II SA/Wr 1596/01

II SA/Wr 1596/01 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2005-07-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2001-06-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Daria Sachanbińska
Elżbieta Naumowicz /sprawozdawca/
Krzysztof Bogusz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6163 Gospodarowanie nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa
Sygn. powiązane
II OSK 118/06 - Wyrok NSA z 2008-04-23
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędziowie: Sędzia WSA Daria Sachanbińska Asesor sądowy Elżbieta Naumowicz (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Jolanta Hadała po rozpoznaniu w dniu 14 lipca 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi S. T. oraz M. T., T. B. i D. M., następców prawnych I. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...], nr [...], w przedmiocie gospodarowania nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa o d d a l a s k a r g ę.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego we Wrocławiu przez I. i S. T., działających przez pełnomocnika – r. pr. Z. P., jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...], nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w G. z dnia [...], nr [...], przyznającą nieodpłatnie na własność D. C. działki nr a o pow. 0,3645 ha i nr b o pow. 0,1355 ha, stanowiące grunt rolny, położone we wsi O., zapisane w ewidencji gruntów pod pozycją nr [...] oraz w księdze wieczystej nr A.
Organ pierwszej instancji wskazał, że w trybie art. 118 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U. z 1998 r., Nr 7, poz. 25 ze zm.), uwzględnił wniosek D. C., która spełnia warunki odnośnie zwrotu na własność działek o powierzchni 0,5 ha, będących w jej dożywotnim użytkowaniu w związku z przejęciem przez Skarb Państwa decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia 13 maja 1969 r., nr [...], w zamian za rentę gospodarstwa rolnego, jakie posiadała wraz ze zmarłym mężem – A. C.
Od powyższej decyzji odwołali się I. i S. T., zarzucając, że w drodze nieformalnej umowy sprzedaży nabyli tę nieruchomość, co wyklucza przeniesienie własności na rzecz D. C. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda [...] postanowieniem z dnia 20 maja 1998 r., nr [...], wydanym w oparciu o art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego, stwierdził niedopuszczalność odwołania z uwagi na brak legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia.
W wyniku wniesionej przez I. i S. T. skargi, Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu wyrokiem z dnia 19 stycznia 2000 r., sygn. akt II SA/Wr 1215/98, uchylił zaskarżone postanowienie, wskazując w uzasadnieniu na pogląd wyrażony w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r. (sygn. akt OPS 16/98), że legitymację strony postępowania należy oceniać według przepisów art. 28, 29 i 30 K.p.a., a subiektywne przekonanie strony o istnieniu tej legitymacji jest wystarczające do skutecznego wniesienia odwołania i postępowanie w tym zakresie, jak każde wszczęte postępowanie administracyjne, powinno być zakończone decyzją rozstrzygającą co do istoty sprawy. Poza tym w końcowej części uzasadnienia Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie zostało skierowane do M. T. – córki I. i S. T., która wniosła odwołanie, podczas gdy w aktach brak jest stosownego pełnomocnictwa, a organ nie żądał uzupełnienia tego braku.
W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy - jakim w związku z przekazaniem zadań przez Kierownika Urzędu Rejonowego Staroście [...], stało się Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., będące organem wyższego stopnia w sprawach należących do właściwości Starosty - zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją z dnia [...] rozstrzygnięto o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu Kolegium oceniło legitymację procesową odwołujących, uznając, że przysługuje im przymiot strony z uwagi na treść art. 118 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, zawierającego zakaz przyznawania na własność działki gruntu z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego, jeśli działka nie jest przedmiotem własności Skarbu Państwa lub gminy albo jeśli przyznanie własności naruszałoby prawa osób trzecich do działki. Poza tym organ odwoławczy, ustaliwszy, że zainicjowana przez odwołujących sprawa o zasiedzenie nieruchomości została oddalona prawomocnym orzeczeniem Sądu Rejonowego w G., sygn. akt [...], stwierdził, że w tej sytuacji po stronie odwołujących nie zachodzi prawo, które wyłączałoby prawo własności Skarbu Państwa do działek, jakie powstało z chwilą przejęcia gospodarstwa w zamian za rentę. Wskazał, że nieformalna transakcja nie odniosła skutku prawnorzeczowego, a związane z nią rozliczenia zobowiązaniowe i z tytułu poniesionych nakładów na tę nieruchomość nie mają wpływu na ocenę braku własności po stronie odwołujących. Poza tym organ podkreślił, że z mocy decyzji o przejęciu gospodarstwa w zamian za rentę małżonkom C. służyło dożywotnie prawo użytkowania działki o powierzchni 0,5 ha, które zgodnie z art. 266 k.c. wygasa najpóźniej z chwilą śmierci osoby fizycznej, stąd prawo to nie mogło wygasnąć w związku z jego niewykonywaniem przez dziesięć lat na zasadzie art. 255 k.c.
W skardze wniesionej na powyższą decyzję pełnomocnik skarżących – r. pr. Z. P., która została ustanowiona pełnomocnikiem przed rozpatrzeniem odwołania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze i do której skierowana została zaskarżona decyzja, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając błąd w ustaleniach faktycznych, poprzez przyjęcie, że działki stanowią grunt rolny i wpisane są do księgi wieczystej KW A, podczas gdy w Księdze jest ujawniony wpis o toczącym się postępowaniu o zasiedzenie. Ponadto zarzuciła obrazę art. 118 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, podając, iż skarżący władają działką ponad 20 lat i ponoszą ciężary wynikające z utrzymywania substancji i użytkowania działki. Zarzuciła również obrazę art. 255 i 266 k.c. poprzez niewłaściwą ich interpretację polegającą na nieuwzględnieniu faktu, że małżonkowie C. nie wykazywali zainteresowania utrzymywaniem działki, zaprzestali jej użytkowania i zbyli ją oraz wyprowadzili się do innej miejscowości, a A. C. łudził zawarciem aktu notarialnego ale zmarł. Poza tym zarzuciła naruszenie przepisów prawa administracyjnego poprzez nie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w pierwszej instancji i nie ustalenie istotnych okoliczności prawa D. C. do działki.
W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
W toku postępowania sądowoadministracyjnego skarżąca I. T. zmarła, a w jej prawa wstąpiły córki: M. T. T., T. Z. B., D. S. M., które wraz z mężem zmarłej – S. T. zostały wymienione w postanowieniu Sądu Rejonowego w G. z dnia [...], sygn. akt [...] o stwierdzeniu nabycia spadku. Pełnomocnik r. pr. Z. P. oświadczyła, że w dalszym postępowaniu reprezentuje jedynie S. T.
Poza tym w toku postępowania przed Sądem pełnomocnik skarżącego oraz pozostałe skarżące wskazywali na fakt zawiadomienia Prokuratury Rejonowej w G. o popełnieniu przestępstwa z art. 270 § 1 k.k. przez D. C. oraz wniesienia do Sądu Okręgowego w O. pozwu o ustalenie, iż po stronie powodowej istnieje prawo żądania przeniesienia własności działek gruntu c o powierzchni 0,3817 ha i nr a oraz b o powierzchni odpowiednio 0,3645 ha i 0,1355 ha, wnosząc o zawieszenie postępowania, na co w piśmie z dnia 30 grudnia 2004 r. nie wyraziła zgody uczestniczka postępowania – D. C.
W piśmie z dnia 19 maja 2005 r. Prokurator Rejonowy w G. wyjaśnił, że postępowanie w sprawie sygn. akt [...], dotyczące ewentualnego sfałszowania dokumentów w postaci wniosku o nieodpłatne przeniesienie własności działki siedliskowej w O. i wniosku o przyznanie renty za nieruchomość rolną z dnia 15 sierpnia 1968 r., zostało prawomocnie zakończone decyzją o umorzeniu, a w toku postępowania nie postawiono nikomu zarzutów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
na wstępie odnotować trzeba, że skoro skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r., to w oparciu o art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), kontrola działalności administracji publicznej przez sąd administracyjny sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna prawem, wynika konsekwencja co do tego, iż sąd ten rozważa wyłącznie prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji, jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji, badając prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów.
Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 50 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nadto inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi.
W świetle powyższego sąd administracyjny, przystępując do rozpatrywania wniesionej skargi, zobligowany jest każdorazowo do dokonania w pierwszym rzędzie jej oceny pod względem podmiotowym, poprzez ustalenie, czy wnoszący skargę ma legitymację do wniesienia skargi. Zgodnie z utrwalonym poglądem doktryny "oparcie legitymacji do złożenia skargi na kryterium interesu prawnego oznacza, że akt lub czynność zaskarżona przez wnoszącego skargę musi dotyczyć jego interesu prawnego naruszonego przez działanie niezgodne z prawem. O tym, czy jednostka ma w danej sprawie chroniony interes prawny, przesądza przepis prawa materialnego i od wykazania związku między chronionym interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej uzależniona jest legitymacja do złożenia skargi" (B.Adamiak, K.Borkowski: Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 1999, str. 366). Innymi słowy pojęcie interesu prawnego ma charakter materialnoprawny, co oznacza, że musi istnieć norma prawna przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do określonego podmiotu (osoby) możliwość wydania przez organ decyzji administracyjnej ustalającej prawo lub obowiązek tego podmiotu lub możliwość podjęcia przez ten organ określonej czynności. Tak rozumiane pojecie interesu prawnego koresponduje z treścią art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a., zgodnie z którym stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Na gruncie wykładni tego przepisu wskazuje się, że "stroną w rozumieniu art. 28 będzie osoba fizyczna lub prawna lub też inna jednostka organizacyjna, która na podstawie prawa obowiązującego może czy powinna uzyskać konkretne korzyści albo też może być (powinna być) obarczona powinnością określonego zachowania wyznaczonego nakazem lub zakazem, jednakże dopiero po skonkretyzowaniu ich w decyzji administracyjnej przez organ administracji publicznej, działający w granicach jego właściwości i kompetencji. Każda tak rozumiana strona postępowania musi być przez organ administracyjny wezwana do udziału w postępowaniu wszczętym z urzędu, jak również strona - tak rozumiana - wnosząc swoje żądanie, powoduje wszczęcie postępowania administracyjnego" (B. Adamiak (w:) B. Adamiak/J. Borkowski: "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", wyd. C.H. BECK, Warszawa 2005, s. 232). Tak rozumianemu interesowi prawnemu przeciwstawić należy interes faktyczny, który zachodzi w sytuacji, gdy określony podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże brak jest normy prawnej mającej stanowić podstawę skierowania żądania wydania przez organ administracji publicznej decyzji administracyjnej ustalającej prawo lub obowiązek tego podmiotu lub podjęcia przez ten organ określonej czynności. Z tego względu przymiot strony nie służy osobie, która swój udział w postępowaniu administracyjnym opiera na potrzebie ochrony lub zaspokojenia swego interesu faktycznego. Dodać przy tym należy, że w świetle powołanego wyżej przepisu art. 50 p.p.s.a. i art. 28 K.p.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym badanie charakteru strony pod względem materialnym wyprzedza badanie charakteru strony pod względem procesowym. Wobec tego wprowadzenie do postępowania administracyjnego przez organ administracji publicznej osoby nie mającej interesu prawnego, poprzez uznanie tej osoby za stronę postępowania, nie czyni jej stroną, jeżeli nie spełnia ona przesłanek z art. 28 K.p.a. i art. 50 p.p.s.a.
W niniejszej sprawie zachodzi taka sytuacja. Nie ulega wątpliwości, że skarżący I. i S. T., jako nieformalni nabywcy gospodarstwa rolnego D. i A. C. wnieśli skargę, kierując się interesem faktycznym, a nie prawnym. Z tego względu skarżący nie byli legitymowani do wniesienia odwołania, gdyż uprawnienie to służy jedynie stronom (art. 127 § 1 K.p.a.). Brak jest bowiem normy prawa materialnego, z której można byłoby wywodzić istnienie po stronie skarżących interesu prawnego do wydania decyzji przez organ administracji publicznej w przedmiotowej sprawie, której podstawę stanowił przepis art. 118 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U. z 1998 r., Nr 7, poz. 25 ze zm.), w sytuacji, gdy prawomocnym orzeczeniem oddalono wniosek skarżących o zasiedzenie przedmiotowej nieruchomości. Organ odwoławczy powinien był uwzględnić stan faktyczny i prawny w dacie wydawania przezeń decyzji, będąc związany wskazaniami zawartymi w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2000 r., sygn. akt II SA/Wr 1215/98, który nie wypowiadając się wprost o braku legitymacji skarżących, uzasadnienie ograniczył wyłącznie do wywodu na temat legitymacji strony i prawidłowej formy prawnej rozstrzygnięcia w razie nieistnienia po stronie odwołującego przymiotu strony.
W ocenie składu orzekającego, organ odwoławczy, badając sprawę pod tym kątem w wyniku uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek zamiejscowy we Wrocławiu decyzji drugoinstancyjnej, wadliwie uznał skarżących za stronę i merytorycznie rozpatrzył wniesione odwołanie.
Zgodnie z aprobowanym i przyjętym powszechnie stanowiskiem wyrażonym w orzecznictwie, powoływanym już w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2000 r. stwierdzenie przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a., powinno skutkować wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego w trybie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 5 lipca 1999 r., sygn. akt OPS 16/98 - ONSA 1999 r., nr 4, poz. 119). Skoro jednak organ odwoławczy, jakim było Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., nie umorzył postępowania odwoławczego i zaskarżoną decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w G. z dnia [...], to takim działaniem wprowadził skarżących do postępowania, albowiem merytorycznie rozpatrzył wniesione odwołanie, pouczając jednocześnie o prawie wniesienia skargi, a od jego decyzji skarżący I. i S. T., działając przez pełnomocnika r. pr. Z. P. wnieśli skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Rozważając zaistniałą sytuację procesową należy, w ocenie Sądu, podzielić stanowisko prezentowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że osoba, która w postępowaniu przed organem pierwszej instancji nie występowała, lecz do której pomimo tego skierowano decyzję drugoinstancyjną, jest uprawniona co do zasady do wniesienia skargi na taką decyzję. Źródłem interesu prawnego takiej osoby, uzasadniającym wniesienie skargi, jest uprawnienie lub obowiązek (albo odmowa przyznania uprawnienia) wynikające właśnie z treści kwestionowanego rozstrzygnięcia. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 2000 r. sygn. akt II SA 1842/99 oraz sygn. akt II SA 1843/99 - nie publ.). Należy mieć na względzie, co podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 września 2000 r., sygn. akt II SA 2109/00 (OSP z 2000 r., nr 6, poz. 86), że przywołane rozstrzygnięcia zawierają istotny ogranicznik, a mianowicie mówią jedynie o uprawnieniu do wniesienia skargi "co do zasady". W wyroku tym wskazano ponadto, że "samo błędne skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną postępowania administracyjnego, a co więcej, nie mającej żadnego interesu prawnego w rozstrzygnięciu sprawy i której to rozstrzygnięcie w ogóle nie dotyczy - nie może uzasadniać jej interesu prawnego do wniesienia skargi".
Zdaniem Sądu, stronami postępowania w przedmiocie nabycia własności działki gruntu będącej w dożywotnim użytkowaniu w wyniku przekazania gospodarstwa w zamian za rentę w trybie przepisów ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U. z 1998 r. Nr 7, poz. 25 ze zm.), nie są osoby, które w drodze nieformalnej umowy nabyły tę nieruchomość i z tego względu nie mogą wykazać istnienia po swej stronie tytułu prawnego, a jedynie wykazują interes faktyczny w uregulowaniu istniejącego stanu posiadania, który nie daje uprawnień strony. W szczególności osoby takie nie są osobami trzecimi, o jakich mowa w art. 118 ust. 3 powyższej ustawy, gdyż nieodpłatne przyznanie własności nieruchomości dotychczasowemu użytkownikowi nie może naruszać prawa nieformalnych właścicieli, którzy wobec oddalenia przez sąd powszechny ich wniosku o stwierdzenie zasiedzenia tej nieruchomości nie mają do niej żadnego tytułu prawnego.
W ocenie Sądu, w sytuacji nabycia przez skarżących działki gruntu, która nie była własnością A. C., a jedynie pozostawała w jego dożywotnim użytkowaniu, brak było okoliczności stanowiących przesłankę do uznania istnienia po stronie skarżących – obok niekwestionowanego interesu faktycznego - również interesu prawnego i to zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i we wniesieniu skargi na decyzję organu odwoławczego. Postępowanie w przedmiocie przyznania D. C. własności działki gruntu w żadnym zakresie nie dotyczy ani interesu prawnego ani obowiązku skarżących, co wyczerpywałoby dyspozycję z art. 50 p.p.s.a., określającą uprawnienie do wniesienia skargi. Istotne jest przy tym również, że wniosek skarżących o zasiedzenie spornej nieruchomości został prawomocnie oddalony w postępowaniu przed sądem cywilnym, natomiast wszczęte później postępowanie karne o fałszowanie dokumentów zostało umorzone, natomiast postępowanie o ustalenie prawa żądania przez skarżących przeniesienia własności spornych działek nie ma wpływu na ocenę istnienia po stronie skarżących legitymacji procesowej w postępowaniu administracyjnym.
Z tego powodu skargę należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a. Brak przymiotu strony, a więc osoby uprawnionej do wniesienia skargi, będący przesłanką materialnoprawną, powoduje - zgodnie z utrwalonym orzecznictwem - oddalenie skargi, a nie jej odrzucenie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 1981 r., sygn. akt V SA 1452/81 oraz z dnia 7 maja 1998 r. II SA/Wr 456/97, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 13 października 1987 r., sygn. akt III PAN 1/87 – nie publ.).
Powyższe ustalenie o braku legitymacji procesowej skutkuje tym, że brak jest podstawy do dokonywania przez Sąd oceny zaskarżonej decyzji pod względem merytorycznym.
Z powyższych względów w oparciu art. 151 p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji.