II SA/Wr 1413/02

II SA/Wr 1413/02 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2004-07-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2002-06-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Bogumiła Kalinowska
Henryka Łysikowska
Jerzy Strzebińczyk /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
604  Działalność gospodarcza, w tym z udziałem  podmiotów zagranicznych
Sygn. powiązane
OSK 1670/04 - Wyrok NSA z 2005-07-06
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
*Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący - Sędzia WS A Jerzy Strzebińczyk (sprawozdawca) Sędziowie - Sędzia NSA Henryka Łysikowska - Asesor WSA Bogumiła Kalinowska Protokolant - Monika Mikołajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca 2004 r. sprawy ze skargi G. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...], Nr [...] utrzymującą w mocy własną decyzję tego organu z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta M. wydanej w sprawie zezwolenia na wykonywanie zarobkowego przewozu osób, oddala skargę.
Uzasadnienie
W dniu [...] Burmistrz Gminy M., działając na podstawie art. 4 i art. 11 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o warunkach wykonywania krajowego drogowego przewozu osób (Dz. U. Nr 141, poz. 942 ze zm.), wydał decyzję (na standardowym druku zezwolenia o numerze [...]) zezwalającą podmiotowi określonemu jako Zakład A G. K. na wykonywanie krajowego zarobkowego przewozu osób - przewozy regularne - w W., na linii Plac G. – P. Zezwolenie zostało wydane na czas nie oznaczony.
Decyzja ta uzyskała walor rozstrzygnięcia ostatecznego, ponieważ nie została zaskarżona w trybie nadzoru instancyjnego, w przewidzianym do tego terminie. Uwzględniając sugestię zawartą w pisemnym wystąpieniu Zastępcy Dyrektora Zarządu Dróg i Komunikacji w W. z dnia [...] (znak pisma – [...]), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wszczęło jednak - z urzędu - postępowanie w sprawie stwierdzenia jej nieważności
Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, decyzją z dnia [...], Nr [...], Kolegium stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza M. z dnia [...], Nr [...], jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, powołując w podstawie prawnej swojego rozstrzygnięcia przepisy art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 157 § 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego.
W uzasadnieniu takiego rozstrzygnięcia - po przedstawieniu toku postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie weryfikowanej decyzji oraz okoliczności stanu faktycznego - Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że skoro G. K. złożył stosowny wniosek o wydanie przedmiotowego zezwolenia jeszcze w czerwcu 1998 r., zaś decyzję wydano po ponad dwóch latach (w grudniu 2001 r.), wymaga przede wszystkim rozważenia, jakie przepisy dotyczące wydawania zezwoleń na wykonywanie krajowego zarobkowego przewozu osób obowiązywały w dacie złożenia wniosku i czy uległy one zmianie do chwili wydania decyzji przez Burmistrza Gminy M.
W ocenie Kolegium, podstawowym aktem prawnym regulującym zasady wydawania zezwoleń - w dacie złożenia wniosku oraz w momencie wydania decyzji przez organ pierwszej instancji - była ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o warunkach wykonywania krajowego drogowego przewozu osób (Dz.U. Nr 141, poz. 942 ze zm.). W myśl art. 11 ust. 3 tej ustawy, przedsiębiorca ubiegający się o zezwolenie na przewozy regularne był obowiązany przedłożyć organowi udzielającemu zezwolenia projekt rozkładu jazdy uzgodniony na zasadach określonych w przepisach prawa przewozowego oraz ustalone z właścicielami przystanków i dworców zasady korzystania z tych obiektów. Materii tej dotyczyło także wydane na podstawie art. 11 ust. 5 przywołanej ustawy rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 5 marca 1998 r. w sprawie dokumentów niezbędnych do udzielenia zezwolenia na wykonywanie krajowego zarobkowego przewozu osób pojazdami samochodowymi nie będącymi taksówkami oraz treści i wzoru zezwolenia, opublikowane w Dz. U. Nr 34, poz. 193 (w tekście uzasadnienia decyzji Kolegium organ ten powołał w tym zakresie częściowo błędne dane). Rozporządzenie to również przewidywało w § 1 ust. 2 obowiązek dołączenia do wniosku o wydanie zezwolenia na krajowy zarobkowy przewóz osób pojazdami samochodowymi nie będącymi taksówkami: projektu rozkładu jazdy uzgodnionego na zasadach koordynacji określonych w przepisach prawa przewozowego, a także ustalone z właścicielami przystanków i dworców zasady korzystania z tych obiektów.
Mając na uwadze cytowane uregulowania normatywne, Kolegium podkreśliło, że osoby ubiegające się o wydanie zezwolenia na wykonywanie krajowego zarobkowe-
2
Sygn. akt 3 II SA/Wr 1413/02
go przewozu osób powinny już do podania dołączyć wyżej wymienione, niezbędne dokumenty. Ich brak stanowi bowiem brak formalny wniosku i jako taki winien zostać przez stronę uzupełniony przed merytorycznym rozpatrzeniem sprawy przez organ administracyjny, w myśl art. 64 § 2 k.p.a. Kolegium zauważyło dalej, iż w sprawie nie budzi wątpliwości, że G. K. nie dołączył do wniosku wspomnianych dokumentów. Do wniosku dołączono bowiem jedynie niezatwierdzony projekt rozkładu jazdy od dnia 1 września 1998 r., pismo skierowane do Koordynatora Obszarowego o koordynację rozkładu jazdy oraz pismo z dnia 15 kwietnia 1998 r. do Dyrektora MZK w W. o wyrażenie zgody na korzystanie z przystanków.
Organ weryfikujący wywodził w związku z tym, że w przypadku niemożności dokonania uzgodnień co do rozkładu jazdy z pozostałymi przewoźnikami, strona powinna była zwrócić się - w celu uzyskania takiego uzgodnienia - do Koordynatora Obszarowego we W. Polskiej Izby Gospodarczej Transportu i Spedycji, co wynika z unormowań zawartych w § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 23 maja 1996 r. w sprawie przewozu osób i bagażu (Dz. U. Nr 64, poz. 312).
Organ pierwszej instancji wezwał stronę do uzupełnienia braków wniesionego przez nią wniosku dopiero w styczniu i w marcu 1999 r. W odpowiedzi na to wezwanie, G. K. przedstawił zatwierdzony w dniu 25 września 1998 r. - przez Koordynatora Rozkładów Jazdy - a mający obowiązywać od dnia 1 września 1999 r. rozkład jazdy na trasie Plac G. – P. w W. Tymczasem z dniem 12 października 2000 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 5 września 2000 r. w sprawie treści, sposobu i terminów ogłaszania rozkładów jazdy, trybu ich uzgadniania i koordynacji oraz warunków ponoszenie kosztów z tym związanych (Dz.U. Nr 82, poz. 933), wydane na podstawie art. 34 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. - Prawo przewozowe. Po myśli przepisów zawartych w tym rozporządzeniu, koordynacji rozkładów jazdy dokonują właściwe zarządy gminy, powiatu i województwa, z tym że § 6 przewidywał, iż rozkłady jazdy zatwierdzone dotychczas przez organy koordynujące rozkłady jazdy zachowują ważność do czasu wprowadzenia w nich zmian. Podlegają one jednak wymogom wynikającym z § 2 ust. 3 i 4 pkt 2 rozporządzenia, a więc corocznej aktualizacji w transporcie samochodowym do trzeciej niedzieli czerwca.
Z tego ostatniego rozwiązania Kolegium wyprowadziło następującą konkluzję. Gdyby nawet przyjąć, że strona uzupełniła brak wniosku w zakresie przedstawienia uzgodnionego rozkładu jazdy, to rozkład ten nie spełniał wymogów wynikających z rozporządzenia z dnia 5 września 2000 r. Był on już bowiem rozkładem nieaktualnym, w świetle § 2 ust. 4 pkt 2 tego rozporządzenia. Swoją ważność utracił bowiem w dniu 17 czerwca 2001 r. Nie mógł więc stanowić podstawy do wydania decyzji w dniu [...] przez Burmistrza M.
Kolegium zaakcentowało ponadto, że nie został przez stronę uzupełniony brak w postaci wymaganych przez ustawodawcę uzgodnień z właścicielami dworców i przystanków zasad korzystania z tych obiektów.
W przedstawionej sytuacji zasadne było zatem - zdaniem Kolegium - uznanie, że decyzja zezwalająca, mimo opisanych braków w wymaganej dokumentacji, na wykonywanie zarobkowego przewozu osób wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Dla Kolegium niewątpliwe było mianowicie to, że przy wydaniu decyzji nastąpiło rażące naruszenie zasady sprawności postępowania, wynikającej z art. 12 k.p.a., a znajdującej swoje skonkretyzowanie w art. 35 § 1-5 k.p.a. Kolegium podniosło też, że wydając weryfikowaną decyzję, organ administracji publicznej nie mógł odstąpić od spełnienia przez stronę wszystkich wymogów nałożonych przez przepisy prawa materialnego. W
3
Sygn. akt 3 II SA/Wr 1413/02
żaden sposób nie można zaś przyjąć argumentacji - wywodziło Kolegium - że wymogi zawarte w przywołanych przepisach nie były istotne dla rozstrzygnięcia sprawy i ich pominięcie w przeprowadzonym postępowaniu nie miało wpływu na ocenę wydanej w wyniku tego postępowania decyzji.
Zdaniem Kolegium, odrębnymi kwestiami, nie mogącymi mieć wpływu na ocenę prawną wydanej decyzji, są podnoszone przez stronę zarzuty co do nieterminowości załatwiania spraw przez organy administracji publicznej. W takim przypadku stronie służyło bowiem prawo do złożenia zażalenia na bezczynność. Nie może być także w tym postępowaniu oceniane zachowanie innych podmiotów, a w szczególności to, czy ma ono charakter monopolistyczny. Taka ocena mogłaby być dokonana przez inne organy i w innym trybie.
Wskutek wniosku pełnomocnika G. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wydało w dniu [...] decyzję Nr [...], w której utrzymało w mocy swoją poprzednią decyzję z dnia [...] (Nr [...]), przytaczając w uzasadnieniu identyczną argumentację.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu pełnomocnik zainteresowanego wniósł o uchylenie w całości obu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., zarzucając naruszenie przez ten organ art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., przez błędne zastosowanie tegoż przepisu i przyjęcie, że wydanie zezwolenia G. K. nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie strony skarżącej, stanowisko W. Kolegium nie jest zasadne z następujących względów.
W dniu 6 października 1998 r. strona złożyła w Urzędzie Miejskim w M. wniosek o udzielenie zezwolenia na wykonywanie krajowego drogowego przewozu osób. Do wniosku, przed wydaniem decyzji, dołączono wymagane prawem dokumenty, czego dowodzą- zdaniem skarżącego - znajdujące się w aktach sprawy: opinia prawna oraz pismo Burmistrza M. z dnia [...]. Bezsporne jest także, co przyznało samo Kolegium na s. 3 uzasadnienia zaskarżonej decyzji, że G. K. dołączył zatwierdzony przez Koordynatora Rozkładów Jazdy projekt rozkładu jazdy. Tym samym spełnił wymagania określone w § 1 ust. 2 rozporządzenia MTiGM z dnia 5 marca 1998 r. w sprawie dokumentów niezbędnych do udzielenia zezwolenia na wykonywanie krajowego zarobkowego przewozu osób pojazdami samochodowymi nie będącymi taksówkami oraz treści i wzoru zezwolenia (Dz. U. Nr 34, poz. 193 ze zm.).
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. przyjęło, że projekt rozkładu jazdy, przedłożony do wniosku, był nieaktualny, z uwagi na treść § 2 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia MTiGM z dnia 5 września 2000 r. w sprawie treści, sposobu i terminów ogłaszania rozkładów jazdy, trybu ich uzgadniania i koordynacji oraz warunków ponoszenia kosztów z tym związanych (Dz. U. Nr 82, poz. 933). Zdaniem strony skarżącej, organ ten błędnie jednak uznał, że G. K. winien dokonać aktualizacji rozkładu jazdy do dnia 17 czerwca 2001 r., a skoro obowiązku tego nie dopełnił, rozkład jazdy stał się z tym dniem nieaktualny i nie mógł już stanowić podstawy do wydania zezwolenia w dniu 27 grudnia 2001 r. Przepis § 2 ust. 2 rozporządzenia MTiGM z 2000 r. ma następujące brzmienie: przewoźnicy wykonujący zarobkowy przewóz osób w regularnym transporcie zbiorowym wydają rozkłady jazdy w formie książek, broszur, ulotek lub nośników elektronicznych. Z kolei ustęp 3 w § 2 tegoż rozporządzenia stanowi, że rozkłady jazdy przewoźników, o których mowa w ust. 2, podlegają corocznej aktualizacji, a § 2 ust. 4 pkt 2 przewiduje, że aktualizacja rozkładów jazdy powinna
4
Sygn. akt 3 II SA/Wr 1413/02
obowiązywać w transporcie samochodowym - od trzeciej niedzieli czerwca. Ze sformułowania wszystkich cytowanych przepisów wynika jednoznacznie - dla pełnomocnika strony skarżącej - że obowiązek aktualizacji rozkładów jazdy, w określonych terminach dotyczy jedynie przewoźników już wykonujących zarobkowy przewóz osób. W skardze podkreślono w związku z tym, iż wykładnia językowa (zwana też gramatyczną lub semantyczną) polega na ustalaniu znaczenia normy na podstawie kontekstu językowego, tj. na podstawie znaczenia wyrazów (wyrażeń) i zdań przyjętych powszechnie w języku potocznym oraz znaczeń uznanych i utrwalonych w języku prawnym. Użyty przez ustawodawcę wyraz "wykonujących" nie budzi wątpliwości co do jego znaczenia, a zatem wystarczy tzw. bezpośrednie jego rozumienie. Skoro zatem - wywodzono dalej w skardze – G. K. otrzymał zezwolenie na wykonywanie krajowego przewozu osób w dniu 27 grudnia 2001 r. i dopiero po tej dacie stał się osobą wykonującą zarobkowy przewóz osób, to w świetle przepisów analizowanego rozporządzenia z 2000 r. zobowiązany jest dokonać aktualizacji rozkładu jazdy dopiero do trzeciej niedzieli czerwca 2002 r.
Zdaniem skarżącego, z kontekstu tych rozważań jednoznacznie wynika, iż stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego jest błędne, bowiem nie można uznać, iż zezwolenie zostało wydane G. K. na podstawie nieaktualnego rozkładu jazdy, tym bardziej, że § 6 rozporządzenia gwarantuje ważność rozkładów jazdy zatwierdzonych dotychczas przez organy koordynujące, do czasu wprowadzenia w nich zmian.
W kwestii braku we wniosku o wydanie zezwolenia na krajowy przewóz osób uzgodnionych z właścicielami dworców i przystanków zasad korzystania z tych obiektów (§ 1 ust. 2 pkt 2 także już przywołanego rozporządzenia MTiGM z dnia 5 marca 1998 r. w sprawie dokumentów niezbędnych do udzielenia zezwolenia na wykonywanie krajowego zarobkowego przewozu osób pojazdami samochodowymi nie będącymi taksówkami oraz treści i wzoru zezwolenia) pełnomocnik strony przedstawił następujące stanowisko.
Z ustalonego stanu faktycznego (pismo strony z dnia 15 kwietnia 1998 r.) wynika, że G. K., z uwagi na bierną postawę Zarządu Dróg i Komunikacji w W., złożył w dniu 20 grudnia 2001 r. oświadczenie, wyrażające zgodę na odpłatność za skorzystanie z przystanków, według zasad ustalonych przez ZDiK. Oświadczenie to oznacza, że strona wyraziła zgodę na każde proponowane warunki i zasady korzystania z przystanków, ustalone przez ich właściciela. Zarząd Dróg i Komunikacji w W. - z zachowaniem zasad słusznego interesu właściciela, jak i interesu pozostałych przewoźników - winien zatem ustalić zasady korzystania z przystanków przez zainteresowanego, a nie odmówić zgody na korzystanie z przystanków z uzasadnieniem, że mogłoby to spowodować dość istotne zakłócenie w organizacji ruchu pojazdów na przystankach (tak w piśmie ZDiK z dnia 2 stycznia 2002 r.). Wykładnia językowa wyrażenia "ustalane" użyta w § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia MTiGM z dnia 5 marca 1998 r. oznacza wzajemne uzgodnienie stanowisk stron. Skoro skarżący oświadczył, że przystaje na każde zaproponowane warunki przez zarządcę dotyczące zasad korzystania z przystanków, tym samym można uznać, że wyraził zgodę na wszelkie ustalenia. Zarządca winien więc wskazać jakiekolwiek ustalenia, bardziej lub mniej korzystne dla skarżącego, a nie ograniczać się jedynie do stwierdzenia, że korzystanie z przystanków mogłoby spowodować zakłócenia. Takie zachowanie, zdaniem skarżącego, nie powinno korzystać z ochrony organu administracji, tym bardziej obarczać obywatela tak poważnymi konsekwencjami, w postaci stwierdzenia nieważności decyzji. Byłoby to niezgodne z zasadą równości, wyrażoną w art. 32 Konstytucji. Gwarantuje ona przecież równość wobec prawa, równe traktowanie wszystkich przez władze pu-
5
Sygn. akt 3 II SA/Wr 1413/02
bliczne oraz zakazuje dyskryminacji w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny.
W ocenie pełnomocnika G. K., nie bez znaczenia jest też i to, że w dacie wszczęcia postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w przedmiocie stwierdzenia nieważności zezwolenia udzielonego przez Burmistrza M., obowiązywały już przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. Nr 125, poz. 1371), a utraciły moc przepisy wielokrotnie przywoływanego rozporządzenia MTiGM z dnia 5 marca 1998 r. w sprawie dokumentów niezbędnych do udzielania zezwolenia na wykonywanie zarobkowego przewozu osób pojazdami samochodowymi nie będącymi taksówkami oraz treści i wzoru zezwolenia. W art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym, ustawodawca określa, że do wniosku o wydanie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w transporcie krajowym dołącza się zasady korzystania z obiektów dworcowych i przystanków ustalone z ich właścicielami lub zarządzającymi. Przepis ten jest zupełnie inaczej zredagowany w odniesieniu do uchylonego rozporządzenia, bowiem nie używa słów "przedsiębiorca jest obowiązany dołączyć", a jedynie "dołącza się". Jest więc przepisem bardziej liberalnym od poprzedniego, co organ wydający zaskarżone decyzje winien także wziąć pod rozwagę.
Uwzględniając przytoczoną argumentację, skarżący uznał, że decyzja Burmistrza M. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a zatem w sprawie nie może mieć zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Analiza orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego na tle stosowania tego przepisu wskazuje gramatyczną, językową wykładnię pojęcia "rażące" naruszenie prawa. Według "Słownika języka polskiego" (Warszawa 1993, t. III str. 24), "rażący", to "dający się łatwo stwierdzić, wyraźny, oczywisty, niewątpliwy, bezsporny, bardzo duży". Ustawodawca, wprowadzając nadzwyczajny tryb kontroli decyzji administracyjnej w postaci stwierdzenia nieważności, nie odnosił go do każdej decyzji naruszającej prawo, a tylko do takiej, która została wydana z rażącym jego naruszeniem, w znaczeniu, jakie przydaje mu wykładnia językowa (gramatyczna) tego pojęcia i - w przeważającej mierze - orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok NSA, sygn. akt III SA I 134/96). Z kolei w wyroku z dnia 25 listopada 1997 r. (sygn. akt III SA 1201/96, Vademecum Przedsiębiorcy Podatnika 1998, Nr 5, s. 65) NSA stwierdził, że "w dotychczasowym orzecznictwie sądowym, a także w doktrynie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa) następuje wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Z rażącym naruszeniem prawa mamy więc do czynienia wtedy, gdy uchybienie prawu ma charakter oczywisty, jasny i bezsporny, nie dopuszczający możliwości odmiennej wykładni. W orzecznictwie sądowym wyrażono też pogląd, że o "rażącym" naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji. W wyroku z dnia 27 października 1998 r. (sygn. akt II SA 1202/98, LEX Nr 41891) NSA wyraził zapatrywanie, iż "cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą; nie chodzi tu bowiem o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Ponadto, nie każde naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja, tak jakby od początku nie została ona wydana".
Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznych decyzji administracyjnych jest nadzwyczajnym, wyjątkowym środkiem weryfikacji takich rozstrzygnięć. Za powyższym stanowiskiem przemawia ustanowiona w art. 16 § 1 k.p.a.
6
Sygn. akt 3 II SA/Wr 1413/02
zdanie pierwsze zasada stabilności decyzji ostatecznych, a także wyrażona w zdaniu drugim tego przepisu reguła, że uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w k.p.a. Jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych jest ustalenie, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa. Z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde, nawet oczywiste naruszenie prawa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego powszechnie przyjmuje się zatem, że rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować (por. wyroki: NSA z dnia 4 lipca 1996 r., sygn. akt II SA 1621/95 i z dnia 31 stycznia 1994 r., sygn. akt II SA 771/93, oraz SN z dnia 22 października 1987 r., sygn. akt III CRN 314/87 OSP 1989, Nr 1, poz. 4 i z dnia 16 lutego 1994 r., sygn. akt III ARN 11/94, OSP1994, Nr 1, poz. 1).
Zdaniem pełnomocnika strony skarżącej, wady określone w art. 156 § 1 k.p.a. mają charakter materialnoprawny. Ocenie organu działającego na tej podstawie podlega zatem sama decyzja i jej skutki prawne, a nie poprzedzające ją postępowanie.
W odpowiedzi strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Ze względu na dokonaną reformę sądownictwa administracyjnego wymaga wyjaśnienia, że od dnia 1 stycznia 2004 r. skarga podlegała już rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, jako miejscowo i rzeczowo właściwy. Uwzględniając dyspozycję art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), Sąd zobowiązany był stosować przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), powoływanej w dalszych rozważaniach - w skrócie -jako p.s.a.
Stosownie do art. 3 § 1 p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola dokonywana jest także z punktu widzenia legalności orzeczeń wydawanych przez organy administracji, przy czym z art. 145 § 1 pkt wynika, że ocena dokonywana w tym zakresie powinna uwzględniać zwłaszcza kryterium istnienia (lub braku) naruszenia przez organy przepisów prawa materialnego lub procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy zakończonej wydaniem orzeczenia zaskarżonego do sądu administracyjnego.
Zdaniem składu orzekającego Sądu, tego rodzaju naruszenia prawa nie można skutecznie zarzucić Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w W. przy rozpatrywaniu i rozstrzyganiu - poprzez wydanie zakwestionowanych decyzji - sprawy weryfikacji ważności zezwolenia na wykonywanie przez G. K. krajowego zarobkowego przewozu osób - w ramach przewozów regularnych - na linii komunikacyjnej Plac G.-P. w W. Na taką ocenę nie może mieć wpływu to, iż nie cała przywołana przez Kolegium argumentacja zasługuje na aprobatę.
Godzi się przede wszystkim zauważyć, że Kolegium poczyniło niewadliwe założenie odnośnie do stanu normatywnego, na podstawie którego powinna być weryfikowana ważność decyzji Burmistrza M. z dnia [...], Nr [...],
7
Sygn. akt 3 II SA/Wr 1413/02
ustalając prawidłowo, że ocena powinna uwzględniać rozwiązania normatywne obowiązujące w czasie prowadzenia przez wspomniany organ postępowania administracyjnego i orzekania w sprawie. W rachubę wchodziły w związku z tym przepisy obowiązujących w tym czasie, następujących aktów prawnych: ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o warunkach wykonywania krajowego drogowego przewozu osób (Dz. U. Nr 141, poz. 942 ze zm.), zwanej w dalszych wywodach Sądu ustawą z 1997 r., rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 5 marca 1998 r. w sprawie dokumentów niezbędnych do udzielenia zezwolenia na wykonywanie krajowego zarobkowego przewozu osób pojazdami samochodowymi nie będącymi taksówkami oraz treści i wzoru zezwolenia (Dz. U. Nr 34, poz. 193 ze zm.), powoływanego dalej jako rozporządzenie MTiGM z 1998 r., a wreszcie - rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 5 września 2000 r. w sprawie treści, sposobu i terminów ogłaszania rozkładów jazdy, trybu ich uzgadniania i koordynacji oraz warunków ponoszenia kosztów z tym związanych (Dz. U. Nr 82, poz. 933), o którym mowa w dalszych rozważaniach -skrótowo -jako o rozporządzeniu MTiGM z 2000 r.
Skoro standard weryfikacji decyzji administracyjnej w ekstraordynaryjnym trybie stwierdzania jej nieważności wymaga uwzględnienia stanu prawnego obowiązującego w okresie prowadzonego postępowania administracyjnego i podejmowania kontrolowanego w tym trybie orzeczenia, za oczywiście chybiony należało uznać podniesiony w skardze zarzut, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. powinno było także uwzględnić bardziej liberalne przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz. 1371 ze zm.), która weszła w życie - zasadniczo - z dniem 1 stycznia 2002 r. (art. 110 tej ustawy), z wyjątkiem przepisów rozdziału 9 (traktującego o Inspekcji Transportu Drogowego), które weszły w życie już wcześniej (z dniem 1 listopada 2001 r.), oraz przepisów art. 50, 68-75 i 80-82, które weszły w życie dopiero po upływie 6 miesięcy od daty ogłoszenia ustawy, t.j. z dniem 1 maja 2002 r., jako że ustawa została opublikowana w Dz. U. z dnia 30 października 2001 r.
Nie może być również kwestionowane stanowisko Kolegium, zgodnie z którym weryfikacja poprawności spornego zezwolenia powinna obejmować kontrolę zachowania warunków określonych w art. 11 ustawy z 1997 r. i w przepisach rozporządzenia MTiGM z 1998 r., od spełnienia których zależała dopuszczalność udzielenia zezwolenia, co wynika niedwuznacznie już choćby z brzmienia art. 11 ust. 1 (zezwolenia "udziela się") i ust. 5, zawierającego delegację dla MTiGM do wydania aktu wykonawczego, określającego - między innymi - także dokumenty "niezbędne" do udzielenia zezwolenia. Za kontrowersyjne można natomiast uznać niektóre wnioski, jakie organ weryfikujący decyzję Burmistrza M. z dnia [...] wysnuł z analizy wchodzących w rachubę przepisów.
Kolegium uznało, iż doszło do naruszenia art. 11 ust. 3 ustawy z 1997 r., ponieważ wnioskodawca uzyskał zezwolenie, o które się ubiegał, mimo że nie przedstawił żadnego z dwu dokumentów wymienionych w tym przepisie. Takie twierdzenie można akceptować jedynie w części.
Nie do obrony jest pogląd o braku przedłożenia przez G. K. wymaganego w art. 11 ust. 3 pkt 1 ustawy z 1997 r. projektu rozkładu jazdy uzgodnionego na zasadach określonych w przepisach prawa przewozowego. W dokumentacji sprawy znajduje się projekt takiego rozkładu, dotyczący linii komunikacyjnej Plac G.-P. (i z powrotem) w W., który miałby obowiązywać od dnia 1 czerwca 1999 r., uzgodniony już w dniu 25 września 1998 r. przez Koordynatora Rozkładów Jazdy Obszaru Komunikacyjnego Nr [...], i stanowiący załącznik do udzielonego stronie zezwolenia Nr [...] z dnia [...] Kolegium nie zakwestionowało
8
Sygn. akt 3 II SA/Wr 1413/02
prawidłowości dokonanego uzgodnienia. Przyjęło natomiast - niesłusznie - że rozkład jazdy, o którym mowa, utracił swoją ważność, w świetle przepisów § 2 ust. 4 pkt 2 oraz § 5 i 6 rozporządzenia MTiGM z 2000 r.
Trafnie wytknięto w skardze nieprawidłową interpretację przez Kolegium przywołanych przepisów, których wykładnia powinna uwzględniać wzajemne powiązania między wszystkimi zapisami wprowadzonymi w rozważanym rozporządzeniu, odnoszącymi się do kwestii wydawania i aktualizowania rozkładów jazdy. Przepis § 2 ust. 2 przewiduje, że przewoźnicy wykonujący zarobkowy przewóz osób w regularnym transporcie zbiorowym wydają rozkłady jazdy w formie książek, broszur, ulotek lub nośników elektronicznych. Trzeba się w pełni zgodzić z twierdzeniem strony skarżącej, iż werbalne ujęcie cytowanego przepisu wskazuje jednoznacznie -jako adresata zawartej w nim dyspozycji - wyłącznie przewoźników, którzy już przewożą zarobkowo osoby w transporcie zbiorowym, i to -jak można mniemać, uwzględniając wzorzec racjonalnego prawodawcy - tylko takich przewoźników, którzy prowadzą swoją działalność na podstawie wymaganego zezwolenia. Dyspozycja analizowanego przepisu mogła zatem wiązać G. K. dopiero po uzyskaniu takiego zezwolenia, a więc od dnia 27 grudnia 2001 r. Ta ostatnia uwaga dotyczy w konsekwencji także związania skarżącego postanowieniami przepisów ust. 3 i 4 w § 2 tego samego rozporządzenia, które formułują wszak obowiązek aktualizowania (ust. 3) i precyzują terminy aktualizacji (ust. 4) jedynie rozkładów jazdy tych przewoźników, "o których mowa w ust. 2". Po myśli § 2 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia MTiGM z 2000 r., skarżący był zatem zobowiązany do zaktualizowania projektu rozkładu jazdy przedstawionego w celu uzyskania wnioskowanego zezwolenia dopiero do trzeciej niedzieli czerwca w 2002 r. Jednak to, czy obowiązkowi temu zadośćuczynił, czy też powinności tej strona nie wykonała, nie może mieć wpływu na ocenę poprawności samego zezwolenia z dnia 27 grudnia 2001 r. Logicznie konstruując dalszy wywód trzeba stwierdzić, że nie można było zarzucić utraty ważności projektu rozkładu jazdy przedłożonego jeszcze w 1998 r. przez G. K., biorąc za podstawę takiego osądu - co uczyniło W. Kolegium - postanowienie § 5 tego samego rozporządzenia. Przepis ten, wiążący się z wykonaniem powinności określonych w § 2 ust. 2-4, nie mógł mieć bowiem również zastosowania w niniejszym przypadku.
W konkluzji tej części wywodów należy więc zaakcentować, że zachowany został wymóg przewidziany w art. 11 ust. 3 pkt 1 ustawy z 1997 r., skoro przedstawiony przez przedsiębiorcę projekt rozkładu jazdy, zatwierdzony przez organ koordynujący kompetentny do dokonania uzgodnienia w czasie dokonywania tej czynności, zachował ważność - dla potrzeb postępowania zakończonego wydaniem weryfikowanego przez Kolegium zezwolenia - na podstawie § 6 rozporządzenia MTiGM z 2000 r.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło natomiast prawidłowo naruszenie art. 11 ust. 3 pkt 2 ustawy z 1997 r.
Przepis ten wprowadzał obowiązek przedsiębiorcy ubiegającego się o zezwolenie na przewozy regularne przedłożenia organowi ustalonych z właścicielami przystanków i dworców zasad korzystania z tych obiektów. Obowiązek ten został uzupełniony w § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia wykonawczego MTiGM z 1998 r. powinnością dołączenia wspomnianych zasad już do wniosku o wydanie zezwolenia. Tymczasem nie może być skutecznie podważane spostrzeżenie, że akta rozpoznawanej sprawy nie zawierają stosownego dokumentu, który określałby zasady korzystania przez G. K. z przystanków i - ewentualnie - dworców znajdujących się na proponowanej przez wnioskodawcę linii komunikacyjnej, na której zamierzał on świadczyć usługi w zakresie regulowanego przewozu osób, ustalone z właścicielami tych obiektów. Truizmem jest stwierdzenie, że "ustalenie", o którym mowa w art. 11 ust. 3 pkt 2 ustawy i
9
Sygn. akt 3 II SA/Wr 1413/02
w § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia wykonawczego, zakłada osiągnięcie dwustronnego porozumienia w tym zakresie między podmiotem, który zamierza uzyskać zezwolenie na przewozy regulowane, a właścicielem przystanków (dworców). Wymóg ten jest zrozumiały, jeśli zważyć, że chodzi w tym wypadku o ograniczenie wykonywania prawa własności do wymienionych obiektów, a niedopuszczalne byłoby osiągnięcie takiego skutku bez udziału najbardziej zainteresowanego, czyli właściciela tych obiektów. W kontekście wcześniej cytowanych zapisów normatywnych i dopiero co wskazanego celu, którego realizacji mają służyć sprecyzowane zasady korzystania z przystanków i dworców, niedopuszczalna jest próba zastępowania wymaganych przez legislatora, obopólnych "ustaleń" tych zasad, jednostronnym oświadczeniem woli wnioskodawcy ubiegającego się zezwolenie, akceptującego z góry każde ewentualne warunki wskazane przez właściciela, a taką właśnie próbę podjął w rozpoznawanej sprawie G. K.
Odrębnym zagadnieniem, na co zwróciło również uwagę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., jest problem uchylania się właściciela przystanków i dworców od współdziałania w ustaleniu zasad, o których mowa, w sposób znamionujący - być może - wykorzystywanie swojej dotychczasowej, monopolistycznej sytuacji na rynku świadczenia usług przewozowych. Proces "ustalania" zasad, stanowiących przedmiot tej części wywodów Sądu, powinien być realizowany - i to z woli samego ustawodawcy - formalnie poza ramami samego postępowania administracyjnego, którego celem jest załatwienie wniosku (pozytywne lub negatywne) o udzielenie zezwolenia. Podkreślono już bowiem wcześniej, że wnioskodawcę obarcza obowiązek (yerba legis: "przedsiębiorca jest obowiązany") dołączenia dokumentu określającego zasady korzystania z przystanków i dworców już do wniosku o zezwolenie. Takie uregulowanie oznacza, że zasady te powinny być ustalone wcześniej, jeszcze przed wszczęciem samego postępowania o wydanie wnioskowanego zezwolenia. Także zatem we wcześniejszym okresie zainteresowany powinien ewentualnie wykorzystać przewidziane przepisami środki przeciwdziałania nieuzasadnionemu - w jego ocenie - uchylaniu się właściciela przystanków i dworców od współdziałania w ustalaniu zasad korzystania przez niego z tych obiektów. W każdym razie, w stanie normatywnym obowiązującym w czasie załatwiania wniosku G. K., kwestionowanie przez skarżącego niewłaściwej -jego zdaniem - postawy właściciela dopiero w toku samego postępowania o wydanie zezwolenia, o które się ubiegał, nie mogło być skuteczne, na co trafnie zwróciło uwagę W. Kolegium. Kwestia ta nie podlegała bowiem kognicji organu właściwego do wydania zezwolenia.
W sprawie stanowiącej przedmiot weryfikacji Kolegium, Burmistrz M. umożliwił stronie ewentualne usunięcie braków, odwlekając nawet w tym celu - i to nadmiernie w czasie - jej załatwienie. Mimo, iż strona nie przedłożyła jednak ustalonych z właścicielem, a wymaganych zasad korzystania z przystanków i dworców, organ ten wydał wnioskowane przez nią zezwolenie, z naruszeniem art. 11 ust. 3 pkt 2 ustawy z 1997 r. Wydanie wnioskowanego zezwolenia mimo braku tego dokumentu zostało zresztą ocenione jako niedopuszczalne także w opinii sporządzonej w ramach działalności Kancelarii Prawnej B, na którą powołał się pełnomocnik skarżącego (s. 3 opinii - k. 32 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Powstaje w związku z tym najistotniejsze w sprawie zagadnienie oceny charakteru niewątpliwego naruszenia prawa, jakiego dopuścił się Burmistrz M. Wbrew odmiennemu zapatrywaniu strony skarżącej, Sąd podziela ocenę dokonaną w tym zakresie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., które stwierdziło rażące naruszenie prawa.
10
Sygn. akt 3 II SA/Wr 1413/02
Sąd podniósł już, że oba dokumenty, o których mowa w art. 11 ust. 3 ustawy z 1997 r. i w § 1 ust. 2 rozporządzenia MTiGM z 1998 r., sam ustawodawca uznał za "niezbędne" do udzielenia zezwolenia (art. 11 ust. 5 ustawy), Nie tylko ta okoliczność przesądza jednak o charakterze naruszenia wymienionych regulacji. Godzi się bowiem zwrócić uwagę na przepis, którego postanowienie uszło najwyraźniej uwagi obu stron. Otóż, po myśli art. 8 ust. 1 tej samej ustawy, organ udzielający zezwolenia odmawia jego udzielenia w razie niespełnienia przez przedsiębiorcę warunków, o których mowa w art. 11 (lub w art. 15, jednak ten ostatni przepis nie miał zastosowania w niniejszej sprawie). Przytoczone brzmienie art. 8 ust. 1 nie dopuszcza żadnej swobody organu decyzyjnego. Przeciwnie, zawarta w nim dyspozycja ma charakter imperatywu. Organ został bowiem zobowiązany do wydania decyzji odmawiającej udzielenia wnioskowanego zezwolenia jeżeli stwierdzi, że przedsiębiorca nie spełnił któregokolwiek z wymogów określonych w całym art. 11 i to niezależnie od przyczyn takiego stanu. W przepisie art. 8 ust. 1 sformułował zatem ustawodawca - jednoznacznie i w sposób nie budzący wątpliwości interpretacyjnych - sankcję na wypadek niezachowania przesłanek sformułowanych w art. 11, od łącznego spełnienia których uzależniona jest dopiero możliwość udzielenia zezwolenia. Sankcję tę stanowi obowiązkowa odmowa udzielenia zezwolenia.
Burmistrz M., wydając - wbrew rozważanej dyspozycji zawartej w art, 8 ust. 1 - zezwolenie, mimo niespełnienia przez G. K. warunku przewidzianego w art. 11 ust. 3 pkt 2, dopuścił się ewidentnego naruszenia obu tych przepisów. Naruszenie to należało ocenić jako rażące, także w świetle poglądów orzecznictwa i doktryny, przywołanych w skardze. Treść decyzji zweryfikowanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. pozostaje przecież "w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią" przywołanych przepisów. W rozważanym przypadku uchybienie prawu ma też "charakter oczywisty, jasny i bezsporny, nie dopuszczający odmiennej wykładni". Cechą naruszenia prawa przez Burmistrza M. było również i to, że treść wydanej przez ten organ decyzji "pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą", przez co "uchybienie prawu ma charakter oczywisty, jasny i bezsporny".
Zdaniem Sądu, w wypadku tak oczywistej sprzeczności zweryfikowanej przez Kolegium decyzji z treścią przywołanych wcześniej przepisów, nie można się też zasłaniać zasadą stabilności decyzji ostatecznych, co czyni strona. Bezkrytyczne odwoływanie się do tej zasady niweczyłoby w istocie - przynajmniej w części - ceł ekstraordyna-ryjnego postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznych orzeczeń. Prowadziłoby bowiem w istocie do praktycznego wyeliminowania możliwości stwierdzenia nieważności jakiejkolwiek decyzji na podstawie stwierdzonego rażącego naruszenia prawa. Skutkowałoby też bezkarnymi w takich wypadkach naruszeniami prawa przez organy administracji publicznej, skoro wzgląd na zasadę stabilności ostatecznych rozstrzygnięć miałby eliminować dopuszczalność stwierdzenia ich nieważności nawet w tych przypadkach, gdy doszło - jak w rozpoznawanej sprawie - do oczywistego naruszenia jednoznacznie sformułowanych przepisów, ustanawiających określone wzorce zachowania się organu. Wzgląd na elementarne potrzeby praworządności skłania do eliminacji wymienionych, negatywnych konsekwencji nadmiernego eksponowania zasady stabilności ostatecznych orzeczeń, od której to zasady ustawodawca przewidział przecież wyjątki, właśnie w postaci nadzwyczajnych trybów weryfikacji takich orzeczeń.
Konkludując, trzeba stwierdzić, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w
W. nie naruszyło art. 156 § 1 pkt|2 k.p.a. obligowało Sąd do oddalenia
skargi, na podstawie art. 151 p.s.a.