II SA/WR 1459/97

II SA/Łd 117/24 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2024-04-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-02-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Marcin Olejniczak
Michał Zbrojewski /przewodniczący/
Robert Adamczewski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6360 Biblioteki
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 194
art. 13 ust. 2 pkt 3
Ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej - tj
Dz.U. 2019 poz 1479
art. 11 ust. 3 pkt 4
Ustawa z dnia 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Zbrojewski, Sędziowie Sędzia WSA Robert Adamczewski (spr.), Asesor WSA Marcin Olejniczak, , Protokolant asystent sędziego Robert Latek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Miejskiej w Działoszynie z dnia 30 listopada 2023 r. nr LXXVI/525/23 w sprawie uchwalenia Statutu Biblioteki Publicznej Miasta i Gminy Działoszyn 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2. zasądza od Rady Miejskiej w Działoszynie na rzecz Wojewody Łódzkiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
II SA/Łd 117/24
Uzasadnienie
Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynęła skarga Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Miejskiej w Działoszynie z 30 listopada 2023 r. (Nr LXXVI/525/23) w sprawie uchwalenia Statutu Biblioteki Publicznej Miasta i Gminy Działoszyn.
Zaskarżanej uchwale Wojewoda zarzucił istotne naruszenie prawa, tj.:
1. art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy z 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (tj.: Dz.U. z 2020 r., poz. 194 z póżn. zm.) [dalej: ustawa o działalności kulturalnej] poprzez brak wskazania w § 8 ust. 2 załącznika do przedmiotowej uchwały, tj. Statutu Biblioteki Publicznej Miasta i Gminy Działoszyn (dalej: Statut) konkretnego trybu wyboru Dyrektora Biblioteki Publicznej Miasta i Gminy Działoszyn, co stanowi niewypełnienie delegacji ustawowej wynikającej z tych przepisów,
2. art. 11 ust. 3 pkt 4 ustawy z 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach (tj.: Dz.U. z 2022 r., poz. 2393) [dalej: ustawa o bibliotekach] poprzez ustalenie w § 13 Statutu otwartego katalogu źródeł finansowania działalności Biblioteki Publicznej Miasta i Gminy Działoszyn, a tym samym niewypełnienie w sposób właściwy delegacji ustawowej wynikającej z ww. przepisu.
Wskazując na powyższe Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności ww. uchwały w całości oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi organ nadzoru podniósł, że zawiadomieniem o wszczęciu postępowania nadzorczego z 14 grudnia 2023 r. powiadomił Radę Miejską w Działoszynie o zastrzeżeniach co do legalności regulacji zawartych w uchwale. W wyjaśnieniach udzielonych 20 grudnia 2023 r. Przewodniczący Rady Miejskiej w Działoszynie poinformował, że biorąc pod uwagę sugestie określone w postępowaniu nadzorczym zostanie przygotowany nowy projekt uchwały w tym zakresie oraz wniósł o uchylenie przedmiotowej uchwały.
Mając na uwadze powyższe, jak również powtórne przeanalizowanie postanowień uchwały, organ nadzoru uznał, że zapisy przedmiotowej uchwały pozostają w opozycji do obowiązujących przepisów prawa, a tym samym zasadne było zaskarżenie przedmiotowej uchwały do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Skarga wniesiona została przez Wojewodę 11 stycznia 2024 r.
W pierwszej kolejności, skarżący wskazał, że § 8 ust. 2 Statutu, zgodnie z którym Dyrektora powołuje i odwołuje Burmistrz Miasta i Gminy Działoszyn w trybie i na zasadach przewidzianych w ustawie o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej istotnie narusza art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy o działalności kulturalnej. W ocenie Wojewody w ustawie tej mamy do czynienia z kilkoma różnymi i wykluczającymi się wzajemnie trybami powoływania dyrektora instytucji kultury. Dyrektor może być:
1) powołany przez organizatora po zasięgnięciu opinii związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję (art. 15 ustawy),
2) wskazany w wyniku wyłonienia zarządcy (art. 15a ustawy),
3) wyłoniony w drodze konkursu (art. 16 ustawy).
W ocenie skarżącego Wojewody pozostawienie organowi wykonawczemu jednostki samorządu terytorialnego dowolności w wyborze zasad i trybu powołania dyrektora w istocie wypacza sens regulacji zawartej w art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy o działalności kulturalnej. W judykaturze wskazuje się, że statut winien określać, czy kandydata na stanowisko dyrektora powołuje organizator oraz czy wyłania się go w drodze konkursu. Wskazane w tym przepisie zagadnienia zostały przez ustawodawcę uznane nie tylko za niezbędne, ale także za przedmiotowo istotne dla wypełnienia funkcji, jaką ma pełnić statut. W ocenie Wojewody brak konkretnych regulacji w zakresie sposobu powoływania dyrektora i pozostawienie tych zagadnień do rozstrzygnięcia organowi wykonawczemu, wykonującemu zadania organizatora instytucji kultury, pozostaje w opozycji do art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy o działalności kulturalnej oraz art. 40 ust. 2 pkt 2 oraz art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wojewoda stoi na stanowisku, że tak skonstruowany przepis Statutu nie normuje w sposób prawidłowy kwestii związanych ze sposobem powoływania organu zarządzającego instytucją kultury, jaką jest Biblioteka Publiczna Miasta i Gminy Działoszyn.
W ocenie Wojewody ww. istotne naruszenie prawa rzutuje na całość przedmiotowej uchwały i w związku z tym konieczne jest stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.
Ponadto Wojewoda wskazał także na inne istotne naruszenie prawa zawarte w § 13 Statutu, w którym przy określeniu źródeł finansowania biblioteki użyto określenia "oraz innych źródeł " kreując tym samym otwarty katalog tych źródeł. Zgodnie natomiast z art. 11 ust. 3 pkt 4 ustawy o bibliotekach wymaga się od prawodawcy miejscowego określenia źródeł finansowania biblioteki. Tym samym lokalny prawodawca nie powinien używać sformułowania "inne źródła", co oznacza otwarty katalog tych źródeł. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie ma możliwości przekazania kompetencji do określania dalszych źródeł finansowania biblioteki. W judykaturze podkreśla się, że ustawodawca w art. 11 ust. 3 pkt 4 ustawy o bibliotekach wskazał, że statut określa źródła finansowania biblioteki, zatem jest to element uchwały, który ma wskazywać na konkretne, dookreślone źródła z których będzie finansowana biblioteka. Zdaniem Wojewody uregulowanie to należy rozpatrywać w kontekście art. 2 Konstytucji, z którego wynika reguła przyzwoitej legislacji. W jej świetle, przepisy powinny być konstruowane w sposób poprawny, precyzyjny i jasny. Otwiera to możliwość szerokiej interpretacji wskazanej regulacji i swobodnego, samodzielnego określania takich źródeł przez dyrektora biblioteki. Tymczasem kompetencja do określenia konkretnych źródeł finansowania biblioteki należy do rady gminy (organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego), a miejscem ich wyłącznej regulacji jest statut biblioteki.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta Działoszyna, reprezentujący Radę Miejską w Działoszynie, wniósł o jej oddalenie, ewentualnie o umorzenie przedmiotowego postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy p.p.s.a., a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu organ wskazał, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania wpłynęło do Urzędu Miasta i Gminy w Działoszynie 14 grudnia 2023 r., a nie jak wskazuje pełnomocnik Wojewody 15 grudnia 2023 r. (poświadczenie daty przez radcę prawnego na Uchwale Nr LXXVI/525/23 Rady Miejskiej w Działoszynie z 30 listopada 2023 r. w sprawie uchwalenia Statutu Biblioteki Publicznej Miasta i Gminy Działoszyn). Istotną rzeczą w powyższej sprawie, do której również przyznał się Wojewoda Łódzki jest fakt, iż Rada Miejska w Działoszynie odpowiedziała na ww. wszczęcie postępowania w terminie określonym w piśmie z 14 grudnia 2023 r. Ponadto Rada Miejska w Działoszynie w jasny i klarowny sposób określiła, iż w styczniu 2024 r. zostanie podjęta nowa uchwała w sprawie uchwalenia Statutu Biblioteki Publicznej Miasta i Gminy Działoszyn z uwzględnieniem zastrzeżeń przekazanych przez Wojewodę Łódzkiego. Rada Miejska w Działoszynie zawnioskowała również do Wojewody Łódzkiego o uchylenie zaskarżonej uchwały. Organ zaakcentował, że Wojewoda Łódzki nie zakończył postępowania określonego w art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 61 § 1 i 4 k.p.a. przewidzianego w trybie nadzorczym.
Rada Miejska w Działoszynie 26 stycznia 2024 r., zgodnie z informacją przekazaną do Wojewody na etapie prowadzonego postępowania nadzorczego, po omówieniu projektu uchwały na komisjach Stałych Rady Miejskiej w Działoszynie oraz naniesieniu uwag Wojewody Łódzkiego, podjęła Uchwałę Nr LXXIX/555/24 Rady Miejskiej w Działoszynie w sprawie uchwalenia Statutu Biblioteki Publicznej Miasta i Gminy Działoszyn, w której w § 2 uchyliła moc dotychczas obowiązujących aktów prawnych jednostki. Reasumując, zaskarżona uchwała została uchylona w całości i zmienione zostały regulacje budzące wątpliwości Wojewody, do których ostatecznie się nie odniósł i nie zakończył postępowania rozstrzygnięciem nadzorczym w związku z czym skarga Wojewody Łódzkiego nie zasługuje na uwzględnienie. Dlatego, za w pełni uzasadniony należy uznać – zdaniem Rady Gminy - wniosek o umorzenie przedmiotowego postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy p.p.s.a., czyli w oparciu o przyczynę, która zaistniała dopiero w toku postępowania sądowego po wniesieniu skargi.
Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi pełnomocnik Wojewody Łódzkiego podtrzymywał skargę i sformułowane w niej zarzuty wnosząc jednocześnie o zasadzenie kosztów zastępstwa procesowego w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Stosownie natomiast do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2023 r., poz. 259) [dalej: ustawa p.p.s.a.] sądy administracyjne właściwe są w sprawach z zakresu kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Należy przy tym dodać, że w tych sprawach Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.).
Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a.).
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej w Działoszynie z 30 listopada 2023 r. (Nr LXXVI/525/23) w sprawie uchwalenia Statutu Biblioteki Publicznej Miasta i Gminy Działoszyn.
Podstawę prawną podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 2, art. 41 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj.: Dz.U. z 2023 r., poz. 40 ze zm.) [dalej: ustawa o samorządzie gminnym] oraz art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (tj.: Dz.U. z 2020 r., poz. 194 ze zm.) [dalej: ustawa o działalności kulturalnej] oraz art. 11 ust. 1, 2 i 3 ustawy z 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach (tj.: Dz.U. z 2022 r., poz. 2393 ze zm.) [dalej: ustawa o bibliotekach].
Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, uchwała organu gminy jest nieważna, gdy jest sprzeczna z prawem. Jeżeli zatem przepisy gminnego aktu prawnego pozostają w sprzeczności z przepisami ustawowymi, wówczas ma miejsce istotne naruszenie prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych, jak też w piśmiennictwie powszechnie uznaje się, iż sprzeczność z prawem uchwały organu samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencje organu do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego oraz naruszenia przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por.m.in. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97). Oznacza to, że treść aktu prawnego podejmowanego przez radę gminy, nie może wykraczać poza zakres kompetencji określony w przepisie stanowiącym upoważnienie do wydania danego aktu, ale naruszeniem będzie też niekompletność regulacji – niewypełnienie treści ustawowej. W przypadku, gdy uchwała organu gminy jest sprzeczna z prawem, organ nadzoru korzysta z posiadanych uprawnień przewidzianych w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, tj. stwierdza nieważność takiej uchwały w całości lub w części, czego może dokonać jednak w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia.
Przed przejściem do oceny zarzutów skargi należy odnieść się do wniosku Rady Miejskiej Działoszyn, zawartej w odpowiedzi na skargę, o umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy p.p.s.a.
Otóż, zgodnie z poglądem ugruntowanym w orzecznictwie, zmiana, uchylenie, czy wygaśnięcie uchwały podjętej przez organ jednostki samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie, zmianę, czy wygaśnięcie. Następstwa stwierdzenia nieważności uchwały polegają bowiem na wyeliminowaniu jej postanowień z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, tj. od daty podjęcia uchwały, są zatem dalej idące niż uchylenie uchwały, które wywiera jedynie skutek ex nunc, tj. od daty uchylenia (por.: uchwała TK z 14 września 1994 r., W 5/94, OTK 1994/2/44; wyrok NSA z 22 marca 2007 r., II OSK 1776/06). Należy podkreślić, że chodzi w takim przypadku wyłącznie o możliwość stosowania przepisów uchylonej (odpowiednio: wygasłej) uchwały "nadal" do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie (odpowiednio: wygaśnięcie) - co wynika jasno z uzasadnienia wskazanej uchwały TK - a nie o sam fakt, że wcześniej zaskarżony akt był w praktyce stosowany w sytuacjach z okresu poprzedzającego jego uchylenie (odpowiednio: wygaśnięcie), a więc w przeszłości. W uzasadnieniu przywołanego wyżej orzeczenia Trybunał wyjaśnił bowiem, że dopuszczalna jest skarga na uchwałę, która wprawdzie została uchylona lub zmieniona, lecz jej przepisy "nadal obowiązują", w tym znaczeniu, że można je stosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości. Tym samym wygaśnięcie zaskarżonej uchwały nie mogło stanowić podstawy do uznania bezzasadności skargi (ani tym bardziej jej bezprzedmiotowości).
Przechodząc w dalszej kolejności do oceny konkretnych już zarzutów dotyczących regulacji zawartych w treści spornej uchwały należy wskazać co następuje.
Analizując postanowienia zakwestionowanego przez Wojewodę w skardze Statutu Biblioteki Publicznej Miasta i Gminy Działoszyn, stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały, należy zgodzić się z Wojewodą, że wskazane regulacje § 8 ust. 2 oraz § 13 Statutu w sposób istotny naruszają prawo.
Zauważyć zatem należy, iż regulacja art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy o działalności kulturalnej, zawiera uregulowanie kwestii związanych z określeniem organu zarządzającego oraz sposobu jego powoływania. Zawarte w art. 13 ust. 2 powoływanej ustawy wyliczenie ma charakter enumeratywny. Oznacza to, że wskazany został katalog zamknięty kwestii, które powinny zostać unormowane w statucie. Użycie sformułowania "statut zawiera" świadczy o całościowym uregulowaniu i tym samym wyklucza możliwość uznania, że jest to przykładowe uregulowanie zakresu statutu, gdyż w takim wypadku racjonalny ustawodawca użyłby zwrotów "w szczególności", "a zwłaszcza", które wskazywałyby na przykładowy, otwarty charakter wyliczenia. Należy przy tym pamiętać, że statut, jako akt podustawowy, nie może odmiennie normować kwestii wcześniej uregulowanych w akcie wyższego rzędu.
W ocenie Sądu, zakwestionowany Statut nie normuje w sposób prawidłowy kwestii związanych ze sposobem powoływania organu zarządzającego Biblioteką Publiczną w Działoszynie. Delegacja wynikająca z art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy o działalności kulturalnej nie została prawidłowo wypełniona w regulacjach Statutu, zgodnie z którym "Dyrektora powołuje i odwołuje Burmistrz Miasta i Gminy Działoszyn w trybie i na zasadach przewidzianych w ustawie o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej" (§ 8 ust. 2 Statutu).
Zauważyć bowiem należy, iż ustawa o działalności kulturalnej wskazuje więcej niż jedną formę powoływania organu zarządzającego instytucją kultury (tutaj biblioteki). Organ zarządzający może być: 1) powołany przez organizatora po zasięgnięciu opinii związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję (art. 15 ust. 1 ustawy o działalności kulturalnej); 2 wskazany w wyniku wyłonienia zarządcy (art. 15a ustawy); 3) powołany przez organizatora po wyłonieniu w drodze konkursu (art. 16 ustawy).
Wobec tego obowiązkiem Rady Miejskiej w Działoszynie było wskazanie w Statucie, który z ustawowo regulowanych sposobów powołania dyrektora instytucji kultury ma zostać zastosowany przy powoływaniu Dyrektora Biblioteki Publicznej Miasta i Gminy Działoszyn. Istota naruszenia prawa przez § 8 ust. 2 Statutu polega właśnie na braku pełnej i prawidłowej regulacji w tym zakresie. Ustawa wskazuje jednoznacznie jakie elementy stanowią obligatoryjną treść statutu instytucji kultury, przez co żaden z elementów wymienionych w art. 13 ust. 2 ustawy nie może zostać pominięty w stanowionym na podstawie tego przepisu akcie prawa miejscowego. Wskazane w tym przepisie zagadnienia zostały przez ustawodawcę uznane nie tylko za niezbędne, ale także za przedmiotowo istotne dla wypełnienia funkcji, jaką ma pełnić statut. Brak konkretnych regulacji w zakresie sposobu powoływania Dyrektora Biblioteki Publicznej Miasta i Gminy Działoszyn i pozostawienie tych zagadnień do rozstrzygnięcia organowi wykonawczemu, to jest Burmistrzowi Miasta i Gminy Działoszyn, wykonującemu zadania organizatora instytucji kultury, pozostaje w sprzeczności z art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy o działalności kulturalnej oraz art. 40 ust. 2 pkt 2 oraz art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, z których wynika kompetencja Rady Miejskiej w Działoszynie do nadania statutu takiej instytucji w drodze aktu prawa miejscowego. Pozostawienie organowi wykonawczemu dowolności w wyborze zasad i trybu powołania dyrektora - w istocie wypacza sens regulacji zawartej w art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy o działalności kulturalnej.
Innymi słowy statut winien określać, czy kandydata na stanowisko powołuje organizator oraz czy wyłania się go w drodze konkursu. Przy czym wybór jednej z wymienionych metod winien określać jej szczegóły, m.in. formę powołania, czy czas trwania tego stosunku. Ustawodawca oczekuje od rady gminy doregulowania materii w granicach określonych przez stanowione przez niego przepisy. Nie stanowi wypełnienia tego upoważnienia odesłanie do ogólnych, nieuszczegółowionych zasad określonych w ustawie.
Sąd podziela przy tym co do zasady wyrażane w orzecznictwie ogólne stanowisko, że norma kompetencyjna zawarta w art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy o działalności kulturalnej nie stoi na przeszkodzie w uregulowaniu kwestii trybu powołania dyrektora poprzez odesłanie do odpowiednich przepisów ustawy. Jednakże, zdaniem Sądu, to odesłanie nie może niwelować obowiązku wybrania i określenia konkretnego sposobu powoływania w tym wypadku dyrektora przez organ stanowiący. Z tego odesłania musiałoby wynikać jaki sposób został wybrany (zob. np. wyrok WSA w Rzeszowie z 15 września 2020 r., II SA/WRz 41/20).
Wskazać również należy, że uregulowanie § 18 Statutu stanowiące, że w sprawach nieuregulowanych niniejszym statutem mają zastosowanie odpowiednie przepisy powszechnie obowiązujące jest niezgodne z art. 87 Konstytucji RP, bowiem narusza hierarchię źródeł powszechnie obowiązującego prawa. Według tego przepisu źródłami powszechnie obowiązującego prawa w Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Źródłami powszechnie obowiązującego prawa są także akty prawa miejscowego obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Przepisy rozdziału III Konstytucji RP wyraźnie wskazują hierarchę aktów prawnych. Trzeba więc wskazać, że przepis uchwały organu stanowiącego nie może wskazywać, że unormowania tego aktu mają pierwszeństwo przed przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Regulacji § 18 Statutu nie da się pogodzić z obowiązującym hierarchicznym systemem źródeł prawa. Można przyjąć, biorąc pod uwagę konstrukcję powołanego § 18 Statutu, że przepisy te miałyby uzupełnić ewentualną lukę powstałą w toku stosowania uregulowań Statutu. Jednakże w takim przypadku uchwałodawca pomija zupełnie, że statut może być oparty na konkretnym upoważnieniu ustawowym nie mogąc wykraczać poza to upoważnienie. Inaczej mówiąc statut władny jest normować tylko te materie do jakich upoważnienie znajduje się w akcie rangi wyższego rzędu. Nieprzystawalność jego postanowień do określanych sytuacji faktycznych wymagałoby jego zmiany lub uchylenia, a nie odsyłania do innych przepisów prawa.
Zatem, podzielić należy pogląd, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie może warunkować stosowania przepisów aktów normatywnych wyższego rzędu brakiem odpowiedniej regulacji w akcie normatywnym niższego rzędu. Oczywistą regułą nawiązującą do elementarnych zasad techniki prawodawczej jest dyrektywa, że przepisy prawne niższego rzędu, w sprawach nieuregulowanych, nie mogą zawierać odesłań do przepisów hierarchicznie wyższych (zob. wyroki WSA we Wrocławiu z 25 czerwca 2008 r., IV SA/Wr 176/07 oraz z 30 stycznia 2013 r., IV SA/Wr 673/12).
Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, że Rada Miejska zobowiązana była do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego zawartego w art. 13 ust. 2 ustawy bowiem kwestie te przez ustawodawcę zostały uznane za niezbędne dla prawidłowego prowadzenia działalności przez instytucję kultury.
Tym samym brak w statucie obligatoryjnych regulacji, o których mowa w art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy istotne naruszenie prawa i skutkuje stwierdzeniem nieważności uchwały.
Powyższe uchybienia dają w ocenie Sądu podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały w całości mimo, że niewypełnienie delegacji ustawowej dotyczy zapisów Statutu Biblioteki Publicznej Miasta i Gminy Działoszyn, gdyż rzutuje to na legalność całej uchwały Rady Miejskiej w Działoszynie z 30 listopada 2023 r., ponieważ aby mogła funkcjonować instytucja kultury, musi zostać wyposażona w prawidłowo skonstruowany Statut.
Dalej wskazać należy, iż przy uchwalaniu zakwestionowanego Statutu doszło też do naruszenia w sposób istotny przepisów ustawy w § 13. W tym zakresie tak skonstruowane regulacje Statutu nie wypełniają delegacji ustawowej. Ustawodawca wymaga od prawodawcy miejscowego określenia źródeł finansowania instytucji kultury. Wobec powyższego nie może on - poprzez użycie sformułowań "oraz innych źródeł" - pozostawiać otwartego katalogu tych źródeł finansowania. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie ma możliwości przekazania kompetencji do określania dalszych źródeł finansowania instytucji kultury innemu podmiotowi. Użycie zwrotu "oraz innych źródeł" sprawia, że katalog wskazujący źródła finansowania ma charakter otwarty, co oznacza, że możliwe jest finansowanie Biblioteki Publicznej Miasta i Gminy Działoszyn w zakresie nieprzewidzianym przez uchwałę. Tego typu konstrukcja oznacza, że inny organ niż Rada, w drodze innego aktu niż uchwała, będzie mógł doprecyzować nieprzewidziane przez uchwałę źródła finansowania. Tymczasem, stosownie do art. 13 ust. 2 pkt 4 ustawy, wyłącznie organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego jest uprawniony do ich określenia. Oznacza to, że Rada we wskazanym fragmencie, to jest § 13 Statutu bez wyraźnego upoważnienia ustawowego przekazała innemu podmiotowi kompetencję do dookreślenia wskazanego elementu i tym samym w sposób istotny naruszyła art. 13 ust. 2 pkt 4 przywołanej ustawy.
Odnosząc się do zarzutu sformułowanego w odpowiedzi na skargę, że Wojewoda Łódzki formalnie nie zakończył postępowania określonego w art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 61 § 1 i § 4 k.p.a. wskazać należy, iż niewątpliwie postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy (w skrócie "nadzorcze") nie jest klasycznym postępowaniem administracyjnym. Zgodnie z treścią art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym w postępowaniu nadzorczym przepisy kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jednak odpowiednio. Przepisy te znajdują zatem w postępowaniu nadzorczym odpowiednie zastosowanie. Celem rozstrzygnięcia nadzorczego jest przy tym ocena zgodności uchwały lub zarządzenia organu gminy z prawem materialnym oraz przepisami ustrojowymi, a nie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego regulującymi postępowanie w indywidualnych sprawach rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych, te bowiem co do zasady nie mają zastosowania w procedurze podejmowania uchwały lub wydawania zarządzenia.
Raz jeszcze zauważyć należy, iż stwierdzenie nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy następuje w terminie 30 dni. Jest to termin materialnoprawny, gdyż z jego upływem następuje wygaśnięcie kompetencji organu nadzoru do stwierdzenia nieważności. Jeżeli uchwała zostanie przedstawiona organowi nadzoru, to termin do stwierdzenia jej nieważności stosownie do art. 91 ust. 1 powinien wynosić 30 dni od dnia jego przedłożenia. Nie ma możliwości ani wydłużenia, ani skrócenia terminu, o którym mowa w tym przepisie. Z uwagi na treść art. 91 ust. 1 oraz art. 90 postępowanie nadzorcze z mocy ustawy kończy się zatem po 30 dniach, 30-dniowy termin do wydania zarządzenia nadzorczego jest terminem zawitym. Rozstrzygnięcie wydane po tym terminie (30 dni) nie może wywoływać skutków prawnych. Dlatego też po jego upływie organ nadzoru może jedynie skierować taki akt prawny, co do którego ma wątpliwości co do jego zgodności z prawem, do sądu administracyjnego, celem oceny jego legalności i ewentualnego jego uchylenia przez sąd administracyjny.
Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej uchwały, według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Naruszenie prawa było na tyle istotne i szerokie, że uzasadniało stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.
Mając na uwadze wszystkie powyższe ustalenia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, działając na podstawie art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdził nieważności zaskarżonej uchwały w całości (pkt 1 sentencji wyroku).
Rozstrzygnięcie o kosztach (punkt 2 wyroku) zapadło na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 powoływanej ustawy p.p.s.a. Na zasądzone koszty złożyła się kwota wynagrodzenia radcy prawnego w wysokości 480 zł.