II SA/Wr 140/25

II SA/Wr 140/25 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2025-07-10
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-02-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Dominik Dymitruk
Halina Filipowicz-Kremis /sprawozdawca/
Wojciech Śnieżyński /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne
Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 2505
art. 6 par. 1,  art. 7 par. 2,  art. 29  par.1,  art. 119  par. 1, 2,  art. 121  par. 4 i 5,  art. 122  par. 2 pkt 2
Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Sędziowie: Sędzia WSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.) Asesor WSA Dominik Dymitruk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II w dniu 10 lipca 2025 r. sprawy ze skargi S. sp. z o.o. z/s we W. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 grudnia 2024 r. nr 1353/2024 w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. nr 2314/2024 z dnia 6 listopada 2024 r., nałożono na spółkę S. Sp. z o.o. grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 50000 zł (słownie: pięćdziesiąt tysięcy złotych).
Zażalenie na to postanowienie złożyła zobowiązana.
Postanowieniem nr 1353/2024, z dnia 24 grudnia 2024 r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2024 r., poz. 572) po rozpatrzeniu zażalenia S. Sp. z o.o. opisane postanowienie Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu organ wskazał, że dnia 15 stycznia 2021 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. decyzją nr 116/2021 nakazał S. Sp.· z o.o.- właścicielowi budynku położnego przy ul. [...] we W. (dz. Nr [...], AM-[...], ob. P.), usunięcie zagrożenia i nieprawidłowości w stanie technicznym budynku w terminie 18 miesięcy, od dnia kiedy decyzja stanie się ostateczna, poprzez: 1. odtworzenie dachu budynku poprzez zastąpienie istniejących zniszczonych, skorodowanych elementów więźby dachowej - zaimpregnowanymi środkami ogniochronnymi i grzybobójczymi elementami konstrukcji drewnianej dachu, a także odtworzenie wszystkich warstw pokrycia dachowego, 2. odtworzenie obróbek blacharskich, systemu odprowadzającego wody opadowe z dachu budynku, 3. osuszenie piwnic, a następnie odcięcie dopływu wilgoci z poziomu posadowienia. - poprzez wykonanie izolacji przeciwwilgociowej poziomej i pionowe ścian piwnic wraz z wykonaniem nowych wypraw tynkarskich na ścianach, 4. wykonanie nowej posadzki betonowej piwnic z warstwami izolacji poziomej przeciwwilgociowej, 5. naprawę ścian zewnętrznych w miejscach ubytków, korozji biologicznej i uszkodzeń · mechanicznych przy zastosowaniu powszechnie znanych · metod systemowych do naprawy murów, odtworzenie ubytków materiału tworzącego, 6. remont elewacji budynku - odtworzenie zniszczonych wypraw tynkarskich i powłok malarskich, wymianę zniszczonych obróbek blacharskich elewacji i odtworzenie stolarki okiennej parteru i piwnic.
W ustawowo zakreślonym terminie przywołana decyzja została oprotestowana
odwołaniem wniesionym przez spółkę S. Sp. z o.o.
Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie materiału zgromadzonego w przedmiotowej sprawie, w oparciu o przepisy obowiązującego prawa oraz zbadaniu zasadności argumentów podnoszonych w odwołaniu decyzją nr 393/2021 z dnia 1 kwietnia 2021 roku utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję PINB dla miasta W. nr 116/2021 z dnia 15 stycznia 2021 r. Powyższe rozstrzygnięcie zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu przez Spółkę S. Sp. z o.o., zastępowaną przez adw. M. S. Skarga została przekazana wraz z aktami sprawy I i lI instancji do WSA we Wrocławiu w dniu 31 maja 2021 roku. Dnia 11 kwietnia 2022 roku do siedziby DWINB wpłynął wniosek Spółki S. Sp. z o.o. o zmianę decyzji organu nr 393/2021 z dnia 1 kwietnia 2021 r. poprzez przedłużenie terminu na wykonanie obowiązków w związku z nieprawidłowościami w stanie technicznym budynku eksploatacyjnego przy ul. [...] we W. (dz. Nr [...], AM-[...], ob. P.). Zawiadomieniem z dnia 25 kwietnia 2022 r. DWINB poinformował o wszczęciu, na wniosek S. Sp. z o.o. postępowania administracyjnego w sprawie zmiany decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu nr 393/2021 z dnia 1 kwietnia 2021 r. w zakresie zmiany terminu wykonania nałożonych obowiązków w związku z nieprawidłowościami w stanie technicznym budynku przy ul. [...] we W. (dz. Nr [...], AM-[...], ob. P.). Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr 564/2022 z dnia 27 maja 2022 roku zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne wszczęte w dniu 25 kwietnia 2022 r. w sprawie zmiany ostatecznej decyzji DWINB nr 393/2021 z dnia 1 kwietnia 2021 roku, do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego dotyczącego wymienionej decyzji DWINB. Dnia 22 sierpnia 2022 roku do DWINB wpłynął prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 marca 2022 r. Sygn. akt lI SA/Wr 257/21, którym to wyrokiem Sąd oddalił w całości skargę S. Sp. z o.o. na decyzję DWINB nr 393/2021 z dnia 1 kwietnia 2021 r., utrzymującą w mocy decyzję PINB dla miasta W. nr 116/2021 z dnia 15 stycznia 2021 r., nakazującą S. Sp. z o.o. - właścicielowi budynku położnego przy ul. [...] we W. , usunięcie zagrożenia i nieprawidłowości w stanie technicznym ww. budynku w terminie 18 miesięcy od dnia kiedy decyzja stanie się ostateczna, poprzez wykonanie robót wskazanych w 6 punktach decyzji. W związku z powyższym, dnia 16 września 2022 roku DWINB postanowieniem nr 934/2022 podjął zawieszone postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie zmiany ostatecznej decyzji DWINB nr 393/2021 z dnia 1 kwietnia 2021 roku, wszczęte przez DWINB w dniu 25 kwietnia 2022 r. Decyzją nr 1030/2022 z dnia 13 października 2022 r. DWINB zmienił własną decyzję ostateczną nr 393/2021 z dnia 1 kwietnia 2021 r. w zakresie wyznaczonego tym rozstrzygnięciem terminu usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym budynku przy ul. [...] we W. (dz. Nr [...], AM-[...], ob. P.) i nakazał wykonanie obowiązków określonych w decyzji do dnia 31.12.2023 r. Dnia 19 sierpnia 2024 r., po wcześniejszym zawiadomieniu z dnia 23 lipca 2024 r. PINB przeprowadził kontrolę, która wykazała że nakaz wynikający z decyzji nie został wykonany w jakimkolwiek zakresie. Ponadto stan techniczny obiektu uległ pogorszeniu i możliwy był dostęp do jego wnętrza. Upomnieniem nr [...] z 26.08.2024 r. PINB wezwał zobowiązaną Spółkę S. Sp. z o.o. do wykonania nakazu wynikającego z ww. decyzji. Poinformowano także o możliwości wszczęcia postępowania egzekucyjnego w przypadku niezastosowania się do zawartego w upomnieniu wezwania oraz możliwości zastosowania środków egzekucyjnych po wszczęciu postępowania. Upomnienie to doręczono stronie Zobowiązanej dnia 2.09.2024 r. W dniu 13 sierpnia 2024 r. do PINB dla miasta W. wpłynęło pismo datowane na dzień 5 sierpnia 2024 r. spółki S. Sp. z o.o. z wnioskiem o zmianę terminu wykonania obowiązków wynikających z decyzji PINB dla miasta W. nr 116/2021 z dnia 15 stycznia 2021 r. oraz decyzji DWINB nr 1030/2022 z dnia 13 października 2022 r. tj. do dnia 31 grudnia 2025 r. Wniosek został przekazany zgodnie z właściwością do Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego pismem z dnia 14 sierpnia 2024 r. (wpływ do organu dnia 19 sierpnia 2024 r.). Pismem z 5.09.2024 r., odpowiadając na upomnienie PINB zobowiązana powołała się na swój wniosek z 5.08.2024 r. opisując przy tym szereg czynności jakie trzeba podjąć w celu wykonania nakazu oraz związane z tym utrudnienia oraz, że ewentualny "remont" budynku powinien być zgodny z nowym planem zagospodarowania przestrzennego, który jest obecnie konsultowany i analizowany. Po wcześniejszym zawiadomieniu z dnia 17 września 2024 r. o wszczęciu na wniosek S. Sp. z o.o. postępowania administracyjnego w sprawie zmiany decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu nr 393/2021 z dnia 1 kwietnia 2021 r., zmienionej decyzją tut. organu nr 1030/2022 z dnia 13 października 2022 r., w zakresie zmiany terminu wykonania nałożonych obowiązków w związku z nieprawidłowościami w stanie technicznym budynku eksploatacyjnego przy ul. [...] we W. (dz. Nr [...], AM-[...], ob. P.), DWINB decyzją nr 1150/2024 z dnia 5 listopada 2024 r. odmówił zmiany decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora nr 393/2021 z dnia 1 kwietnia 2021 r., zmienionej w zakresie terminu decyzją DWINB nr 1030/2022 z dnia 13 października 2022 r. W związku z tym, że strona nie zgłosiła wykonania nałożonego na nią nakazu pomimo upomnienia, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. dnia 6 listopada 2024 r. wystawił tytuł wykonawczy nr [...]. Następnie postanowieniem nr 2314/2024 z dnia 6 listopada 2024 r. nałożył na spółkę S. Sp. z.o.o. grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 50000 zł z powodu uchylania się przez zobowiązaną od wykonania obowiązku określonego w załączonym odpisie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia 6 listopada 2024 r. Powyższe rozstrzygnięcie PINB zostało w ustawowo przewidzianym terminie oprotestowane przez S. Sp. z o.o. poprzez złożenie zażalenia.
Po zapoznaniu się z zażaleniem i analizie materiału dowodowego Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że celem postępowania egzekucyjnego jest doprowadzenie do realizacji przez zobowiązanego jego obowiązków. Zgodnie z art. 6 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. - o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w przypadku, gdy zobowiązany uchyla się od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Działania te mają na celu doprowadzenie do wykonania obowiązków przez zobowiązanego. Organ właściwy do prowadzenia egzekucji administracyjnej (organ egzekucyjny) nie jest władny uchylać, zmieniać bądź w inny sposób weryfikować decyzji administracyjnej, która w przypadku uzyskania statusu decyzji ostatecznej, (od której nie przysługują już zwykłe środki zaskarżenia) podlega przymusowemu wykonaniu. W przypadku egzekucji obowiązku wynikającego z przepisów Prawa budowlanego organ egzekucyjny ma do dyspozycji tylko dwa środki egzekucyjne: grzywnę w celu przymuszenia i wykonanie zastępcze. Przepis art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (dalej zwana: u.p.e.a.) przewiduje zasadę stosowania najmniej uciążliwego środka egzekucyjnego, zwaną też zasadą najłagodniejszego środka. Przepisy nie określają, które ze środków są mniej lub bardziej uciążliwe dla zobowiązanego. Pozostawia się to ocenie organów egzekucyjnych. W ocenie tutejszego organu grzywna w celu przymuszenia jest łagodniejszym środkiem egzekucyjnym. Zgodnie bowiem z art. 125 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu na wniosek zobowiązanego. Ponadto, na mocy art. 126 u.p.e.a., na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte, mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości, za zgodą organu wyższego stopnia. W przypadku natomiast wykonania zastępczego, obowiązek objęty tytułem wykonawczym jest wykonywany w trybie postępowania egzekucyjnego zastępczo przez inną osobę za zobowiązanego, na jego koszt i niebezpieczeństwo. W określonych okolicznościach organ egzekucyjny i wykonawca nie ponoszą odpowiedzialności cywilnej. W konsekwencji koszty, wykonania zastępczego mogą znacznie przewyższyć koszty poniesione przez osobę zobowiązaną, która samodzielnie wykonałaby obowiązek. Powyższe okoliczności wskazują, że grzywna w celu przymuszenia jest łagodniejszym środkiem egzekucyjnym od wykonania zastępczego, gdyż zobowiązany może uchylić się od poniesienia kosztów zastosowania tego środka egzekucyjnego, w przeciwieństwie do wykonania zastępczego. Należy również zaznaczyć, że analiza materiału dowodowego w sprawie wskazuje jednoznacznie, iż obowiązek nałożony przez PINB decyzją nr 116/2021 z dnia 15 stycznia 2021 r. nie został wykonany w całości, a nie ulega wątpliwości, iż grzywna w celu przymuszenia winna wywrzeć zamierzony wpływ w postaci dokonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym. W tym miejscu organ zaznacza, iż dnia 19 sierpnia 2024 r. organ szczebla powiatowego przeprowadził kontrolę budynku eksploatacyjnego przy ul. [...] we W. (protokół nr [...] z dnia 19 sierpnia 2024 r.) podczas której ustalono, że "obowiązek wynikający z decyzji DWINB nr 1030/2022 z dnia 13.10.2022 r. i nr 393/2021 z dnia 1 kwietnia 2021 r. oraz PINB nr 116/2021 z 15.01.2021 r. - nie został wykonany. Nie wykonano żadnych robót wymienionych w nakazie. Od czasu poprzedniej kontroli stan obiektu uległ pogorszeniu. Od strony północnej budynku urwany jest duży fragment połaci dachowej (okapu) na skutek uszkodzenia (utraty nośności) istniejącej krokwi. Dostęp do wnętrza obiektu nie jest zabezpieczony (otwarte wejście do piwnicy)", co potwierdza sporządzona przez organ dokumentacja fotograficzna. Organ postanowił zwrócić uwagę zobowiązanej na fakt, że grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego, poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się. Ponownie wskazać należy, iż zgodnie z brzmieniem art. 125 i 126 ustawy, w razie wykonania obowiązku przez zobowiązanego nałożone nań grzywny, o ile nie zostały uiszczone lub ściągnięte, podlegają umorzeniu w drodze postanowienia wydanego na wniosek zobowiązanego. Natomiast grzywny uiszczone lub ściągnięte mogą być zwrócone w całości lub w części. Fakt nałożenia grzywny w celu przymuszenia nie musi, zatem w ostatecznym rozrachunku wpływać na sytuację finansowa zobowiązanej strony, przez co jest ona mniej dotkliwym środkiem egzekucyjnym niż wykonanie zastępcze. DWIMB wskazuje, że zgodnie z art. 121 § 4 u.p.e.a., w przypadku egzekucji dotyczącej spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa. Wymierzając grzywnę organ musi zatem uwzględnić, iż środek ten, z uwagi na jednokrotność zastosowania, musi być na tyle dolegliwy, aby zapewnić jego skuteczność. Wysokość grzywny nie może być symboliczna, ale powinna stanowić finansową presję na zobowiązanego. Przepisy u.p.e.a. nie określają obowiązkowych przesłanek nałożenia grzywny w celu przymuszenia w określonej kwocie, a jedynie wyznaczają górne granice grzywny wskazując, że nie może przekroczyć 10000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50000 zł (art. 121 § 2 u.p.e.a). Jak wynika z materiału dowodowego przekazanego w niniejszej sprawie oraz uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia, termin na zrealizowanie nakazu w pełnym zakresie został ustalony w sposób racjonalny, czyli przy uwzględnieniu istniejącego zagrożenia, stopnia pilności, zakresu robót i technicznych możliwości ich wykonania. W ślad za PINB wskazać należy, iż termin ten wynosił pierwotnie 18 miesięcy i upływał wraz z 03.10.2022 r. Następnie został wydłużony o ponad 11 miesięcy, czyli do 31.12.2023 r. Pomimo upływu tak długiego czasu nakaz nie został wykonany w jakimkolwiek zakresie. Ponadto z przekazanych przez zobowiązaną spółkę informacji wynika, że nawet nie jest przygotowana do przystąpienia do realizacji nakazanych robót. Nie ulega wątpliwości, iż PINB, działający jako wierzyciel - długo zwlekał z podjęciem czynności egzekucyjnych, co dawało stronie zobowiązanej możliwość wywiązania się z określonego w sentencji decyzji nakazowej obowiązku w całości. Organ zwlekając z podjęciem działań egzekucyjnym brał niewątpliwie pod uwagę fakt, że nakaz może być w trakcie realizacji i oczekiwał na przedłożenie dowodów świadczących o realizacji obowiązków w pełnym zakresie. Zaznaczyć należy, iż zobowiązana strona nie przedłożyła ani w organie I instancji, ani przed organem odwoławczym jakichkolwiek dokumentów, potwierdzających wykonane w całości nałożonych obowiązków, zatem nie sposób przychylić się do treści zażalenia w którym skarżąca wnosi o uchylenie postanowienia PINB nr 2314/2024 z dnia 6 listopada 2024 r. w całości i umorzenie postępowania. Wskazać należy, iż decyzja administracyjna, która stała się ostateczna, podlega wykonaniu. Nie ulega więc wątpliwości, że dopóki istnieje w obrocie prawnym decyzja, wynikające z niej obowiązki muszą być wykonane, a w razie bezczynności zobowiązanego wierzyciel obowiązany jest, na mocy art. 6 u.p.e.a., uruchomić środki prawne niezbędne do realizacji określonych obowiązków. Nadto, zgodnie z przepisami, wszczęcie postępowania egzekucyjnego poprzedzone zostało upomnieniem i szansami, w postaci wezwania do udostępnienia informacji, ze strony organu - będącego wierzycielem, które umożliwiały wykonanie nakazanych obowiązków bez wszczęcia egzekucji, jednak nie zmobilizowało to zobowiązanej do efektywnego działania, przynoszącego oczekiwane skutki w postaci pełnego wykonania nakazanych obowiązków w sprawie usunięcia występujących nieprawidłowości w stanie technicznym budynku eksploatacyjnego przy ul. [...] we W. (dz. Nr [...], AM-[...], ob. P.). Odnosząc się natomiast do zarzutów zawartych w zażaleniu, organ wskazuje, iż są one bezzasadne. Mianowicie, organ wyjaśnia, iż obowiązek nałożony decyzją PINB nr 116/2021 z 15.01.2021 r. w związku z niewłaściwym stanem technicznym budynku eksploatacyjnego przy ul. [...] we W. (dz. Nr [...], AM-[...], ob. P.) nie został wykonany, a zatem zachodziły podstawy do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania egzekucyjnego. O powyższym świadczą jednoznacznie akta sprawy. Ponadto, odnośnie wnoszonego przez stronę skarżącą wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia organ wskazuje, iż zgodnie z przepisem art. 17 § 2 u.p.e.a. - organ egzekucyjny lub organ odwoławczy może w uzasadnionych przypadkach wstrzymać postępowanie egzekucyjne do czasu rozpatrzenia zażalenia. Uprawnienie to ma charakter uznaniowy (Wyrok NSA z dnia 16 marca 2017 roku, sygn. akt lI GSK 1802/15). Stąd też, odnośnie wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia PINB nr 2314/2024 z dnia 6 listopada 2024 r. tutejszy organ nie stwierdził podstaw do wstrzymania postępowania egzekucyjnego do czasu rozpatrzenia zażalenia. Podsumowując stwierdzić należy, że organ I instancji prawidłowo ustalił, iż spełnione zostały ustawowe przesłanki do zastosowania środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, zaś jej wysokość nie przekracza granic uznania administracyjnego. Podkreślić należy, iż w przedmiotowej sprawie grzywna w celu przymuszenia jest skuteczniejszym środkiem mobilizującym do wykonania nakazu. Realizacja nakazu przez zobowiązanego we własnym zakresie powinna skutkować krótszym terminem jego wykonania niż gdyby odbywało· się to w drodze wykonania zastępczego oraz zmniejszeniem związanych z tym kosztów do niezbędnego minimum. Środek ten będzie zatem bardziej efektywny i mniej uciążliwy dla zobowiązanego niż wykonanie zastępcze. W ocenie organu odwoławczego prawidłowo zatem grzywna w celu przymuszenia została nałożona na S. Sp. z o.o. tj. właściciela budynku eksploatacyjnego przy ul. [...] we W. (dz. Nr [...], AM-[...], ob. P.). W ocenie DWINB ustalona przez PINB kwota nałożonej na stronę zobowiązaną grzywny w celu przymuszenia nie narusza wytycznych określonych w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym i należy ją uznać za prawidłową i zgodną z obowiązującymi przepisami prawa. Biorąc bowiem pod uwagę charakter przedmiotowego obowiązku i podejście podmiotu zobowiązanego do jego wykonania, wysokość nałożonej grzywny jest optymalna i skutecznie zmobilizuje osobę nią obarczoną do usunięcia stanu naruszenia prawa. Jednocześnie organ ponownie postanowił zwrócić uwagę stronie skarżącej na fakt, że grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego, poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się. Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 125 i 126 ustawy, w razie wykonania obowiązku przez zobowiązanego nałożone nań grzywny, o ile nie zostały uiszczone lub ściągnięte, podlegają umorzeniu w drodze postanowienia wydanego na wniosek zobowiązanego. Natomiast grzywny uiszczone lub ściągnięte mogą być zwrócone w całości lub w części, za zgodą organu wyższego stopnia. Jak już zaznaczono powyżej, fakt nałożenia grzywny w celu przymuszenia nie musi zatem w ostatecznym rozrachunku wpływać na sytuację finansowa. Jak już zaznaczono powyżej, fakt nałożenia grzywny w celu przymuszenia nie musi zatem w ostatecznym rozrachunku wpływać na sytuację finansowa zobowiązanej strony, przez co jest ona mniej dotkliwym środkiem egzekucyjnym niż wykonanie zastępcze. Strona skarżąca winna mieć powyższe na względzie decydując się na sposób działania w sprawie. Konkludując należy wskazać, że organ I instancji prawidłowo zastosował procedurę nakładania grzywny, ponieważ do zobowiązanej strony skierowano w pierwszej kolejności upomnienie (zgodnie z art. 15 u.p.e.a.). Prawidłowo wystawiono tytuł wykonawczy, precyzyjnie określając w nim niewykonane obowiązki (stosownie do art. 27 § 1 u.p.e.a.). Dalej trzeba powiedzieć, że prawidłowo zawarto w postanowieniu o nałożeniu grzywny wezwanie do zapłaty grzywny i do wykonania obowiązków nałożonych decyzją ostateczną (zgodnie z art. 122 § 2 u.p.e.a.). Wobec tego, zaskarżonemu postanowieniu nie można skutecznie postawić zarzutu naruszenia norm proceduralnych. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie dostrzegł żadnych uchybień skutkujących koniecznością wyeliminowania z obrotu prawego zaskarżonego postanowienia.
Skargę na postanowienie, w imieniu skarżącego, w oparciu o załączone pełnomocnictwo, na podstawie art. 3 § 2 pkt 2 w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a. złożył pełnomocnik. Zaskarżył w całości postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 grudnia 2024 r. (nr 1353/2024) o utrzymaniu w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego dla miasta W. z dnia 6 listopada 2024 r. (nr 2314/2024), którym nałożono na skarżącą spółkę grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 50.000,00 zł. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie: art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 i art. 124 § 2 k.p.a. poprzez nie wzięcie pod uwagę zarzutów formułowanych przez stronę co do niemożności przeprowadzenia czynności, do których spółka została zobowiązana w terminie określnym przez organ, w konsekwencji nie podjęcie wszelkich możliwych czynności dowodowych w celu ustalenia rzeczywistego stanu, a także lakoniczne uzasadnienie postanowienia. W oparciu o powyższe zarzuty, strona wnosi o: 1) rozpoznanie skargi w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, 2) uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W.; 3) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej spółki zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, zgodnie z normami przepisanymi. W uzasadnieniu skarga podnosi, że z postanowieniem Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego (zdaniem zobowiązanej) nie sposób się zgodzić. Zgodnie z art. 7 k.p.a. wtoku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z kolei stosownie do art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego. W ocenie skarżącego organ administracji nie ocenił prawidłowo zgromadzonego materiału dowodowego. Nie można pomijać, że spółka wskazała na szereg merytorycznych przyczyn niemożności wykonania nakazu w terminie wskazanym przez organ tj. podniosła, że: nie posiada zgód i zezwoleń na przeprowadzenie napraw i remontów; pojawić się mogą problemy techniczne, które mogą wpłynąć na realizację remontu tj. dodatkowe ekspertyzy konserwatora zabytków; spółka nie uzyskała jeszcze wymaganej zgody od konserwatora zabytków na prace wynikające z wydanych decyzji; wymogi dotyczące materiałów i technologii powodują konieczność zastosowania zaakceptowanych materiałów i technologii zgodnych z wytycznymi konserwatora zabytków, co znacząco wydłużą przygotowania; złożoność prac związanych z remontem obiektów zabytkowych o szczególnym znaczeniu, co również wydłuża czas planowania i uzgodnienia z uwagi na znaczącą dbałość o detale; przeciwdziałanie szkodom, ochrony zabytków przed szkodami, które mogą powstać w trakcie remontu, generuje dodatkowe działania. Ponadto spółka wskazała, że planowany remont powinien być zgodny z nowym planem zagospodarowania terenu, który jest obecnie konsultowany i analizowany. Trwają uzgodnienia z wieloma instytucjami zaangażowanymi w proces zmiany planu zagospodarowania terenu. Planowane jest wprowadzenie nowych funkcjonalności na tym terenie w ramach nowego planu zagospodarowania terenu tworzonego przez gminę W. Organ musi także uwzględnić bezpieczeństwo w trakcie prac, w szczególności istotna jest kwestia bliskości sąsiadującej linii kolejowej. Okoliczność ta powoduje kolejne opóźnienia, albowiem wymaga koordynacji z P., a tym samym konieczna jest współpraca z P. w celu uzyskania odpowiednich zgód i ustaleń dotyczących prowadzenia prac w pobliżu torów kolejowych, zwłaszcza że prace mogą wpłynąć na ruch kolejowy co wymaga wcześniejszego zaplanowania i uzgodnienia z P. Spółka słusznie wskazała, że problemy z liniami kolejowymi to nie jedyny problem do przeprowadzenia tych remontów. Z uwagi na fakt, że przedmiotowe budynki znajdują się na terenie silnie zurbanizowanym, w ścisłym centrum W., konieczna jest także koordynacja i współpraca z władzami miejskimi celem uzyskania zgód i zaplanowania objazdów lub zmian organizacji ruchu dla transportu drogowego. Prace remontowe z pewnością będą powodować znaczne utrudnienia ruchu drogowego, co wymaga starannego planowania i zarzadzania. Nie można zapominać o znacznym ruchu pieszym i rowerowym, w tym rychliwym miejscu. Przedmiotowe budynki mają bardzo istotne znaczenie historyczne i kulturowe oraz ich unikalność dla dziedzictwa narodowego i europejskiego, powoduje, że pracę muszą być wnikliwie zaplanowane i przemyślane, aby nie doszło do naruszenia tych wartości. Okoliczności te nie mogą być pomijane przez organ i organ winien się do nich odnieść w uzasadnieniu postanowień. Zgodnie z art. 124 § 2 k.p.a. uzasadnienie postanowienie powinno zawierać zarówno uzasadnienie faktyczne jak i prawne. Uzasadnienie faktyczne postanowienia powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Uzasadnienie postanowienia jest przede wszystkim podsumowaniem procesu dochodzenia do konkluzji. Prezentuje ono sposób zebrania materiału dowodowego przez organ administracji, tłumaczy jego proces myślowy oraz dostrzeżony przez organ związek między faktami ustalonymi w sprawie a tymi, które norma prawa materialnego czyni doniosłymi dla przypisania im określonych skutków. Służy ono zrozumieniu rozstrzygnięcia, a w razie wątpliwości - ustaleniu granic powagi rzeczy osądzonej i innych skutków postanowienia. W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że uzasadnienie postanowienia pełni doniosłą funkcję w realizacji zasady budzenia zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.). Jednak wypełnienie tej funkcji wymaga, by nie zostało ono sformułowane ogólnikowo. Uzasadnienie postanowienia jest postrzegane jako jej element służący realizacji zasady przekonywania, wpływający na przyszłe zachowanie adresata postanowienia (art. 11 k.p.a.). Funkcją uzasadnienia jest zatem także przekonanie strony, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygnięcie niż oczekiwane przez stronę - że stało się tak z istotnych powodów. Z tą zasadą wiązane jest także wychowawcze oddziaływanie uzasadnienia, gdyż prawidłowe uzasadnienie postanowienia budzi zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych (zob. M. Romańska (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. (Komentarz, wyd. Ili, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2023, art. 107). Zdaniem strony należy dodatkowo podkreślić, że postanowienia wydawane na podstawie norm odwołujących się do pojęć nieostrych wymagają przytoczenia okoliczności, które organ administracji uznał za wypełniające ich dyspozycje. Przy stosowaniu pojęć nieostrych organ nie działa w granicach uznania administracyjnego, lecz na podstawie ustalonych faktów wypełnia stosowaną normę treścią wskazującą na sposób rozumienia określonego pojęcia. Dla oceny prawidłowości wykładni pojęcia nieostrego niezbędny jest materiał dowodowy, na podstawie którego organ ten ustalił, że dany stan faktyczny można podciągnąć pod stan określony w pojęciu nieostrym. Gdy w sprawie występują niedookreślone przestanki podjęcia postanowienia, uzasadnienie przyczyn przyjęcia przez organ stosujący prawo konkretnego rozumienia określonego pojęcia musi być bardzo szczegółowe, pełne i przekonujące. Organ stosujący prawo jest w takim przypadku zobowiązany do udowodnienia poprawności przyjętego przez siebie rozumienia danego pojęcia i przedstawienia argumentów przemawiających za przyjęciem określonego sposobu rozumowania (zob. wyrok WSA w Lublinie z dnia 17 września 2024 r., sygn. akt Ili SA/Lu 375/24). Tak jest właśnie w niniejszej sprawie, albowiem organy obu instancji nie odniosły się do zarzutów strony co do niemożliwości wykonania nałożonego na spółkę obowiązku w określonym terminie. Stąd też organ powinien się szczegółowo odnieść do stanu faktycznego tj. podnoszonych okoliczności przez skarżącego. Należy wskazać, że w orzecznictwie wskazuje się, że termin do usunięcia stwierdzonych uchybień, powinien być ustalony przez organ w sposób racjonalny, gdyż u jego podstaw leżeć musi zarówno ocena zakresu prac, które w związku z nakazem należy wykonać, jak i całokształt okoliczności związanych ze sposobem wykonania tych prac (pora roku, stopień zagrożenia) (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 29 listopada 2012 r., sygn. akt lI SA/Ol 1254/12).
W udzielonej Sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wyjaśniając, że po zapoznaniu się z treścią skargi nie znalazł podstaw do jej uwzględnienia w trybie samokontroli.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem przeprowadzona przez Sąd kontrola wykazała, że zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.) dalej: p.p.s.a., tylko stwierdzenie, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa, które daje podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonego postanowienia.
Na wstępie rozważań zaznaczyć należy, że w części historycznej uzasadnienia niniejszego wyroku przedstawiono stan sprawy wynikający z akt sprawy, który pozostaje niesporny. Sygnalizacyjnie jedynie można przypomnieć, że obiekt budowlany niewątpliwie znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym, który dodatkowo powoduje realne zagrożenia dla dóbr prawnie chronionych jak zdrowie i życie ludzkie czy bezpieczeństwo mienia. Organ nadzoru budowlanego w tym zakresie orzekł decyzją administracyjną nakładając na skarżącą spółkę obowiązki, które zobowiązana jest ona wykonać. Mimo upływu kilku lat spółka nie wykonała nałożonego na nią obowiązku. Także i ten wątek sprawy nie jest kwestionowany przez skarżącą. Akt administracyjny nakładający obowiązki funkcjonuje w obrocie prawnym, stąd też nie ma żadnych przeszkód do poddawania w wątpliwość podstaw prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Organ I instancji zweryfikował kontrolnie stan nieruchomości i ustalił, że nałożony decyzją obowiązek nie został zrealizowany, co więcej kontrola wykazała dalsze pogorszenie substancji obiektu. Sama skarżąca nie neguje tego faktu, wskazując na istnienie przeszkód obiektywnych w wykonaniu decyzji. W ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy PINB dla miasta W., będący w tym przypadku zarówno organem egzekucyjnym, jak i wierzycielem, zobligowany był do podjęcia czynności zmierzających do zastosowania wskazanego środka egzekucyjnego. Stosownie bowiem do art. 6 § 1 ustawy u.p.e.a. w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. W doktrynie i w orzecznictwie wywodzi się, że zasada uregulowana w przytoczonym przepisie polega na tym, że jeżeli zobowiązany nie wykona obowiązku dobrowolnie, wierzyciel musi podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Wierzyciel nie może kierować się własnym uznaniem, czy wszczynać egzekucję, ale ciąży na nim taki obowiązek (W. Piątek, A. Skoczylas [w]: R. Hauser, A. Skoczylas, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, C.H. Beck 2012, s. 58).
Stosując środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia organy uwzględniły charakter obowiązku (obowiązek niepieniężny z zakresu Prawa budowlanego,) i okoliczności sprawy tj. kilkuletni okres uchylania się przez zobowiązaną od wykonania obowiązku. Uwzględniły również zasadę uregulowaną w art. 7 § 2 u.p.e.a., zgodnie z którą organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Zasadą jest, że przy egzekucji obowiązku wykonania robót budowlanych zasadniczo w pierwszej kolejności stosuje się grzywnę w celu przymuszenia. W wyroku z dnia 13 maja 2009 r., II OSK 767/08 (publ. orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w trakcie egzekucji obowiązku wynikającego z przepisów Prawa budowlanego organ egzekucyjny powinien, w razie bezskutecznego upływu terminu określonego w art. 15 § 1 zdanie drugie ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w pierwszej kolejności nałożyć grzywnę w celu przymuszenia, na podstawie art. 119 § 1 lub § 2 tej ustawy, uwzględniając dyspozycje przepisów art. 121 § 4 i 5 oraz art. 122 § 2 pkt 2 in fine. Wykonanie zastępcze, unormowane w art. 127, może być orzeczone, gdy mimo wymierzenia grzywny zobowiązany nie wykona obowiązku.
Z akt sprawy wynika, że organ egzekucyjny doręczył zobowiązanej tytuł wykonawczy. W ocenie Sądu nie miały zatem miejsca żadne uchybienia, które mogły by wpłynąć negatywnie na ocenę legalności postanowień organu I i II instancji. Zgodnie z art. 29 ust. 1 u.p.e.a. organ nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności samego obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Dopóki w obiegu prawnym znajduje się ostateczna decyzja nakładająca na stronę obowiązki, to organ egzekucyjny ma obowiązek podejmowania czynności celem jej wyegzekwowania, gdyż decyzji ostatecznej służy domniemanie legalności. Z akt sprawy nie wynika, aby zapadło jakieś rozstrzygnięcie sądowe lub administracyjne skutkujące wycofaniem z obrotu prawnego tej decyzji ostatecznej. Skoro zebrane w sprawie dowody nie potwierdzają faktu wykonania nałożonego na skarżącą spółkę obowiązku, stąd zasadnie organ nałożył grzywnę w celu przymuszenia. Z istoty zasady racjonalnego działania i zasady niezbędności w postępowaniu egzekucyjnym w administracji wynika obowiązek zastosowania takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji nałożonego na stronę obowiązku. Należy przy tym zauważyć, że ustawodawca nie uzależnił dopuszczalności stosowania przymusu egzekucyjnego względem zobowiązanego od stopnia realizacji obowiązku. Jeśli pozostaje on niewykonany w części, organ egzekucyjny powinien stosować wszelkie przewidziane prawem środki służące jego całkowitej realizacji. Dopiero w przypadku, gdy zobowiązany okaże dowody stwierdzające wykonanie całkowite obowiązku można odstąpić od czynności egzekucyjnych ( por. wyrok NSA z dnia 7 września 2017r. sygn. akt II OSK 3056/15, LEX nr 2381063). Sąd w składzie orzekającym uznał, że podniesione w skardze zarzuty i wskazywane przez skarżącą okoliczności nie stanowiły podstawy do odstąpienia przez organ od prowadzenia postępowania egzekucyjnego, którego kolejnym etapem może być wykonanie zastępcze. Do czasu wydania zaskarżonego postanowienia postępowanie zmierzające do wyegzekwowania od skarżącej wykonania nałożonego na nią obowiązku toczyło się od kilku lat. Mimo, że skarżąca deklaruje wykonanie nakazu, to faktycznie uchyla się od jego wykonania. Musi się więc liczyć z tym, że organy będą podejmowały czynności w postępowaniu egzekucyjnym zmierzające do wykonania obowiązku, co na każdym dalszym etapie postępowania będzie miało niekorzystny dla skarżącej wymiar finansowy.
W świetle materiału aktowego zdecydowanie chybiony jawi się zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. Zapadłe w sprawie rozstrzygnięcia nie noszą cech uchybienia zasadzie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jest wręcz przeciwnie. Organy obu instancji w sposób wyczerpujący i jasny przedstawiły istotne dla sprawy okoliczności i dokonały prawidłowej ich oceny. Ze wszech miar trudno zgodzić się z twierdzeniem spółki dotyczącym pojawienia się obiektywnych, niezależnych od spółki okoliczności opóźniających prowadzenie robót. Decyzja PINB zawierająca nakaz zapadła jeszcze w 2021 roku, na wniosek strony została na zmieniana tymczasem skarżąca obecnie wskazuje na czynności na które strona miała parę lat.Trudno także w sposób racjonalny ocenić fakt, że skarżąca przekonuje o ,,pojawieniu się przeszkód" tracąc z pola widzenia to, że ma świadomość istnienia obowiązku kilka lat i faktycznie. Chybiony jest też zarzut dotyczący naruszenia art. 124 § 2 k.p.a. Spółka posiada obowiązki wynikające z Rozdziału 6 ustawy Prawo budowlane dotyczącego utrzymania obiektu budowlanego. Decyzja, którą nałożono na spółkę obowiązki w zakresie stanu technicznego budynku stanowi samodzielną podstawę do wykonania wskazanych w niej robót budowlanych. W badanej sprawie organy kontrolowały stan faktyczny i nie stwierdziły aby spółka wykonała konkretne roboty budowlane. W tym stanie rzeczy nie można zgodzić się ze spółką, że zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie PINB dla miasta W. naruszają wskazane w skardze regulacje prawne. Nie podzielił także Sąd zarzutów w zakresie naruszenia prawa procesowego, bowiem zostały ustalone wszystkie istotne dla prawidłowego rozstrzygnięcia okoliczności, nadto naruszenie przepisów postępowania może doprowadzić do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonych do sądu administracyjnego orzeczeń jedynie w sytuacji, gdy w cenie sądu mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Takiego związku sąd się nie dostrzegł. Strona musi także pamiętać, że decyzja nakazowa została wydana na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 13333 z późn. zm.), a nakaż dotyczył usunięcie zagrożenia i nieprawidłowości w stanie technicznym tego budynku. Jako właściciel budynku skarżący winien mieć szczególnie na względzie doprowadzenie budynku do stanu niepowodującego zagrożenia dla ludzi i mienia, a nie dopuszczać do pogłębiania się niebezpieczeństwa.
Mając na uwadze powyższe, Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
Sprawa rozpoznana została w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie