II SA/Wr 1518/02

II SA/Wr 1518/02 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2004-10-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2002-06-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Daria Sachanbińska /przewodniczący/
Ewa Janowska
Grażyna Jeżewska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie: sędzia WSA Ewa Janowska asesor sądowy Grażyna Jeżewska – spraw. Protokolant: sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu w dniu 7 października 2004r. na rozprawie sprawy ze skargi .K. L.-K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie rozbiórki budowli 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia [...], nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja w całości nie podlega wykonaniu, 3) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. na rzecz K. L.-K. kwotę 10 (słownie: dziesięć) złotych tytułem kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Opolu.
Uzasadnienie
Decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia [...], nr [...], w oparciu o art.48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000r. Nr 106, poz.1126 z póżn. zm.) nakazano L. M. rozebrać przenośną chłodnię na przechowywanie ubitej dziczyzny, zlokalizowaną na działce nr a km [...] w K. przy ulicy [...].
Od tego rozstrzygnięcia odwołanie złożyła L. M. oraz K. L. L. M. podniosła fakt, iż na miejscu przedmiotowej chłodni istniał poprzednio obiekt służący do prowadzenia gospodarstwa przydomowego, a od grudnia 1996 roku chłodnia wybudowana przez A Sp. z o.o. Od 2000 roku chłodnię przejęło B. Odwołująca wskazała ponadto na swą trudną sytuację osobistą i zdrowotną. K. L. w odwołaniu również podnosi, że przedmiotowa chłodnia istniała już na działce L. M. od 1997 lub 1998 roku, a w 2001 roku nastąpiła "...wymiana ścian i sufitu." Odwołując się wskazała na gospodarczą rolę chłodni.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. decyzją z dnia [...], nr [...], działając na podstawie art. 138 § l pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 roku, Nr 98, póz. 1071 z późn. zm.), uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej adresata nałożonego obowiązku i w tym zakresie jako adresata nakazu rozbiórki określił K. L. W pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu przedstawił stan faktyczny sprawy z którego wynika, że L. M. jest właścicielem działki nr a w K. przy ulicy [...]. W dniu 22 lutego 2000 roku wynajęła znajdujący się na jej działce obiekt chłodniczy przedsiębiorcy B K. L. W umowie najmu przewidziano uprawnienie wynajmującej do wykonania komory chłodniczej na wynajętej części działki. Jesienią 2001 roku skarżąca na wynajętej działce wybudowała chłodnię do przechowywania dziczyzny, w miejscu uprzednio istniejącego obiektu o analogicznej funkcji. Chłodnia ma wymiary 2,65 m - 5,65 m, konstrukcję stalową, zaś ustawiona jest ok. 2,10 m od ogrodzenia działki. Właściciel działki L. M., jak też K. L. nie posiadają wymaganego prawem pozwolenia na budowę tego typu obiektu i te ustalenia stały się podstawą wydania zaskarżonej decyzji.
Następnie wskazał, iż odwołania L. M. i K. L. zasługują na częściowe uwzględnienie, gdyż organ pierwszej instancji nieprawidłowo określił adresata swej decyzji. Odnosząc się, zaś do utrzymanego w pozostałym zakresie rozstrzygnięcia wywodzi, iż charakter normy prawnej zawartej w art. 48 ustawy z 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, Nr 106, póz. 1126 z późn. zm.)- zwaną dalej Prawo budowlane, stanowiącej podstawę prawną wydania zaskarżonej decyzji wprowadza bezwzględny nakaz orzeczenia przymusowej rozbiórki każdego obiektu (lub części) realizowanego (lub zrealizowanego) bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia. Tym samym działania organów nadzoru budowlanego w stosunku do samowoli budowlanych zostały całkowicie pozbawione elementów oceny, i nie występuje w tym przypadku tzw. "uznanie administracyjne". Jedynym zagadnieniem podlegającym ustaleniu w toku postępowania administracyjnego jest, czy udzielone zostało pozwolenie na budowę, dokonane zgłoszenie lub też, czy zgłoszono sprzeciw oraz kiedy dany obiekt zrealizowano.
Oznacza to, że organ nadzoru budowlanego nie może skutecznie uchylić się od wydania decyzji nakazującej przymusową rozbiórkę, jeżeli zachodzą okoliczności określone w art. 48 Prawa budowlanego i taka sytuacja zaistniała w sprawie przedmiotowej chłodni. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia są podnoszone okoliczności, że na miejscu samowolnie wybudowanej chłodni stał uprzednio inny obiekt o analogicznej funkcji. Art. 48 Prawa budowlanego nie przewiduje, bowiem odmiennej regulacji w stosunku do samowolnie wzniesionych obiektów budowlanych w miejscu uprzednio istniejących innych obiektów, nawet o analogicznej funkcji. Organ odwoławczy nie dał wiary późniejszym twierdzeniom L. M. i K. L. jakoby obecnie istniejąca chłodnia była tym samym obiektem, który istniał tam od lat. Przeczą temu zarówno ustalenia poczynione podczas kontroli, jak i treść odwołania K. L.
Organ odwoławczy uznał, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jest niewłaściwe, bowiem inwestorem budowy komory chłodniczej jest K. L., która w ramach prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej wybudowała komorę na działce wynajętej od L. M. Podnosi, że art. 52 Prawa budowlanego wprawdzie daje organowi nadzoru budowlanego prawo swobodnego wyboru podmiotu zobowiązanego do wykonania nakazu rozbiórki (może to być inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego), jednak w omawianej sprawie w jego ocenie oczywiste jest, że nakaz rozbiórki winien otrzymać sprawca samowoli.
Z tym rozstrzygnięciem nie zgodziła się K. L. i w skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła o uchylenie decyzji w całości, względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, gdyż zaskarżona decyzja oparta jest na kwestionowanym przez nią i L. M. protokole kontroli z l lutego 2002r. Protokół ten występuje w sprawie jako dowód i w oparciu o jego treść podjęto decyzję o rozbiórce chłodni. Zwraca uwagę , że od samego początku właścicielka nieruchomości położonej na niej chłodni kwestionuje treść protokołu. W sprostowaniach tak ustnych jak pisemnych podnosi fakt zamieszczenia w protokole wypowiedzi zmieniających ich sens. Skarżąca podkreśla, że wynajęła obiekt, który istniał od wielu lat. Dokonała jedynie remontu części istniejącej mini-chłodni poprzez wymianę w jej gabarytach i na istniejącej konstrukcji nośnej ścian, na nowoczesne (zmywalne) z obustronnej cienkiej blachy wypełnionej styropianem oraz dokonał wymiany sufitu na zmywalny. Cała konstrukcja nośna, zadaszenie (wiata), agregat, przyłącze elektryczne nie były wymieniane i remontowane. Ściany z cienkiej blachy i styropianu nie mogą udźwignąć dużego ciężaru jaki stanowią wiszące tusze świeżej dziczyzny. A tylko tak wiszące tusze można przechowywać, aby nie uległy zaparzeniu i do tego wykorzystywana jest stara konstrukcja nośna. Ściany służą jedynie do izolacji termicznej i stanowią ochronę przed gryzoniami. Powołuje się na art.29 ust1 Prawa budowlanego, który stanowi, że pozwolenia na budowę nie wymaga wykonanie robót budowlanych, polegających na remoncie istniejących obiektów budowlanych ,...., jeżeli nie obejmują one zmiany lub wymiany elementów konstrukcyjnych (...), a taka sytuacja zachodzi w jej sprawie.
W odpowiedz i na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, albowiem analizując treść skargi K. L. uznał, że pewne podniesione w niej argumenty zasługują na uwzględnienie. Potwierdziły to oględziny spornej chłodni przeprowadzone w dniu 19 sierpnia 2002 roku. Ustalono, zgodnie z twierdzeniami skarżącej, że w 2001 roku dokonano jedynie remontu istniejącej chłodni, a nie budowy nowej. Pozostawiono wówczas istniejącą konstrukcję nośną, wymieniając tylko wypełnienie. Powyższe ustalenia oznaczają, że art. 48 Prawa budowlanego może w niniejszej sprawie nie mieć zastosowania, a załatwienie sprawa wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Należy bowiem ustalić datę budowy chłodni, a w razie możliwości doprowadzenia jej do stanu zgodnego z prawem - zbadać w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego kwestię remontu wykonanego w 2001 roku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
na wstępie odnotować trzeba, że skoro skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r., to w oparciu o art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1271 ze zm.), sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny.
Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna prawem, wynika konsekwencja co do tego, iż sąd ten rozważa prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji, jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji, badając prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270).
Tak przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji wykazała, że decyzje te nie odpowiadają wymogom prawa.
Dokonując oceny decyzji organu odwoławczego należy w pierwszej kolejności podkreślić, że podstawę procesową zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a. Przepis ten upoważnia organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej w całości lub części uchylającej decyzję pierwszoinstancyjną oraz wydanie w tym zakresie orzeczenia reformatoryjnego bądź też uchylenia decyzji i umorzenia postępowania. Powyższy przepis wprowadza wyjątek od zasady obowiązku rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy sprawy co do istoty, pozwalając temu organowi ograniczenie się tylko do wyeliminowania decyzji organu pierwszej instancji, jednak może to nastąpić jedynie w sytuacji gdy wystąpi przesłanka bezprzedmiotowości postępowania, a zatem gdy brak było podstaw prawnych do rozpatrywania danej sprawy w ogóle, bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego albo tylko w drodze postępowania przed tym organem pierwszej instancji. W analizowanym przepisie jednoznacznie i wyraźnie wskazano na umorzenie postępowania pierwszej instancji, zatem wyłączona jest możliwość wydania decyzji odwoławczej ograniczającej się jedynie do orzeczenia o bycie prawnym decyzji organu pierwszej instancji bez ustosunkowania się, co do istoty sprawy będącej przedmiotem rozpatrywanej decyzji, tj. bez orzeczenia o umorzeniu postępowania pierwszej instancji (por. B. Adamiak (w:): Barbara Adamiak, Krzysztof Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wyd. C. H. Beck, W-wa 1996, str. 590). Z powyższych względów organ odwoławczy uznając, że decyzja organu I instancji została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, powinien umorzyć postępowanie w tym zakresie.
Podstawą prawną, na której zostały oparte decyzje obydwu instancji jest przepis ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) art. 48 stanowiący, że właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ.
Jak wynika z akt sprawy powyższe rozstrzygnięcie, w ocenie organu I instancji uzasadniały przeprowadzone oględziny w dniu 1 lutego 2002r., w obecności właścicielek działki nr a, położonej w K. oraz oświadczenie L. M. złożone do protokołu, iż chłodnia została ustawiona trzy miesiące temu przez firmę B. Z wskazanego protokołu organu I instancji wynika, że jego oględziny przedmiotowego obiektu ograniczyły się do wymierzenia chłodni, odebrania oświadczeń od właścicielek nieruchomości oraz zobowiązania ich do dostarczenia umowy na podstawie której został ustawiony kontrolowany obiekt. Właścicielki nieruchomości dostarczyły organowi umowę z dnia 22 lutego 2000 r. zawartą z K. L. wskazującą, że przedmiotem najmu jest pomieszczenie oddane "w użytkowanie z przeznaczeniem na komorę chłodniczą". Następnie L. M. w piśmie z dnia 12 lutego 2002 r. skierowanym do organu, a nawiązującym do protokółu wyjaśniła, że obiekt powstał na bazie poprzednio istniejącej "szopki", bowiem chłodnię przenośną ustawiono na płycie w tym samym miejscu. W oparciu o ten materiał dowodowy organ nakazał L. M. rozbiórkę chłodni. Od tej decyzji odwołała się L. M. oraz K. L., przedkładając jako nowe dowody w sprawie, na okoliczność przeprowadzenia remontu istniejącej chłodni umowę z dnia 1 grudnia 1996 r. zawartą z Sp. z o.o. A potwierdzającą, że w tej dacie na nieruchomości istniało już pomieszczenie, które zostało oddane najemcy w użytkowanie z przeznaczeniem na komorę chłodniczą oraz pismo z dnia 7 maja 2002 r. Zakładu Energetycznego w O. informujące, że energia elektryczna do komory chłodniczej dostarczana jest od 22 stycznia 1999 r. Organ odwoławczy, jednak nie uznał tych dowodów za miarodajne, bowiem nie potwierdziły one, że obiekt powstał legalnie.
W tym stanie rzeczy stwierdzić trzeba, że przeprowadzone postępowanie organu I instancji narusz zasady art. 7, 10, 77 i 80 K.p.a. Organ nie zapewnił stronie jaką niewątpliwie była K. L. czynnego udziału w sprawie, nie przeprowadzając oględzin z jej udziałem Nie miała ona możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. W myśl art. 77 K.p.a. to organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Natomiast według art. 80 K.p.a. ma ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Organ I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie tylko na oświadczeniu L. M., które następnie w trakcie trwającego postępowania zostało przez nią zweryfikowane.
Z kolei organ odwoławczy w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy nie dokonał jego prawidłowej oceny. Uznał, że dowody przedstawione przez skarżącą świadczące o istnieniu obiektu i wykonaniu przez nią tylko remontu nie mają znaczenia, bowiem nie potwierdzają legalności wcześniej powstałego obiektu jednocześnie, wskazując skarżącą jako winną popełnienia samowoli budowlanej polegającej na budowie nowego obiektu.
Naruszenie powyższych powinności i nie wyjaśnienie okoliczności istotnych dla wyniku sprawy w rozważanym stanie faktycznym jest równoznaczne z uznaniem, że do wydania zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej doszło z naruszeniem podstawowych zasad postępowania wynikających z art. 7, 10, 77 § 1 i 80 K.p.a. tj. zasadę prawdy obiektywnej, zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu, zasadę wyczerpującego zgromadzenia i oceny całego materiału dowodowego oraz zasadę swobodnej oceny dowodów. Organy nie podjęły wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do jej załatwienia, nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego.
Z przedstawionych wyżej względów należało uznać, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy i dlatego działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), orzeczono jak w sentencji.
Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań i sprowadzają się do wydania decyzji przy zastosowaniu dyspozycji zawartych w art. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888).
Rozstrzygnięcie zawarte w punktach 2 i 3 wyroku oparte jest o przepis art. 152 powołanej wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. nr 74, poz. 368 ze zm.) w zw. z art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1271 ze zm.