II SA/Wr 1443/02

II SA/Wr 1443/02 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2005-04-01
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2002-06-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Andrzej Wawrzyniak
Lidia Serwiniowska /przewodniczący/
Tadeusz Kuczyński /sprawozdawca/
Symbol z opisem
621  Sprawy mieszkaniowe, w tym dodatki mieszkaniowe
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
*Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Lidia Serwiniowska, Sędziowie NSA Tadeusz Kuczyński /sprawozdawca/, Andrzej Wawrzyniak, Protokolant Krzysztof Caliński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 marca 2005r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Brzegu Dolnym z dnia 25 kwietnia 2002r. Nr XXXVIII/376/2002 w przedmiocie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy Brzeg Dolny I. stwierdza nieważność § 5, § 6 ust. 2, 3, 5, 7 i 8, § 8 zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Gminy Brzeg Dolny na rzecz skarżącego kwotę 240 /dwieście czterdzieści/ zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. orzeka, że § 5, § 6 ust. 2, 3, 5, 7 i 8, § 8 zaskarżonej uchwały nie mogą być wykonane.
Uzasadnienie
Skargą Wojewody Dolnośląskiego, na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym /tj. Dz.U. z 2001, nr 142, poz. 1591 z późn. zm./ wniesiono o:
1) stwierdzenie nieważności § 5; § 6 ust. 2, 3, 5, 7 i 8; § 8 uchwały Rady Miejskiej w Brzegu Dolnym nr XXXVIII/376/2002 z dnia 25 kwietnia 2002 r. w sprawie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy Brzeg Dolny,
2) obciążenie Gminy Brzeg Dolny kosztami postępowania.
W motywach uzasadnienia podano, że na sesji w dniu 25 kwietnia 2002 r. Rada Miejska w Brzegu Dolnym podjęła m. in. uchwałę nr XXXVIII/376/2002 z dnia 25 kwietnia 2002 r. w sprawie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy Brzeg Dolny.
Uchwała wpłynęła do organu nadzoru dnia 6 maja 2002 r.
W toku badania legalności przedmiotowej uchwały organ nadzoru stwierdził, że jej:
- § 5 i § 6 ust. 7 podjęty został bez podstawy prawnej z istotnym naruszeniem art. 369, 662 § 2, 663 i 681 w zw. z art. 353 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. nr 16, poz. 93 z późn. zm.),
- § 6 ust. 2, 3 i 5 podjęty został z istotnym naruszeniem art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. nr 71, poz. 733 - zwanej dalej Ustawą), w zw. z art. 18 ust. pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym,
- § 6 ust. 8 i § 8 podjęty został bez podstawy prawnej.
1. Badaną uchwałą Rada uchwaliła wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy Brzeg Dolny. Jak stanowi § 1 uchwały, określa ona zasady tworzenia i gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy. W rozdziale III zatytułowanym "Analiza potrzeb mieszkaniowych" w § 5 rada postanowiła:
ust. 1. Lokator jest obowiązany utrzymać lokal i pomieszczenia przynależne we właściwym stanie technicznym i sanitarnym. Lokator jest także obowiązany dbać i chronić przed uszkodzeniem lub dewastacją części wspólne budynku, ust. 2. Lokatora obciąża naprawa i konserwacja:
1) podłóg, posadzek, wykładzin podłogowych oraz ściennych okładzin ceramicznych, szklanych i innych w kuchni i pomieszczeniach sanitarnych,
2) okien i drzwi,
3) wbudowanych mebli, łącznie z ich wymianą,
4) trzonów kuchennych, kuchni i grzejników wody przepływowej (gazowych, elektrycznych i węglowych), podgrzewaczy wody, wanien, brodzików, mis klozetowych, zlewozmywaków i umywalek, wraz z syfonami, baterii i zaworów czerpalnych oraz innych urządzeń sanitarnych, w które lokal jest wyposażony, łącznie z ich wymianą,
5) osprzętu i zabezpieczeń instalacji elektrycznej, z wyłączeniem wymiany przewodów oraz osprzętu anteny zbiorczej,
6) pieców węglowych i akumulacyjnych bądź wymiana zużytych elementów,
7) etażowego centralnego ogrzewania, a w wypadku gdy nie zostało ono zainstalowane na koszt wynajmującego, także jego wymiana,
8) przewodów odpływowych urządzeń sanitarnych aż do pionów zbiorczych, w tym niezwłoczne usuwanie ich niedrożności,
9) innych elementów wyposażenia lokalu i pomieszczeń przynależnych poprzez:
a) malowanie lub tapetowanie oraz naprawę uszkodzeń tynków ścian i sufitów,
b) malowanie drzwi i okien od strony wewnętrznej, wbudowanych mebli, urządzeń kuchennych, sanitarnych i grzewczych, w celu ich zabezpieczenia przed korozją.
ust. 3. Poza naprawami lokator jest obowiązany do naprawiania szkód powstałych z jego winy.
ust. 4. Odpowiedzialność najemcy i pełnoletnich osób stale z nim zamieszkujących za powstałą szkodę jest solidarna. Nie dotyczy to podnajemców.
W § 6 ust. 7 uchwały ustalono, że lokator oprócz czynszu jest zobowiązany do uiszczenia opłat niezależnych od właściciela.
Cytowanymi przepisami rada obciążyła lokatorów (najemców) gminnego zasobu mieszkaniowego obowiązkiem utrzymania lokali i pomieszczeń przynależnych we właściwym stanie technicznym i sanitarnym, obowiązkiem ochrony części wspólnych oraz naprawy lub konserwacji konkretnych elementów lokalu, obowiązkiem naprawy szkód wg reguł odpowiedzialności ustalonych w uchwale, obowiązkiem uiszczania opłat niezależnych od właściciela.
Kategoryczne brzmienie powyższych przepisów ("lokator jest obowiązany", "lokatora obciąża", "odpowiedzialność jest solidarna") oraz charakter prawny uchwały, będącej aktem prawa miejscowego, wskazuje na bezwzględny obowiązek stosowania powyższej normy przez lokatorów i osoby z nim zamieszkujące.
W podstawie prawnej uchwały Rada powoła się m. in. na art. 21 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. nr 71, poz. 733 - zwanej dalej Ustawą). Przepis ten stanowi, iż rada gminy uchwala wieloletnie programy gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy.
Wg ust. 2 art. 2 Ustawy wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy powinien być opracowany na co najmniej pięć kolejnych lat i obejmować w szczególności:
1) prognozę dotyczącą wielkości oraz stanu technicznego zasobu mieszkaniowego gminy w poszczególnych latach, z podziałem na lokale socjalne i pozostałe lokale mieszkalne,
2) analizę potrzeb oraz plan remontów i modernizacji wynikający ze stanu technicznego budynków i lokali, z podziałem na kolejne lata,
3) planowaną sprzedaż lokali w kolejnych latach,
4) zasady polityki czynszowej,
5) sposób i zasady zarządzania lokalami i budynkami wchodzącymi w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz przewidywane zmiany w zakresie zarządzania mieszkaniowym zasobem gminy w kolejnych latach,
6) źródła finansowania gospodarki mieszkaniowej w kolejnych latach,
7) wysokość wydatków w kolejnych latach, z podziałem na koszty bieżącej eksploatacji, koszty remontów oraz koszty modernizacji lokali i budynków wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, koszty zarządu nieruchomościami wspólnymi, których gmina jest jednym ze współwłaścicieli, a także wydatki inwestycyjne,
8) opis innych działań mających na celu poprawę wykorzystania i racjonalizację gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, a w szczególności:
a) niezbędny zakres zamian lokali związanych z remontami budynków i lokali,
b) planowaną sprzedaż lokali.
Delegacja dla rady gminy do ustalenia wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy ma charakter otwarty. Nie oznacza to jednak dowolności rady gminy w ustalaniu treści programu. Należy pamiętać, iż ze względu na swój programowy charakter jest on planem działania gminy i jako taki wiąże organy gminy. Z tego choćby powodu ustalenia programu nie mogą nakładać bezpośrednio na członków wspólnoty samorządowej żadnych obowiązków. Również żadne z przytoczonych wyżej upoważnień nie może być podstawą do uchwalenia tego rodzaju obowiązków, a zwłaszcza pkt 2 ust. 2 art. 21 Ustawy, który stanowi, iż program obejmuje w szczególności "analizę potrzeb oraz plan remontów i modernizacji wynikający ze stanu technicznego budynków i lokali, z podziałem na kolejne lata". Chodzi tu bowiem o ustalenie jakie są potrzeby remontowe gminy w zakresie substancji mieszkaniowej, a nie o nałożenie na najemcę obowiązków napraw tej substancji czy też ustalenia zasad odpowiedzialności za szkody spowodowane przez lokatorów. Skoro więc cytowany przepis ani żaden inny nie przewidział możliwości nakładania na lokatorów (najemców) lokali obowiązków o których mowa w § 5 i § 6 ust. 7 uchwały, to w tej części uchwała podjęta została bez podstawy prawnej i jako taka narusza prawo w sposób istotny.
Zdaniem organu nadzoru ustalone w § 5 i § 6 ust. 7 uchwały obowiązki stanowią elementy umowy cywilnoprawnej. Zgodnie z art. 3531 Kodeksu cywilnego strony zawierające umowę mogą ułożyć stosunek prawny według swego uznania, byleby jego treść lub cel nie sprzeciwiały się właściwości (naturze) stosunku, ustawie ani zasadom współżycia społecznego. Przepis ten formułuje zasadę swobodnego kształtowania umowy, w myśl której to strony stosunku prawnego ustalają jej treść. Odstępstwa od powyższej zasady może przewidywać m. in. ustawa. Pojęcie ustawy musi być interpretowane w sposób ścisły. Obejmuje więc wyłącznie normy rangi ustawowej (zawarte w ustawie lub wydane na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawowego). Podobnie wypowiedział się NSA w wyroku z dnia 16 czerwca 1994 r., który stwierdził, iż zasada swobody umów, ustanowiona w art. 3531 Kodeksu cywilnego, powoduje, że kształtowanie cen towarów i usług sposobami pozaumownymi może się odbywać tylko na podstawie i w granicach zakreślonych przez ustawy (wyrok NSA SA/Po 240/94, Wokanda 1995/2/27). Badana uchwała nie jest ustawą a jej § 5 i 6 ust. 7 nie zostały uchwalone na podstawie delegacji ustawowej upoważniającej organ gminy do ukształtowania, w drodze aktu powszechnie obowiązującego, treści stosunku cywilnoprawnego. Dlatego w tej części uchwała narusza art. 3531 Kodeksu cywilnego (podobnie NSA w wyroku z dnia 8 listopada 2001 r. nr sygn. II SA/Wr 2260/01 nieopubl.)
Ponadto rozkład obowiązków stron stosunku najmu oraz zasady odpowiedzialności za szkody zostały uregulowane przepisami powszechnie obowiązującymi tj w Kodeksie cywilnym.
W art. 662 Kodeksu ustalono, iż wynajmujący powinien wydać najemcy rzecz w stanie przydatnym do umówionego użytku i utrzymywać ją w takim stanie przez czas trwania najmu (§ 1). Drobne nakłady połączone ze zwykłym używaniem rzeczy obciążają najemcę (§ 2). Jeżeli rzecz najęta uległa zniszczeniu z powodu okoliczności, za które wynajmujący odpowiedzialności nie ponosi, wynajmujący nie ma obowiązku przywrócenia stanu poprzedniego (§ 3). Wg art. 663 Kodeksu jeżeli w czasie trwania najmu rzecz wymaga napraw, które obciążają wynajmującego, a bez których rzecz nie jest przydatna do umówionego użytku, najemca może wyznaczyć wynajmującemu odpowiedni termin do wykonania napraw. Po bezskutecznym upływie wyznaczonego terminu najemca może dokonać koniecznych napraw na koszt wynajmującego.
Z kolei art. 680 Kodeksu stanowi, iż do najmu lokalu stosuje się przepisy rozdziału poprzedzającego (m. in. w/w przepisy), z zachowaniem przepisów poniższych. Wg art. 681 Kodeksu do drobnych nakładów, które obciążają najemcę lokalu, należą w szczególności: drobne naprawy podłóg, drzwi i okien, malowanie ścian, podłóg oraz wewnętrznej strony drzwi wejściowych, jak również drobne naprawy instalacji i urządzeń technicznych, zapewniających korzystanie ze światła, ogrzewania lokalu, dopływu i odpływu wody.
Warto zauważyć, iż w myśl art. 369 Kodeksu cywilnego zobowiązanie jest solidarne, jeżeli to wynika z ustawy lub z czynności prawnej. Zatem to jedynie ustawa lub czynność cywilnoprawna może przewidywać odpowiedzialność solidarną. Pojęcie ustawy musi być interpretowane w sposób ścisły. Obejmuje więc wyłącznie normy rangi ustawowej (zawarte w ustawie lub wydane na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawowego). Nie może dotyczyć regulacji zawartych w aktach normatywnych niższego szczebla bo oznaczałoby to możliwość zmiany lub modyfikacji regulacji ustawowej aktem niższego rzędu.
Jak wynika z powyższego rozkład obowiązków stron stosunku najmu oraz zasady odpowiedzialności za szkody mają charakter Kodeksowy. Żaden przepis Kodeksu nie upoważnił rady do modyfikowania w powyższym zakresie regulacji ustawowej. Rada nie mogła więc nałożyć na lokatorów (najemców) lokali i osób z nimi zamieszkującymi obowiązki wymienione w § 5 i § 6 ust. 7 uchwały.
2. W rozdziale IV uchwały zatytułowanym "Zasady polityki czynszowej" w § 6 ust. 2, 3 i 5 upoważniono Zarząd Miejski do dokonywania podwyżki czynszu w granicach maksymalnego wskaźnika średniorocznego wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych ogółem powiększonego o dopuszczalną stawkę procentową do poziomu uzasadnionego ekonomicznie (ust. 2). Podwyżki czynszu Zarząd Miejski dokonywać będzie raz w roku z dniem 1 lipca (ust. 3). Opłaty dodatkowe za pomieszczenia gospodarcze przynależne i dodatkowe określa Zarząd Miejski (ust. 5). Rada upoważniła zatem Zarząd do corocznego podwyższania czynszu za lokale i ustalania stawek czynszu za pomieszczenia przynależne do lokali.
Należy stwierdzić, iż powołany w podstawie prawnej uchwały a cytowany wyżej art. 21 ust. 1 pkt 1 ustawy nie zawiera upoważnienia do delegowania na zarząd gminy kompetencji do ustalania i podwyższania stawek czynszu. Powołany w podstawie prawnej uchwały, a cytowany wyżej przepis ustawy, zawiera upoważnienie do wydania aktu prawnego przez radę gminy. Delegacja powyższa upoważnia radę m. in. do wydania zasad polityki czynszowej (por. art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy), w ramach których rada gminy określa czynniki podwyższające i obniżające stawkę czynszu, wielkości tego obniżenia lub wzrostu (tak jak to uczyniła Rada w załącznik nr 1 do uchwały) oraz stawki czynszu za lokale z gminnego zasobu mieszkaniowego. Jest to wyłączna kompetencja rady gminy. Zgodnie bowiem z art. 18 ust. 2 pkt. 15 ustawy o samorządzie gminnym do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Oznacza to, iż tylko rada gminy może podejmować uchwały ustalające lub podwyższające corocznie stawki czynszu za lokale z gminnego zasobu mieszkaniowego i nie może ona przenieść tej kompetencji na zarząd gminy.
Ilekroć ustawodawca wprost wskazując radę jako organ właściwy do podjęcia uchwały, dopuszczając jednocześnie możliwość subdelegacji upoważnienia na zarząd gminy, wyraźnie tak postanawia (por. art. 4 ust. 2 ustawy z dnia z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej - Dz. U. nr 9, poz. 43 z późn. zm.). Powołane przepisy ustawy nie przewidują takiej możliwości.
W oparciu o uchwałę rady gminy wydaną na podstawie art. 21 ust. 2 pkt 4 Ustawy, ustalającą lub podwyższającą corocznie stawki czynszu oraz czynniki obniżające lub podwyższające tę stawkę, zarząd gminy na podstawie art. 8 pkt 1 ustawy ustala, w konkretnej umowie najmu lokalu, konkretną stawkę czynszu.
3. W § 6 ust. 8 postanowiono, iż za zapłatę czynszu i opłat niezależnych od właściciela odpowiadają solidarnie z lokatorem stale zamieszkujące z nim osoby pełnoletnie.
W § 8 uchwały ustalono, że stawka czynszu za lokal socjalny nie może przekraczać połowy stawki najniższego czynszu obowiązującego w gminnym zasobie mieszkaniowym.
Wg art. 688 Kodeksu cywilnego za zapłatę czynszu i innych należnych opłat odpowiadają solidarnie z najemcą stale zamieszkujące z nim osoby pełnoletnie (§ 1). Odpowiedzialność osób, o których mowa w § 1, ogranicza się do wysokości czynszu i innych opłat należnych za okres ich stałego zamieszkiwania (§ 2).
Wg art. 23 ust. 4 Ustawy stawka czynszu za lokal socjalny nie może przekraczać połowy stawki najniższego czynszu obowiązującego w gminnym zasobie mieszkaniowym.
Porównując postanowienia uchwały z przepisami ustawowymi należy stwierdzić, iż Rada powtórzyła część regulacji ustawowej. Zdaniem organu nadzoru akt prawa miejscowego wydany na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 1 ustawy nie może powtarzać przepisów ustaw. Powtarzając narusza w sposób istotny te przepisy. Upoważnienie zawarte w art. 21 ust. 1 pkt 1 ustawy nie obejmuje bowiem upoważnienia do regulowania tego co zostało uregulowane już w samej ustawie lub w ustawach odrębnych.
Uchwała taka jest równocześnie podjęta z przekroczeniem upoważnienia ustawowego. Należy podkreślić, iż powtarzanie regulacji ustawowych, bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami legislacji, jako zbędne, dezinformujące i mogące prowadzić do sprzecznych z intencjami ustawodawcy interpretacji przepisów.
Podobne poglądy były wielokrotnie wyrażane w orzecznictwie NSA oraz Sądu Najwyższego, który w uzasadnieniu do wyroku z dnia 6 kwietnia 2001 r. (nr sygn. II RN 87/00, opubl. w OSN 2001/24/704) stwierdził m. in., "iż rada gminy nie może w statucie (gminy) powtarzać rozwiązań ustrojowych przyjętych w przepisach ustawowych".
W odpowiedzi na skargę Gmina Brzeg Dolny wniosła o jej oddalenie.
Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia przez zaskarżoną uchwałę jej § 5 stwierdzono, że przepis art. 681 kc wymienia przykładowo jakie drobne naprawy obciążają najemcę lokalu. Obowiązująca ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego nie określa jakie naprawy obciążają najemców (lokatorów). Nieobowiązująca obecnie ustawa z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych szczegółowo, niemal wyczerpująco w art. 10 określała obowiązki najemców.
Zdaniem Rady określenie obowiązków lokatorów w § 5 uchwały jest wyczerpujące i nie stanowi istotnego naruszenia prawa.
Ustosunkowując się do innych zarzutów stwierdzono, że w rozdziale IV uchwały "Zasady polityki czynszowej" § 6 zawiera m.in. postanowienia, że Zarząd Miejski ustala stawki czynszu.
Organ nadzoru stwierdził m.in., że jest to wyłączna kompetencja rady gminy. Z art. 7 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego wynika, że w lokalach wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy lub innych jednostek samorządu terytorialnego oraz stanowiących własność Skarbu Państwa lub państwowych osób prawnych właściciel ustala stawki czynszu za 1 m2 powierzchni użytkowej lokali z uwzględnieniem czynników podwyższających lub obniżających ich wartość użytkową, a w szczególności:
1) położenie budynku, np. centrum, peryferie, zabudowa zwarta lub wolno stojąca,
2) położenie lokalu w budynku, np. kondygnacja, stopień nasłonecznienia lokalu,
3) wyposażenie budynku i lokalu w urządzenia techniczne i instalacje oraz ich stan,
4) ogólny stan techniczny budynku.
Z art. 8 cytowanej wyżej ustawy wynika, że jeżeli właścicielem jest jednostka samorządu terytorialnego, stawki czynszu, o których mowa w art. 7, ustala zarząd tej jednostki:
1) w przypadku gminy - w oparciu o uchwałę, o której mowa w art. 21 ust. 2 pkt 4,
2) w przypadku pozostałych jednostek samorządu terytorialnego - w oparciu o uchwałę odpowiednio rady powiatu lub sejmiku województwa w sprawie zasad wynajmu lokali mieszkalnych stanowiących własność tych jednostek lub własność osób prawnych należących do tych jednostek.
Lokale o których mowa w uchwale, są własnością gminy Brzeg Dolny.
Organ nadzoru stwierdza także, że Rada powtórzyła część regulacji ustawowej, powtarzanie przepisów ustawowych stanowi istotne naruszenie tych przepisów.
Intencją przepisania treści niektórych przepisów z Kodeksu cywilnego lub z innych ustaw było zebranie istotnych zapisów w jednym akcie prawa miejscowego w celu przybliżenia ich treści lokatorom, czy zarządcom.
Takie uzasadnione powtarzanie niektórych przepisów ustawowych jest dopuszczalne. Taki pogląd wyrażają niejednokrotnie m. in. pracownicy naukowi Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Wrocławskiego.
Mając powyższe na uwadze, zdaniem Rady zaskarżone postanowienia uchwały nie zostały podjęte z istotnym naruszeniem prawa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, powołanej wyżej, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Zgodnie z art. 93 ust. 1 ustawy, po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gmin. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
W przepisie § 5 zaskarżonej uchwały rada nałożyła na lokatorów obowiązek utrzymania lokali i pomieszczeń przynależnych we właściwym stanie technicznym i sanitarnym, dbałości i ochrony przed uszkodzeniem lub dewastacją części wspólnych budynku, nakładając nań szereg konkretnych powinności o charakterze naprawczym i konserwacyjnym odnoszących się do elementów wyposażenia lokalu i pomieszczeń przynależnych. Postanowiono ponadto, że poza wskazanymi naprawami lokator jest obowiązany do naprawiania szkód powstałych z jego winy, ustanawiając solidarną odpowiedzialność najemcy i pełnoletnich osób stale z nim zamieszkujących /z wyłączeniem podnajemców/ za powstałą szkodę.
W § 6 ust. 7 postanowiono, że lokator, oprócz czynszu jest zobowiązany do uiszczenia opłat niezależnych od właściciela.
Przystępując do oceny zarzutów skargi organu nadzoru w odniesieniu do zakwestionowanego § 5 i § 6 ust. 7 uchwały Rady Miejskiej z 25 kwietnia 2002r. gdzie uregulowano generalne obowiązki ciążące na wszystkich najemcach lokali związanych ze stosunkiem najmu oraz odpowiedzialności za szkodę należy zauważyć, iż nakładanie w drodze przepisu prawa miejscowego na najemców obowiązków ze stosunku najmu i określanie odpowiedzialności nie mieści się w ramach kompetencji ustawowo przyznanych radzie.
Stanowienie przez organy gminy przepisów powszechnie obowiązujących jest ograniczone do spraw publicznych o znaczeniu lokalnym.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wyłącznie w drodze przepisu ustawowego, a nie podustawowego, można nałożyć na stronę obowiązki takie jak zapisano w zakwestionowanym § 5 i § 6 ust. 4 uchwały. Powszechnie przyjmuje się przecież, że w demokratycznym państwie prawa ustawa powinna być podstawą regulacji wszystkich stosunków prawnych, w tym przysługujących jednostce praw oraz nałożenia na nią obowiązków.
Niezależnie od powyższego trzeba przyjąć, tak jak to podkreślono w treści skargi, iż to przecież na najemcach lokali mieszkalnych ciążą przyjęte przez nich obowiązki umowne wynikające wprost z umowy cywilnoprawnej, a z drugiej strony obowiązki wynikające z powszechnie obowiązujących przepisów wydanych przez organy wyraźnie do tego upoważnione.
W tej sytuacji w ustawie z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów (...) nie ma kompetencji ustawowych do stanowienia takich generalnych regulacji jak w § 5 i 6 ust. 7 uchwały z 25 kwietnia 2002r. a z pewnością, jak trafnie zauważył skarżący, kompetencji takiej nie można wywodzić z treści art. 21 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie praw lokatorów, w którym upoważnia się Radę gminy do uchwalania wieloletnich programów gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, który powinien być opracowany na co najmniej pięć kolejnych lat i obejmować różne ujęte w ust. 2 postanowienia o charakterze prognoz, analiz, planów, zasad sposobów, opisów, nie stanowiących z żadnym razie podstawy do nakładania na lokatorów obowiązków i określania odpowiedzialności.
Dlatego też podejmując taką regulację, w sposób istotny naruszono prawo w tym zakresie.
Przystępując do oceny zarzutów skargi Wojewody Dolnośląskiego w odniesieniu do treści § 6 ust. 2, 3 i 5, w których przewidziano odpowiednio upoważnienie Zarządu Miejskiego do dokonywania podwyżki czynszu w granicach maksymalnego wskaźnika średniorocznego wzrostu cen towarów i usług /.../ i ustalenia stawek czynszu za pomieszczenia przynależne do lokali, stwierdzić należy, że powołany w podstawie prawnej uchwały przepis art. 21 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie praw lokatorów nie zawiera upoważnienia do delegowania na zarząd gminy kompetencji do ustalenia i podwyższania stawek czynszu. Zgodnie z art. 21 ust. 2 pkt 4 powołanej ustawy rada gminy uchwala zasady polityki czynszowej, zaś zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym jest to zadanie należące do wyłącznej kompetencji rady, a zarząd – zgodnie z art. 8 pkt 1 ustawy ustala w konkretnej umowie najmu indywidualną stawkę czynszu.
W konkluzji należy stwierdzić, że rada gminy nie może przekazywać zarządowi uprawnień nadanych jej ustawą, co dotyczy też niezbywalnych kompetencji rady w zakresie kształtowania zasad polityki czynszowej.
Tym samym postanowienie uchwały o przekazaniu tych kompetencji do właściwości zarządu gminy jest sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa.
Należy podzielić zarzuty skargi wskazujące, iż treść § 6 ust. 8 stanowiącego, że za zapłatę czynszu i opłat należnych od właściciela odpowiadają solidarnie z lokatorem stale zamieszkujące z nim osoby pełnoletnie i § 8 w myśl której stawka czynszu za lokal socjalny nie może przekraczać połowy stawki najniższego czynszu obowiązującego w gminnym zasobie mieszkaniowym stanowi powtórzenie części regulacji ustawowej: odpowiednio art. 6881 kodeksu cywilnego i art. 23 ust. 4 ustawy o ochronie lokatorów.
Skarżący trafnie zauważył, że niezależnie od przekroczenia upoważnienia ustawowego, powtarzanie lub modyfikacja regulacji ustawowej przez przepisy gminne jest niedopuszczalne, gdyż godzi w zasadę legislacji i może mieć charakter dezinformujący. Pogląd taki jest utrwalony w orzecznictwie i doktrynie.
Z podanych względów Sąd nie podzielił argumentacji Rady Miejskiej w Brzegu Dolnym zawartej w odpowiedzi na skargę.
Uwzględniając powyższe oraz biorąc pod uwagę fakt, że skarżona uchwała ze względu na generalny i abstrakcyjny charakter zawartych w niej unormowań należy do aktów prawa miejscowego, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153, poz. 1270/ w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów powszechnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153, poz. 1271 ze zm./ w związku z art. 94 ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym orzeczono jak w sentencji.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym w związku z § 14 ust. 2 "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu /Dz.U. nr 163, poz. 1349 ze zm./ oraz w związku z art. 97 § 2 ustawy – Przepisy wprowadzające ..., powołanej wyżej.
Sąd – zgodnie z art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, że postanowienia § 5, § 6 ust. 2, 3, 5, 7 i 8 oraz § 8 zaskarżonej uchwały nie mogą być wykonywane do czasu uprawomocnienia się wyroku, gdyż wobec stwierdzenia nieważności wskazanych postanowień istnieje niebezpieczeństwo stosowania regulacji wyeliminowanych z obrotu prawnego.