II SA/WR 1459/97

II SA/Łd 1041/22 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2023-02-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-12-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agata Sobieszek-Krzywicka
Robert Adamczewski
Sławomir Wojciechowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Ochrona zwierząt
Prawo miejscowe
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 2, art. 7, art. 94
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2016 poz 283
par. 6, par. 143
Rozporządzenie Prezesa Rady Ministów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - tekst jedn.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 147 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2022 poz 572
art. 4 pkt 16, pkt 17, pkt 18, art. 11a ust. 2 pkt 2, ust. 5
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Robert Adamczewski Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 lutego 2023 r. sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Gminy w Gidlach z dnia 29 marca 2022 r. nr LII/305/22 w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Gidle w 2022 roku" stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. ał
Uzasadnienie
W dniu 29 marca 2022 r. Rada Gminy w Gidlach, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559), powoływanej dalej jako: "u.s.g." oraz art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2022 r. poz. 572), powoływanej dalej jako: "u.o.z.", podjęła uchwałę nr LII/305/22 w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Gidle w 2022 roku", powoływaną dalej jako: "Program".
Skargę na powyższą uchwałę wywiódł Wojewoda Łódzki wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W ocenie Wojewody Łódzkiego zaskarżona uchwała została wydana z istotnym naruszeniem prawa:
1. art. 4 pkt 16-18 u.o.z. i § 118 w zw. z § 143 załącznika do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., poz. 283), powoływanego dalej jako: "z.t.p." poprzez odwołanie się do definicji ustawowych "zwierząt bezdomnych", "zwierząt domowych" oraz "zwierząt gospodarskich" w § 1 pkt 5, 6 i 8 Programu, podczas gdy taki zabieg jest niedopuszczalny i niezgodny z zasadami prawidłowej legislacji;
2. art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. poprzez zaniechanie precyzyjnego wskazania w § 4 ust. 3 Programu konkretnego sposobu działania w zakresie opieki nad kotami wolno żyjącymi, w tym ustalenia miejsc, w których przebywać mają koty wolno żyjące, miejsc i częstotliwości dokarmiania tych zwierząt, a także precyzyjnego określenia na czym będą polegały interwencje w sprawach kotów wolno żyjących, podczas gdy z przepisu art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. należy wywieść normę prawną zobowiązującą radę gminy do precyzyjnego określenia sposobu realizacji tych zadań, w tym konkretnego określenia podmiotów je realizujących;
3. art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. poprzez niewypełnienie delegacji ustawowej w sytuacji braku wskazania konkretnych organizacji pozarządowych i społecznych, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, z którymi Gmina Gidle będzie współpracowała przy realizacji zadań określonych w programie w § 1 pkt 11, § 3 ust. 1 pkt 3 oraz § 5 ust. 1 pkt 2 Programu;
4. art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 11a ust. 5 u.o.z. poprzez niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji określenie w sposób niedostateczny w § 6 ust. 1 Programu sposobu wydatkowania środków finansowych na realizację opieki nad bezdomnymi zwierzętami, tj.
a. brak wskazania środków finansowych na zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;
b. brak wskazania środków finansowych na obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;
c. brak wskazania środków finansowych na poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;
d. ujęcie pozostałych wydatków w sposób zbiorczy, co stanowi niepełne i nieprawidłowe zrealizowanie upoważnienia ustawowego.
W uzasadnieniu skargi jej autor wskazał, że Program nie spełnia przesłanek określonych w przepisach ustawy, przez co narusza prawo w sposób istotny. Ponadto, w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia także z przekroczeniem delegacji ustawowej.
Odnosząc się do poszczególnych zarzutów, Wojewoda Łódzki stwierdził że w § 1 pkt 5, 6 i 8 Programu, Rada określiła, co należy rozumieć pod pojęciami: "zwierzęta bezdomne", "zwierzęta domowe" i "zwierzęta gospodarskie", tymczasem definicje te zostały zawarte w art. 4 pkt 16-18 u.o.z.. Dodatkowo z § 118 z.t.p. wynika, że w rozporządzeniu nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych, a ze względu na treść § 143 z.t.p., zasadę tą stosuje się także do aktów prawa miejscowego. Treść "powtórzeń" nie prowadzi do poprawy świadomości prawnej adresatów aktu miejscowego, może być natomiast odbierana przez nich jako wyłączny rezultat prawodawstwa organu jednostki samorządu terytorialnego.
Następnie skarżący wskazał, że z art. 11 ust. 2 pkt 2 u.o.z. wynika, że kwestia opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmiania, została zaliczona do elementów obligatoryjnych wskazanej uchwały. Program na terenie gminy uchwalany jest na jeden rok, a w konsekwencji musi być dostosowany do warunków i okoliczności występujących oraz przewidywanych w danym roku, i nie można mu nadawać charakteru ogólnych ram, które wymagałyby dalszej konkretyzacji. Program stanowi bowiem podstawę realizacji określonych zadań i koniecznym jest skonkretyzowanie sposobu ich realizacji. Tymczasem w treści § 4 ust. 3 Programu, Rada ograniczyła się jedynie do stwierdzenia, że opieka nad wolno żyjącymi kotami polegać będzie na podejmowaniu interwencji w sprawach kotów wolno żyjących przy udziale organizacji pozarządowych, zakupie i wydawaniu karmy społecznym opiekunom/karmicielom kotów. Wskazana regulacja cechuje się dużym stopniem ogólnikowości. Nie wiadomo bowiem, jak mają być ustalane miejsca przebywania kotów wolno żyjących, nie ustalono częstotliwości dokarmiania kotów, zasad zakupu karmy czy też na czym miałyby polegać interwencje w sprawach kotów wolno żyjących. Zdaniem skarżącego kwestionowany przepis uchwały pozbawiony jest doniosłości normatywnej i stanowi w rzeczywistości postulat, gdyż określa w sposób ogólny, nieprecyzyjny i niedookreślony zobowiązania podmiotów w nim wskazanych do sprawowania opieki nad kotami. Natomiast zbytnia ogólnikowość zapisów aktu prawa miejscowego, w którym nie wskazano sposobu ustalania miejsc przebywania wolno żyjących kotów na terenie gminy ani sposobu realizacji obowiązku ich dokarmiania poprzez określenie miejsc i częstotliwości dokarmiania zwierząt oraz podmiotów odpowiedzialnych za wykonywanie tych zadań stanowi istotne naruszenie prawa.
W podobnym tonie Wojewoda Łódzki odniósł się do § 1 pkt 11, § 3 ust. 1 pkt 3 oraz § 5 ust. 1 pkt 2 Programu. W ocenie skarżącego nie wypełnia delegacji ustawowej samo określenie, że poszczególne zadania będą wykonywane przy współpracy z organizacjami pozarządowymi i społecznymi, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt. Ze względu na to, że każdy program jest tworzony na jeden rok, to jak wskazano w cytowanym wyżej orzecznictwie, musi być dostosowany do warunków i okoliczności występujących oraz przewidywanych w danym roku, a zatem powinien zawierać wskazanie konkretnych organizacji, fundacji czy też stowarzyszeń, które będą współpracowały przy wykonywaniu zadań ustawowych. W tym przypadku zaś ponownie mamy do czynienia z ogólnym postulatem niewypełniającym delegacji ustawowej.
Odnosząc się do braku wypełnienia obowiązku wynikającego z art. 11a ust. 5 u.o.z., skarżący stwierdził, że w § 6 ust. 1 Programu wskazano, że środki finansowe na realizację zadań wynikających z programu zabezpieczone są w budżecie Gminy Gidle na 2022 rok i podzielono je w sposób wskazany w tabeli zamieszczonej w załączniku do uchwały. W ocenie skarżącego, przepisem § 6 ust. 1 Programu, Rada nie dokonała podziału środków finansowych na poszczególne zadania, a niektóre z nich całkowicie pominęła. Ujęcie wskazanych wyżej kwot w sposób łączny dla wielu zadań nie jest czytelne dla przeciętnego odbiorcy norm prawnych. Z takiego zapisu uchwały w żaden sposób nie wynika, w jakiej wysokości będą finansowane poszczególne zadania programowe, zaś z literalnego brzmienia art. 11a ust. 5 u.o.z., że Program powinien zawierać nie tylko wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizacje Programu, ale także sposób ich wydatkowania. Tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala bowiem przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktyczne wykonanie poszczególnych zadań. Natomiast Rada Gminy w Gidlach wskazała tylko wydatki na wyłapywanie i utrzymanie bezdomnych, bezpańskich zwierząt w schronisku, na dokarmianie bezdomnych, bezpańskich zwierząt domowych, na tymczasowe umieszczenie zwierząt gospodarskich w gospodarstwie domowym, a w pozostałym zakresie zdecydowała się ująć wydatki zbiorczo, pomijając w dodatku niektóre z zadań określonych w art. 111a ust. 2 u.o.z. Z takiego zapisu w żaden sposób nie wynika bowiem, w jakiej wysokości będą finansowane poszczególne czynności, co czyni Program w tym zakresie nietransparentnym. Pominięcie określenia wysokości środków finansowych przeznaczonych do realizacji poszczególnych celów Programu, a w konsekwencji brak wskazania czy na dany cel przeznaczono jakiekolwiek środki, stanowi istotne naruszenie prawa, ponieważ kwestia określenia sposobu wydatkowania kwot na poszczególne zadania objęte programem ma zasadnicze znaczenie dla realizacji całej uchwały. Prawidłowe wskazanie środków finansowych obejmujących koszty wykonywania poszczególnych zadań objętych takim programem jest niezbędne do wykonania całej uchwały.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w Gidlach, mając na uwadze, że skarga dotyczy Programu uchwalonego na rok 2022, wniosła o umorzenie postępowania, jednocześnie wskazując, że zarzuty Wojewody Łódzkiego wskazane w skardze zostaną uwzględnione w całości przy podejmowaniu przedmiotowej uchwały na rok 2023. Z ostrożności procesowej, na wypadek nieuwzględnienia powyższego wniosku przez Sąd, organ wniósł o oddalenie skargi.
W pierwszej kolejności organ stwierdził, że uchwalanie Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy jest cykliczne i Rada jest zobowiązana każdego roku do 31 marca przyjąć Program na dany rok kalendarzowy. Oznacza to, że Program utracił swoją ważność z dniem 31 grudnia 2022 r., co sprawia, że bezprzedmiotowe jest zaskarżanie tego aktu. Ponadto zaskarżona uchwała dotycząca programu na rok 2022 została opublikowana w Dzienniku Urzędowym bez zgłaszania jakichkolwiek zastrzeżeń ze strony Wojewody, stąd program na rok 2022 nie został zakwestionowany w trybie nadzoru. Nadto uchwała została opracowana na bazie uchwał z lat poprzednich, które w zaskarżonym zakresie nie były przez organ nadzoru kwestionowane.
Następnie, odnosząc się do pierwszego z zarzutów skargi, organ stwierdził, że uważa go wprawdzie za zasadny, to jednak nie może on przesądzać o nieważności zaskarżonej uchwały. Samo dosłowne powtórzenie wybranych definicji u.o.z. - jako związanych z zakresem przedmiotowym Programu oraz powodowane zamiarem zwiększenia jego czytelności i komunikatywności bez sięgania do uregulowań u.o.z. – można by uznać za nieistotne a nawet dopuszczalne.
W zakresie drugiego zarzutów, organ wskazał, że w jego ocenie uchwała wypełnia dyspozycję art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. Nie jest możliwe precyzyjne określenie miejsc dokarmiania kotów wolno żyjących. Skoro w uchwalonym programie zawarto jego obligatoryjne elementy, konkretyzując przy tym podmioty w oznaczonym aspekcie realizujące zadania gminy w zakresie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, to pogląd o konieczności zawarcia w tym programie oznaczonego sposobu realizacji zadań gminy bardziej uszczegółowionego, np. wskazania konkretnego sposobu ustalania miejsc, w których przebywają koty wolno żyjące, oraz miejsc i częstotliwości dokarmiania tych zwierząt nie uprawnia do stwierdzenia, że zaskarżona uchwała jest sprzeczna z prawem. Miejsca w których przebywają wolno żyjące koty mogą ulegać zmianom, co implikuje także zmiany w zakresie sposobów ustalania tych miejsc i uniemożliwia ustalenie w akcie prawa miejscowego konkretnej częstotliwości dokarmiania kotów wolno żyjących.
W odpowiedzi zaś na ostatni zarzut, organ oznajmił, że Program zarówno z nazwy, jak i ze swej istoty jest aktem planowania. Pogląd ten wzmacnia dodatkowo fakt, że Rada Gminy uchwala go tylko na okres jednego roku. Zważywszy na krótki okres obowiązywania planu, winien on określać w sposób szczegółowy i bezpośredni metody realizacji ustawowo określonych celów, niewymagający podejmowania kolejnych działań mających na celu określenie sposobu realizacji tego celu oraz wielkość środków finansowych i precyzyjnie wskazywać cele na jakie mają być one wydatkowane. Celem programu jest więc określenie w sposób konkretny sposobów działania gminy w celu należytego wypełnienia obowiązków wskazanych w ustawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie wyjaśnić trzeba, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.". Zgodnie z treścią tego przepisu, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Z wnioskiem o rozpoznanie niniejszej sprawy w tym trybie wystąpiła strona skarżąca, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażądała przeprowadzenia rozprawy, co pozwoliło na przyspieszenie jej rozpoznania.
Wskazać następnie należy, że zgodnie z brzmieniem art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem i obejmuje w myśl art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.
Jak stanowi art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Przywołany przepis pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 559), powoływanej dalej jako: "u.s.g.", w myśl którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Według art. 93 ust. 1 u.s.g. po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
Zgodnie z art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych do istotnych wad uchwały, które skutkować będą stwierdzeniem jej nieważności należy: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por.: wyroki NSA z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95; z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej jako: "CBOSA" oraz Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, "Samorząd terytorialny" 2001/1-2 - Z. Kmieciak, M. Stahl, s. 102).
Kontrolowana na gruncie rozpatrywanej sprawy uchwała nr LII/305/22 z dnia 29 marca 2022 r. w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Gidle w 2022 roku", podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559), powoływanej dalej jako: "u.s.g." oraz art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 572), powoływanej dalej jako: "u.o.z.", jest aktem prawa miejscowego. Pogląd ten jest obecnie dominujący w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wielokrotnie w swoich wyrokach podkreślał, że akt ten ma zróżnicowany charakter normatywny, gdyż zawiera normy o mieszanym abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Z jednej strony tego typu uchwała musi być zaliczona – jako "program", do aktów planowania, co oznacza, że jej charakter jako aktu powszechnie obowiązującego może być dyskusyjny. Program bowiem konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z u.o.z. Jego treść stanowią normy planistyczne, normy – prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu trzeba zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt uchwalany przez radę gminy corocznie do dnia 31 marca, zawiera wprawdzie postanowienia jednostkowe i konkretne, nie pozbawia to jednak takiego aktu mocy prawnej powszechnie obowiązującego prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, że wystarczy, aby chociaż jedna norma uchwały miała charakter generalno-abstrakcyjny, by cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego. Z woli ustawodawcy program ma regulacyjny charakter. Biorąc pod uwagę materię programu, skierowaną do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, jak również powszechność jego obowiązywania, nie ulega wątpliwości, że taka uchwała stanowi akt prawa miejscowego (por.: wyroki NSA z dnia 30 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 221/16, z dnia 24 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 725/17, z dnia 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1699/19, z dnia 22 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 971/19, z dnia 5 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3136/17, z dnia 30 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1754/18, z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 1001/17, z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 37/13, CBOSA).
Wyjaśnić w związku z tym trzeba, że akty prawa miejscowego zgodnie z brzmieniem art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r., nr 78, poz. 483), powoływanej dalej jako: "konstytucja RP", są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. W świetle art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. To zaś oznacza, że materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów, a więc nie są wydawane w celu wykonania ustawy, tak ja ma to miejsce w przypadku rozporządzenia w myśl art. 92 Konstytucji RP. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, iż nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej.
Po myśli art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.
W pierwszej kolejności, odnosząc się do wniosku organu administracji o umorzenie postępowania sądowego, Sąd wyjaśnia, że zgodnie z art. 161 § 1 p.p.s.a., Sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania:
1) jeżeli skarżący skutecznie cofnął skargę;
2) w razie śmierci strony, jeżeli przedmiot postępowania odnosi się wyłącznie do praw i obowiązków ściśle związanych z osobą zmarłego, chyba że udział w sprawie zgłasza osoba, której interesu prawnego dotyczy wynik tego postępowania;
3) gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe.
Należy zatem wyjaśnić, że dla merytorycznego rozpoznania sprawy nie ma znaczenia fakt, że zaskarżona uchwała w niedalekiej przyszłości przestanie obowiązywać. Zaskarżona uchwała w jej kształcie obowiązuje przez określony czas i wywołuje skutki prawne. Jednocześnie trzeba wskazać, że podobna sytuacja zachodziłaby nawet w przypadku, gdyby zaskarżona uchwała już nie obowiązywała, zatem postępowanie sądowe w przedmiotowej sprawie ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę nr LII/305/22 Rady Gminy w Gidlach z dnia 29 marca 2022 r. nie stało się bezprzedmiotowe, a skarga podlegała rozpoznaniu. Jedynie stwierdzenie nieważności tej uchwały w całości lub części przez Sąd pozbawia mocy prawnej postanowień uchwały (załącznika do uchwały), które uznane zostaną za rażąco naruszające prawo i to od momentu podjęcia uchwały, zatem z mocą wsteczną (ex tunc). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, które Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela, prezentowane są poglądy o konieczności merytorycznego rozpoznania przez Sąd skargi, w przypadku gdy dotyczy ona aktów prawa miejscowego, nawet w przypadku uchylenia takiego aktu, przed zakończeniem postępowania sądowego. U podstaw takiego twierdzenia stoi założenie, że akt prawa miejscowego do daty jego uchylenia może wywołać skutki prawne wobec podmiotów zewnętrznych, co uzasadnia konieczność jego eliminacji ze skutkiem wstecznym od daty wydania, która może nastąpić wyłącznie w trybie stwierdzenia nieważności uchwały ze skutkiem ex tunc (por. wyrok NSA z dnia 4 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1290/04; postanowienie NSA z dnia 12 grudnia 2013 r. sygn. akt II OSK 2964/13 i z dnia 18 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 194/14, CBOSA).
Przechodząc do merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały, konieczne staje się wyeksplikowanie, że zgodnie z brzmieniem art. 11a u.o.z., rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt (ust. 1). Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności:
1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;
2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;
3) odławianie bezdomnych zwierząt;
4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;
5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;
6) usypianie ślepych miotów;
7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;
8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt (ust. 2).
Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie (ust. 3). Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają (ust. 3a). Realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt (ust. 4). Program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina (ust. 5).
Wyjaśnić w tym miejscu należy, że zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin (art. 11 ust. 1 u.o.z.). Pod pojęciem "zwierząt bezdomnych" ustawodawca rozumie zwierzęta domowe lub gospodarskie, które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawały (art. 4 pkt 16 u.o.z.).
Przenosząc poczynione dotychczas uwagi natury ogólnej na grunt przedmiotowej sprawy, stwierdzić należy, że art. 11a ust. 2 w punktach 1-8 oraz ust. 5 u.o.z. określa elementy obligatoryjne programu, a więc takie które powinny zostać uwzględnione przy jego opracowaniu i nie mogą w nim zostać pominięte bądź zmodyfikowane, bowiem takie działanie należałoby ocenić w kategoriach niewypełnienia delegacji ustawowej bądź przekroczenia zakresu tej delegacji. Natomiast elementy fakultatywne programu z uwagi na użyty zwrot "może obejmować" zostały zdefiniowane w art. 11 ust. 3 i 3a u.o.z.
Dokonując zatem merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały, w pierwszej kolejności, odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 4 pkt 16-18 u.o.z. i § 118 w zw. z § 143 załącznika do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., poz. 283) poprzez odwołanie się do definicji ustawowych "zwierząt bezdomnych", "zwierząt domowych" oraz "zwierząt gospodarskich" w § 1 pkt 5, pkt 6 i pkt 8 Programu, należy wyjaśnić, że definicje zwierząt bezdomnych, domowych i gospodarskich zawarte zostały przez ustawodawcę w art. 4 pkt 16, 17 i 18 u.o.z., które stanowią, że ilekroć w ustawie jest mowa o: "zwierzętach bezdomnych" - rozumie się przez to zwierzęta domowe lub gospodarskie, które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawały (pkt 16); "zwierzętach domowych" - rozumie się przez to zwierzęta tradycyjnie przebywające wraz z człowiekiem w jego domu lub innym odpowiednim pomieszczeniu, utrzymywane przez człowieka w charakterze jego towarzysza (pkt 17); "zwierzętach gospodarskich" - rozumie się przez to zwierzęta gospodarskie w rozumieniu przepisów o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich (pkt 18).
Natomiast w orzecznictwie sądowo-administracyjnym mamy do czynienia z ukształtowanym poglądem, który Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela, że powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja oraz uzupełnienie przez przepisy stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego, jest niezgodne z zasadami legislacji i stanowi wykroczenie poza zakres ustawowego upoważnienia. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Istotnym uchybieniem jest więc powtarzanie zapisów ustawowych, a także ich modyfikacja. Niedopuszczalne jest powtarzanie w aktach prawa miejscowego przepisów prawa powszechnie obowiązującego, gdyż po pierwsze, stanowi niedopuszczalną ingerencję organu w kompetencje ustawodawcy, a po drugie, w sytuacji zmiany definicji ustawowej, prowadzi do rozdźwięku pomiędzy definicją zawartą w ustawie i w akcie prawa miejscowego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 listopada 2021 r., sygn. akt VIII SA/Wa 735/21, CBOSA).
Powyższe uwagi nie mogą jednak mieć zastosowania w niniejszej sprawie, albowiem Rada Gminy w Gidlach, wbrew twierdzeniu Wojewody Łódzkiego, nie powtórzyła w Programie definicji zawartych w u.o.z., a jedynie zawarła odniesienie do ustawy, gdyż w § 1 pkt 5, pkt 6 i pkt 8 postanowiono, że: "ilekroć w uchwale jest mowa o: zwierzętach bezdomnych – należy przez to rozumieć zwierzęta, których definicję określono w art. 4 pkt 16 u.o.z. (pkt 5); zwierzętach domowych – należy przez to rozumieć zwierzęta, których definicję określono w art. 4 pkt 17 u.o.z. (pkt 6); zwierzętach gospodarskich – rozumie się przez to zwierzęta, których definicję określono w art. 4 pkt 18 u.o.z. (pkt 8)". Zatem w ocenie Sądu, w Programie nie mamy do czynienia z powtórzeniem definicji ustawowej, a jedynie wskazaniem, że pod danym pojęciem należy rozumieć określone zwierzęta w myśl przepisów u.o.z. Taki zapis ma charakter całościowy, informacyjny i wskazuje na przedmiot regulacji. Poprzez odesłanie do materii ustawowej, zapisy Programu stają się jednocześnie jasne i czytelne dla odbiorców, bez przytaczania ustawowych definicji, a zatem bez ich powtarzania. Wobec powyższego Sąd nie stwierdził, że Rada Gminy w Gidlach przekroczyła w § 1 pkt 5, pkt 6 i pkt 8 Programu zakres delegacji ustawowej.
Odnosząc się do kolejnego z zarzutów, zgodzić się należy ze stanowiskiem Wojewody Łódzkiego wskazującym na naruszenie art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. poprzez zaniechanie precyzyjnego wskazania w § 4 ust. 3 Programu sposobu sprawowania opieki nad bezdomnymi kotami wolno żyjącymi, w tym ustalenia miejsc, w których powinny przebywać koty wolno żyjące, miejsc i częstotliwości ich dokarmiania oraz precyzyjnego wyjaśnienia interwencji dotyczących kotów wolno żyjących. W zaskarżonym paragrafie Programu stwierdzono, że: "Sprawowanie opieki nad kotami wolnożyjącymi w tym ich dokarmianie realizuje Urząd poprzez: 1) podejmowanie interwencji w sprawach kotów wolno żyjących przy udziale organizacji pozarządowych; 2) zakup i wydawanie karmy społecznym opiekunom/karmicielom kotów".
Należy zatem wyjaśnić, że w orzecznictwie sądowo-administracyjnym podkreśla się, że program nie może cechować się dużym stopniem ogólności, lecz powinien zawierać konkretne sposoby działania w zakresie ustalania miejsc, w których przebywają koty wolno żyjące, listy społecznych opiekunów (karmicieli) oraz miejsc i częstotliwości dokarmiania zwierząt (por. wyroki NSA z dnia 30 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1754/18, WSA w Łodzi z dnia 25 października 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 481/22, CBOSA). Wskazuje się jednocześnie, że duża zmienność okoliczności, na którą składają się: populacja wolno żyjących kotów oraz miejsca ich przebywania i legowiska, z jednoczesnym brakiem stałości liczby społecznych opiekunów dokarmiających koty, wymaga konsekwentnego, corocznego weryfikowania programu w tym zakresie i dopasowywania go do aktualnych możliwości, warunków oraz potrzeb. Wobec tego postanowienia programu powinny skupiać się na zmienności wskazanych powyżej warunków i wobec tego cechować się odpowiednim stopniem szczegółowości.
Powyższe prowadzi do konkluzji, że postanowienia Programu są zbyt ogólnikowe w przedmiocie przedsięwzięć składających się na ustawowe pojęcie opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmiania. Rada Gminy w Gidlach ograniczyła się w tym zakresie wyłącznie do sformułowania podstawowych i niepełnych założeń postępowania z wolno żyjącymi kotami na terenie gminy, co należy uznać za brak wyczerpania delegacji ustawowej. Program nie zawiera żadnych szczegółów co do tego, jak ten obowiązek ustawowy będzie realizowany, albowiem nie wskazano w jaki sposób mają być ustalane miejsca przebywania oraz dokarmiania kotów wolno żyjących, nie skonkretyzowano częstotliwości dokarmiania kotów, ewentualnie nie określono żadnego sposobu ustalania potrzeb w tym zakresie. Jednocześnie Program nie zawiera żadnych stwierdzeń odnoszących się do monitorowania skupisk kotów wolno żyjących i wskazania jakie konkretne działania opiekuńcze gminy będą związane z rezultatami obserwacji.
Z kolei w kontekście ustawowego obowiązku określenia zasad dokarmiania kotów wolno żyjących, organ ograniczył się do wskazania, że Urząd realizuje dokarmianie poprzez zakup i wydawanie karmy społecznym opiekunom/karmicielom kotów. Zdaniem Sądu, niezbędnym staje się zawarcie precyzyjniejszej regulacji w tym zakresie, w szczególności mając na względzie zmieniające się warunki, jak i populacje bezdomnych kotów, która musi być adekwatna do okoliczności występujących w danym roku. Nie bez powodu ustawodawca postanowił, że programy te są uchwalane corocznie do dnia 31 marca. Na tle powyższej regulacji w judykaturze przyjmuje się, że plan nie może cechować się dużym stopniem ogólności, lecz powinien zawierać konkretne sposoby działania w zakresie ustalania miejsc, w których przebywają, czy miejsc i częstotliwości dokarmiania zwierząt (por. wyrok NSA z dnia 30 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1754/18, CBOSA). Wykonanie postanowień art. 11a ust. 2 u.o.z. powinno mieć charakter realny, a rada ma obowiązek skonkretyzować te postanowienia przez wskazanie działań, jakie zostaną podjęte, by osiągnąć cel oznaczony w art. 11a ust. 2 u.o.z. (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 stycznia 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 906/17, CBOSA). Należy również stwierdzić, że w Programie nie wskazano sposobu wydawania społecznym opiekunom kotów karmy, pominięto również to, gdzie karma będzie wydawana, a także w sposób bardzo ogólnikowy zwrócono uwagę na kwestię zakupu karmy, ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że zakup będzie miał miejsce.
W ocenie Sądu, zapis zawarty w Programie jest równie ogólnikowy jak samo upoważnienie ustawowe dla rady gminy do określenia w uchwale programu opieki nad zwierzętami. Regulacja programu została zatem sformułowana w sposób nieprecyzyjny. Wykonanie bowiem postanowień art. 11a ust. 2 u.o.z. powinno mieć natomiast charakter realny, a rada ma obowiązek skonkretyzować te postanowienia przez wskazanie działań, jakie zostaną podjęte, by osiągnąć cel oznaczony w tym przepisie ustawy. Z treści u.o.z. wynika, że kwestia opieki nad kotami, jako zwierzętami żyjącymi w stanie wolnym na terenie gminy, została objęta przez ustawodawcę expressis verbis w treści przepisu dotyczącego planów opieki nad zwierzętami wolno żyjącymi. Wobec tego należy jednoznacznie wskazać, że opieka ta uregulowana musi być w treści uchwały w sposób uchwytny, całościowy i precyzyjny, a jednocześnie jasny i czytelny dla odbiorców, bez zawierania odniesień nieostrych czy niedostatecznie wyczerpujących. Za takie, w ocenie Sądu, należy uznać powyższe braki.
Jednocześnie Sąd zwraca uwagę, że regulacja zawiera nieprecyzyjne określenie "podejmowania interwencji", albowiem nie wynika z niego kto może je podejmować, czego mają dotyczyć oraz w jaki sposób powinny być organizowane. W ocenie Sądu posłużenie się w Regulaminie takim pojęciem bez jego uzasadnienia stoi w sprzeczności z konstytucyjną zasadą pewności i określoności prawa (art. 2 Konstytucji RP) oraz § 6 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., poz. 283), które nakazują takie redagowanie przepisów prawa, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawarte w nim normy wyrażały intencję prawodawcy. Przepisy prawa miejscowego muszą być formułowane w sposób czytelny, precyzyjny i jednocześnie wyczerpujący, aby posługiwanie się nimi nie rodziło problemów interpretacyjnych. Natomiast zawarta w Programie nieprecyzyjna redakcja przepisu prawa miejscowego, zawierająca pojęcia niedookreślone, nie pozwala na niebudzące wątpliwości odkodowanie hipotezy przepisu i w konsekwencji jego prawidłowe zastosowanie.
Sąd podziela również zarzut niewypełnienia delegacji ustawowej wobec braku wskazania konkretnych organizacji pozarządowych i społecznych, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, z którymi Gmina Gidle będzie współpracowała przy realizacji zadań określonych w programie w § 1 ust. pkt 11, § 3 ust. 1 pkt 3 oraz § 5 ust. 1 pkt 2 Programu. W powyższych zapisach Programu stwierdzono: "Ilekroć w uchwale jest mowa o organizacjach pozarządowych – należy przez to rozumieć organizacje, których celem statutowym jest ochrona zwierząt" (§ 1 ust. 1 pkt 11); "Realizatorem Programu jest Wójt Gminy Gidle, przy współudziale organizacji społecznych, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt" (§ 3 ust. 1 pkt 3) oraz "Edukacja społeczeństwa gminy w zakresie humanitarnego traktowania zwierząt i sposobów zapobiegania ich bezdomności odbywać się będzie poprzez współpracę z kołami łowieckimi oraz organizacjami pozarządowymi, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt" (§ 5 ust. 1 pkt 2).
W ocenie Sądu, tak skonstruowane zapisy Programu również świadczą o ogólnikowości regulacji poprzez zaniechanie wskazania konkretnych organizacji pozarządowych lub społecznych mających zajmować się dokarmianiem zwierząt oraz z którymi Gmina będzie współpracowała przy realizacji Programu i których pracę koordynowałby wyznaczony pracownik gminy. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. nakłada na radę miejską m.in. obowiązek podania konkretnego sposobu działania w zakresie określenia listy społecznych opiekunów, czego Rada Gminy w Gidlach nie uczyniła. Dyspozycję art. 11a u.o.z. należy bowiem odczytywać w połączeniu z art. 11 u.o.z. Wykładnia celowościowa tych przepisów prowadzi do wniosku, że dla skutecznej realizacji zadań, przy uwzględnieniu krótkoterminowego charakteru tego aktu, zasadnym jest określenie w sposób konkretny sposobu realizacji tych zadań. Wykonawczy charakter aktu nie zostanie zachowany jeśli pominie się w nim konkretne podmioty (w tym również organizacje pozarządowe lub społeczne) realizujące zadania w nim przewidziane. W konsekwencji powyższego należy stwierdzić, że w zaskarżonej uchwale nie wypełniono delegacji ustawowej w powyższym zakresie.
Sąd w pełni aprobuje również zarzut naruszenia art. 11a ust. 5 u.o.z. poprzez niedostateczne określenie w § 6 ust. 1 Programu sposobu wydatkowania środków finansowych na realizację opieki nad bezdomnymi zwierzętami. Zgodnie z zapisem Programu: "Środki finansowe na realizację zadań wynikających z Programu zabezpieczone są w budżecie Gminy Gidle na 2022 rok i przedstawione w poniższej tabeli: 1) 30 000,00 zł Wyłapywanie i utrzymanie bezdomnych, bezpańskich zwierząt w schronisku; 2) 9 000,00 zł Na usługi i zabiegi weterynaryjne, zapewnienie całodobowej opieki w razie zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt, usypianie ślepych miotów; 3) 500,00 zł Na dokarmianie bezdomnych, bezpańskich zwierząt domowych; 4) 500,00 zł Na tymczasowe umieszczenie zwierząt gospodarskich w gospodarstwie rolnym; razem) 40 000,00 zł".
W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że użyte przez ustawodawcę określenie "sposób wydatkowania" środków finansowych, oznacza przedstawienie w programie, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu (por. wyroki NSA: z dnia 22 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1087/20, z dnia 29 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 997/20, CBOSA). Wobec tego, działając w zakresie delegacji ustawowej, rada gminy zobowiązana jest do jej wypełnienia, co powinno mieć odzwierciedlenie w uregulowaniu wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne w sposób całościowy i maksymalnie precyzyjny, tak aby stworzyć adresatom programu pewne warunki jego realizacji bez możliwości pominięcia poszczególnych składowych. Stąd też w ocenie Sądu narusza treść art. 11a ust. 5 u.o.z. brak wskazania w § 6 ust. 1 Programu środków finansowych na opiekę nad wolno żyjącymi kotami, obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt oraz poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt. Tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktyczne wykonanie poszczególnych zadań, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami.
Z obecnego kształtu regulacji nie wynika, czy gmina w ogóle nie przewiduje wydatkowania na wymienione powyżej aspekty z uwagi na ich pominięcie, czy też zostały one błędnie zaliczone do innej kategorii wydatków. Odnosząc się do kwestii opieki nad wolno żyjącymi kotami, w Programie ujęto środki jedynie na dokarmianie bezdomnych, bezpańskich zwierząt domowych. W przypadku zaś sterylizacji albo kastracji zwierząt w schroniskach wskazano natomiast środki na usługi i zabiegi weterynaryjne, co stanowi w ocenie Sądu przekroczenie delegacji ustawowej, z uwagi na fakt, że pojęcie usług oraz zabiegów jest dużo szersze niż wymagane ustawą sterylizacja albo kastracja. Poprzez takie ujęcie przeznaczenia środków na cel objęty ustawą, tj. sterylizację albo kastrację, Gmina pozostawiła swobodę dysponowania częścią środków, czyniąc niemożliwym realną realizację celu ustawowego. Jednocześnie w Programie w żaden sposób nie odniesiono się do ilości środków przeznaczonych na cel jakim jest poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt. W konsekwencji również nie można jednoznacznie stwierdzić czy zabezpieczona w budżecie gminy kwota 40 000 zł obejmuje jednocześnie środki na opiekę nad wolno żyjącymi kotami, obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt oraz poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt. Z kolei w przepisie art. 11a ust. 5 u.o.z. ustawodawca użył sformułowania: "program zawiera", co jednoznacznie wskazuje na konieczność zamieszczenia obu wymienionych w tym przepisie elementów w treści uchwalanego przez organ gminy programu, czyli: wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację programu oraz kompleksowego sposobu wydatkowania tych środków na wszystkie zadania gminy wskazane w u.o.z.
Dodatkowo Sąd zwraca uwagę, że Rada Gminy w Gidlach w sposób nieprawidłowy łącznie ujęła wydatki na wybrane cele Programu, w związku z czym nie jest możliwe określenie ich jednoznacznej wysokości, co może skutkować dowolnością wydatkowania w tak określonym zakresie. W istocie takie ujęcie pozostawia do uznania organu wykonawczego gminy, jaką pulę środków wykorzysta na konkretny cel Programu, co świadczy o niewłaściwym wypełnieniu delegacji ustawowej.
Natomiast wbrew twierdzeniu Wojewody Łódzkiego Sąd uznaje, że punkt Programu dotyczący utrzymania bezdomnych bezpańskich zwierząt w schronisku wypełnia obowiązek wskazania sposobu wydatkowania na cel jakim jest zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt. Jednakże wskazać należy tu jednocześnie, że i w tym fragmencie doszło do przekroczenia delegacji ustawowej, albowiem Rada Gminy postanowiła błędnie połączyć powyższy cel z wyłapywaniem zwierząt, co czyni dowolną realizację powyższej regulacji.
Wobec powyższego należy stwierdzić, że Program nie wypełnia w omawianym zakresie delegacji ustawowej, jako że pomija zadania gminy takie jak: opieka nad wolno żyjącymi kotami, obligatoryjna sterylizacja albo kastracja zwierząt w schroniskach dla zwierząt oraz poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt. Program powinien rozdzielać środki finansowe na wszystkie obowiązki nim objęte, tak aby wiadomo było, czy i jakie środki finansowe przewidziano odpowiednio na poszczególne cele Programu. Natomiast § 6 ust. 1 Programu w istocie pozostawia do uznania organu wykonawczego gminy, jaką pulę środków wykorzysta na niewymienione cele Programu, co jest sprzeczne z delegacją ustawową art. 11a ust. 5 u.o.z.
Przedstawione ustalenia prowadzą do stwierdzenia, że określona w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności, w związku z art. 94 Konstytucji RP wymaga, aby akt prawa miejscowego czynił zadość upoważnieniu ustawowemu i nie tylko nie przekraczał jego zakresu, ale także w pełni i zgodnie z prawem je wykonywał, co w rozpoznawanej sprawie, jak wykazano powyżej, nie zostało zrealizowane.
Podsumowując, zaskarżona uchwała nie zawiera przewidzianych w ustawie elementów obligatoryjnych, nadto zawiera regulacje wykraczające poza zakres delegacji ustawowej, które nie zostały przewidziane przez ustawodawcę zarówno wśród elementów obligatoryjnych jak i fakultatywnych. Stwierdzone uchybienia świadczą dobitnie o istotnym naruszeniu art. 11a u.o.z., co obligowało Sąd do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości, w szczególności mając na uwadze niedostateczne określenie w § 6 ust. 1 Programu sposobu wydatkowania środków finansowych na realizację opieki nad bezdomnymi zwierzętami. Niemożliwym byłoby stwierdzenie zaskarżonej uchwały w części, co do której odnoszą się zarzuty i które Sąd w znacznej większości podziela, albowiem skutkowałoby to pozostawieniem w obrocie prawnym aktu prawa miejscowego pozbawionego jego zasadniczego elementu umożliwiającego jego wykonanie, tj. postanowień odnoszących się do finansowania zadań uchwalonego Programu.
Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały w całości.
is