II SA/Wr 1561/03

II SA/Wr 1561/03 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2005-03-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2003-07-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Daria Sachanbińska /przewodniczący/
Elżbieta Naumowicz /sprawozdawca/
Roman Ciąglewicz
Symbol z opisem
6213 Inne  świadczenia finansowe związane z lokalem mieszkalnym
Skarżony organ
Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Asesor sądowy Elżbieta Naumowicz (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi K. P. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w O. z dnia [...], nr [...], w przedmiocie pomocy finansowej na budowę domu 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2) określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości, 3) zasądza od Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w O. na rzecz skarżącego K. P. kwotę 10 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej przez K. P. jest decyzja z dnia [...], nr [...], wydana przez specjalistę mjr mgr A. B. z upoważnienia Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w O., oparta o przepis art. 138 § l pkt l kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 85 ust. 1 i 2, art. 90 ust. l oraz art. 91 ust. 1 pkt l i 4 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 roku o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002 r., Nr 207, poz. 1761), utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Aresztu Śledczego w O. z dnia [...], nr [...] w sprawie odmowy przyznania K. P. pomocy finansowej na dofinansowanie kosztów budowy domu jednorodzinnego.
W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że organ pierwszej instancji, rozpatrując wniosek K. P. z dnia 29 lipca 2002 r. o przyznanie pomocy finansowej, wziął pod uwagę okoliczność, że zainteresowany posiadał własnościowe spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego o powierzchni mieszkalnej 32,5 m2 i użytkowej 53,50 m2, czyli lokal o powierzchni mieszkalnej zgodnej z art. 85 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej, które zbył aktem notarialnym z dnia 14 lutego 2002 r.
W dalszej części uzasadnienia, powołując się na zawarte w art. 85 ust. 1 i art. 87 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej regulacje dotyczące zasad oraz warunków realizacji prawa funkcjonariuszy służby więziennej do lokalu mieszkalnego, wskazano, iż w art. 91 ust. 1 tej ustawy wyliczone zostały enumeratywnie stany wykluczające przyznanie tego prawa, które dotyczą również przypadku, gdy funkcjonariusz posiada lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej, odpowiadającej normie jednostkowej od 7 m2 do 10 m2 - co oznacza, że posiada zaspokojone potrzeby mieszkaniowe - oraz w razie zbycia przez niego lub przez jego małżonka własnościowego prawa do takiego lokalu położonego w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Poza tym podkreślono, iż przepisy zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 września 1997 r. mają zastosowanie w razie ustalenia istnienia po stronie funkcjonariusza prawa do pomocy finansowej i na potrzeby tego przepisu wykonawczego np. do obliczania wysokości pomocy finansowej, a nie do ustalania prawa funkcjonariusza do takiej pomocy.
W skardze na powyższą decyzję K. P. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów procesu. Zakwestionował pomijanie w decyzjach aktów wykonawczych, przez co decyzje te naruszają ich przepisy, wskazując, iż zarządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 września 1997 r. w sprawie określenia wysokości, szczegółowych zasad przyznawania i wypłaty oraz zwrotu pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, będące rozwinięciem przepisów ustawy o służbie więziennej, określa szczegółowo w §3 przesłanki wyłączające możliwość uzyskania pomocy finansowej. Podniósł, że zbył własnościowe prawo do mieszkania spółdzielczego, którego powierzchnia użytkowa była mniejsza od powierzchni określonej w §1 pkt 5 tego zarządzenia, którą wyliczył na 66,4 m2, a uzyskana pomoc, stosownie do §2 zarządzenia, miała być przeznaczona na spłatę zaciągniętego kredytu bankowego. Wywodził, że nie występował o przyznanie lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej, do którego odnosi się art. 91 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej, ale o pomoc finansową, której dotyczy art. 90 ust. 1 tejże ustawy. Obydwa przepisy regulują odrębne zakresy przedmiotowe. Poza tym podkreślił, że pracując w służbie 16 rok, nie korzystał dotychczas z pomocy finansowej, natomiast wielu funkcjonariuszy, posiadających zbliżone warunki mieszkaniowe i staż pracy pomoc taka otrzymało w oparciu o art. 90 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w O. wniósł o oddalenie skargi, wywodząc jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a ponadto wskazując, że uregulowanie uprawnień mieszkaniowych funkcjonariuszy zawarte w rozdziale 6 ustawy o Służbie Więziennej stanowi zamkniętą całość, co uniemożliwia ustalanie sensu każdego przepisu oddzielnie, w szczególności w oderwaniu od podstawowego przepisu, jakim jest art. 85 ust. 1 tej ustawy. Ponadto wskazał, że dla oceny złożonego wniosku nie ma znaczenia sposób rozstrzygnięcia wniosków w podobnych sprawach.
Wezwany przez Sąd do przedłożenia upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych przez specjalistę mjr mgr A. B., Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w O. przedłożył zakres obowiązków tego pracownika z dnia 20 października 2002 r., wskazując, że zawarty tamże w punkcie 20 obowiązek zastępowania w czasie nieobecności upoważnia do podejmowania wszelkich decyzji w jego imieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), kontrola działalności administracji publicznej przez sąd administracyjny sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna prawem, wynika konsekwencja co do tego, iż sąd ten rozważa wyłącznie prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji, jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji, badając prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów.
Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ustawą, uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 ustawy).
W tym miejscu należy podkreślić, że zgodnie z art. 134 ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Taka sytuacja zachodzi w rozpoznawanej sprawie.
Przystępując do oceny legalności zaskarżonej decyzji należało w pierwszej kolejności zbadać czy wydana została przez uprawnioną osobę.
W związku z tym podnieść przede wszystkim należy, że w świetle art. 3 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002 r., Nr 207, poz. 1761 ze zm.), okręgowe inspektoraty Służby Więziennej jednostkami organizacyjnymi Służby Więziennej, którymi kierują dyrektorzy okręgowi Służby Więziennej. Z tego względu oni tylko są uprawnieni do wydawania decyzji administracyjnych i jako organy administracyjne władni są rozstrzygać w sprawach objętych kompetencjami kierowanych przez nich urzędów. Inni funkcjonariusze nie są organami administracyjnymi w rozumieniu powyższego przepisu, a przez to nie posiadają samoistnych uprawnień do wydawania decyzji administracyjnych w zastępstwie dyrektora okręgowego Służby Więziennej. Uprawnienie takie może wynikać z określonej przepisem art. 268a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a., instytucji tzw. pełnomocnictwa administracyjnego. Powołany przepis stanowi, że organ administracji publicznej może w formie pisemnej upoważniać pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń.
Z brzmienia tego przepisu wynika, że ważność upoważnienia pracowników organu administracji do wydawania decyzji uzależniona jest od zachowania pisemnej formy, przy czym podkreślić trzeba, że użyty przez ustawodawcę zwrot "w ustalonym zakresie" należy odczytywać jako wymaganie, by udzielone upoważnienie określało również czy dotyczy wszystkich wymienionych w art. 268a K.p.a. aktów administracyjnych czy tylko niektórych z nich.
Konsekwencją powyższych ustaleń jest stwierdzenie, że brak prawidłowego upoważnienia udzielonego przez organ decyzyjny powoduje - w razie wydania decyzji administracyjnej przez pracownika - naruszenie przepisów o właściwości. Stanowi to wadę decyzji określoną w art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a., będącą podstawą stwierdzenia jej nieważności.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja wydana została przez specjalistę mjr mgr A. B., legitymującego się zakresem obowiązków przewidującym w punkcie 20 upoważnienie określone jako "zastępowanie Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w czasie jego nieobecności".
Określenie uprawnienia, zawarte w zakresie obowiązków pracownika służby więziennej, sprowadzające się do ogólnikowego stwierdzenia dotyczącego zastępowania przełożonego w okresie jego nieobecności, nie odpowiada wymogom wynikającego z art. 268a K.p.a. upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych.
Wskazane w zakresie czynności "zastępowanie" odnosi się, w ocenie Sądu, do szeroko rozumianej reprezentacji np. w bieżących kontaktach służbowych z podwładnymi i przełożonymi, natomiast umocowanie do wydawania określonych aktów administracyjnych - zważywszy na doniosłość takiego upoważnienia ze względu na skutki wywoływane poprzez wydanie takich aktów - powinno określać wprost te czynności w sposób nie budzący jakichkolwiek wątpliwości co do zakresu upoważnienia.
W świetle powyższego nie można uznać za słuszne prezentowanego przez Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w O. stanowiska, że upoważnienie zawarte w punkcie 20 zakresu obowiązków specjalisty mjr mgr A. B. może stanowić podstawę do podejmowania wszelkich decyzji w jego imieniu, do których miałyby się zaliczać również decyzje administracyjne.
Z powyższych względów należało uznać, że zaskarżona decyzja, wydana przez podmiot nie będący organem administracyjnym, ale przez pracownika, który nie legitymował się upoważnieniem wynikającym z art. 268a K.p.a., wydana została przez osobę nieuprawnioną (niewłaściwą) do wydawania decyzji.
Wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości powoduje, że decyzja ta dotknięta jest kwalifikowaną wadą z art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a., uzasadniającą obligatoryjne zastosowanie przez Sąd instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 powołanej ustawy już ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co orzeczono w punkcie 1 sentencji wyroku.
Stwierdzenie przez Sąd istnienia wady skutkującej nieważnością zaskarżonej decyzji czyni zbędnym ustosunkowywanie się do merytorycznych zarzutów skargi, a tym samym do badania merytorycznej zasadności rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu pierwszej instancji.
Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 2 wyroku oparte jest o przepis art. 152 ostatnio powołanej ustawy, natomiast o kosztach w punkcie 3 wyroku orzeczono w myśl art. art. 55 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) w zw. z art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.).