II SA/WR 1422/03

II SA/Wr 1422/03 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2005-02-01
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2003-06-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Tadeusz Kuczyński /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
619  Stosunki pracy i stosunki służbowe, sprawy z zakresu inspekcji pracy
Hasła tematyczne
Służba celna
Skarżony organ
Dyrektor Izby Celnej
Treść wyniku
*Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 1999 nr 72 poz 802
art. 26 pkt 10
Ustawa z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński, po rozpoznaniu w dniu 1 lutego 2005r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Z. F. na decyzję Dyrektora Izby Celnej we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną przez nią w mocy decyzję z dnia [...] r.; II. nie orzeka w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji
Uzasadnienie
Decyzją Dyrektora Izby Celnej we W. z dnia [...] r., nr [...] na podstawie art. 104 § 1, 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 81 ustawy z dnia 24 lipca 1999r. o Służbie Celnej /Dz.U. Nr 72, poz. 802 z późn. zm./ po rozpatrzeniu wniosku funkcjonariusza celnego Z. F. w sprawie zwolnienia ze służby na podstawie decyzji Dyrektora Izby Celnej we W. nr [...] z dnia [...] r. utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję.
W motywach uzasadnienia stwierdzono, że decyzją Dyrektora Izby Celnej we W. nr [...] z dnia [...] r. Z. F. został zwolniony ze służby z upływem 3 miesięcy od dnia jej otrzymania /na podstawie art. 26 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej/. Podstawą wydania przedmiotowej decyzji było prowadzone /nadal w toku/ przez Sąd Rejonowy w Z. postępowanie karne o popełnienie przestępstwa określonego w art. 231 § 1 kk. Zarzucany czyn jest bezpośrednio związany z wykonywanymi przez stronę obowiązkami służbowymi, dotyczącymi sprawy nielegalnego wprowadzenia na polski obszar celny samochodu osobowego m-ki Mazda 323.
W dniu [...] r. Z. F. złożył w ustawowym terminie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W złożonym wniosku zarzucił jednostronność wniosków pokontrolnych A. M. z Wydziału Kontroli Wewnętrznej Departamentu Kontroli Celnej Ministerstwa Finansów oraz przeprowadził polemikę z dokonanymi ustaleniami. Zarzucił ponadto nie uwzględnienie sporządzonych w sprawie opinii: Kierownika Katedry Kryminologii i Prawa Karnego Gospodarczego Uniwersytetu W. – prof. dr hab. Z.S, zastępcy Dyrektora Departamentu Przeznaczeń Celnych Głównego Urzędu Ceł – G. G.. Powołał się na fakt wieloletniej nienagannej pracy w organach administracji państwowej.
Rozpatrując wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy organ podniósł, że okoliczności przytoczone przez Z. F. nie wnoszą do sprawy nowych dowodów, ani faktów nieznanych przed podjęciem decyzji o zwolnieniu. Co do zarzutu jednostronności wniosków pokontrolnych A. M. stwierdzono, że celem przeprowadzonej w dniach [...] -[...] r. kontroli przez Departament Kontroli Celnej Ministerstwa Finansów było wyjaśnienie sprawy nielegalnego wprowadzenia na polski obszar celny samochodu osobowego m-ki Mazda 323. Kontrola została przeprowadzona z poleceniem "dokonania niezależnej oceny wydarzeń". Trudno więc uznać stwierdzenie, że wnioski pokontrolne A. M. są "jednostronne". Należy przyjąć, iż osoba uprawniona i powołana do wykonania tego zadania, powierzone czynności wykonuje bezstronnie. Brak jest uzasadnienia, aby pracownikowi Departamentu Kontroli Celnej Ministerstwa Finansów zarzucać nieprawidłowe i nierzetelne wykonywanie obowiązków.
Opinie sporządzone przez prof. dr hab. Z. S. i z-cę Dyrektora DPC G. G. nie mogą być podstawą do rozstrzygnięcia poprawności działań strony podjętych w przedmiotowej sprawie. Kwestia przypisania popełnienia czynu przestępczego z art. 231 § 1 kk. należy do organu do tego uprawnionego, tj. sądu prowadzącego postępowanie karne. Podstawę wydania decyzji o zwolnieniu Z. F. ze służby stanowił materiał zgromadzony w sprawie wprowadzenia na polski obszar celny samochodu m-ki Mazda 323. Ponowna zaś ocena dowodów zebranych w sprawie niniejszej nie pozostawia żadnych wątpliwości, iż dalsze pozostawienie strony w Służbie Celnej nie gwarantuje należytego wykonywania obowiązków służbowych. Status funkcjonariusza administracji publicznej obliguje do szczególnej rzetelności w wykonywaniu obowiązków służbowych. Wykonując czynności w imieniu organów państwa funkcjonariusz celny swym praworządnym postępowaniem ma obowiązek dbać o pozytywny wizerunek i prestiż Służby Celnej. Kodeks Etyki jednoznacznie określa postawę jaką powinien prezentować funkcjonariusz celny, a zachowanie Z. F. stoi w sprzeczności z zasadami etyki funkcjonariusza celnego.
W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Z. F. zarzucił:
1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 26 pkt 10 ustawy z dnia 24 lipca 1999 roku o Służbie Celnej przez przyjęcie, że samo tylko postawienie zarzutu przez prokuratora funkcjonariuszowi celnemu, stanowi ważną przyczynę uzasadniającą zwolnienie funkcjonariusza celnego ze służby.
2. naruszenie prawa procesowego tj. art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. przez nie wyłączenie pracownika i wydanie decyzji w obu instancjach przez tę samą osobę żądając stwierdzenia nieważności obu decyzji.
W obszernym wywodzie przeprowadził polemikę z ustaleniami organu decyzyjnego, zarzucił nieuwzględnienie sporządzonych w sprawie opinii, stwierdził, że w świetle art. 42 Konstytucji /samo postawienie zarzutów karnych – zgodnie z zasadą domniemania niewinności – nie może być uznane za ważną przyczynę zwolnienia ze służby. Powołał się na swoją dotychczasową nienaganną pracę.
Niezależnie od wyżej zgłoszonych zarzutów podniósł, że w wyniku złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzję podjął dyrektor Izby Celnej we W. tak samo jak to miało miejsce na etapie postępowania I-instancyjnego. Okoliczność ta wykazuje, że naruszony został art. 24 § 1 k.p.a., albowiem osoba wydająca decyzję w I instancji powinna zostać wyłączona z postępowania podjętego na skutek złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Tymczasem w sprawie dwie decyzje wydała ta sama osoba, tj. dyrektor Izby Celnej we W., co stanowi naruszenie wspomnianego przepisu.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej we W. wniósł o jej oddalenie, powołując się na swoją wcześniejszą argumentację.
Zdaniem Dyrektora Izby Celnej we W. nie jest trafny zarzut naruszenia prawa procesowego, tj. art. 24 § 1 pkt 5 kpa przez nie wyłączenie pracownika i wydanie decyzji w obu instancjach przez tę samą osobę. Należy podnieść, że wyłączenie pracownika przewidziane w art. 24 § 1 pkt 5 kpa – na co wskazuje brzmienie tego przepisu – dotyczy sytuacji, w której sprawa rozpoznawana była pierwotnie w niższej instancji, a następnie została przekazana do wyższej instancji i przez nią rozstrzygnięta. Chodzi zatem o przypadek będący następstwem odwołania od decyzji, bowiem wówczas, stosownie do art. 127 § 2 kpa właściwym do rozpoznania jest organ administracji państwowej wyższego stopnia. Skarżący natomiast, realizując swe ustawowe uprawnienia, wynikające z art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 1999r. o Służbie Celnej, złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, a ten środek zaskarżenia, stosownie do art. 127 § 3 kpa w związku z art. 81 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej, wnosi się do tego właśnie organu, który wydał zaskarżoną decyzję. Skoro wydanie decyzji utrzymującej w mocy uprzednio wydaną decyzję nastąpiło przez ten sam organ /a nie przez "wyższą instancję"/, zdaniem Dyrektora Izby Celnej nie można skutecznie wywodzić naruszenia przesłanki z art. 24 § 1 pkt 5 kpa, skoro okoliczności wskazane w tej przesłance nie miały miejsca.
Poza tym należy podnieść, że z mocy art. 1 ust. 9 ustawy z dnia 24 lipca 1999r. o Służbie Celnej "w sprawach związanych z pełnieniem służby oraz zatrudnieniem w jednostkach organizacyjnych służby celnej właściwym do podejmowania rozstrzygnięć jest kierownik urzędu, chyba że ustawa stanowi inaczej", a kierownikiem urzędu w rozumieniu ustawy jest dyrektor izby celnej /art. 1 pkt 8a/. Wspomniany przepis jednoznacznie zatem rozstrzyga, że zwolnienie ze służby stanowi wyłączne uprawnienie kierownika urzędu, czyli Dyrektora Izby Celnej we W.. Również regulamin organizacyjny Izby Celnej we W. z dnia [...] r. sprawy nawiązania, zmiany i rozwiązania stosunku służby zdrowia pozostawia do wyłącznej decyzji dyrektora /§ 9 lit. f regulaminu/. Również nikt inny, poza dyrektorem izby celnej – na co wskazuje zapis art. 81 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej – nie jest uprawniony do rozpoznania wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy.
Sprawę rozpatrzono w trybie uproszczonym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Materialnoprawną podstawę zwolnienia skarżącego ze służby celnej stanowił art. 26 pkt 10 ustawy z dna 24 lipca 1999r. o służbie celnej /Dz.U. nr 72, poz. 802 ze zm./, rozpatrywany na tle treści ustawy w brzemieniu z dnia 16 czerwca 2003r., tzn. dnia ferowania decyzji "odwoławczej" w przedmiotowej sprawie. Ustawę z dnia 23 kwietnia 2003r. o zmianie ustawy – Kodeks celny oraz o zmianie ustawy o służbie celnej /Dz.U. nr 120, poz. 1122/ wprowadzono do ustawy z dnia 24 lipca 1999r. o Służbie Celnej w art. 25 ust. 1 nowe punkty 8 a i 8 b zmieniające obligatoryjnie przesłanki zwolnienia ze służby, jednak zmiany te weszły w życie z dniem 10 sierpnia 2003r.
Zgodnie z przepisem art. 26 pkt 10 ustawy funkcjonariusza celnego można zwolnić w przypadku zaistnienia innej niż wymienione w pkt 1-9 ważnej przyczyny, jeżeli dalsze pozostawienie w służbie nie gwarantuje należytego wykonywania obowiązków służbowych. Użycie w tym przepisie zwrotu "można zwolnić" oznacza, iż zwolnienie funkcjonariusza w oparciu o tę podstawę prawną ma charakter fakultatywny i zostało pozostawione tzw. uznaniu administracyjnemu. Organ administracji, działając na podstawie przepisów prawa materialnego przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, jest zobowiązany załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i nie przekracza to możliwości organu wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków. Musi ponadto przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej, a zatem podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy /art. 7 kpa/. Przed podjęciem rozstrzygnięcia zobowiązany jest także wnikliwie i wszechstronnie zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy /art. 77 § 1 i art. 80 kpa/ oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w art. 107 § 3 kpa.
Przesłanki podjęcia zaskarżonej decyzji opierały się na fakcie wszczęcia przeciwko Z. F. postępowania karnego, przedstawienia mu zarzutu popełnienia czynu z art. 231 § 1 k.k. oraz skierowania do Sądu aktu oskarżenia. Powołano się także na wyniki kontroli przeprowadzonej przez starszego specjalistę z Wydziału Kontroli Wewnętrznej Departamentu Kontroli Celnej Ministerstwa Finansów A. M., który w notatce służbowej z dnia [...] r. zarzucił skarżącemu uchybienia w dokonanej przez niego ocenie zebranego przez funkcjonariusza Z. P. materiału w sprawie nielegalnego wprowadzenia na polski obszar celny samochodu osobowego marki Mazda 323. Zakwestionowano fakt dopuszczenia przez skarżącego zamknięcia sprawy, mimo postawionego przez kontrolującego zarzutu powierzchowności postępowania przeprowadzonego przez podległego skarżącemu funkcjonariusza, a tym zaniechania podstawowych czynności prowadzących do wyjaśnienia statusu przedmiotowego pojazdu.
Jak wynika z treści decyzji z dnia [...] r. oraz zamieszczonych w aktach pism procesowych istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia miał ponadto fakt, "że sprawa została negatywnie przedstawiona w mediach, kształtując tym samym negatywny wizerunek Izby Celnej w oczach opinii publicznej", co doprowadziło do utraty zaufania co do rzetelnego wykonywania obowiązków przez skarżącego.
W przedmiotowej sprawie w stosunku do skarżącego w istocie nie przeprowadzono własnego postępowania ograniczając się do stwierdzenia, że Prokuratura przedstawiła skarżącemu zarzut popełnienia przestępstwa i skierowała akt oskarżenia do Sądu, a kontrola stwierdziła uchybienie w wykonywaniu przez niego obowiązków służbowych. W ocenie stanu faktycznego pominięto dowód z opinii specjalisty sporządzonej przez Prof. dr hab. Z. S., wykluczającej kwalifikację prawną analizowanego przypadku jako przestępstwo celne z art. 88 KKS oraz przestępstwo paserstwa celnego z art. 91 KKS. /w aktach administracyjnych brak opinii wystawionej przez G. G., wspomnianej w decyzji/.
W orzecznictwie NSA wielokrotnie podkreślano, że sam fakt wszczęcia postępowania karnego nie może jeszcze świadczyć o tym, iż skarżący popełnił czyn, o który jest podejrzany. Organ administracyjny nie dokonał zaś samodzielnych ustaleń pozwalających na przyjęcie, że skarżący popełnił czyn uniemożliwiający dalsze jej pozostawanie w Służbie Celnej, czy też aby utracił – jak to określono w zaskarżonej decyzji – przymiot osoby rzetelnie wykonującej obowiązki funkcjonariusza Służby Celnej.
O ważności przyczyny określonej w art. 26 pkt 10 ustawy z 1999r. o służbie celnej muszą świadczyć dowody przeprowadzone na okoliczność, że pozostawienie w służbie skarżącego nie gwarantuje należytego wykonywania przez niego obowiązków służbowych oraz że Urząd nie może dalej zatrudniać skarżącego, ponieważ utracił do niego zaufanie. Aby uznać samo wszczęcie postępowania karnego za ważną przyczynę umożliwiającą zwolnienie funkcjonariusza celnego, należałoby dysponować własnymi dowodami przemawiającymi za niezwłocznym zwolnieniem funkcjonariusza ze służby i to niezależnie od przyszłego wyniku toczącego się postępowania karnego. Tymczasem np. z treści pisma Dyrektora Izby Celnej we W. z dnia [...] r. do Dyrektora Departamentu Kontroli Celnej w Ministerstwie Finansów /k.33-37/ wynika, że Dyrektor Izby Celnej nie był w stanie jednoznacznie wykazać, że funkcjonariusze celni: Z. P. i Z. F. badając legalność przywozu spornego samochodu pod kątem przestrzegania przepisów prawa celnego, dokonali ustaleń wykraczających poza ich kompetencje w postępowaniu celnym, zaś skuteczność zastosowania zwolnienia ze służby – zwłaszcza w świetle orzecznictwa WSA – nadal nie jest oczywista.
Z powyższego wynika, że również w ocenie Dyrektora Izby Celnej – zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwalał na jednoznaczną ocenę, iż po stronie skarżącego zaistniała "ważna przyczyna" uniemożliwiająca dalsze pozostawanie w służbie z powodu braku gwarancji należytego wykonywania obowiązków służbowych.
Wskazane przez Sąd okoliczności pozwalają na twierdzenie, że organ decyzyjny nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, mając na względzie słuszny interes obywateli, nie zebrał w sposób wyczerpujący i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego, nie ocenił na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona, w konsekwencji nie uzasadnił należycie decyzji, czym uchybił m.in. przepisom art. 7, 77 § 1 , 80 i 107 § 1 i 3 k.p.a.
Na aprobatę zasługuje troska organu by funkcjonariusze celni spełniali wymogi ustawowe do pełnienia służby, w tym dbali o pozytywny wizerunek i prestiż Służby Celnej, lecz nie można przy tym pomijać, że na tle tej ustawy zwiększonym obowiązkom funkcjonariuszy celnych odpowiada ochrona trwałości ich stosunku służbowego. Stąd też jeżeli przeciwko funkcjonariuszowi wszczęto postępowanie karne, to w wypadku uzasadnionego podejrzenia, że funkcjonariusz popełnił czyn stanowiący naruszenie obowiązków służbowych, należało zastosować środki przewidziane w rozdziale 12 ustawy o Służbie Celnej dotyczącym odpowiedzialności dyscyplinarnej funkcjonariuszy celnych.
Tymczasem w niniejszej sprawie postępowanie dyscyplinarne przeciwko skarżącemu nie zostało wszczęte. Oznacza to, że organ wstrzymał się z przeprowadzeniem postępowania dyscyplinarnego i ewentualnym wymierzeniem skarżącemu jednej z kar dyscyplinarnych przewidzianych w art. 63 ustawy o Służbie Celnej, a mimo to – bez przeprowadzenia niezbędnych ustaleń – uznał, iż zachodzi "ważna przyczyna" uzasadniająca zwolnienie skarżącego na podstawie art. 26 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podzielił natomiast argumentacji strony co do naruszenia przez organ przepisu art. 24 § 1 k.p. a, co miało polegać na tym, że w sprawie dwie decyzje wydała ta sama osoba t.j. Dyrektor Izby Celnej we Wrocławiu. Z istoty wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy wynika, że nie ma on konstrukcji względnie dewolutywnej, jest bowiem rozpatrywany przez organ, który wydał zaskarżoną decyzję. W przypadku podejmowania decyzji w tym trybie nie ma zastosowania nakaz wyłączenia pracownika przewidziany w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. /np. wyrok NSA z 15.04.1999r., II SA 291/99, Lex nr 46798/.
Sąd nie dopatrzył się również, by w sprawie zachodziła jedna z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, określonych w art. 156 § 1 k.p.a.
Z podanych wyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja oraz utrzymania nią w mocy decyzja pierwszoinstancyjna zostały wydane z mającym istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem prawa materialnego /art. 26 pkt 10 ustawy o Służbie Cywilnej/ oraz przepisów postępowania administracyjnego /art. 7, 77 § 1 , 80 i 107 § 1 i 3 kpa./. Dlatego też na mocy art. 145 § 1 pkt 1 "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm./ w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Przepisy wprowadzającej ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153, poz. 1271 ze zm./ orzeczono jak w sentencji.
Sąd nie orzekał w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji, gdyż zgodnie z treścią art. 82 w związku z art. 81 ust. 1 ustawy o służbie celnej, spory o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy służby celnej, poza decyzjami w sprawach o zwolnienie ze służby, przeniesienia lub zalecenia wykonywania innych obowiązków, przeniesienia na niższe stanowisko lub zawieszenia w pełnieniu obowiązków, rozpatruje sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy. Spory związane z bezczynnością lub odmową organu w zakresie przywrócenia /dopuszczenia/ takiego funkcjonariusza do służby nie mieszczą się w zakresie wyczerpująco określonej kognicji sądu administracyjnego w sprawach stosunku służbowego funkcjonariuszy służby celnej. W konsekwencji, bezczynność lub odmowa przywrócenia /dopuszczenia/ funkcjonariusza do służby, wbrew wyrokowi sądu administracyjnego /po jego uprawomocnieniu się/, mogłaby być przedmiotem odrębnego powództwa przed sądem pracy, a orzeczenie wydane w tym postępowaniu podlega przymusowej egzekucji. /por. analogiczne postanowienie NSA z dnia 14.01.1999r. II SAB 123/98, "Prawo Pracy" 1999/5/39/. Powyższe nie koliduje z możliwością skorzystania z trybu przewidzianego w art. 154 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.