II SA/WR 16/05

II SA/Wr 16/05 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2006-04-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-01-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Andrzej Wawrzyniak
Halina Filipowicz-Kremis
Mieczysław Górkiewicz /przewodniczący/
Olga Białek /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
*Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 149 par. 1 lit. c,  art. 152,  art. 200
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2003 nr 207 poz 2016
art. 66
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.  - Prawo budowlane - tekst jednolity
Sentencja
Wrocław, dnia 28 kwietnia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Mieczysław Górkiewicz Sędzia NSA - Andrzej Wawrzyniak Asesor WSA - Olga Białek (sprawozdawca) Protokolant - Katarzyna Grott po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi L. B. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji umarzającej postępowanie w sprawie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...]w Ś. K. I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. orzeka, że zaskarżone orzeczenie nie może być wykonane; III. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz L. D. kwotę 500 zł (pięćset złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją, D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. działając na podstawie art. 138 §2 k.p.a., uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. z dnia [...]r., nr [...], umarzającą postępowanie w sprawie budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego na działce nr [...]w Ś. K. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Decyzją z dnia [...]r. ([...]), Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność decyzji Naczelnika Gminy Ś. K. z dnia [...]r. ([...]) o pozwoleniu na budowę, na podstawie której, L. D. wybudował dom jednorodzinny na opisanej wyżej działce.
Zawiadomieniem z dnia [...]r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. poinformował, że z dniem [...]r. wszczęte zostało -na wniosek właściciela sąsiedniej nieruchomości B. P. - postępowanie w sprawie "budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego na działce nr [...]w Ś. K. wybudowanego na podstawie decyzji Naczelnika Gminu Ś. K. z dnia [...]r. ([...]), której nieważność stwierdził Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego Decyzją z dnia [...]r. [...]".
Decyzją z dnia [...]r. (nr [...]) organ pierwszej instancji powołując się na art. 105 § 1 k.p.a. umorzył przedmiotowe postępowanie. Na skutek odwołania B. P., D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W., decyzją z dnia [...]r. (nr [...]) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Po przeprowadzeniu ponownego postępowania, decyzją z dnia [...]r. (nr [...]), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. umorzył postępowanie w przedmiotowej sprawie uznając, że sporny budynek wybudowany został na podstawie pozwolenia na budowę i nie narusza on, i jego usytuowanie, obowiązujących w dniu wydania pozwolenia na budowę, jak też obecnie, przepisów. Zdaniem organu, w sprawie nie zachodzą również przypadki określone w art. 66 ustawy z dnia 7 lipca i 994 r. Prawo budowlane.
Powyższe rozstrzygnięcie zostało oprotestowane przez B. P., który nie zgodził się z twierdzeniem , że nie zachodzi żaden z przypadków wymienionych w art. 66 Prawa budowlanego. Odwołujący się podnosił, że pozwolenie na budowę wydano z rażącym naruszeniem prawa, budynek posadowiono niezgodnie z obowiązującymi przepisami, rozmyślnie "przekazano dnia [...]r. sporny obiekt do użytkowania", pomimo wniesienia odwołania od decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności. W wyniku tych działań nastąpiło ograniczenie możliwości swobodnej zabudów}' działki sąsiedniej, co naraziło odwołującego się na koszty związane z zerwaniem "umowy kupna tej działki" i spowodowało zmniejszenie wartości działki.
Organ odwoławczy - po rozpatrzeniu odwołania - działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazano, że przyczyną stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowego budynku, było naruszenie §12 rozporządzenia Ministra Administracji Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. przez zatwierdzenie planu realizacyjnego budynku, który przewidywał sytuowanie zadaszonego, przeszklonego tarasu (uznawanego za integralną część budynku) w
1
Sygn. akt II SA/Wr 16/05
odległości mniejszej niż wymagane 4 m, od granicy działki sąsiedniej. Skoro jednak budowa została zrealizowana na podstawie pozwolenia na budowę, które następnie zostało unieważnione, to zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, nie mamy do czynienia z samowolą budowlaną o której mowa w art. 48 Prawa budowlanego ( wyrok NSA z dnia 18 czerwca 1998 r., IV SA 1399/96, OSP 2000, Nr 4, poz. 60). Jeżeli ponadto budowa została zakończona, zgodnie z zaświadczeniem z dnia [...]r. o przyjęciu bez sprzeciwu zawiadomienia o zakończeniu budowy, to nie oznacza, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Zdaniem organu, niewyrażenie sprzeciwu, oznaczało tylko tyle, że nie mogło być prowadzone postępowanie w sprawie samowoli budowlanej, nie miały więc zastosowania przepisy art. 48 lub 51 Prawa budowlanego. Pomimo, że zaistniały stan faktyczny nie został zakwestionowany w chwili przekazania przez inwestora informacji o zakończeniu budowy, obiektywnie rzecz biorąc, był i jest nadal sprzeczny z bezwzględnie obowiązującymi przepisami Prawa budowlanego określającymi warunki techniczne jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dawnej § 13 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r., obecnie § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.). W tej sytuacji organ podzielił stanowisko strony odwołującej się (powołującej się na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3 października 2003 i., III RN 101/02), że jeżeli budynek został wybudowany niezgodnie z normami techniczno-budowlanymi, to organ winien na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, wydać decyzję nakazującą usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Ponieważ taka decyzja, powinna być podjęta w oparciu o opinię techniczną lub ekspertyzę określającą zakres naruszenia prawa i sposób usunięcia nieprawidłowości w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, w szczególności z obowiązującymi przepisami techniczno budowlanymi, organ orzekł jak w rozstrzygnięciu.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, przedstawioną wyżej decyzję zakwestionował L. B., stwierdzając, że została ona wydana "z naruszeniem [jego] interesu prawnego i materialnego, w efekcie kilkuletniej bezzasadnej "działalności" sąsiada - pana B. P. (właściciela działki nr [...]), kierującego się zawiścią i chęcią odwetu za odmowę odkupienia od niego po wygórowanej cenie jego działki budowlanej". Dalej skarżący wskazał, że po odrzuceniu tej propozycji jego sąsiad rozpoczął "działania nękające, chcąc zmusić [go] do przyjęcia jego warunków zakupu". Skarżący opisał następnie stan faktyczny sprawy, przedstawiając prowadzone postępowania i dotychczas podjęte decyzje. Reasumując, wskazał na "niskie motywy dotychczasowych działań" jego sąsiada i stwierdził, że niektóre decyzje wydane zostały z naruszeniem jego "interesu prawnego i materialnego". Dlatego wnosi o rozstrzygnięcie zaistniałego konfliktu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm), kompetencje sądów administracyjnych w zakresie kontroli działalności administracji publicznej ograniczone zostały do oceny działalności tych organów jedynie pod względem zgodności z prawem. Działając zatem w granicach przyznanych kompetencji Wojewódzki Sąd Administracyjny, w toku podjętych czynności rozpoznawczych, dokonuje oceny prawidłowości zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafności ich wykładni. Dokonując przedstawionych czynności kontrolnych, Sąd zobowiązany jest uwzględnić stan faktyczny i prawny jaki istniał w chwili wydania zaskarżonego aktu. Należy też dodać, że zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm), Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, co oznacza, że ma prawo a nawet obowiązek, uwzględnić wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które
2
Sygn. akt II SA/Wr 16/05
powinny znaleźć zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze.
Mając zatem na względzie przedstawione wyżej kryterium legalności, Wojewódzki Sąd Administracyjny, po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie okoliczności faktycznych, oraz istniejących w momencie wydania zaskarżonej decyzji okoliczności prawnych, stwierdził konieczność zastosowania w sprawie art. 145 § 1 pkt l lit c przywołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.
Wskazać bowiem należy, że zaskarżona decyzja podjęta została na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym, organ odwoławczy uprawniony jest do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji z tego względu, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Podkreślenia wymaga, że w postępowaniu administracyjnym, zasadą wynikającą z art.. 138 k.p.a. jest merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy. Natomiast wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji jest wyjątkiem od tej zasady. Dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy tego typu decyzji, jest zatem ograniczona wymogiem spełnienia wymienionych w nim przesłanek.
Przy ocenie zaskarżonej decyzji, istotne jest wskazanie przepisu prawa materialnego określającego przedmiotowe i podmiotowe granice sprawy, w której została wydana. Zgodnie z bezwzględnie obowiązującym charakterem materialnej normy prawa administracyjnego, treść i zakres sprawy administracyjnej, aktu lub czynności organu administracyjnego, determinują właściwe w każdej "sprawie", wymagające indywidualnego ustalenia, normy prawa materialnego. One, w ostatecznym rezultacie, wyznaczają nieprzekraczalne granice tożsamości sprawy administracyjnej, determinują treść rozstrzygnięcia i precyzją elementy pozwalające skonkretyzować zawarty w nich stosunek prawny (T. Woś, Związki postępowania administracyjnego i sądów administracyjnych, Warszawa-Kraków s. 127).
Zastosowanie normy materialnego prawa administracyjnego dokonuje się zatem w akcie administracyjnym - decyzji administracyjnej. Ważne jest, aby już na samym wstępie czynności podejmowanych przez organy, doszło do ustalenia treści normy stanowiącej podstawę działania. Tym momentem jest moment wszczęcia postępowania.
Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. wszczęcie postępowania może nastąpić z urzędu lub na żądanie strony. Niezależnie od tego jaka jest przyczyna wszczęcia postępowania, organ zobowiązany jest do zawiadomienia o tym fakcie, wszystkich podmiotów, które zgodnie z art. 28 k.p.a., mają interes prawny w postępowaniu (art. 61 § 4 k.p.a.).Już zatem na tym etapie organ powinien ustalić i wskazać normę prawną wyznaczającą podmiotowe i przedmiotowe granice sprawy.
Jak wynika z przekazanych wraz ze skargą akt, w rozpatrywanej sprawie wszczęcie postępowania nastąpiło - co zostało wyraźnie wyartykułowane w zawiadomieniu z dnia [...] r. - na wniosek B. P. - właściciela sąsiedniej nieruchomości.
Z przywołanych wyżej przepisów k.p.a. wynika, że w przypadku wszczęcie postępowania na wniosek, rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania, określa treść zgłoszonego żądania. Wyznacza ono stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu podmiotowego i przedmiotowego postępowania., a organ związany jest tym żądaniem Jeżeli zaś ma wątpliwości co do tego, czego dotyczy wniosek - obowiązkiem tego organu jest podjęcie z urzędu czynności wyjaśnienia treści złożonego żądania.
3
Sygn. akt I1 SA/Wr 16/05
Odnosząc powyższe uwagi do rozpatrywanej sprawy, należy zauważyć, że pomimo iż w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania, organ nie określił dokładnie granic prawnych rozpatrywanej sprawy, formułując je w sposób bardzo ogólny i nieprecyzyjny jako postępowanie "w sprawie budynku mieszkalnego ..", to jednak wnioskodawca w piśmie z dnia [...]r. doprecyzował w sposób jednoznaczny złożony wniosek, wskazując, że żąda "wydania decyzji nakazującej usunięcie nieprawidłowości powstałych przy realizacji tej inwestycji", zauważając jednocześnie, że "Jeżeli budynek został wybudowany niezgodnie z normami techniczno-budolwanymi, organ nadzoru budowlanego jest obowiązany, na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, wydać decyzję nakazującą usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając przy tym termin wykonania tego obowiązku". Sformułowania zawarte we wniosku , jak też przywołane w nim przepisy, wskazują zatem, że istotą zgłoszonego żądania było wydanie przez kompetentny organ decyzji nakazującej L. B. usunięcie nieprawidłowości, (polegających na wybudowanie budynku niezgodnie z normami techniczno-budowlanymi). Wniosek ten potwierdza również sam skarżący, wskazując, że podstawą działania organu powinien być przepis art. 66 Prawa budowlanego. Skoro zatem organ wszczął postępowanie na wniosek, to zawarte w nim żądania - ochrony interesu prawnego wnioskodawcy przez podjęcie przez kompetentny organ czynności na podstawie wskazanego przepisu - wyznaczyło przedmiotowe i podmiotowe granice rozpatrywanej sprawy.
W myśl obowiązującego w dacie podjęcia zaskarżonej decyzji art. 66 ustawy z dnia 7 lipca 1994 Prawo budowane ( Dz.U. z 2003 r., Nr 206, poz. 2016), znajduje on zastosowanie między innymi, w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym. Przywołany przepis jest podstawową normą umożliwiającą organom nadzoru budowlanego wydawanie nakazów, mających na celu zapewnienie odpowiedniego, zgodnego z art. 61 przywołanej ustawy, utrzymanie obiektów budowlanych,. Według ar.61 obiekt należy zaś utrzymywać i użytkować zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 ustawy.
W art. 5 Prawa budowlanego, ustawodawca ustalił podstawowe zasady prawidłowego przebiegu procesu budowlanego w zakresie działalności obejmującej projektowanie, budowę, użytkowanie i utrzymywanie obiektów budowlanych, nakładając jednocześnie obowiązek przestrzegania tych zasad, na wszystkich uczestników procesu budowlanego oraz podmioty użytkujące i utrzymujące obiekty budowlane. Co istotne, nowelizacja ustawy Prawo budowlane, dokonana ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie innych ustaw, doprowadziła do zastąpienia - jednolitej dotychczas - zasady zgodności projektowania, budowania, użytkowania i utrzymywania obiektów budowlanych z obowiązującymi przepisami, dwoma zasadami: zgodności projektowania i budowy oraz prawidłowego użytkowania i należytego utrzymywania obiektów budowlanych z właściwymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej. Druga z wymienionych zasad zawarta została w art. 5 ust. 2 przywołanej wyżej ustawy i nakazuje użytkować obiekt budowlany w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, zwłaszcza w zakresie związanym z wymaganiami wymienionymi w tym przepisie Z wymagań tych wyłączono jednak - co dla rozpatrywanej sprawy istotne - wymagania dotyczące odpowiedniego usytuowania obiektu na działce, oraz ochronę interesów osób trzecich. Wyłączenia te należy łączyć w pierwszym przypadku, z faktycznym i definitywnym zakończeniem procesu budowy, w drugim zaś, z przesunięciem ochrony interesów osób trzecich do sfery stosowania prawa cywilnego w sądownictwie powszechnym (por. S. Serafin "Prawo budowlane- Komentarz", Warszawa 2006, s. 126-127, 149). Przedstawiona nowelizacja ma istotny wpływ na postępowania prowadzone na podstawie przepisów zawartych w rozdziale 6 ustawy Prawo budowlane,
4
Sygn. akt II SA/Wr 16/05
szczególnie przy ustalaniu kręgu stron tych postępowań. Wobec omówionych wyżej zmian, nie można bowiem w rozważanych sytuacjach, uznać za strony właścicieli i użytkowników wieczystych sąsiednich nieruchomości. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, jak również z zebranego w sprawie materiału wynika, że okoliczność ta pozostawała poza rozważaniami organu odwoławczego. Wskazując na konieczność zastosowania w sprawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, organ pominął również, że przywołany przepis nie może mieć zastosowania w przypadku, gdy użytkowanie obiektu narusza warunki techniczne regulujące odpowiednie usytuowanie tego obiektu na działce budowlanej, pomimo, że takie stanowisko uzasadnia funkcjonale powiązanie art. 66 z art. 61 oraz brzmienie art. 5 ust. 2, do którego odsyła art. 61.
Odnosząc się natomiast do przywołanego przez uczestnika postępowania stanowiska Sądu Najwyższego wyrażanego w wyroku z dnia 3 września 2003 r. (III RW 101/02), na którym oparte zostało zawarte we wniosku żądanie oraz do którego przychylał się organ drugiej instancji, należy zauważyć, że wyrok ten i wyrażone w nim stanowisko zapadło w innym stanie prawnym, niż ten który obowiązywał w dacie podjęcia kwestionowanej decyzji.
W świetle przedstawionych wyżej wywodów, należy stwierdzić, iż brak było dostatecznych podstaw do wydania przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a,., z zaleceniem prowadzenia postępowania na podstawie art. 66 ust. l Prawa budowlanego. Organ odwoławczy w pierwszym rzędzie winien bowiem ocenić - w świetle przedstawionych wyżej przepisów Prawa budowlanego - legitymację wnioskodawcy do wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie ( art. 61 § 1 k.p.a.) oraz przeanalizować przesłanki przedmiotowe tego postępowania. Dla oceny tych okoliczności, organ dysponował zaś wystarczającym materiałem dowodowym.
Wobec przedstawionych wyżej okoliczności faktycznych i prawnych - działając na podstawie art. 145 § 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi- Sąd uznał za konieczne wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji, jak też decyzji ją poprzedzającej.
Przy ponownym postępowaniu, rzeczą kompetentnego organu będzie ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy z uwzględnieniem uwarunkowań prawnych wynikających z omówionych wyżej przepisów Prawa budowlanego. Natomiast odrębną kwestią, pozostającą obecnie poza rozpoznaniem Sądu, jest ustalenie przez właściwe organy, jakie czynności, i w oparciu o które przepisy Prawa budowlanego, powinny być podjęte, dla doprowadzenia do legalizacji stanu, jaki zaistniał w związku z wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę.
Biorąc powyższe pod uwagę, orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie zawarte w pkt II spowodowane było konicznością zastosowania przez Sąd art. 152 przywołanej wyżej ustawy, zaś orzeczenie o kosztach znalazło swoją podstawę w art. 200 wskazanego aktu.
5