jak maszty, kominy czy wieże, których szerokość przesłaniająca jest nie większa niż 3 m, mogą być sytuowane w odległości nie mniejszej niż okno pomieszczenia przeznaczonego na pobyt ludzi. W przypadku spornej wieży, prawidłowo przyjęto, uwzględniając dwumetrową średnicę trzony wieży w jej dolnej części, że lokalizacja wieży nie ma wpływu pod względem dopuszczalnego przesłaniania na zabudowę działki nr [...]. Ponadto ze względu na wyliczoną odległość oraz smukłość wieży, organ odwoławczy prawidłowo stwierdził, że nie będzie ona obiektem, który mógłby pozbawić zabudowę działki nr [...] światła słonecznego w rozumieniu § 60 powołanego rozporządzenia. Sporne przedsięwzięcie nie powoduje też jakichkolwiek innych ograniczeń – które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa – a które wpływałyby na możliwości swobodnej zabudowy nieruchomości skarżących.
Z przedstawionych powodów, w sytuacji gdy organ odwoławczy dokonując oceny wpływu projektowanej inwestycji na nieruchomości skarżących z uwzględnieniem unormowań ustawy Prawo budowlane nie stwierdził, aby znajdowały się one w obszarze oddziaływania tego zamierzenia budowlanego, to musiał skonstatować, że skarżący nie posiadają interesu prawnego w postępowaniu zakończonym decyzją o pozwoleniu na budowę.
Okoliczności podnoszone przez skarżących dowodzą jedynie istnienia po ich stronie interesu faktycznego. Podkreślić należy, że nawet sam fakt bezpośredniego sąsiedztwa nieruchomości skarżących z działką inwestycyjną, nie oznacza jeszcze, że znajdują się one w obszarze oddziaływania inwestycji w rozumieniu art. 3 pkt 20 u.p.b., a tym samym, że ich właściciel posiada przymiot strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Tylko ograniczenie w zabudowie nieruchomości, wynikające z konkretnego przepisu prawa daje podstawę do uczestniczenia w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym. Dopóki zatem nie zostanie wykazane, że inwestycja ze względu na swój przedmiot, czy też parametry, wiąże się wystąpieniem prawnych ograniczeń w zabudowie działki sąsiedniej – tak długo właściciel takiej działki nie nabędzie statusu strony postępowania.
Istotne jest również podkreślenie, że zasada ochrony interesów osób trzecich, wyrażona na gruncie art. 5 ust. 1 u.p.b, podlega pewnym ograniczeniom wynikającym w szczególności z zakresu oddziaływania przepisów tej ustawy. Stosownie bowiem do tego przepisu, obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych (...), zapewniając poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich - pkt 9. Uzasadnione interesy osób trzecich, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 u.p.b., a które powinny być uwzględnione w procesie budowlanym, muszą występować na obszarze oddziaływania obiektu zdefiniowanym w art. 3 pkt 20 tej ustawy.
W rozpoznawanej sprawie skarżący nie podważyli skutecznie tego, że zakres robót budowlanych obejmujących budowę stacji bazowej telefonii komórkowej zatwierdzony pozwoleniem wydanym przez Starostę, może naruszać ich interesy, gdyż wykraczać będzie poza teren działki inwestycyjnej. Takiej okoliczności nie przewidują postanowienia decyzji Starosty z 29.09.2022 r., ani rozwiązania zatwierdzonych projektów: zagospodarowania terenu i architektoniczno-budowlanego.
Z kolei odnosząc się do przedłożonego wraz ze skargą Raportu z badań poziomu natężenia pola elektromagnetycznego w otoczeniu stacji bazowej [...], sporządzonego na podstawie sprawozdania z 27.06.2023 r., to w ocenie Sądu, dokument taki może być podstawą do uruchomienia odrębnego postępowania administracyjnego, tj. postępowania sprawdzającego prawidłowości wykonania przez inwestora uprawnień i obowiązków wynikających z decyzji o pozwoleniu na budowę. Do kontroli przestrzegania przez inwestorów przepisów prawa budowlanego, w tym warunków wynikających z zatwierdzonego decyzją projektu budowlanego, właściwy jest organ nadzoru budowlanego. Do jego kompetencji należy sprawdzenie dotrzymywania przez inwestora warunków udzielonego pozwolenia na budowę w zakresie parametrów technicznych anten, w tym ich mocy oraz kąta pochylenia.
Ponadto przywołać należy uchwałę NSA w składzie 7 sędziów z 07.11.2022 r., sygn. akt III OPS 1/22, w uzasadnieniu której wprost wypowiedziano stwierdzenie, wedle którego nie ma podstaw do rozpatrywania przedsięwzięcia w innym zakresie, tj. innym układzie i nachyleniu do gruntu anten, niż wskazuje inwestor w karcie przedsięwzięcia czy dokumentacji projektowej, a podane parametry są wiążące zarówno dla organów, jak i inwestora na wszystkich dalszych etapach realizacji inwestycji. Z art. 269 § 1-3 p.p.s.a. wynika moc ogólnie wiążąca zarówno uchwał abstrakcyjnych, jak i uchwał konkretnych. Istota mocy ogólnie wiążącej uchwał sprowadza się do tego, że stanowisko zajęte w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. W rezultacie nieskuteczne są zarzuty skargi odnośnie konieczności uwzględnienia innych parametrów zamierzonej inwestycji, niż wskazane w projekcie budowlanym. Nadto należy wskazać, że ochrona przed polami elektromagnetycznymi w przypadku rzeczywiście działających instalacji jest przedmiotem regulacji zawartych w ustawie Prawo ochrony środowiska w Dziale VI zatytułowanym "Ochrona przed polami elektromagnetycznymi" (art. 121-126). Nakładają one na prowadzącego instalacje i jej użytkownika obowiązek wykonywania pomiarów poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku bezpośrednio po rozpoczęciu użytkowania instalacji lub urządzenia oraz każdorazowo w przypadku zmiany warunków pracy instalacji lub urządzenia, w tym zmiany spowodowanej zmianami w wyposażeniu instalacji lub urządzenia, o ile zmiany te mogą mieć wpływ na zmianę poziomów pól elektromagnetycznych, których źródłem jest instalacja lub urządzenie i zgłaszania ich właściwemu organowi (art. 122a). Nakazują też uwzględniać w ramach państwowego monitoringu środowiska zadania związane z okresowymi badaniami kontrolnymi poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (art. 123) – tak powołana wyżej uchwała NSA z 07.11.2022 r.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi należy wskazać, że w postępowaniu wznowieniowym rozstrzygana była wyłącznie kwestia zaistnienia przesłanek wznowienia postępowania, nie była zaś dokonywana pełna weryfikacja merytoryczna materiału dowodowego, w tym projektu budowlanego pod kątem zgodności z rozporządzeniem Ministra Rozwoju z 11.09.2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Podmiot domagający się wznowienia postępowania administracyjnego z urzędu i niezadowolony z braku wznowienia postępowania, może natomiast wystąpić do prokuratora z wnioskiem o wywiedzenie sprzeciwu od decyzji ostatecznej. Zgodnie z art. 148 § 1 k.p.a. prokuratorowi służy prawo wniesienia sprzeciwu od decyzji ostatecznej, jeżeli przepisy kodeksu postępowania administracyjnego lub przepisy szczególne przewidują wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności decyzji albo jej uchylenie lub zmianę.
Nie jest również rolą organu administracyjnego ocena przepisów prawa, w tym zwłaszcza rozporządzenia Ministra Zdrowia z 17.12.2019 r. Możliwość wydania tego rozporządzenia uwarunkowana jest istnieniem tzw. upoważnienia ustawowego, a wymagania, jakim musi odpowiadać upoważnienie formułuje art. 92 Konstytucji RP który stanowi, że rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Upoważnienie ustawowe dla wydania rozporządzenia z 17.12.2019 r. przewiduje art. 122 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska. Przepis ten zawiera obligatoryjną delegację a dla ministra właściwego do spraw zdrowia, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw informatyzacji do określenia, w drodze rozporządzenia, zróżnicowanych dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową i miejsc dostępnych dla ludności. Wykonując ten obowiązek Minister Zdrowia wydał rozporządzenie w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku. Wprowadzone tym rozporządzeniem zmiany w prawie dotyczącym dopuszczalnych pól oddziaływania elektromagnetycznego zostały dostosowane do aktualnego stanu wiedzy oraz tempa rozwoju technologicznego jaki wynika z zaleceń Międzynarodowej Komisji ds. Ochrony Przed Promieniowaniem Niejonizującym (International Commission on Non-Ionizing Radiation Protection - ICNIRP). Działania ICNIRP polegają między innymi na opracowaniu i rozpowszechnianiu, opartych na ugruntowanych podstawach naukowych, zaleceń dotyczących ograniczenia narażenia na promieniowanie niejonizujące. Komisja współpracuje z niezależnymi ekspertami z wielu krajów (Aktualizacja wytycznych ICNIRP - 5G: sieci telekomunikacyjne nowej generacji - Portal Gov.pl www.gov.pl). Ta organizacja przyjęte aktualnie w rozporządzeniach wykonawczych do ustawy Prawo ochrony środowiska wartości rekomenduje od lat, i zostały one zaadaptowane w zdecydowanej większości państw Unii Europejskiej (zob. P. Daniel, K. Smoliński, Problematyka obszaru oddziaływania stacji bazowej telefonii komórkowej na środowisko w świetle zmiany wartości dopuszczalnych pól elektromagnetycznych w środowisku, ST 2020, nr 5, s. 54-63.). Organ administracyjny, zgodnie z zasadą praworządności, stosuje natomiast obowiązujące na terenie Rzeczypospolitej Polskiej, przepisy prawa powszechnie obowiązującego.
Dodać też należy, że sporne przedsięwzięcie nie jest przedsięwzięciem uznawanym za negatywnie oddziaływujące na środowisko. Jak powszechnie zauważa się w orzecznictwie, od zmiany stanu prawnego jaki miał miejsce dnia 04.06.2022 r. instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne, nie są zaliczane do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Rozporządzenie Rady Ministrów z 10.09.2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839 ze zm.), nie wymienia bowiem instalacji radiokomunikacyjnej jako przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Nowy stan prawny przekłada się na sposób ustalenia kręgu stron postępowania, ponieważ nie ma aktualnie potrzeby badania miejsc dostępnych dla ludności wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania anteny od środka elektrycznego (por. wyrok WSA w Lublinie z 07.12.2023 r., sygn. II SA/Lu 750/23).
Reasumując, organ odwoławczy w sposób w pełni prawidłowy zinterpretował i zastosował definicję ustawową strony postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę tj. definicję wyrażoną w art. 28 ust. 2 w zw. z art 3 pkt 20 u.p.b. Ocena przedłożonego wraz z wnioskiem projektu budowlanego została przeprowadzona pod kątem zachowania przez inwestora przepisów dotyczących dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku. Zachowano więc wymogi płynące z treści powoływanego w skardze § 9 rozporządzenia Ministra Cyfryzacji z 26.05.2023 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz. U. poz. 1040), ponieważ kierowano się wymaganiami bezpieczeństwa dotyczącymi ochrony przed polem elektromagnetycznym, z uwzględnieniem dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych, jakie mogą występować w środowisku.
Wbrew twierdzeniom skarg, organ nie stwierdził, że przepisy Kodeksu cywilnego nie mogą stanowić źródła interesu prawnego do kwestionowania decyzji o pozwoleniu na budowę. Przepis art. 143 K.c. stanowi, że w granicach określonych przez społeczno-gospodarcze przeznaczenie gruntu własność gruntu rozciąga się na przestrzeń nad i pod jego powierzchnią. Wojewoda posługując się danymi pochodzącymi od inwestora wykazał, że niedozwolone prawem immisje pochodzące od stacji bazowej nie będą wkraczać w przestrzeń własności działek należących do skarżących.
Z tych powodów i na zasadzie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. orzekające organy prawidłowo odmówiły uchylenia decyzji Starosty o pozwoleniu na budowę, w sytuacji gdy w sprawie nie zachodziła przesłanka do jej wyeliminowania z obrotu prawnego wskazana w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Mając na uwadze treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji, Sąd uznał je za przekonujące i odpowiadające wymogom wynikającym z reguł postępowania administracyjnego (art. 8, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.) Dlatego należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a postępowanie zmierzające do jej wydania nie naruszało przepisów procedury administracyjnej (art. 7, art. 77 § 1 i art. 78 k.p.a.).
W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku, albowiem wniesiona skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu.