II SA/Wr 1392/03

II SA/Wr 1392/03 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2004-12-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2003-06-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Elżbieta Kmiecik
Grażyna Jeżewska
Jerzy Krupiński /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Krupiński (spr) Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Asesor sądowy Grażyna Jeżewska Protokolant: referent Dorota Rak po rozpoznaniu w dniu 22 grudnia 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi E. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie dokonania oceny stanu technicznego o d d a l a s k a r g ę
Uzasadnienie
Pismem z dnia 26 kwietnia 2004 r. skarżąca E. M. powiadomiła Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. o samowoli budowlanej, jakiej dopuścił się jej sąsiad W. L., a polegającej m. in. na wybudowaniu szklarni z elementów metalowych.
Organ I instancji decyzją z dnia [...], nr [...], podjętą na podstawie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, umorzył postępowanie w sprawie, podnosząc w uzasadnieniu, że zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 25 rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu Budowlanego Urbanistyki i Architektury z dnia 27 lipca 1961 r. (Dz. U. nr 38, poz. 197) na wzniesienie szklarni nie było wymagane pozwolenie budowlane. Stan techniczny obiektu nie stwarza zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i otoczenia.
W wyniku rozpatrzenia odwołania E. M., która zarzuciła, że szklarnia została wybudowana bez wymaganego pozwolenia budowlanego, jest dla niej uciążliwa gdyż wody opadowe odprowadzane są na jej grunt, a obiekt zacienia jej działkę oraz że przy budowie naruszono jej prawo własności gruntu.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru budowlanego decyzją z dnia [...], nr [...], opartą na przepisach art. 138 § 1 pkt 1 KPA oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r., nr 106, poz. 1126 ze zm.) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu podniesiono, że z ustaleń organu I instancji wynika, iż przedmiotowa szklarnia ma wymiary 3,20 x 4,50 m. Wykonana została w 1976 r. bez pozwolenia na budowę. Z załączonej do akt opinii technicznej wynika, że jej stan jest dobry i nie powoduje żadnego zagrożenia. Rozstrzygnięcie organu I instancji, mimo iż opiera się na niewłaściwej podstawie prawnej, jest prawidłowe, gdyż z obowiązującego w dacie budowy § 44 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. o nadzorze urbanistyczno – budowlanym (Dz. U. z 1976 r., nr 1, poz. 9) wynika, że budowa szklarni nie wymagała uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Kwestie związane z uciążliwością istnienia szklarni oraz sprawa naruszenia własności gruntów mogą być przedmiotem sporu cywilno – prawnego, pozostając poza sferą zainteresowania organów nadzoru budowlanego.
W skardze wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, a przekazanej według właściwości do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, E. M. domagała się "oddalenia" decyzji organów administracyjnych i wydania decyzji nakazującej rozbiórkę zgłoszonej samowoli budowlanej.
W uzasadnieniu zarzuciła, że organy dopuściły się kłamstwa i matactwa, powołały nieobowiązujące przepisy prawa, błędnie ustaliły datę budowy szklarni na rok 1976, podczas gdy w rzeczywistości zbudowano ją w 1986 r., nie wzięto pod uwagę samowoli inwestora w zakresie budowy szklarni, nie zbadano uciążliwości związanych z jej istnieniem oraz zagarnięciem gruntów skarżącej pod jej zabudowę. Wniosła o wyciągnięcie konsekwencji karnych wobec urzędników.
Organ wnosił o oddalenie skargi i podtrzymał dotychczasową argumentację, podnosząc dodatkowo, że nie ma znaczenia prawnego podniesiona w skardze okoliczność, że szklarnia zbudowana została w 1986 r., gdyż w tym czasie obowiązywały te same regulacje prawne, co w 1976 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie należy odnotować, że skoro skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r., to w oparciu o art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271), sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny.
Na zasadzie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzygają spory kompetencyjne i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola, o której mowa wyżej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym, podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270). Sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna prawem, przy czym rozważa prawo obowiązujące w dniu jej wydania jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji.
Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do zasady praworządności wyrażonej w art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego – stanowiącej fundamentalną zasadę postępowania administracyjnego – organy administracji działają na podstawie prawa.
W rozpoznawanej sprawie działania organu nadzoru budowlanego szły w dwóch kierunkach.
Po pierwsze przedmiotem jego ustaleń była kwestia stanu technicznego budowli – szklarni usytuowanej na działce stanowiącej współwłasność stron.
W tym zakresie zastosowanie miał przepis art. 66 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (obecnie: Dz. U. z 2003 r., nr 207, poz. 2016 ze zm.), który stanowił, że w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany:
1) jest w nieodpowiednim stanie technicznym albo
2) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia albo
3) jest użytkowany niezgodnie z przeznaczeniem bądź w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, środowisku lub bezpieczeństwu mienia,
właściwy organ wydaje decyzję nakazującą usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości.
Z definicji legalnej zawartej w art. 3 pkt 1 b i pkt 3 Prawa budowlanego wynika, że obiekt szklarni należało zakwalifikować do rzędu obiektów budowlanych (budowli) i ingerencja organów nadzoru budowlanego w zakresie oceny jego stanu technicznego była dopuszczalna.
Jak wynika z akt sprawy organ dopuścił dowód z opinii o stanie technicznym obiektu i przeprowadził dowód z oględzin, nie stwierdzając uchybień w stanie technicznym obiektu takich, które z punktu widzenia treści art. 66 uzasadniały podejmowanie władczego rozstrzygnięcia, nakazującego usunięcie ewentualnych nieprawidłowości.
Ze stanowiskiem organu należało się zgodzić, tym bardziej, że skarżąca zdaje się go w tej części nie kwestionować. Podnoszone w skardze zarzuty dotyczące przeszkadzaniu w odprowadzaniu wód opadowych, ograniczenia komunikacji na działce, powodowanie odblasków i zacienienia są typowymi zarzutami z zakresu prawa sąsiedzkiego, uregulowanymi przepisami Kodeksu cywilnego, do rozpoznania których właściwy jest sąd powszechny.
Podobnie zarzut dotyczący naruszenia jej prawa własności gruntu bądź spokojnego posiadania gruntu na skutek budowy szklarni jest zarzutem czysto cywilistycznym, którego rozwiązanie jest możliwe jedynie na drodze cywilno – prawnej. (zob. wyroki NSA z dnia 24 stycznia 2002 r., sygn. IV SA 472/00 – Wspólnota z 2002 r., nr 8, str. 51, wyrok z dnia 20 stycznia 1999 r., sygn. IV SA 90/97 – LEX nr 46652).
Skarżąca nie wskazała, jakie przepisy techniczno – budowlane zostały w toku eksploatacji obiektu naruszone, a tylko w takim wypadku możliwe byłoby wydanie decyzji nakazującej doprowadzenie obiektu budowlanego do właściwego stanu.
Dla właściwej oceny decyzji organów nadzoru budowlanego należało jednak przede wszystkim zbadać sprawę w drugim jej aspekcie, a mianowicie legalności budowy przedmiotowej szklarni. Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis art. 66 ustawy Prawo budowlane ma zastosowanie do użytkowanych obiektów budowlanych, co do których nie wydano ostatecznej decyzji administracyjnej o rozbiórce takiego obiektu (wyrok NSA z dnia 7 czerwca 1999 r., sygn. IV SA 920/97 – LEX nr 47839), a wydania takiego nakazu domagała się skarżąca.
Aby zbadać legalność robót polegających na wykonaniu szklarni ogrodowej, organy nadzoru budowlanego trafnie sięgnęły do przepisów obowiązujących w czasie, gdy roboty te były prowadzone.
Organ odwoławczy skorygował przy tym błąd organu I instancji i zasadnie przyjął, że w grę wchodzić tu będą przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno – budowlanego (Dz. U. nr 8, poz. 48 ze zm. ). Trudno dopatrywać się w tym zakresie zarzuconego przez skarżącą matactwa, gdyż obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpoznanie sprawy w pełnym zakresie i ewentualne skorygowanie uchybień organu I instancji.
Nie ma przy tym znaczenia podniesiona dopiero w skardze okoliczność, że organ wadliwie ustalił datę wykonywania robót. Zarówno bowiem w dacie wskazywanej przez inwestora (1976 r.), jak i w dacie wskazywanej przez skarżącą (1986 r.), obowiązywały te same przepisy prawne.
Przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229 ze zm.) w art. 28 wprowadziły zasadę, że roboty budowlane, z wyjątkiem rozbiórek, można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę (ust. 1). Pozwolenia na budowę wymagało też wznoszenie lub wykonywanie w miejscach publicznych pomników, posągów, wodotrysków i innych obiektów małej architektury ogrodowej, urządzeń wpływających na wygląd obiektów budowlanych oraz kapliczek i innych obiektów kultu religijnego (ust. 3).
Gdyby zaliczyć obiekt szklarni do rzędu "innych obiektów architektury ogrodowej", to wymóg uzyskania pozwolenia na budowę odnosił się tylko do tego rodzaju obiektów wznoszonych w miejscach publicznych, a nie na działkach prywatnych. Wnioskując zatem a contrario należało przyjąć, iż pozwolenie na budowę - w wypadku budowli stanowiącej obiekt architektury ogrodowej – w rozpatrywanej sprawie nie było wymagane.
Również przepisy przywołanego wyżej rozporządzenia z dnia 20 lutego 1975 r., wydanego na podstawie delegacji ustawowej, upoważniającej do określenia zakresu, warunków i trybu uzyskiwania pozwoleń na budowę, rodzaju robót budowlanych zwolnionych od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę oraz rodzaju rozbiórek zwolnionych od obowiązku zgłoszenia, prowadzą do zbieżnego poglądu prawnego.
Otóż zawarty w § 44 rozporządzenia katalog obiektów budowlanych, odnoszący się do budownictwa osób fizycznych, nie wymieniał w ust. 1 pkt 1 – 3 obiektów architektury ogrodowej jako wymagających pozwolenia na budowę. W pkt 4 lit. "a" poddano reżimowi uzyskania pozwolenia na budowę inne inwestycje budowlane poza terenami istniejącej zagrody (siedliska) albo poza terenem istniejącej, częściowo już zagospodarowanej, działki siedliskowej. Znowu wnioskując a contrario, wykonanie innych (nie wymienionych w pkt 1 – 3) inwestycji budowlanych na terenie istniejącego siedliska – jak niespornie miało to miejsce w rozpatrywanej sprawie – pozwolenia na budowę nie wymagało.
Pkt 4 "b" i "c" nie dotyczą przedmiotowego obiektu, natomiast z pkt 4 wynikało, iż pozwolenia na budowę wymagało wykonanie innych inwestycji budowlanych (nie wymienionych w pkt 1 – 3), o ile wprowadzają lub zwiększają uciążliwości pogarszające warunki sanitarne, bezpieczeństwa ludzi lub mienia albo warunki wykorzystania terenów sąsiednich. Przepis ten odnosi się zatem do nieruchomości sąsiadującej z działką (siedliskiem) zabudowywanym, a nie do działki na której wykonywana jest inwestycja, a ponadto w sprawie nie zostało wykazane by tego rodzaju inwestycja jak stosunkowo niewielka szklarnia ogrodowa wprowadzała jakiekolwiek tego typu zagrożenia. Nie bez znaczenia jest przy tym, że w toku wieloletniego istnienia szklarni żaden z sąsiadów nie zgłaszał istnienia pogorszenia wymienionych w tym przepisie warunków.
Reasumując, zgodzić się należało z wywodem zaskarżonej decyzji o braku podstaw do nadania cechy nielegalności inwestycji, polegającej na wybudowaniu – pod rządami Prawa budowlanego z 1974 r. i wydanych na jego podstawie przepisów wykonawczych - bez pozwolenia na budowę obiektu szklarni w ogródku przydomowym. Zasadnie przeto organ nie dopatrzył się możliwości orzekania o rozbiórce obiektu na podstawie przepisów dotyczących przymusowej rozbiórki obiektów wybudowanych bez wymaganego prawem pozwolenia, w stosunku do obiektu, którego budowa takiego pozwolenia nie wymagała.
Odnosząc się do zarzutów skarżącej, która twierdziła, iż na skutek wybudowania szklarni naruszono jej prawo własności, przytoczyć trzeba, akceptowany przez Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę, pogląd NSA zawarty w wyroku z dnia 9 listopada 1983 r., sygn. I SA 924/83 (ONSA z 1983 r., nr 2, poz. 98), zgodnie z którym "artykuł 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.) nie przewiduje braku zgody współwłaściciela nieruchomości jako okoliczności uprawniającej organ administracji do wydania nakazu rozbiórki obiektu wzniesionego przez innego współwłaściciela. Spór między współwłaścicielami, dotyczący ustalenia, czy działania inwestora wykraczają poza uprawnienia do rozporządzania jego udziałem we współwłasności (art. 198 k.c.), należy do właściwości sądu powszechnego".
Podnoszony w skardze wniosek o "wyciągnięcie konsekwencji karnych od bezkarnych urzędników" nie mieści się w przyznanych sądowi administracyjnemu kompetencjach oceny legalności decyzji administracyjnych i niektórych innych aktów, o czym była mowa już na wstępie, a wobec tego nie ma jakiejkolwiek doniosłości prawnej.
Uwzględniając powyższe, należy uznać, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, wobec czego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 ze zm.), należało orzec jak na wstępie.