II SA/Wr 1498/03

II SA/Wr 1498/03 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2005-04-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2003-07-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Daria Sachanbińska
Elżbieta Naumowicz
Roman Ciąglewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji w części
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Roman Ciąglewicz – spr. Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie Asesor WSA Elżbieta Naumowicz Protokolant referent Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2005 r. sprawy ze skargi Z. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem 1) uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia [...], nr [...], w części dotyczącej garażu i nadbudowanej nad garażem części mieszkalnej, 2) określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w części, co do której w pkt 1 wyroku orzeczono o jej uchyleniu, 3) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę 10 (dziesięć) zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 4) w pozostałym zakresie oddala skargę.
Uzasadnienie
Uzasadnienie.
Decyzją z dnia 12 sierpnia 1994 r., Nr [...], Burmistrz [...], udzielił B. i T. O., pozwolenia na budowę obejmującą adaptację i modernizację wraz z rozbudową oficyny na działce przy [...] w P. Na skutek wniesienia odwołania przez R. i Z. B., decyzja ta została, na mocy decyzji Wojewody [...], z dnia 8 listopada 1994 r. Nr [...], uchylona w całości, a sprawa przekazana została do ponownego rozpatrzenie przez organ I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda [...] wskazał, iż pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie osobie, która wykaże prawo do dysponowania nieruchomością. Ponieważ w niniejszej sprawie osoby którym udzielono pozwolenia na budowę, nie wykazały prawa do dysponowania całą nieruchomością, wobec sprzeciwu współwłaścicieli oraz tego, iż udzielenie pozwolenia na rozbudowę budynku uzależnione jest od wyniku zakończenia, będącego w toku, postępowania w sprawie zniesienia współwłasności nieruchomości, decyzję o pozwoleniu na rozbudowę i modernizację, w ocenie Wojewody, należało uchylić.
W dalszym toku postępowania, na skutek oświadczenia złożonego przez T. O., iż w styczniu 1994 r. samowolnie odbudował pomieszczenia gospodarcze i przeznaczył je na garaż oraz w związku z wnioskiem o zalegalizowanie budowy, Burmistrz [...], w celu zalegalizowania samowoli budowlanej, wydał dnia 12 grudnia 1994 r. postanowienie, nr [...], w którym zobowiązał T. O. do przedłożenia projektu powykonawczego, wraz z opinią techniczną samowoli, wykonanego przez projektanta posiadającego uprawnienia budowlane do wykonania tego typu projektu.
Kolejnym aktem, mającym związek ze sprawą, była decyzja Kierownika Oddziału Geodezji Kartografii i Gospodarki Gruntami Urzędu Rejonowego w O., z dnia 16 listopada 1995 r., Nr [...], którą zatwierdzony został projekt podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr A km. [...], położonej w P. przy [...], będącej własnością T. i B. O. oraz Z. i R. B.
Następnie, na skutek wniosku T. i B. O., Burmistrz [...], wydał, dnia 10 stycznia 1996 r., decyzję Nr [...], mocą której zatwierdzając projekt budowlany udzielił wnioskodawcom pozwolenia na remont, adaptację i modernizację budynku oficyny na działce położonej w P. przy [...], nr ewid. gruntów B.
Od decyzji tej odwołanie złożyli Z. i R. B., będący właścicielami wydzielonej działki nr C. Oświadczając, iż jako współwłaściciele działki, nie wyrażają zgody na dokonywanie jakichkolwiek prac budowlanych, w przedmiocie których wydana została decyzja oraz wyrażając wolę zniesienia współwłasności, wyrazili jednocześnie zgodę jedynie na dokonanie remontu dachu oficyny.
Decyzją z dnia 1 marca 1996 r., Nr [...], Wojewoda [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Uchylając decyzję Wojewoda stwierdził, iż wydana została z naruszeniem przepisu art. 32 ust.4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414), jako że inwestorzy nie udowodnili swego prawa do dysponowania nieruchomością, oznaczoną jako działka Nr A km.3, położona w P. przy [...]. Ponadto zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisu art. 33 ust.2 Prawa budowlanego, ponieważ wydana została, pomimo nieprzedłożenia przez inwestorów decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Burmistrz [...] wydał decyzję z dnia 30 maja 1996 r., Nr [...]. Decyzją tą zatwierdzony został projekt obejmujący swym zakresem remont i modernizację oficyny oraz dobudowę garażu z mieszkalnym piętrem. Na mocy tejże decyzji udzielono B. i T. O. pozwolenia na budową inwestycji obejmującej remont, adaptację i modernizację budynku oficyny. W odpowiedzi na pisma, dotyczące prac budowlanych wykonywanych na działce nr A, przy [...] w P., składane przez Z. i R. B., Wojewoda [...], postanowieniem z dnia 3 lutego 1997 r., Nr [...], stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Burmistrza [...], z dnia 30 maja 1996 r. Na skutek skargi wniesionej przez Z. B. na postanowienie Wojewody, wyrokiem z dnia 12 listopada 1998 r., sygn. akt II SA/Ka 354/97, Naczelny Sąd Administracyjny – Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach, uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wyroku wskazano, iż organ odwoławczy błędnie potraktował pismo skarżącego jako odwołanie od decyzji organu I instancji, gdy w istocie stanowiło ono zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie (art. 37 kpa). Sąd zwrócił uwagę, że zatwierdzenie projektu budowlanego nie jest równoznaczne z udzieleniem pozwolenia na budowę, a roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i 30 ustawy – Prawo budowlane z 1994 r. Pismem z dnia 10 maja 1999 r., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., poinformował Z. B., że po rozpatrzeniu zażalenia na niezałatwienie przez Burmistrza [...] zgłoszonych przez niego interwencji, dokonano analizy postępowania organu I instancji. W jej wyniku ustalono, że skargi wnoszone przez Z. B. były nieuzasadnione. Jak bowiem stwierdzono, organ podjął stosowne postępowanie wyjaśniające i udzielił skarżącemu odpowiedzi, jednocześnie informując o tym, że projekt budowlany przewidywał również i nadbudowę spornego garażu o cześć mieszkalną, a stwierdzone w trakcie kontroli odstępstwa przy budowie oficyny nie dają podstaw do wstrzymania robót budowlanych. Wobec natomiast braku podstaw do uznania prowadzonych przez T. O. robót budowlanych przy nadbudowie spornego garażu za samowolę budowlaną, w ocenie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego brak było podstaw do uwzględnienia, wniesionego przez Z. B., żądania wstrzymania robót. Mając natomiast na uwadze, iż roboty budowlane przy remoncie i adaptacji przedmiotowej oficyny oraz nadbudowie spornego garażu zostały zakończone, a Urząd Miasta i Gminy w P. przyjął zgłoszenie tego obiektu do użytkowania, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stanął na stanowisku, iż w chwili obecnej podejmowanie jakichkolwiek działań w trybie nadzoru budowlanego, w kwestionowanej przez Z. B. sprawie nadbudowy spornego garażu, jest bezprzedmiotowe.
W odpowiedzi na pismo wystosowane przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O., w dniu 25 maja 1999 r., Z. B. wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodka Zamiejscowego we Wrocławiu, skargę na bezczynność Burmistrza [...] w sprawie robót budowlanych prowadzonych przez inwestorów B. i T. O. Po rozpatrzeniu skargi, stwierdzając jej bezprzedmiotowość, wyrokiem z dnia 15 grudnia 2000 r., sygn. akt II SAB/Wr 121/99 , Sąd umorzył postępowanie w sprawie. Po wydaniu wyroku przez Sąd, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] stwierdzając, iż w trakcie realizacji inwestycji i po jej zakończeniu zostały zachowane warunki określone ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, nie stwierdzając samowoli budowlanej, decyzją z dnia 7 czerwca 2001 r., Nr [...], umorzył postępowanie w sprawie remontu i modernizacji oficyny budynku położonego w P. przy [...]. Po rozpatrzeniu odwołania Z. B., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, dnia 27 lipca 2001 r., wydał decyzję utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję. Skarga Z. B., na tę decyzję została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 29 kwietnia 2004 r., sygn. akt II SA/Wr 2145/2001.
Na skutek wszczętego z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Burmistrza [...], z dnia 30 maja 1996 r., Nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę inwestycji obejmującej remont, adaptację i modernizację budynku oficyny położonej na działce nr ewid. gruntu B przy [...] w P., wydanej na rzecz B. i T. O., decyzją z dnia 14 stycznia 2000r, Nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nieważność tej decyzji. Jako podstawę stwierdzenia nieważności wskazano rażące naruszenie prawa, a w szczególności przepisu § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1995 r. Nr 1 poz. 46 ze zm.), co z kolei stanowiło naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Jak ustalono, budynek usytuowany został na działce w odległości mniejszej od granicy z działką sąsiednią, niż przewidziana w przepisach, bez uzyskania pisemnej zgody właścicieli działek sąsiednich.
Po rozpatrzeniu odwołania, wniesionego przez B. i T. O., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia 3 marca 2000 r., Nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Następnie decyzja wydana przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zaskarżona została przez T. O. do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wyrokiem z dnia 20 lutego 2002 r., sygn. akt IV SA 974/00, Sąd oddalił skargę. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Sąd podzielił stanowisko organów administracji, stwierdzając, iż w rozpatrywanej sprawie decyzja, co do której stwierdzono nieważność, wydana została z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu bowiem, jeżeli zakwestionowana decyzja Burmistrza [...], zezwalająca B. i T. O. na remont, adaptację i modernizację budynku oficyny zapadła z naruszeniem bezwzględnie obowiązujących przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dopuszczenie w projekcie budowlanym budowy budynku w odległości 1,7 m od granicy działki sąsiedniej, na podstawie dorozumianej zgody sąsiadów) i co równie ważne zakres robót objętych zatwierdzonym projektem budowlanym inwestycji wyraźnie różni się od zakresu robót objętych pozwoleniem na budowę (pozwolenie na budowę dotyczy jedynie budynku oficyny, a projekt budowlany także garażu z mieszkalnym piętrem), to jest to naruszenie przesądzające o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 1 Kpa.
Na skutek stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 30 maja 1996 r., wydanej przez Burmistrza [...], w przedmiocie wniosku T. i B. O. o pozwoleniu na budowę, decyzją z dnia 27 listopada 2002r., nr [...] , Burmistrz [...] umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wydania B. i T. O. pozwolenia na budowę – remont, adaptację i modernizację budynku oficyny w P. przy [...] , nr ewid. gr. B.
Następnie na skutek odwołania, wniesionego przez Z. B., po przeprowadzeniu w dniu 14 stycznia 2003 r., oględzin na terenie posesji przy [...] w P., decyzją z dnia 31 stycznia 2003 r., Nr [...] , Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż w związku ze zrealizowaniem budowy i oddaniem do użytkowania, wniosek B. i T. O. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę stał się bezprzedmiotowy, a organ I instancji słusznie umorzył postępowanie.
W dalszym postępowaniu, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...], stwierdzając iż w trakcie budowy prowadzonej przez B. i T. O. dokonano zmian w stosunku do zatwierdzonego projektu, uznając jednocześnie, iż wykonane roboty nie odstępowały w sposób istotny od zatwierdzonego projektu, jak również wskazując, że roboty budowlane, które prowadzono i zakończono na podstawie prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę, wykonano nie zachowując warunków § 12 ust. 4 i 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1995 r Nr 10, poz. 46 ze zm.), nie wskazując jednocześnie wymagań, które mogłyby być spełnione w inny sposób, wydał decyzję z dnia [...], Nr [...]. Organ administracji, w celu doprowadzenia wykonanych robót związanych z przeprowadzoną przebudową i nadbudową istniejącej części oficyny oraz jej rozbudową poprzez nadbudowę piętra i budową poddasza użytkowego w części nad dobudowanym garażem na działce przy [...] w P., do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na budowę, nałożył na B. i T. O. obowiązek dostarczenia inwentaryzacji budowlanej i orzeczeń opracowanych przez rzeczoznawcę budowlanego oraz rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, ze wskazaniem wymagań jakie muszą być spełnione, aby zapewnione zostały warunki zawarte w art. 5 Prawa budowlanego oraz obowiązek wykonania wskazanych wymagań pod nadzorem osób posiadających odpowiednie uprawnienia budowlane, w terminie do dnia 30 września 2003r.
W odwołaniu Z. B. wniósł o nakazanie rozbiórki wybudowanego przez B. i T.O. obiektu.
Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...], Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości zaskarżoną decyzję. W celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych lub pozwolenia na użytkowanie wykonanej przebudowy i nadbudowy istniejącej części oficyny oraz jej rozbudowy poprzez nadbudowę piętra i budowę poddasza użytkowego w części na nadbudowanym garażem, organ odwoławczy nakazał B. i T. O. przedłożenie, w terminie do dnia 30 września 2003 r., ekspertyzy technicznej opracowanej przez rzeczoznawcę budowlanego oraz ekspertyzy technicznej opracowanej przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, uzgodnionej z Komendantem Wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej w O., które przewidywałyby sposób spełnienia, przez objętą postępowaniem część obiektu, wymagań rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690), w sposób inny niż przewidziany w § 12 ust. 4 i ust. 6 rozporządzenia. Jednocześnie w decyzji wskazano, że w przypadku gdy z ekspertyz wyniknie konieczność wykonania określonych robót budowlanych, winny one zawierać również projekt tych rozwiązań. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż w związku z tym, że w sprawie zastosowanie znajduje procedura określona przepisami art. 50 i 51 ustawy – Prawo budowlane, nie zachodzi konieczność nakazania rozbiórki.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Z. B., powołując się na przebieg postępowania administracyjnego, zarzucił wydawanym przez organy administracji decyzjom, iż zawierają informacje niezgodne ze stanem faktycznym.
W odpowiedzi na skargę, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji oraz argumentację zawartą w jej uzasadnieniu, wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:
najpierw odnotować trzeba, że skoro skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r., to w oparciu o art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1271), sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny, na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270).
Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że decyzja ta, w części dotyczącej budynku garażu i nadbudowy nad garażem, nie odpowiada wymogom prawa.
Skoro w sprawie rozstrzygana była kwestia legalności robót budowlanych, to legalność tę należało ustalać w oparciu o przepisy materialnoprawne zawarte w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz.1126 ze zm. – obecnie Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz.2016 ze zm.). Prawidłowość podstawy prawnej przyjętej w zaskarżonej decyzji zależy od tego, czy rzeczywiście nie zachodzą przesłanki z art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. Niekwestionowany jest bowiem pogląd o tym, że hipotezy art. 48 oraz art. 50 – 51 tego Prawa budowlanego, stanowią wobec siebie alternatywy rozłączne (por. uchwała NSA z dnia 20 października 1997 r., sygn. akt OPS 3 / 97, ONSA 1998 / 1 / 3). Ugruntowany jest także pogląd, że inwestorowi nie można postawić zarzutu dopuszczenia się samowoli budowlanej, jeżeli przed rozpoczęciem robót i w ich trakcie dysponował ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę (por. wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2001 r., sygn. akt IV SA 952 / 99, System Informacji Prawnej LEX nr 54192, zamieszczony w bazie orzeczeń do art. 50 Prawa budowlanego). Stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę, po wykonaniu robót, nie powinno zatem następnie skutkować nakazem rozbiórki na podstawie art. 48. Zgodzić się przyjdzie ze stanowiskiem dopuszczającym zastosowanie, wobec tak wykonanych robót, trybu określonego w art. 51 Prawa budowlanego. Możliwość ta nie dotyczy jednak obiektów lub ich części wykonanych samowolnie poza zakresem pozwolenia na budowę (patrz : wyrok SN z dnia 6 kwietnia 2001 r., sygn. akt III RN 89 / 00, OSNAP 2001 / 24 / 705).
W niniejszej sprawie najistotniejsze jest właśnie odróżnienie robót wykonanych w ramach pozwolenia na budowę (następnie wyeliminowanego z obrotu prawnego), od samowolnych robót wykonanych poza zakresem pozwolenia na budowę. To rozróżnienie jest tak ważne, gdyż wobec robót wykonanych poza zakresem pozwolenia na budowę, należy wydać nakaz rozbiórki na podstawie art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. Spośród obiektów wykonanych przez B. i T. O., poza zakresem pozwolenia na budowę wybudowali oni garaż i wykonali nadbudowę (część mieszkalną) nad garażem. Co do garażu, ustalenie to znajduje oparcie w piśmie T. O., z dnia 5 grudnia 1994 r., skierowanego do Burmistrza P. W piśmie tym inwestor wprost stwierdził, że w styczniu 1994 r. odbudował pomieszczenie gospodarcze i przeznaczył je na garaż. Nie mógł to być zatem obiekt objęty pozwoleniem na budowę przewidzianym decyzją Burmistrza [...] z dnia 30 maja 1996 r. Dla pełnej jasności warto zauważyć, że garaż nie mógł być objęty jakimikolwiek decyzjami, nawet nieostatecznymi, gdyż pierwszy wniosek o pozwolenie na budowę inwestorzy złożyli w dniu 1 sierpnia 1994 r., a pierwsza decyzja – właśnie nieostateczna – została wydana przez Burmistrza [...] w dniu 12 sierpnia 1994 r. Kontynuując rozważania dodać trzeba, iż odbudowa obiektu budowlanego, a więc wykonanie w miejscu poprzednio istniejącego obiektu nowego obiektu budowlanego, stanowi budowę obiektu budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 21 listopada 2000 r., sygn. akt II SA / Ka 40 / 99 niepubl.). Jest niewątpliwe, ze budowa garażu, w chwili wykonania tego obiektu budowlanego, wymagała, według wówczas obowiązujących przepisów, uzyskania pozwolenia na budowę. Spełnione są więc warunki hipotezy art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. Skoro jednak garaż wykonany został w 1994 r., to wybór właściwej podstawy materialnej wynika z art. 103 ust.2 Prawa budowlanego z 1994 r. Przywołany przepis intertemporalny stanowi, że przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy (tj. przed dniem 1 stycznia 1995 r.). Zgodnie z art. 103 ust.2 zdanie drugie, do obiektów tych stosuje się przepisy dotychczasowe. Są to przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz.229 ze zm.). Tak więc wobec samowolnie wybudowanego garażu należy zastosować procedurę przewidzianą przepisami art. 37 ust.1 Prawa budowlanego z 1974 r., a po ewentualnym wykluczeniu przesłanek rozbiórki, możliwa będzie procedura legalizacyjna określona przepisami art. 40 – 42 Prawa budowlanego z 1974 r. (por. wyrok SN z dnia 24 września 1997 r., sygn. akt III RN 45 / 97, OSNAPU 1998 / 6 / 170). Objęcie całości robót, a więc także garażu, decyzją opartą o art. 51 Prawa budowlanego z 1994 r., niezależnie od tego, czy nakazy wprost odnosiły się do tej części obiektu (nakazami objęto nadbudowę nad garażem), stanowiło naruszenie norm prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).
Poza zakresem pozwolenia na budowę inwestorzy wykonali także nadbudowę części mieszkalnej nad garażem. Przypomnieć w tym miejscu warto pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 12 listopada 1998 r., sygn. akt II SA / Ka 354 / 97, dotyczącego "odwołania" Z. B. od decyzji Burmistrza [...], udzielającej B. i T. O. pozwolenia na budowę. Sąd stwierdził, że zatwierdzenie projektu budowlanego nie jest równoznaczne z udzieleniem pozwolenia na budowę, zaś roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Również w uzasadnieniu wyroku z dnia 20 lutego 2002 r., sygn. akt IV SA 974/00, w sprawie ze skargi T. O. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, Sąd stwierdził, że "zakres robót objętych zatwierdzonym projektem budowlanym inwestycji, wyraźnie różni się od zakresu robót objętych pozwoleniem na budowę", a nadto "pozwolenie na budowę dotyczy jedynie budynku oficyny". Stanowiska te przypominane są nie tylko dlatego, że z mocy art. 99 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, organ oraz wojewódzki sąd administracyjny są związane oceną prawną, wyrażoną w sprawie, w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skład orzekający w niniejszej sprawie także zauważa, że zakresem pozwolenia objęto w decyzji Burmistrza [...], z dnia 30 maja 1996 r., nr [...], remont, adaptację i modernizację budynku oficyny. Nie udzielono inwestorom pozwolenia na jakiekolwiek roboty związane z budynkiem garażu (ani nadbudowa, ani rozbudowa). Jakkolwiek rozstrzygnięcie zawarte w decyzji tłumaczy się wprost poprzez brzmienie osnowy, to dla wykładni decyzji i jej rozumienia przez inwestorów ma znaczenie i to, że pismami z dnia 29 listopada 1994 r. i z dnia 12 stycznia 1995 r., Burmistrz [...] wyraźnie zasygnalizował, iż w tamtej sytuacji procesowej nie wchodzi w grę rozbudowa, a jedynie remont i modernizacja. Zatwierdzenie w decyzji z dnia 30 maja 1996 r. projektu budowlanego, zawierającego także "dobudowę garażu z mieszkalnym piętrem", nie skutkowało zatem uzyskaniem przez B. i T. O., pozwolenia na budowę garażu i mieszkalnego piętra nad tym garażem. W rezultacie ocenić trzeba, że nadbudowa nad garażem spełnia przesłanki hipotezy z art. 48 prawa budowlanego z 1994 r. W stosunku do tej samowoli nie wchodzą w grę przepisy ustawy – Prawo budowlane z 1974r., gdyż nadbudowę tę wykonano po 1 stycznia 1995 r. W konsekwencji należy uznać, iż także w stosunku do tej części obiektu budowlanego nie można było zastosować trybu określonego przepisem art. 51 Prawa budowlanego z 1994 r. Skoro zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzją I instancji przyjęły, także w tym zakresie, wspomniany przepis art. 51 Prawa budowlanego, jako podstawę materialnoprawną rozstrzygania, to doszło w tym zakresie do uchybienia przepisom prawa materialnego, a uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).
Wobec powyższego należało, na mocy tegoż przepisu art. 145 § 1 pkt 1a, uchylić zaskarżoną decyzję w części odnoszącej się do garażu i nadbudowy nad tym garażem. Na mocy art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało także uchylić, w tej samej części, decyzję I instancji.
Jeśli chodzi o decyzję w części odnoszącej się do robót związanych z budynkiem oficyny, nie zachodziła podstawa do wyeliminowania tej części zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Co prawda przepis art. 51 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji I instancji (a więc także stanowiący podstawę materialną dla organu odwoławczego, z mocy art. 7 ust.2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw Dz. U. Nr 80, poz.718), przewidywał wykonanie określonych czynności, a nie dokumentacji technicznej, ale w niniejszej sprawie uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Po umorzeniu postępowania w sprawie z wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, uruchomienie procedury przewidzianej przepisem art. 51 było, w tym zakresie, prawidłowe, a zastosowanie się inwestora do nałożonego obowiązku i zgodność obiektu (oficyny) z przepisami prawa zostanie oceniona na dalszym etapie procedury. Co do tej części należało zatem, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalić skargę.
Orzeczenie o niewykonywaniu zaskarżonej decyzji w części oparto o art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Koszty postępowania sądowego zasądzono na rzecz skarżącego na podstawie art. 206 Prawa o postępowaniu (...), z tym że w ocenie Sądu, zachodziła podstawa zasądzenia na rzecz skarżącego całości poniesionych kosztów, tj. wpisu od skargi wynoszącego 10 złotych.
Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań. Podkreślić jednak trzeba, że:
wskazania nie dotyczą dalszego postępowania w zakresie w jakim skarga została oddalona,
- w postępowaniu, jakie będzie efektem uwzględnienia skargi w części, a więc co do garażu i nadbudowy:
1) w części odnoszącej się do robót wykonanych przed 1 stycznia 1994 r. zastosowanie znajdą przepisy Prawa budowlanego z 1974 r.,
2) w zakresie robót wykonanych poza zakresem pozwolenia na budowę, po 1 stycznia 1995 r., w dalszym postępowaniu należy uwzględnić przepis intertemporalny art. 2 ust.1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz.888).