II SA/WR 1459/97

II SA/Łd 518/24 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2024-10-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-07-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agata Sobieszek-Krzywicka
Beata Czyżewska
Magdalena Sieniuć /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 977
art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 2 pkt 10, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1, art. 36
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 609
art. 101 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 3 par. 2 pkt 5, art. 147 par. 1, art. 151, art. 200, art. 205 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2021 poz 2404
par. 4 pkt 11
Rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu  zagospodarowania przestrzennego (t. j.)
Dz.U. 2019 poz 1839
par. 2 ust. 1 pkt 51, par. 3 ust. 1 pkt 47 i 82
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znaczącą oddziaływać na środowisko
Sentencja
Dnia 23 października 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Sieniuć (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka, Asesor WSA Beata Czyżewska, , Protokolant Asystent sędziego Izabela Lewandowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2024 roku sprawy ze skarg P. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P. i A. Z. na uchwałę Rady Miejskiej w Wolborzu z dnia 27 marca 2024 roku nr LXVII/615/2024 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w obrębie Lubiatów w Gminie Wolbórz 1. stwierdza nieważność § 10 pkt 3, § 13 pkt 1 oraz § 17 zaskarżonej uchwały w zakresie dotyczącym terenu oznaczonego w jej części graficznej i tekstowej symbolem 2RZ w granicach działek o numerach 483 i 485 oraz północno-zachodniej części działki o numerze 482/3 w obrębie Lubiatów w Gminie Wolbórz; 2. oddala skargę A. Z. w pozostałym zakresie; 3. oddala skargę P. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P. w całości; 4. zasądza od Rady Miejskiej w Wolborzu na rzecz skarżącej A. Z. kwotę 780 (siedemset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. ał
Uzasadnienie
Rada Miejska w Wolborzu w dniu 27 marca 2024 r. podjęła uchwałę nr LXVII/615/2024 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w obrębie Lubiatów w Gminie Wolbórz.
Skargi na powyższą uchwałę wnieśli: P. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P. i A. Z.
Pełnomocnik skarżącej P. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P. (sprawa o sygn. akt II SA/Łd 518/24) zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego i postępowania, tj.:
1. art. 140 ustawy - Kodeks cywilny w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 6 ust. 2 w związku z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieuprawnione i w pełni niecelowe ograniczenie prawa własności skarżącej, w stopniu wykraczającym poza przyznane gminie władztwo planistyczne, w tym w szczególności poprzez całkowite wyłączenie możliwości lokalizacji urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o łącznej mocy powyżej 500 kW i dopuszczenie na terenie oznaczonym symbolem 1RZ możliwości lokalizacji urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii jedynie o łącznej mocy poniżej 500 kW, dla których ustala się możliwość wykorzystania do wytwarzania energii elektrycznej wyłącznie energię otrzymywaną z biomasy, biogazu i biogazu rolniczego,
2. art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez nieprawidłowe ustalenie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury,
3. art. 17 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez brak sporządzenia prognozy skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego.
W oparciu o powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącej Spółki wniósł o rozpoznanie skargi na rozprawie i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości bądź ewentualnie w części, tj. w zakresie ustaleń uchwały dotyczących:
- wyłączenia możliwości lokalizowania urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o łącznej mocy powyżej 500 kW (§ 11 pkt 8a planu miejscowego),
- możliwości lokalizacji na terenie oznaczonym symbolem 1RZ urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii wyłącznie o łącznej mocy poniżej 500 kW, dla których ustala się możliwość wykorzystania do wytwarzania energii elektrycznej wyłącznie energię otrzymywaną z biomasy, biogazu i biogazu rolniczego (§ 11 pkt 8b),
a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej Spółki wyjaśnił, że skarżąca jest właścicielem nieruchomości składającej się z działek ewidencyjnych nr [...] oraz [...] obręb [...] i jak wynika z treści zaskarżonej uchwały (planu miejscowego), powyższe działki zostały włączone do obszaru oznaczonego symbolem 1RZ - teren zabudowy związanej z rolnictwem. Zgodnie z treścią § 16 ust. 1 planu miejscowego wyznacza się teren oznaczony na rysunku planu symbolem 1RZ, dla którego ustala się:
1) przeznaczenie podstawowe - teren zabudowy związanej z rolnictwem - biogazownia, instalacje odnawialnych źródeł energii z uwzględnieniem ustaleń § 11 ust. 8;
2) przeznaczenie uzupełniające - sieci i urządzenia infrastruktury technicznej, wiaty, drogi wewnętrzne, miejsca postojowe.
W ust. 2 wspomnianego § 16 zaskarżonej uchwały określone zostały zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. W tym zakresie dopuszczono lokalizację budynków i budowli związanych z przeznaczeniem podstawowym terenu oraz sytuowanie budynków i wiat w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy granicy z sąsiednimi działkami.
Natomiast w kolejnym ust. 3 § 16 zaskarżonej uchwały ustalone zostały szczegółowe zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, w tym m.in. nadziemna intensywność zabudowy, maksymalny udział powierzchni zabudowy oraz minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej.
Jednocześnie pełnomocnik skarżącej wskazał, że zapisy zawarte w § 11 projektu dotyczą zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej i w tym zakresie szczególnie istotne są postanowienia ujęte w pkt 8 regulujące zagadnienia związane z urządzeniami wytwarzającymi energię elektryczną z odnawialnych źródeł energii, zgodnie z którymi:
a) w granicach objętych planem nie dopuszcza się lokalizacji urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o łącznej mocy powyżej 500 kW,
b) w terenie 1RZ dopuszcza się lokalizację urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o łącznej mocy poniżej 500 kW, dla których ustala się możliwość wykorzystania do wytwarzania energii elektrycznej wyłącznie energię otrzymywaną z biomasy, biogazu i biogazu rolniczego,
c) w granicach objętych planem dopuszcza się lokalizację urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o łącznej mocy poniżej 500 kW, dla których ustala się możliwość wykorzystania do wytwarzania energii elektrycznej wyłącznie, energię aerotermalną, energię geotermalną, z zachowaniem pozostałych ustaleń planu, z uwzględnieniem ppkt b) i d),
d) w granicach objętych planem dopuszcza się lokalizację urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii wykorzystujących do wytwarzania energii elektrycznej energię promieniowania słonecznego wyłącznie o łącznej mocy poniżej mocy mikroinstalacji, z zachowaniem pozostałych ustaleń planu,
e) w granicach strefy konserwatorskiej "A", strefy ochrony ekspozycji "E", z uwzględnieniem ustaleń dla poszczególnych terenów, nie dopuszcza się lokalizacji urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii wykorzystujących do wytwarzania energii elektrycznej energię z wiatru.
Ponadto pełnomocnik skarżącej zwrócił uwagę, że zgodnie z treścią § 4 pkt 1 i 2 wyłożonego projektu planu miejscowego w zakresie zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu:
1) w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Wolborki zakazuje się lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których przeprowadzona procedura oceny oddziaływania na środowisko wykazała niekorzystny wpływ na przyrodę OCHK,
2) na pozostałej części terenu objętego opracowaniem zakazuje się lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko za wyjątkiem inwestycji celu publicznego.
W ocenie pełnomocnika skarżącej, postanowienia uchwalonego planu miejscowego nie uwzględniają w ogóle planów inwestycyjnych skarżącej, które docelowo obejmują realizację na części działek ewidencyjnych nr [...] i [...] biogazowni rolniczej o mocy do 2MW wraz z infrastrukturą techniczną. W związku z tą inwestycją skarżąca wniosła o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Sprawa ta jest prowadzona przez Burmistrza Wolborza pod znakiem: ZOS.6220.1.27.2023.MJ. Pełnomocnik skarżącej dodał przy tym, że wszczęte zostało postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrociepłowni na biogaz wraz z infrastrukturą towarzyszącą o mocy 1500 kW, która jest prowadzona przez Burmistrza Wolborza pod znakiem: RB.6730.35.2023.KR. W sprawie tej organ I instancji decyzją z dnia 17 stycznia 2024 r. odmówił skarżącej ustalenia warunków zabudowy, a na skutek złożonego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim decyzją z dnia 24 kwietnia 2024 r. uchyliło ww. decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Pełnomocnik skarżącej podkreślił, że wnioski o wydanie decyzji we wszystkich wymienionych wyżej sprawach P. sp. z o.o. złożyła w lutym i marcu 2023 r., a zatem przed podjęciem przez Radę Miejską w Wolborzu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu.
W odniesieniu do powyższego pełnomocnik skarżącej wskazał, że na posiadanych działkach inwestycyjnych w oparciu o uzyskane pozwolenia skarżąca prowadzi już budowę biogazowni o mocy poniżej 500 kW. Inwestycja ta jest już na zaawansowanym etapie realizacji. Jest to szczególnie istotne z tego powodu, że podejmując decyzję o przeprowadzeniu tej inwestycji Spółka przewidywała, że w przyszłości moc przedmiotowej biogazowni zostanie zwiększona. To właśnie w tym celu skarżąca wniosła o wydanie wyżej przywołanej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a także wystąpiła o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Ustalenia zaskarżonego planu miejscowego, zdaniem pełnomocnika skarżącej, wyłączają możliwość realizacji tych planów, co wpłynie negatywnie na rentowność realizowanego zamierzenia inwestycyjnego.
W dalszej kolejności pełnomocnik skarżącej podniósł, że skarżąca Spółka czynnie uczestniczyła w przeprowadzonej procedurze planistycznej, w szczególności w jej imieniu złożone zostały wnioski do planu, w których poinformowano organ planistyczny o wyżej opisanych planach inwestycyjnych, a także bardzo szczegółowo określono kwestie budzące istotne zastrzeżenia skarżącej, ale wnioski te nie zostały w istotnym zakresie uwzględnione. Jednocześnie pełnomocnik skarżącej wskazał, że skarżąca złożyła również uwagi do projektu planu miejscowego, które nie zostały chociażby w najmniejszym stopniu uwzględnione przez organ planistyczny.
Zdaniem pełnomocnika skarżącej, nie dokonano wyważenia interesu skarżącej i interesu ogólnospołecznego oraz nie uzasadniono ingerencji w prawo własności skarżącej. W ocenie pełnomocnika skarżącej, organ nie wyjaśnił, dlaczego to właśnie nieruchomości skarżącej powinny zostać objęte uchwalonym planem miejscowym, a także dlaczego konieczne jest wprowadzenie generalnego zakazu lokalizowania urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o łącznej mocy powyżej 500 kW, bez wprowadzenia jakichkolwiek wyjątków w tym zakresie.
Wskazując § 11 zaskarżonej uchwały pełnomocnik skarżącej podniósł, że w regulacji tej w istocie brak jest określenia warunków, w oparciu o które planowane do realizacji sieci miałyby być modernizowane, rozbudowywane i budowane, w tym ograniczeń w użytkowaniu terenu w strefach położonych wzdłuż planowanych do realizacji i modernizacji sieci, jak również określenia na załączniku graficznym do uchwały planowanych do realizacji, rozbudowy i budowy linii elektroenergetycznych, telekomunikacyjnych, sieci gazowej, sieci cieplnej, sieci wodociągowej, sieci kanalizacji sanitarnej i sieci kanalizacji deszczowej oraz pasów i stref technologicznych od tych linii, związanych z ograniczeniem w użytkowaniu terenów objętych planem, w tym powiązanego z tym zakazu zabudowy.
Odwołując się do poglądów orzecznictwa pełnomocnik skarżącej podniósł, że właściciele poszczególnych terenów, w tym skarżąca Spółka, posiadali plany ich zabudowy, które już w części są realizowane, o czym informowali organ planistyczny, a po uchwaleniu planu miejscowego inwestycje te nie będą mogły zostać przeprowadzane. W ocenie pełnomocnika skarżącej, Gmina poprzez uchwalenie planu miejscowego została zatem narażona na konieczność zapłaty znaczących kwot odszkodowania, ale nie skłoniło to organu do sporządzenia prognozy finansowej, a także do odniesienia się do podniesionych w tym zakresie uwag. Takie działanie – zdaniem pełnomocnika skarżącej - budzi uzasadnione wątpliwości i stanowi istotne naruszenie trybu sporządzenia planu miejscowego.
W odpowiedzi na tę skargę Rada Miejska w Wolborzu, reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, wniosła o oddalenie skargi oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych, a także o połączenie sprawy ze sprawą ze skargi A. Z., wniesionej na tę samą uchwałę. Jednocześnie pełnomocnik organu wyjaśniła, że zaskarżona uchwała została poddana kontroli legalności sprawowanej przez Wojewodę Łódzkiego i w dniu 25 kwietnia 2024 r. została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego z 2024 r. pod poz. 3568. W dniu 10 maja 2024 r. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w obrębie Lubiatów w Gminie Wolbórz wszedł w życie.
Pełnomocnik organu wskazała, że Rada nie miała zamiaru godzić w interesy skarżącej, chciała uporządkować zagospodarowanie terenu objętego planem w sposób wyważający oczekiwania lokalnej społeczności, jako mieszkańców tych terenów, jak i osób prowadzących na tym obszarze działalność zarobkową. Dodatkowo ważnym było również zapewnienie właściwej ochrony terenu zabytkowego, to jest:
- parku dworskiego wpisanego do rejestru zabytków nieruchomych województwa łódzkiego,
- Dworu styl "willa włoska" Lubiatów 72, Zespołu dworskiego, Gorzelni z kotłownią Lubiatów 73, Spichlerz i wozownia Lubiatów 73, Magazyn Lubiatów 73 ujętych w gminnej ewidencji zabytków gminy Wolbórz.
Pełnomocnik organu wyjaśniła również, że działania organu oraz skarżącej zbiegły się, przy czym procedura planistyczna była w pełni transparentna i na każdym etapie postępowania skarżąca Spółka miała możliwość korzystania ze swoich uprawnień, co też czyniła.
Pełnomocnik organu podkreśliła, że w odniesieniu do działek skarżącej, tj. nr [...] oraz nr [...] położonych w L. już w 2020 r. wydana została przez Burmistrza Wolborza decyzja znak: RB.6730.40.2020.KR, z dnia 17 czerwca 2020 r. ustalająca warunki zabudowy dla biogazowni rolniczej wraz z infrastrukturą towarzyszącą o mocy 499 kW. Na jej podstawie inwestor – P. spółka z o.o. z siedzibą w B. uzyskała pozwolenie na budowę. Na wniosek inwestora w dniu 11 października 2022 r. decyzją znak: RB.6730.135.2022 Burmistrz Wolborza zgodnie z wolą inwestora zmienił ww. decyzję o warunkach zabudowy, a inwestor ostatecznie uzyskał również zmianę pozwolenia na budowę.
W dalszej kolejności pełnomocnik organu wyjaśniła, że w toku procedury planistycznej organ musiał zastosować się do wytycznych Łódzkiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków i to na jego wniosek musiały powstać strefy, w których dopuszczona została nowa zabudowa. Pierwotnie organ nie wprowadzał takich ograniczeń.
W odniesieniu do powyższego pełnomocnik organu dodała, że Łódzki Wojewódzki Konserwator Zabytków pismem z dnia 31 października 2023 r. odmówił uzgodnienia projektu planu miejscowego z dnia 12 października 2023 r. uznając, że: "dla terenu 1U-P dopuszczono możliwość lokalizacji nowych obiektów w obrębie całej jednostki, ŁWKZ dopuszcza lokalizację wyłącznie na obszarze historycznie zlokalizowanych obiektów na tym terenie. W związku z czym należy zmienić przebieg linii zabudowy lub wprowadzić dodatkowe oznaczenia, w którym zostaną wyznaczone tereny możliwe do zabudowy." Jednocześnie jako warunek konieczny dla uzgodnienia projektu planu organ ochrony zabytków uznał za konieczne określenie w planie miejscowym granic oraz zasad ochrony zespołu dworskiego objętego ochroną konserwatorską w ramach gminnej ewidencji zabytków. Zasugerował również wskazanie w planie, że ustalenia strefy ochrony konserwatorskiej "A" powinny objąć także ustalenia dla zespołu dworskiego. Gmina uwzględniła powyższe uwagi, zmieniając przeznaczenie terenu o symbolu 1U-P (teren usług lub produkcji) na teren o symbolu 2RZ (teren zabudowy związanej z rolnictwem) z przeznaczeniem "teren zabudowy zagrodowej" oraz przeznaczeniem uzupełniającym "garaże, sieci i urządzenia infrastruktury technicznej, wiaty, drogi wewnętrzne, miejsca postojowe i budowle związane z przeznaczeniem podstawowym terenu", ograniczając miejsca lokalizacji nowej zabudowy oraz poprawnie wyznaczając na rysunku planu strefę ochrony konserwatorskiej "A", co doprowadziło do zgodności projektu planu z przepisami prawa w zakresie przepisów dotyczących ochrony zabytków i opieki nad zabytkami.
Pełnomocnik organu podniosła przy tym, że z protokołu z przeprowadzonej dyskusji publicznej nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami wynika, że mieszkańcy gminy wyrażali swoje obawy wobec budowy biogazowni na przedmiotowym terenie, podnosząc, że będzie ona bardzo szkodliwa dla społeczeństwa oraz środowiska naturalnego [...] niszczenie dróg powiatowych i gminnych poprzez natężony ruch ciężkim sprzętem rolniczym, uciążliwy odór powstały w wyniku przetwarzania pozwierzęcych odpadów, itp. Pomiędzy uczestnikami wywiązała się dyskusja dotycząca funkcjonowania biogazowni i elektrociepłowni. Uczestnicy wyrażali swoje obawy, że w wyniku prowadzonych na tym terenie inwestycji powstanie biogazownia o mocy do 2,0 MW. Dyskusję zakończył Zastępca Burmistrza Wolborza, wskazując, że dobro mieszkańców jest istotną kwestią, jednak nie zamierza blokować rozpoczętych inwestycji (plan dopuszcza lokalizację biogazowni rolniczej do mocy 0,5 MW). Pełnomocnik organu podkreśliła, że uchwalony plan miejscowy dopuszcza realizację inwestycji w postaci budowy biogazowni o mocy do 0,5 MW, na którą wydano decyzję o warunkach zabudowy oraz pozwolenie na budowę, nie ograniczając tym samym praw nabytych przez inwestora.
Zdaniem pełnomocnik organu, Rada musiała wyważyć interes społeczny oraz interes indywidulany inwestora i uznała, że kumulacja biogazowni na tak małym terenie może w sposób znaczący naruszać interes społeczny. Jednocześnie pełnomocnik dodała, że organ nie jest przeciwny odnawialnym źródłom energii. Na terenie gminy wydane są warunki zabudowy na 3 biogazownie.
Mając na uwadze powyższe pełnomocnik organu wskazała, że w prognozie oddziaływania na środowisko, w kontekście przedstawienia alternatywnych rozwiązań do rozwiązań zawartych w projektowanym planie miejscowym, wskazano, że w ustaleniach planu położono szczególny nacisk na działania zarówno zabezpieczające środowisko, jak i modelujące je w ten sposób, który stara się harmonijnie wpisać każdy proces inwestycyjny. W związku z tym nie formułuje się rozwiązań alternatywnych do rozwiązań zawartych w projekcie planu. Prognoza oddziaływania na środowisko była sporządzona równocześnie z opracowaniem planu miejscowego. Dzięki temu możliwe było wprowadzenie takich rozwiązań, które pozwoliłyby na uniknięcie potencjalnych znaczących kolizji i konfliktów przestrzennych, doprowadzając do wyboru najkorzystniejszych, a zarazem optymalnych kierunków działań.
Zdaniem pełnomocnik organu, nie jest ani dobrą praktyką, ani wymaganiem co do zakresu planu, szczegółowe wkreślanie przebiegów sieci uzbrojenia terenów i na etapie planu miejscowego ustalanie ograniczeń w użytkowaniu terenów w związku z przebiegiem sieci uzbrojenia. Organ zdecydował w tym zakresie o zastosowaniu uniwersalnych rozwiązań w znacznym stopniu ogólności, uznając, że są one korzystniejsze z punktu widzenia interesów właścicieli nieruchomości. Dodatkowo pełnomocnik organu dodała, że wieloletnia praktyka w tym zakresie pokazuje, iż uchwalone rozwiązania są korzystniejsze, bo nie narzucają żadnych rozwiązań, nie ograniczają możliwości zagospodarowania nieruchomości w przypadku np. rozwoju technologicznego minimalizującego zajętość terenu, czy oddziaływanie w postaci ograniczeń. Przykładem mogą tu być np. wielkości terenów niezbędnych na budowę stacji trafo, czy też zróżnicowane w zależności od daty powstania infrastruktury, strefy kontrolowane od gazociągów. Ponadto w wielu przypadkach rozwiązania sieciowe np. wodociągi i kanalizacja sanitarna może być zastąpiona indywidualnym rozwiązaniem zgodnym z przepisami odrębnymi.
Zasięg terenu 1RZ i ustalenia dla niego – w ocenie pełnomocnik organu - wynikają wprost z realizowanej inwestycji, tym samym wyznaczenie tego terenu sankcjonuje realizowaną inwestycję. Odstąpienie od stwierdzenia zgodności planu miejscowego z ustalenia Studium w zakresie lokalizacji odnawialnych źródeł energii (OZE) jest prawem Gminy i oznacza, że ta może uchwalić plan miejscowy dopuszczający OZE, jeżeli wynika to z jej aktualnej polityki rozwoju przestrzennego. Jest to ustawowe ułatwienie w uchwalaniu planów miejscowych dopuszczających OZE + 500kW, jednakże nie pozbawia Gminy władztwa planistycznego w tym zakresie. Gmina może uchwalić taki plan, ale nie ma takiego obowiązku.
Końcowo pełnomocnik organu wyjaśniła, że prognoza skutków finansowych uchwalonego planu miejscowego została opracowana i załączona do dokumentacji planistycznej przed podjęciem zaskarżonej uchwały.
Z kolei w skardze A. Z. (sprawa o sygn. akt II SA/Łd 519/24) pełnomocnik powtórzył zarzuty nr 2 i 3 przedstawione w skardze skarżącej P. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P., a ponadto zarzucił zaskarżonej uchwale naruszenie przepisów prawa materialnego i postępowania, tj.:
1. art. 140 ustawy - Kodeks cywilny w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 6 ust. 2 w związku z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieuprawnione i w pełni niecelowe ograniczenie prawa własności skarżącej, w stopniu wykraczającym poza przyznane gminie władztwo planistyczne, w tym w szczególności poprzez całkowite wyłączenie możliwości realizacji zabudowy, w tym zabudowy związanej z gospodarką rolną, na obszarach oznaczonych w planie miejscowym symbolem 1RN i 2RN oraz istotne ograniczenie zabudowy na obszarze 2RZ,
2. art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez uchwalenie planu miejscowego, którego ustalenia w zakresie przeznaczenia terenów stanowiących własność skarżącej są niezgodne z ustaleniami uchwały nr XVII/159/2012 Rady Miejskiej w Wolborzu z dnia 29 lutego 2012 r. w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Wolbórz.
W oparciu o powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącej wniósł o rozpoznanie skargi na rozprawie oraz stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości bądź ewentualnie w zakresie ustaleń dotyczących nieruchomości należących do skarżącej, składających się z działek ewid. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...] obręb [...], a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej wskazał, że A. Z. jest właścicielką nieruchomości składających się z działek ewidencyjnych nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], obręb [...], które zostały włączone do obszarów oznaczonych w zaskarżonym planie miejscowym następującymi symbolami:
- 2RZ - teren zabudowy związanej z rolnictwem (działki ewidencyjne nr: [...], [...] i północno-zachodnia część działki ewidencyjnej nr [...]),
- 1RN - tereny rolnictwa z zakazem zabudowy (działki ewidencyjne nr: [...], [...] i [...])
- 2RN - tereny rolnictwa z zakazem zabudowy (działka ewidencyjna nr [...] oraz pozostała część działki ewidencyjnej nr [...], która nie została włączona do wyżej wymienionego już obszaru o symbolu 2RZ).
Jednocześnie pełnomocnik skarżącej dodał, że zgodnie z treścią § 17 ust. 1 zaskarżonego planu miejscowego wyznacza się teren oznaczony na rysunku planu symbolem 2RZ, dla którego ustala się:
1) przeznaczenie podstawowe - teren zabudowy związanej z rolnictwem z wyłączeniem zabudowy zagrodowej;
2) przeznaczenie uzupełniające - zieleń urządzona, garaże, sieci i urządzenia infrastruktury technicznej, drogi wewnętrzne, miejsca postojowe i budowle związane z przeznaczeniem podstawowym terenu. W ust. 2 określone zostały zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. W tym zakresie ustalono zakaz chowu i hodowli zwierząt, zakaz lokalizacji parkingów, garaży i zespołów garaży jako jedynego sposobu zagospodarowania działki budowlanej. Ponadto nie dopuszczono sytuowania budynków w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy granicy z sąsiednimi działkami budowlanymi oraz wprowadzono zakaz lokalizacji wiat. Natomiast w ust. 3 ustalone zostały szczegółowe zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, w tym m.in. nadziemna intensywność zabudowy, maksymalny udział powierzchni zabudowy oraz minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej. Zawarto również zapis o dopuszczeniu lokalizacji nowej zabudowy wyłącznie w wyznaczonej na rysunku planu "strefie dla nowej zabudowy", z uwzględnieniem tego, że:
a) maksymalna łączna powierzchnia zabudowy w terenie nie może przekroczyć 3700m2,
b) maksymalna powierzchnia każdego nowego budynku nie może przekroczyć 700m2.
Pełnomocnik skarżącej, mając na uwadze zasady zagospodarowania terenu oznaczonego symbolem 1RN i 2RN, wskazał, że dotyczy ich § 18 ust. 1 i 2 planu miejscowego, zgodnie z którym dla tych terenów ustala się:
1) przeznaczenie podstawowe - teren rolnictwa z zakazem zabudowy;
2) przeznaczenie uzupełniające - urządzenia infrastruktury technicznej, w tym stacje transformatorowe, drogi wewnętrzne.
W ocenie pełnomocnika skarżącej, analizując postanowienia uchwalonego planu miejscowego w zakresie dotyczącym nieruchomości skarżącej, należy przede wszystkim wskazać na wprowadzony w granicach terenów oznaczonych symbolami 1RN i 2RN zakaz zabudowy oraz na ograniczenie zabudowy w ramach obszaru 2RZ jedynie do niewielkiej powierzchni odpowiadającej wyznaczonej na rysunku planu miejscowego "strefie dla nowej zabudowy" z równoczesnym dodatkowym wprowadzeniem ograniczeń co do maksymalnej łącznej powierzchni zabudowy i maksymalnej powierzchni każdego nowego budynku.
Zdaniem pełnomocnika skarżącej, postanowienia uchwalonego planu miejscowego nie uwzględniają w ogóle planów inwestycyjnych skarżącej, w szczególności tych, które zostały objęte złożonymi i rozpatrywanymi wnioskami o ustalenie warunków zabudowy, tj.: inwestycji polegającej na budowie silosów na kiszonkę z kukurydzy na terenie części działki nr ewid. [...], a także innych obiektów budowlanych, takich jak zbiorniki na gnojowice, budynków gospodarczych i magazynowo - składowych. W tym zakresie pełnomocnik skarżącej zaznaczył, że na długo przed uchwaleniem zaskarżonego planu miejscowego, celem realizacji planowanej inwestycji wszczęte zostały m.in. następujące postępowania administracyjne:
- postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku produkcyjno-magazynowego do przechowania płodów rolnych w zabudowie zagrodowej na terenie części działki ewidencyjnej nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym [...], gm. W. Wniosek złożono w dniu 8 sierpnia 2022 r., a przedmiotowa sprawa była prowadzona pod znakiem: RB.6730.104.2022.KR/MS,
- postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie silosu na kiszonkę z kukurydzy na terenie części działki ewidencyjnej nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym [...], gm. W. Przedmiotowa sprawa była prowadzona pod znakiem: RB.6730.171.2023. KR/MS,
- postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie silosu na kiszonkę z kukurydzy na terenie części działki ewidencyjnej nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym [...], gm. W. Przedmiotowa sprawa była prowadzona pod znakiem: RB.6730.172.2023.KR/MS.
W odniesieniu do powyższego pełnomocnik skarżącej dodał, że ostatecznie decyzjami z dnia 10 maja 2024 r. oraz decyzją z dnia 14 maja 2024 r. Burmistrz Wolborza umorzył postępowanie prowadzone w powyższych sprawach ze względu na uchwalenie i wejście w życie zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W dalszej kolejności pełnomocnik skarżącej wyjaśnił, że skarżąca czynnie uczestniczyła w przeprowadzonej procedurze planistycznej, w szczególności złożyła wnioski do planu, w których poinformowała organ planistyczny o swoich planach inwestycyjnych, a także bardzo szczegółowo określiła kwestie, o których uwzględnienie wniosła. Niestety, jej wnioski nie zostały w istotnym zakresie uwzględnione, a wręcz wprowadzone zostały zapisy, które jednoznacznie mają na celu wyłączyć możliwość realizacji planowanych przez nią inwestycji. W szczególności, jak już wskazano powyżej, praktycznie całkowicie wyłączona została możliwość zabudowy ww. działek ewidencyjnych, a na obszarze 2RZ dodatkowo wprowadzono zakaz chowu i hodowli zwierząt. Jednocześnie pełnomocnik skarżącej podniósł, że skarżąca złożyła również uwagi do projektu planu miejscowego, ale nie zostały w najmniejszym stopniu uwzględnione przez organ planistyczny.
Pełnomocnik skarżącej wskazał przy tym, że wyrażone na etapie rozpatrywania uwag skarżącej do planu stanowisko organu planistycznego dotyczące braku możliwości uwzględnienia wniosków skarżącej było całkowicie chybione i nie uwzględniało obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa.
W dalszej kolejności pełnomocnik skarżącej podniósł, że w uchwalonym planie miejscowym obszar oznaczony symbolem 2RZ - teren zabudowy związanej z rolnictwem został wyznaczony na obszarze, który w obowiązującym Studium został włączony do obszaru o symbolu P - tereny produkcyjno-przemysłowe. Dodatkowo na terenie 2RZ wprowadzone zostały liczne ograniczenia zabudowy, które nie są przewidziane w dokumencie Studium. W planie miejscowym dopuszczono bowiem lokalizację nowej zabudowy wyłącznie w wyznaczonej na rysunku planu "strefie dla nowej zabudowy". Tymczasem w Studium takie ograniczenie nie jest przewidziane. W związku z powyższym należy stwierdzić, że w zakresie obszaru oznaczonego w planie miejscowym symbolem 2RZ uchwalony plan miejscowy jest niezgodny z dokumentem Studium zarówno co do funkcji terenu, jak i przewidzianych zasad zagospodarowania terenu, w tym ograniczeń w zakresie jego zagospodarowania.
W ocenie pełnomocnika skarżącej, nie jest zgodne z obowiązującym Studium wprowadzenie generalnego zakazu zabudowy dla nieruchomości włączonych do obszarów oznaczonych symbolami 1RN i 2RN, gdyż w Studium jako uwarunkowania wykluczające zabudowę wskazano m.in. okoliczność występowania obszarów glebowych o najwyższych klasach bonitacyjnych - celowo wyłączonych z zainwestowania, zabudowy i innego użytkowania z wyjątkiem rolniczego. Takie warunki określone zostały dla jednostki 4.9 Lubiatów, natomiast działki skarżącej, które zostały włączone do ww. obszarów, nie należą do działek o najwyższych klasach bonitacyjnych, a częściowo stanowią nawet nieużytki. Przedmiotowe działki w większości posiadają grunty klasyfikowane jako RIV i RV, a zatem są glebami rolnymi średnimi lub słabymi, które są mało żyzne, słabo urodzajne, ubogie w substancje organiczne.
W odpowiedzi na tę skargę Rada Miejska w Wolborzu, reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, wniosła o oddalenie skargi oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych, a także o połączenie niniejszej sprawy ze sprawą ze skargi P. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P., wniesionej na tę samą uchwałę. Jednocześnie pełnomocnik organu powtórzyła argumentację przedstawioną w odpowiedzi na skargę P. Sp. z o.o. z siedzibą w P., a ponadto wyjaśniła, że charakter składanych w trakcie trwania procedury planistycznej wniosków wskazywał jednoznacznie, że celem skarżącej jest utrzymanie dotychczasowego, czyli rolniczego sposobu wykorzystania nieruchomości. Studium wskazywało pozarolniczy kierunek zagospodarowania: teren produkcyjno-przemysłowy. Wprowadzenie takiego przeznaczenia jednoznacznie wyklucza zagospodarowanie, o jakie wnosiła skarżąca na etapie składania wniosków do planu. Ze względu na to organ sporządzając plan zdecydował, aby w generalnym założeniu dla planu zachować możliwość prowadzenia postulowanej działalności rolniczej. Z tego też względu rozstrzygnął o utrzymaniu dotychczasowego, rolniczego przeznaczenia. Wyjaśnia to również rezygnację z koncepcyjnych rozwiązań w zakresie przeznaczenia terenu jako teren usługowo - produkcyjny, na wczesnym etapie prac nad projektem. Jednocześnie nie zostało wprowadzone nowe przeznaczenie, które uniemożliwiałoby w przyszłości realizacje ustaleń Studium.
Zdaniem pełnomocnik organu, nie jest prawdą, że w terenach 1RN, 2RN oraz 2RZ na działkach skarżącej występują gleby słabych klas bonitacyjnych, ponieważ występują tam klasy od Illb do V. Dominują od Illb do IVb, co wynika z załączonego przez skarżącą do skargi wypisu z ewidencji gruntów. Potwierdzają to także opisane w prognozie oddziaływania na środowisko kompleksy rolniczej przydatności gleb. Ponadto pozostawienie i dopuszczenie lokalizacji zabudowy wyłącznie w istniejących enklawach i wprowadzenia zakazu zabudowy na terenach obecnych gruntów ornych podyktowane zostało koniecznością ochrony zabytków zgodnie z wnioskiem Łódzkiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, ze względu na konieczność zachowania widokowych stref ekspozycji obszaru wpisanego do rejestru zabytków - Park dworski oraz gminnej ewidencji zabytków. Takie rozwiązanie, zdaniem pełnomocnik organu, nie pogarsza istniejącego sposobu użytkowania nieruchomości i jednocześnie zapewnia ochronę zabytków.
W dniu 14 października 2024 r. organ przedłożył (do sprawy II SA/Łd 518/24) Wypis i wyrys ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Wolbórz dla działek nr ewid. [...] i [...] obręb [...], Gmina W.
Pełnomocnik organu przy piśmie z dnia 9 października 2024 r. przedłożyła (do sprawy II SA/Łd 519/24) Wypis i wyrys ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Wolbórz dla działek nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] obręb [...], Gmina W.
Pismami z dnia 14 października 2024 r. pełnomocnik skarżącej, odnosząc się do odpowiedzi organu na skargę (sprawa II SA/Łd 518/24 i II SA/Łd 519/24), podtrzymał w całości zarzuty odniesione w skargach oraz przedstawił dodatkową argumentację uzasadniającą podniesione w skargach zarzuty.
W pismach z dnia 15 października 2024 r. (złożonych w sprawach: II SA/Łd 518/24 i II SA/Łd 519/24) pełnomocnik skarżącej podniósł, że wyłącznym powodem uchwalenia zaskarżonego planu było zablokowanie zamierzeń inwestycyjnych podejmowanych przez P. Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością i A. Z. W jego ocenie, Gmina Wolbórz dyskryminuje jednego przedsiębiorcę odmawiając wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i wprowadzając zapisy miejscowego planu ograniczając rozwój i jednocześnie dopuszcza zabudowę biogazowni rolniczej dla innej osoby w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy bez wymaganej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Postanowieniem z dnia 23 października 2024 r., podjętym na rozprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi połączył sprawę o sygn. akt II SA/Łd 518/24 ze sprawą o sygn. akt II SA/Łd 519/24 w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz postanowił o jej dalszym prowadzeniu pod sygn. II SA/Łd 518/24.
Pełnomocnik skarżących i R. Z. (pracownik skarżącej Spółki) na rozprawie w dniu 23 października 2024 r. oświadczyli, że popierają skargi i dotychczas prezentowane w sprawie stanowisko. Pełnomocnik organu wniosła o oddalenie skarg i podtrzymała argumentację przedstawioną w odpowiedziach na skargi. Zastępca Burmistrza Wolborza oświadczył, że nie aktualizowano Studium, ale podjęto uchwałę o przystąpieniu do planu ogólnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne właściwe są w sprawach z zakresu kontroli zgodności z prawem aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.
Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. W razie zaś nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Podkreślić przy tym należy, że w sprawach tych sąd, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Sądowej kontroli legalności w trybie powołanego wyżej art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. został poddany w niniejszej sprawie akt prawa miejscowego w postaci uchwały Rady Miejskiej w Wolborzu z dnia 27 marca 2024 r. nr LXVII/615/2024 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w obrębie Lubiatów w Gminie Wolbórz.
Skargi na tę uchwałę wnieśli właściciele działek znajdujących się na terenie objętym zaskarżoną uchwałą, tj. P. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P. (właściciel działek nr [...] oraz [...] obręb [...]) i A. Z. (właścicielka działek o nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], obręb [...]).
Podstawę prawną wniesienia rozpoznawanych w niniejszej sprawie skarg na ww. uchwałę, choć pełnomocnik skarżących nie wskazał wyraźnie tej podstawy, stanowił art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r., poz. 609), powoływanej dalej jako: "u.s.g.". Stosownie do art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
Zdaniem Sądu, w realiach rozpoznawanej sprawy nie ulega wątpliwości, że sprawa ze skarg na ww. uchwałę w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w obrębie Lubiatów w Gminie Wolbórz jest sprawą z zakresu administracji publicznej. Spełniony został zatem pierwszy z wymogów formalnych określonych w powołanym wyżej art. 101 ust. 1 u.s.g.
Wychodząc z tych ustaleń należy w dalszej kolejności wskazać, że sekwencja działań Sądu w sprawie ze skargi na uchwałę rady gminy, w tym jak w niniejszej sprawie – skarg na uchwałę w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest uregulowana przez ustawodawcę jednoznacznie. W pierwszym etapie Sąd, poza wskazaną wyżej przesłanką dopuszczalności skargi bada legitymację skargową podmiotu lub podmiotów ją wnoszących i dopiero wówczas, gdy stwierdzi, że interes prawny skarżącego lub skarżących został naruszony zaskarżoną uchwałą, może przejść do drugiego etapu – oceny zasadności zarzucanych naruszeń prawa zaskarżoną uchwałą.
W ocenie Sądu, skarżący: P. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P. i A. Z. będący właścicielami ww. nieruchomości wykazali naruszenie ich interesu prawnego wynikającego z przysługującego im prawa własności, które podlega ochronie prawnej na podstawie art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP oraz art. 140 Kodeksu cywilnego. Niewątpliwie zaskarżona uchwała wprowadza ograniczenia dotyczące możliwości realizacji prawa własności we wykazanym w skargach zakresie obejmującym zabudowę tych nieruchomości. Tym samym przyjąć należało, że skarżącym przysługuje legitymacja skargowa w rozpatrywanej sprawie.
Przyjęcie, że zaskarżona uchwała narusza z osobna interes prawny każdego ze skarżących pozwala Sądowi na dokonanie oceny, czy kwestionowany akt został podjęty z naruszeniem przepisów prawa. Podkreślić należy, że zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. dopiero stwierdzenie, że uchwała jest sprzeczna z prawem i w sposób istotny narusza przepisy prawa prowadzi do stwierdzenia jej nieważności. Powyższe oznacza więc, że stwierdzenie nieważności uchwały lub jej części może nastąpić tylko wtedy, gdy jej ustalenia pozostają w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Sprzeczność taka powinna być oczywista i niebudząca wątpliwości interpretacyjnych. Istotne naruszenie prawa to takie naruszenie, które prowadzi do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do istotnych naruszeń zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podjęcia uchwały, przepisów prawa ustrojowego, materialnego oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały (zob. szerzej M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA poglądów doktryny, "Samorząd Terytorialny" 2001, z. nr 1-2, s. 101-102, wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97; wyrok NSA z dnia 15 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2880/17; CBOSA). Za nieistotne naruszenie prawa uznaje się natomiast takie naruszenie, które jest mniej doniosłe i nie ma wpływu na istotną treść aktu.
Przechodząc zatem – w świetle powyższego - do oceny zarzutów skarg, należy w pierwszej kolejności wskazać, że najdalej idącym okazał się zarzut podniesiony w skardze A. Z. określony jako naruszenie art. 20 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r., poz. 977 ze zm.; powoływanej także jako: "u.p.z.p."), tj. uchwalenie planu, którego ustalenia w zakresie przeznaczenia terenu stanowiącego własność skarżącej są niezgodne z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Wolbórz, uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w Wolborzu z dnia 29 lutego 2012 r. nr XVII/159/2012. Zarzut okazał się zasadny w odniesieniu do działek skarżącej o nr: 482/3 (w jej północno-zachodniej części), 483 i 485. W ocenie Sądu, w zakresie tych terenów zachodzi niezgodność przeznaczenia przyjętego w zaskarżonym planie miejscowym z przeznaczeniem w wyżej powołanym Studium. W zaskarżonej uchwale (miejscowym planie zagospodarowania) tereny te zostały objęte symbolem 2RZ, a zatem zgodnie z § 17 ust. 1 pkt 1 i 2 zaskarżonej uchwały przeznaczenia podstawowe to teren zabudowy związany z rolnictwem z wyłączeniem zabudowy zagrodowej, a przeznaczenie uzupełniające to: zieleń urządzona, garaże, sieci i urządzenia infrastruktury technicznej, drogi wewnętrzne, miejsca postojowe i budowle związane z przeznaczeniem podstawowym terenu. Natomiast zgodnie z ww. Studium przeznaczenia dla działki nr 482/3 (jej północno-zachodniej części) to tereny produkcyjno-przemysłowe objęte symbolem P. Natomiast działki nr 483 i 485 zgodnie z zaskarżoną uchwałą znajdują się na terenie objętym symbolem 2RZ, tymczasem w wyżej powołanym Studium ich przeznaczenie zostało określone jako tereny leśne.
Nie ulega wątpliwości, że na organie planistycznym ciąży obowiązek zachowania braku sprzeczności ustaleń planu z kierunkami zagospodarowania ustalonymi w studium i jest to jedna z podstawowych zasad sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Jej naruszenie, stosownie do art. 28 ust. 1 u.p.z.p., wywołuje skutek w postaci nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w tej sprawie jego części, tj. w zakresie wskazanym w punkcie 1 wyroku (obejmującym § 10 pkt 3, § 13 pkt 1 oraz § 17 zaskarżonej uchwały w zakresie dotyczącym terenu oznaczonego w jej części graficznej i tekstowej symbolem 2RZ w granicach działek o numerach 483 i 485 oraz północno-zachodniej części działki o numerze 482/3 w obrębie Lubiatów w Gminie Wolbórz). W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że ustalenia planu miejscowego muszą być konsekwencją ustaleń studium (zob. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 13 lutego 2024 r., sygn. akt II SA/Bk 943/23, CBOSA). Sąd w składzie niniejszym w pełni ten pogląd podziela.
Jednocześnie analiza części graficznej planu wykazała, że w jego legendzie nie wprowadzono symbolu dla oznaczenia terenu ujawnionego w północnej części działki nr 482/3 (teren ten oznaczony został przez rzędy "drobnych kółek"). Co istotne, w tej części działki w Studium znajduje się las. W uzasadnieniu do zaskarżonej uchwały (miejscowego planu) wskazano, że z wypisów ewidencyjnych działek nie wynika, że na działkach objętych planem są lasy. W tym zakresie Studium jest zatem nieaktualne, bowiem z jego części graficznej wynika, iż są obszary oznaczone jako las. Brak oznaczenie w miejscowym planie dla wyodrębnionego terenu, tj. północnej części działki nr 482/3, należy przy tym interpretować jako naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., czyli brak oznaczenia przeznaczenia terenu w planie, a zatem naruszenie o charakterze istotnym.
Pozostałe zarzuty skarg – zarówno A. Z., jak i P. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P. okazały się niezasadne, co skutkowało oddaleniem skargi A. Z. w pozostałym zakresie, a ww. Spółki P. w całości.
Odnosząc się do tychże zarzutów skarg należy wskazać, że podniesiony w nich jako ostatni dotyczy sporządzenia prognozy skutków finansowych miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie ulega wątpliwości, iż prognoza ta została sporządzona, a jej treść Sąd uznał za spełniającą przewidziane prawem wymogi. Dokonano w niej analizy dochodów i kosztów. Koszty zostały określone jako 0.00 zł i wskazano, że uzyskane wyniki na etapie opracowania prognozy skutków finansowych nie mogą służyć do rozliczeń odszkodowań i opłat, które winny być określone indywidualnie dla każdej nieruchomości z chwilą zaistnienia na niej odpowiednich zdarzeń. Podkreślić przy tym należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazano, że nie ma obowiązku, aby w prognozie skutków uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wykazywać konkretnie, jakie koszty będzie musiała ponieść gmina w związku z określonym przeznaczeniem nieruchomości objętych miejscowym planem. Rada Miasta nie ma obowiązku wykazywania konkretnych kosztów niezbędnych do wykupu nieruchomości, czy też wypłaty odszkodowania, zwłaszcza że wysokość tych kosztów może zmieniać się w czasie. Stąd też opracowywana jest tylko prognoza wydatków, nie zaś szczegółowy plan wydatków, które miasto (gmina) będzie musiało ponieść w związku z wejściem w życie miejscowego planu (zob. wyrok NSA z dnia 29 października 2020 r., sygn. akt II OSK 1593/18, CBOSA). Nie ulega przy tym wątpliwości, że prognoza skutków finansowych pełni funkcję informacyjną i nie przesądza o ograniczeniu wysokości odszkodowania w przyszłości, o które wnioskowałby uprawniony podmiot w trybie art.36 u.p.z.p. Nawet błędne wyliczenie w prognozie skutków finansowych, dotyczące odszkodowań, nie stanowi okoliczności dyskwalifikującej uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wyliczenia hipotetyczne, wartości przedstawione w prognozie nie stanowią elementu objętego zasadą procedury planistycznej (zob. wyrok WSA w Opolu z dnia 14 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Op114/12, CBOSA).
W dalszej kolejności w kwestii zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w związku z § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez nieprawidłowe ustalenie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury, zauważyć należy, że wskazane w skargach rozporządzenie już nie obowiązuje. Wspomniany przepis stanowił, że w zakresie ustaleń dotyczących zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej plan miejscowy powinien zawierać:
a) określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych,
b) określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym,
c) wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych.
W obowiązującym rozporządzeniu Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2021 r., poz. 2404) w § 4 pkt 11 wskazano, że ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej zawierają:
a) określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją dróg i innych szlaków komunikacyjnych,
b) określenie powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym.
Wychodząc z powyższych ustaleń należy stwierdzić, że wskazane wymagania zostały zawarte w § 10 i § 11 zaskarżonej uchwały i nie budzą w świetle powołanego przepisu żadnych zastrzeżeń. Ponadto nie ulega wątpliwości, że na załączniku graficznym planu wskazano strefę ograniczonego użytkowania napowietrznej linii elektroenergetycznej 15 kV, a projekt planu został uzgodniony z Zarządem Dróg (pozytywnie), Polską Spółką Gazownictwa (prośba o zmianę § 11 pkt 7), Polskimi Sieciami Elektroenergetycznymi (bez uwag), Operatorem Gazociągów Przesyłowych (brak uwag), PGE (zaopiniowano pozytywnie).
Ponadto w odpowiedzi na skargę organ zasadnie wskazał, że zdecydował w tym zakresie o zastosowaniu uniwersalnych rozwiązań w znacznym stopniu ogólności, uznając, że są one korzystniejsze z punktu widzenia interesów właścicieli nieruchomości. Uchwalone rozwiązania są korzystniejsze, bo nie narzucają żadnych rozwiązań, nie ograniczają możliwości zagospodarowania nieruchomości w przypadku np. rozwoju technologicznego minimalizującego zajętość terenu, czy oddziaływanie w postaci ograniczeń. Sąd nie dopatrzył się przekroczenia przez Gminę władztwa planistycznego w powyższym zakresie.
Jednocześnie mając na uwadze podniesioną kwestię ograniczenia możliwości lokalizowania biogazowni, należy zauważyć, że zaskarżonej uchwale usankcjonowano inwestycje w postaci biogazowni rolniczej o mocy poniżej 500 kW, wyznaczając teren 1RZ – teren zabudowy związanej z rolnictwem – biogazownia, instalacje odnawialnych źródeł energii. Działki nr [...] oraz [...] obręb [...] znajdują się na terenie oznaczonym symbolem 1RZ. Mimo zatem, że w Studium z dnia 29 lutego 2012 r. nie było przewidzianych biogazowni (ani tym bardziej ich rozmieszczenia), to Rada Miejska, wychodząc z zasady poszanowania praw nabytych, w uchwalonym planie usankcjonowała istniejące inwestycje biogazowni. Podkreślić przy tym należy, że oprócz elektrowni wiatrowych Studium nie zawiera konkretnych ustaleń zagospodarowania co do innych odnawialnych źródeł energii. Przyjęto jednak w nim wspieranie przedsięwzięć zmierzających do realizacji urządzeń i instalacji wykorzystujących źródła odnawialne (wiatr, energię słoneczną, złoża geotermalne) do produkcji energii elektrycznej i ciepła. W szczególności, z ostatniego postanowienia wynika, że Studium dopuszcza lokalizowanie odnawialnych źródeł energii. Zasadnie zatem dopuszczano w planie lokalizację istniejących biogazowni, z poszanowaniem praw nabytych w tym zakresie.
Podkreślić przy tym należy, że działki skarżących, co istotne, znajdują się na obszarze Chronionego Krajobrazu Doliny Wolbórki. Z § 3 ust. 1 pkt 2 uchwały Sejmiku Województwa Łódzkiego z dnia 28 grudnia 2012 r. nr XXI/613/12 w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Wolbórki wynika zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Nie jest możliwe zatem realizowanie na terenach działek skarżących tego rodzaju przedsięwzięć. Tymczasem biogazownia rolnicza o mocy powyżej 500 kW, o którą postuluje skarżąca P. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P., zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 47 i 82 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839) zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Nie jest zatem możliwa ich lokalizacja w planie.
Podobnie rzecz się ma, gdy idzie o podniesioną przez skarżącą A. Z. kwestię zakazu chowu zwierząt. We wniesionych uwagach do projektu planu skarżąca wskazała na zamiar budowy obiektów chowu lub hodowli zwierząt o obsadzie przekraczającej 210 DJP i otrzymała negatywne rozpatrzenie tej uwagi. Nie ulega wątpliwości, że chów lub hodowla zwierząt o obsadzie przekraczającej 210 DJP zaliczone zostały do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko - § 2 ust. 1 pkt 51 ww. rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Zasadnie zatem również w odniesieniu do tego rodzaju przedsięwzięć wprowadzony został zakaz ich realizacji. Sąd nie dopatrzył się przekroczenia przez Gminę władztwa planistycznego w tym zakresie.
Z powyższych względów Sąd, stwierdziwszy naruszenie prawa mające charakter uzasadniający stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały we wskazanym zakresie, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.
Jednocześnie w pozostałym zakresie Sąd, z wyżej przedstawionych względów nie podzielając zasadności zarzutów skarg, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił w pozostałym zakresie skargę A. Z. (pkt 2 sentencji wyroku) oraz skargę P. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P. – w całości (pkt 3 sentencji wyroku).
W kwestii kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. – pkt 4 sentencji wyroku. Jednocześnie Sąd pominął wniosek pełnomocnika organu o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania od skarżących, albowiem ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie kreuje podstaw w tym zakresie.
ał