II SA/Wr 1368/03

II SA/Wr 1368/03 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2005-10-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2003-06-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Andrzej Cisek /sprawozdawca/
Halina Kremis /przewodniczący/
Julia Szczygielska
Symbol z opisem
615  Sprawy zagospodarowania przestrzennego
Sygn. powiązane
II OSK 322/06 - Wyrok NSA z 2007-02-14
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
*Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Kremis Sędziowie: Sędzia NSA Julia Szczygielska Sędzia WSA Andrzej Cisek-sprawozdawca Protokolant Patrycja Kikosicka Jędrzejczak po rozpoznaniu w dniu 6 października 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi A S.A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej komórkowej telefonii cyfrowej [...] R. w S.; I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. orzeka, że decyzja wymieniona w punkcie I nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz strony skarżącej kwotę 265 zł (słownie: dwieście sześćdziesiąt pięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym.
Uzasadnienie
Sygnatura akt II SA/Wr 1368/03
UZASADNIENIE
W dniu [...]r. zostało wszczęte przed Wójtem Gminy N. R. postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu działki nr [...] w S. dla inwestycji pod nazwą stacja bazowa komórkowej telefonii cyfrowej [...] R. W dniu [...]r, został złożony w imieniu Inwestora - A S.A. z siedzibą W. wniosek o wydanie wskazanych wyżej warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, o szczegółowo określonych parametrach technicznych. Jak wynikało z wypisu i wyrysu miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy N.R., zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Gminnej Rady Narodowej z dnia 9 marca 1990 r. ze zm. działka nr [...], na której miałaby być realizowana przedmiotowa inwestycja, przeznaczona jest pod usługi turystyczne i oznaczona symbolami B1.17 UT. W takcie prowadzonego przez organ I instancji postępowania sporządzony został w [...]r. "Raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko". Z raportu tego, sporządzonego na podstawie Ustawy o dostępie do informacji o środowisku i jego ochronie oraz o ocenach oddziaływania na środowisko z dnia 9.11.2000 (Dz.U. nr 109 poz 1157) oraz przepisów wykonawczych wynika, że planowana inwestycja zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których sporządzenie raportu może być wymagane.
Przedsięwzięcie składa się z wyposażenia elektryczno - przesyłowego stacji oraz anten sektorowych i anten parabolicznych mikrolinii montowanych do wsporników rurowych na wieży na wysokościach (środek elektryczny) 32,0 m - 49,5 m nad poziomem terenu. Na podstawie przeprowadzonej analizy zagrożeń, stwierdzono, że planowana inwestycja nie oddziaływuje w sposób negatywny na stan środowiska naturalnego i zdrowie ludzi. Jedynym możliwym zagrożeniem jest elektromagnetyczne promieniowanie niejonizujące emitowane przez anteny. Określony, na podstawie obliczeń i analizy przewidywanych rozkładów pól elektromagnetycznych, zasięg obszarów, dla których przekroczony jest dopuszczalny poziom elektromagnetycznego promieniowania niejonizującego został przedstawiony w zasadniczej części raportu. Obszary te, wyznaczone w przestrzeni, nie pokrywają się z miejscami przebywania ludzi i znajdują się na znacznej wysokości. Dlatego też proponuje się zrezygnowanie w drodze formalnych zapisów z tworzenia w przestrzeni obszarów ograniczonego użytkowania.
Zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa w sprawie szczegółowych zasad ochrony przed promieniowaniem szkodliwym dla ludzi i środowiska, dopuszczalnych poziomów promieniowania, jakie mogą występować w środowisku, oraz wymagań obowiązujących przy wykonywaniu pomiarów kontrolnych promieniowania z dnia [...]r, weryfikacja obliczonych obszarów dla których przekroczony jest dopuszczalny poziom elektromagnetycznego promieniowania niejonizującego winna nastąpić po uruchomieniu stacji i przeprowadzeniu pomiarów kontrolnych.
W dniu [...]r. została zamieszczona, na podstawie art. 13 ust. 1 pkt 1 powoływanej wyżej ustawy Informacja o wszczęciu postępowania administracyjnego
Postanowieniem z dnia [...]r. (Nr [...]) Starosta K. uzgodnił pozytywnie (aczkolwiek z zastrzeżeniami ) projekt budowy przedmiotowej stacji bazowej. Także Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W.– Oddział w W. uzgodnił pozytywnie (choć z zastrzeżeniami) wzmiankowaną wyżej inwestycję. Na pierwsze z postanowień zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. złożyła W.B. Na ostanie postanowienie zostało złożone, przez B sp. z o.o. w N. R., zażalenie do Głównego Inspektora Sanitarnego w W. Podobne zażalenia zostały złożone przez E. i C.W. Także szereg innych podmiotów wystąpiło do Wójta Gminy N. R. o zmianę lokalizacji przedmiotowej inwestycji.
Postanowieniem z dnia [...]r. Główny Inspektor Sanitarny w W. utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.
Z kolei Samorządowe Kolegium Odwoławczego w W. postanowieniem z dnia [...]r. ([...]) uchyliło zaskarżone postanowienie Starosty K. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Kolegium zarzuciło, iż kwestionowane postanowienie Starosty K. uzgadniające projekt budowy oparto na niewłaściwej podstawie prawnej, nie doręczono go stronom postępowania, a w pouczeniu zawarto wadliwe określenie sposobu jego zaskarżenia.
Postanowieniem z dnia [...] r. (Nr [...]) Starosta K. uznał za konieczne wykonanie raportu oddziaływania na środowisko dla przedmiotowej inwestycji, a jego zakres określa art. 31 ustawy o dostępie do informacji o środowisku i jego ochronie oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Postanowieniem z dnia [...]r. (nr [...]) Wójt Gminy N. R. stwierdził obowiązek sporządzenia wskazanego wyżej raportu.
W dniu [...]r. odbyła się przed Wójtem Gminy rozprawa administracyjna w Sprewie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla opisanej na wstępie inwestycji.
Postanowieniem z dnia [...]r. (nr [...]) Wójt Gminy zawiesił, na podstawie art. 97 par. 1 ust. 1 KPA, toczące się postępowanie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowanie terenu ze względu na fakt, iż opisane na wstępie postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...]r. zostało zaskarżone do Naczelnego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Postanowieniem z dnia [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło opisane wyżej postanowienie Wójta Gminy i stwierdziło brak podstaw do jego wydania. W uzasadnieniu tego postanowienia Kolegium wskazało, że nie było podstaw do jego wydania, ze względu na treść art. 40 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz zasady wyrażonej w art. 40 ust. 2 tejże ustawy.
Postanowieniem z dnia [...]r. (Nr [...]) Starosta K. postanowił odstąpić od uzgodnienia raportu oddziaływania na środowisko powyższej inwestycji. Wskazano, że dostarczony raport oddziaływania na środowisko nie odpowiada wymogom art. 52 – Prawa ochrony środowiska (Dz.U. nr 62, poz. 627 ze zm.). Kolejnym postanowieniem z dnia [...]r. ([...]) Starosta K. postanowił uzgodnić pozytywnie (aczkolwiek z zastrzeżeniami) przedstawiony "Raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko".
Decyzją z dnia [...]r. organ I instancji odmówił ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia opisano przebieg postępowania i podkreślono, że na każdym etapie jego prowadzenia właściciele działek przyległych sprzeciwiali się budowie stacji bazowej.
Wskazano, że na okoliczność tego zamierzenia projektowego w dniu [...] r. w świetlicy OSP w S. przeprowadzono rozprawę administracyjną z udziałem stron i protestujących przeciw planowanej inwestycji mieszkańców. Przedstawiciel Inwestora udzielił uczestnikom rozprawy wyjaśnień dotyczących konstrukcji masztu i charakteru inwestycji, jej wpływu na środowisko oraz okazał raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko projektowanego zamierzenia i inne dokumenty. W trakcie tej rozprawy zarzucono, że opracowany raport oddziaływania na środowisko dla projektowanej wieży zawiera istotne błędy. Zapisano bowiem w nim na str. 8 raportu, że w bezpośrednim otoczeniu działki nr [...] znajdują się wyłącznie pastwiska, a najbliższa zabudowa mieszkaniowa (jednorodzionna) o wysokości ok. 9 m. występuje w odległość 70 m od miejsca usytuowania anten nadawczych. Zapis ten jest niezgodny że stanem faktycznym, gdyż w terenie stwierdzono istnienie budynków mieszkalnych w odległości ok. 28 od wieży oraz budynku GOPR Grupy W.-K. w odległości ok. 18,0 m od wieży. W trakcie wizji lokalnej ustalono, że w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr [...] znajdują się cztery działki budowlane, z przeznaczeniem zabudowy mieszkaniowo-pensjonatowej dla celów turystycznych. Właściciele zakupionych działek zaprotestowali przeciw budowie stacji bazowej telefonii cyfrowej [...] i zagrozili zarządowi Gminy N.R. wystąpieniem o zwrot kosztów poniesionych na budowę budynków i zagospodarowanie terenów.
Strony postępowania oświadczyły, że nie zgadzają się na przedmiotową inwestycję, uzasadniając swoje stanowisko obawą przed szkodliwością tej inwestycji dla ich zdrowia i otoczenia. Wyrażają obawę, że w razie wystąpienia awarii wieży o wys. 50,5 m, stanowi ona bezpośrednie zagrożenie dla budynków już istniejących lub planowanych do wybudowania. Ponadto uważają, że obiekt - stalowa wieża postawiona w pobliżu ich domów spowoduje obniżenie wartości rynkowej posiadanych nieruchomości. Obowiązujący miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego Gminy N. R. dla terenu lokalizacji "Stacji bazowej telefonii komórkowej [...]" przewiduje budowę 8 budynków, które byłyby usytuowane w odległości 10 do 45 m od wieży.
Wójt Gminy N. R. po przeprowadzeniu przedmiotowego postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu stwierdził, że z powoływanego planu zagospodarowania przestrzennego wynika , że działka nr [...] i działki przyległe w jej otoczeniu przeznaczone są na cele usług turystycznych i znajdują się w granicach terenu oznaczonego na rysunku symbolem B1.17 UT,
Z powyższego zapisu wynika, że na terenach tych miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy N. R. przewiduje dla tej jednostki funkcję wyspecjalizowaną tj. rekreację (obsługa turystyki i wypoczynku),
Z opracowanego raportu oddziaływania na środowisko planowanej lokalizacji wynika:
a) w raporcie opracowanym w [...]r. w pkt.3 zapisano "w bezpośrednim otoczeniu stacji znajdują się wyłącznie tereny nie zainwestowane – pastwiska, a najbliższa zabudowa mieszkaniowa występuje w odległości ponad 70 m. Zostało to zakwestionowane i Starostwo Powiatowe w K. nakazało opracować nowy raport uwzględniający występującą zabudowę w otoczeniu stacji bazowej.
b) w uzupełnionym raporcie opracowanym w [...]r. uwzględniono występujące odległości min. budynków występujących w odległości 10 m i stwierdzono ze w chwili obecnej brak jest jakiejkolwiek zabudowy, co dalej nie odpowiada prawdzie. Z raportu tego wynika ze projektowana wieża z antenami nadawczo-odbiorczymi zdecydowanie góruje nad otoczeniem i to powoduje ich nieszkodliwość dla otoczenia.
Wskazano, że właściciele działek sąsiednich podnoszą, iż zakupili działki przeznaczone pod budowę obiektów pod usługi turystyczne, co jest zgodne że stanem faktycznym i prawnym. Wydanie w takiej sytuacji pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu pod lokalizację wieży telefonii komórkowej spowoduje pogorszenie ich sytuacji, a wybudowanie wieży doprowadzi do spadku zainteresowania usługami turystycznymi, stanowić będzie stałe zagrożenie możliwością awarii wieży i pomniejszy wartość tych nieruchomości.
Wskazano również, iż w trakcie prowadzonych inwestycji (budowy obiektów przeznaczonych dla turystyki) nie można zmieniać przyjętych ustaleń i wprowadzać inwestycję, która zmienia swym wyglądem całość otoczenia (istniejący ład przestrzenny). Zdając sobie sprawę, że dzisiejsza technika wymaga budowy wież nadawczo -odbiorczych dla telefonii komórkowej, pismem z dnia [...]r. r. wystąpiono do Inwestora o zapoznanie się z protestami stron oraz ich argumentami i rozpatrzeniu możliwości zmiany lokalizacji stacji bazowej. W tym celu Wójt Gminy N. R. wytypował działki Nr [...] i [...] w miejscowości S., z przeznaczeniem pod nową lokalizację. Do dnia dzisiejszego nie wpłynęło oficjalne stanowisko wnioskodawcy w tej sprawie. Nowa lokalizacja stacji bazowej telefonii komórkowej [...] uzyskała pozytywną opinię stron protestujących. Dodatkowym atutem za zmianą miejsca realizacji przedmiotowej jest to, że działki są własnością Gminy N. R. - i nie będzie problemów z ich nabyciem przez Inwestora.
W konkluzji organ I instancji wskazał, że planowana inwestycja jest sprzeczna z planem zagospodarowania przestrzennego, albowiem działka, na której miałaby być ona realizowana przeznaczona jest na cele usług turystycznych.
Od powyższej decyzji odwołał się Inwestor, który uzasadnieniu odwołania podkreślił niezasadność odmowy ustalenia warunków zabudowy dla projektowanego przez inwestora zamierzenia dowodząc, że sprzeczność takiego zamierzenia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może mieć miejsce wtedy, gdy realizacja inwestycji nie da się pogodzić z funkcją jaką dla danego terenu została przewidziana w planie. Nie dotyczy to jednak stacji bazowych telefonii komórkowej, które są obiektami nowymi nie uwzględnionymi w miejscowych planach. Podkreślił także, że przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy nie mogą być protesty mieszkańców, na które powołał się Wójt Gminy, bo decyzja o warunkach zabudowy z mocy art. 46 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym nie rodzi prawa do terenu, ani nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich.
Decyzją z dnia [...]r. ([...]) Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. rozpatrując wniesione odwołanie uznało, że zaskarżona decyzja podlega uchyleniu w całości nie tylko z powodu zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu, ale także z powodu wydania jej w oparciu o wyniki wadliwie przeprowadzonego postępowania, w którym naruszone zostały zasady wynikające z cyt. ustawy o dostępie do informacji o środowisku i jego ochronie.
Przepisy tej ustawy mające zastosowanie do spraw wszczętych przed dniem 1.10.2001 r. (tj. przed wejściem w życie Prawa ochrony środowiska) nakazywały - przed wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla obiektów mogących znacząco wpływać na środowisko do których przepisy szczególne zaliczają m.in. stacje bazowe telefonii komórkowej -przeprowadzenie postępowania z udziałem społeczeństwa, w trybie określonym w art. 13 tej ustawy. W ramach takiego postępowania wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, następnie opracowany raport oddziaływania inwestycji na środowisko, a wreszcie wydana decyzja należało zamieścić w publicznie dostępnym wykazie, który powinien być prowadzony w Urzędzie Gminy od [...]r. wg wzoru określonego rozporządzeniem Ministra Środowiska z 20 lutego 2001 r. Z akt sprawy przesłanych do Kolegium Odwoławczego przez Urząd Gminy w N. R. nie wynika, aby taki wykaz był w ogóle prowadzony. Zatem informacje zamieszczone na tablicach ogłoszeń w Urzędzie Gminy i w S. - miejscu projektowanej inwestycji, o złożeniu wniosku przez inwestora a następnie o opracowanym "raporcie" nie odpowiadały w swej treści przepisom art. 13 ustawy na które się powoływały.
Wynika z tego nie zastosowanie w rozpatrywanej sprawie jednego z najważniejszych elementów procedury przewidzianej tą ustawą, którą ustawodawca uznał za istotną na tyle, że obwarował jej naruszenie sankcją wynikającą z art. 36 cytowanej ustawy. Z powyższego powodu zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu, a sprawa przekazaniu do ponownego rozpatrzenia. Wniosek odwołującego o ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej stacji jest w tym kontekście niezasadny. Za zasadny uznano natomiast jego zarzut o błędnej argumentacji organu l instancji, zawartej w uzasadnieniu skarżonej decyzji odmownej. Nie zawiera ona bowiem prawidłowego uzasadnienia, z którego wynikałoby jakimi przesłankami prawnymi kierował się organ wydając takie rozstrzygnięcie.
W trakcie prowadzonego przez organ I instancji ponownego postępowania Inwestor przedstawił uzupełnienie do "Raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko". Z treści tego "Uzupełnienia" wynika, iż przeprowadzane badania, dane literaturowe oraz wykonane obliczenia rozkładów pól elektromagnetycznych wokół projektowanej stacji bazowej (przedstawione w raporcie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko) wykluczają zagrożenie dla zdrowia ludzi mogących się znaleźć w otoczeniu stacji bazowej. Rzeczywiste natężenie pola elektromagnetycznego pochodzące od projektowanych systemów antenowych na poziomie terenu oraz na poziomie ostatniej kondygnacji istniejących i projektowanych
budynków będzie kilkudziesięciokrotnie mniejsze od wartości dopuszczalnej wynoszącej 0,1 W/m2.
W konkluzji wskazano, że planowane przedsięwzięcie - montaż stacji telefonii cyfrowej [...] R. zlokalizowanej na wieży o wysokości 50,5 metra, na działce nr [...] w m. S. (gm. N. R.) - nie oddziaływuje w sposób negatywny na stan środowiska naturalnego i zdrowie ludzi. Jedynym możliwym zagrożeniem jest elektromagnetyczne promieniowanie niejonizujące emitowane przez anteny nadawcze. Określony, na podstawie obliczeń i analizy rozkładów pól elektromagnetycznych, obszar dla którego przekroczony jest dopuszczalny poziom elektromagnetycznego promieniowania niejonizującego znajduje się na wysokości powyżej 29,7 m nad poziomem terenu w odległości maksymalnej do 22,7 metrów od miejsc montażu anten oraz uwzględniając aktualne i planowane zagospodarowanie terenu otoczenia stacji można uznać obecne i przyszłe ograniczenia zabudowy terenów sąsiednich związane z jej eksploatacją (np. budowę obiektów mieszkalnych, pensjonatowych lub administracyjno-biurowych o wysokości powyżej 28 metrów w odległości 25 metrów od wieży) za nierealne. Zamierzona inwestycja nie powoduje zatem ograniczenia sposobu zagospodarowania działek sąsiednich, przez co nie zostaną naruszone interesy osób trzecich. Okoliczna ludność nie będzie miała fizycznie dostępu do obszarów o ponadnormatywnym poziomie promieniowania, co powoduje, że obszary te nie będą się pokrywały z miejscami przebywania ludzi. Na tej podstawie można stwierdzić, że planowana lokalizacja nie powoduje zagrożenia dla środowiska i zdrowia ludzi. Z powyższych względów proponuje się zrezygnowanie w drodze formalnych zapisów z tworzenia w przestrzeni obszarów ograniczonego użytkowania. Uzupełniono również postępowanie w zakresie wskazanym w orzeczeniu Kolegium.
W dniu [...]r. organ I instancji decyzją Nr [...] ponownie odmówił ustalenia wnioskowanych warunków o zabudowie i zagospodarowaniu terenu.
W uzasadnieniu decyzji opisano w sposób szczegółowy dotychczasowy przebieg postępowania przed obydwoma instancjami i dodatkowo wskazano, że planowana inwestycja zlokalizowana jest w centrum osiedla domów mieszkalno-pensjonatowych. Właściciele działek w bezpośrednim sąsiedztwie wieży wysuwają słuszne argumenty, że w trakcie realizacji przez nich ich inwestycji, zgodnych z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, Urząd wprowadziłby budowlę kolidującą z otoczeniem. Wieża konstrukcji stalowej o wys. 50,5 m nie pasuje architektonicznie do otoczenia osiedla, przewidywana na tym obszarze działalność w zakresie usług turystycznych zniechęci do korzystania z tworzonej bazy, gdyż zakłócone zostaną naturalne warunki wypoczynkowe. Budynki zlokalizowane są w odległości od 10 do 45 m od wieży, jej widok źle wpływać będzie na potencjalnych turystów, którzy przyjeżdżają na ten teren po, aby oderwać się od miejskiej architektury. Ponadto wiele osób boi się promieniowania wytwarzanego z nadajników anten przesyłowych, niezależnie od tego co mówi o tym raport oddziaływania na środowisko. Wskazano, że w raporcie opracowanym w [...]r. wykazywano, że w sąsiedztwie planowanej wieży znajdują się pastwiska, co nie odpowiada prawdzie. Zarzucono, że lokalizacji stacji bazowej jest nie do pogodzenia z funkcją turystyczną zapisaną w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego. Podkreślono, że Inwestor otrzymał propozycje innej lokalizacji, aby przerwać występujące konflikty społeczne z tą inwestycją.
Wskazano również, że nie można podzielić poglądu odwołującego się, że skoro stacje bazowe są obiektami nowymi, nie uwzględnionymi w miejscowych planach, gdyż plany te opracowywano w czasach, gdy takie obiekty nie istniały, i wobec tego stacje te mogą być lokalizowane w dowolnym miejscu. O lokalizacji decyduje opracowany raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, który wykonany jest na koszt inwestora i musi uwzględniać jego interesy. O nierzetelności raportu świadczą wykazywane w nim błędy. Takie stawianie sprawy krzywdzi właścicieli sąsiednich działek, którzy byli przekonani że inwestują na terenach usług turystycznych.
Wskazano także, że Wójt Gminy jest zainteresowany rozwojem turystyki na obszarze gminy N.R. Po upadku przemysłu, jest to potencjalne źródło dochodów. Wszelkie opracowania dotyczące zmiany struktury zatrudnienia dla tych terenów, zalecają inwestowanie w turystykę. Wybudowanie docelowo 8-miu budynków mieszkalno-pensjonatowych spowoduje znaczny dochód dla Gminy w postaci podatków i dochodów z prowadzonych usług dla mieszkańców gminy.
W tym stanie rzeczy organ I instancji uznał, że planowana inwestycja jest sprzeczna z ustaleniami "Miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy N.R.", gdyż działka nr [...] w miejscowości S. przeznaczona jest bowiem na cele usług turystyki (jed.urb. B1.17 UT) i taki zapis planu uzasadnia wydanie decyzji odmownej.
W odwołaniu od powyższej decyzji Inwestor wskazał, że zasadniczą przyczyną odmowy ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest sprzeczność planowanej inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego. Odwołujący się wskazał, że utrwalone orzecznictwo, tak NSA jak i Sądu Najwyższego wskazuje, że sprzeczność z ustaleniami plany zagospodarowania przestrzennego ma miejsce tylko wtedy, gdy realizacja zamierzenia inwestycyjnego nie da się pogodzić z funkcją, jaką dla danego terenu została przewidziana w planie, powodując jednocześnie faktyczną zmianę przeznaczenia terenu. Dotychczasowe poglądy doktryny wskazują, że telefonia komórkowa jest rodzajem inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, uzbrojenia terenu, a zatem, czy to w przypadku terenu przeznaczonego w planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę mieszkalną, czy też przeznaczonego na cele przemysłowe, czy na cele gospodarcze, jak w tym konkretnym przypadku, nie można wywodzić, że ma miejsce sprzeczność planowanej inwestycji z ustaleniami tegoż planu.
Odwołujący podkreśla, że planowana inwestycja zajmuje teren o powierzchni 400 m2, a jej budowa związana jest z dostarczeniem mieszkańcom gminy, tudzież przyjezdnym, odpowiedniej jakość sygnału w celu korzystania z usług sieci cyfrowej telefonii komórkowej [...] (ogólnie stosowana). Zarzucono, że treść uzasadnienia przedmiotowej decyzji kładzie duży nacisk na sprzeciw mieszkańców, którzy kategorycznie nie wyrażają zgody na realizację zamierzonego przedsięwzięcia. Należy stwierdzić, że na tym etapie przedwczesne są stwierdzenia, że wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji naruszy interesy prawne właścicieli działek sąsiadujących z terenem planowanej budowy stacji, bowiem jak wynika z art. 46 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym "decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego terenu nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich."
W opinii odwołującego się za arbitralne i całkowicie pozbawione podstawy prawnej należy uznać twierdzenie, że jakoby sąsiedztwo stacji bazowej powodowało ograniczenia w pełnym wykorzystaniu działek sąsiednich oraz spowodowało umniejszenie ich atrakcyjności. Zarówno materiały zgromadzone w sprawie w postaci raportu oddziaływania inwestycji na środowisko, jak też uzgodnień z organami opiniującymi (Sanepid i Wydział Ochrony Środowiska), czy potwierdzone pomiarami gęstości mocy w pobliżu setek istniejących już podobnych obiektów, faktyczne oddziaływanie PEM od stacji, nie pozostawiają żadnych wątpliwości. Wybudowanie stacji nie spowoduje ograniczeń w wykorzystaniu działek ościennych.
Zwraca się uwagę na fakt, że w toku prowadzonego postępowania administracyjnego organ opiniujący zobligował inwestora do uzupełnienia raportu oddziaływania na środowisko i poprawiony raport, uwzględniający uwagi organu ochrony środowiska oraz Urzędu Gminy, inwestor złożył w urzędzie Gminy N. R. w dniu [...]. Jednak organ I instancji nie przyjął tego do wiadomości i notorycznie w swoich decyzjach powołuje się na nieaktualny raport z [...]r. Zdaniem odwołującego się za obraźliwe i niedopuszczalne uznać należy, by Wójt Gminy w N. R. dopuszczał się pomówień oraz podważał rzetelność wykonanego raportu sugerując, że został on odpowiednio spreparowany, na zlecenie tego, który płaci za sporządzenie raportu – czyli Inwestora. Wskazuje się, że opracowanie raportu oddziaływania inwestycji na środowisko zostało narzucone inwestorowi przez obowiązujące prawo, jest obligatoryjne. Nie jest to zatem wymysł inwestora lub autora oceny. Sporządzający raport musi być (i jest) w pełni obiektywny i bezstronny, co gwarantuje mu to pozycje i zatrudnienie na rynku.
Inwestor zapewnia, że odległość wieży od granicy działki nr [...] wynosić będzie powyżej 3 m., co szczegółowo zostanie rozstrzygnięte i zbadane przez właściwy organ administracji budowlanej na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę. Wskazuje, że zarzut jakoby planowana inwestycja zlokalizowana została w centrum osiedla domów mieszkalno-pensjonatowych oraz że właściciele tych domów podnoszą iż budowa stacji bazowej koliduje z tworzoną na tym terenie bazą turystyczno-rekreacyjną nie odpowiada prawdzie, gdyż sąsiednie działki nadal pozostają niezabudowane, co łatwo może wyjaśnić wizja lokalna,.
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzją nr [...] Wójta Gminy N. R. z [...]r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu działki nr [...] w miejscowości S. ( gmina N. R.), dla budowy na niej stacji bazowej telefonii cyfrowej [...], nie znajdując podstaw do jej uchylenia lub zmiany.
W ocenie Kolegium opartej na analizie materiału dowodowego sprawy wnioskowana przez S.A A inwestycja na w/w terenie jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy N.R., uchwalonego przez Gminną Radą Narodową w 1990 r. a obowiązującego w dacie wydawanie decyzji na zasadzie wynikającej z art. 67 ust. 1a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.
W skardze skierowanej Naczelnego Sądu Administracyjnego-Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu znalazła się już przytaczana argumentacja o braku sprzeczności planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Dla przedmiotowej działki plan zakłada realizację funkcji usług turystycznych. Nie stanowi to jednak, zdaniem skarżącego, przeszkody do realizacji na takim terenie inwestycji o charakterze infrastrukturalnym.
Za pozbawione podstawy prawnej, w opinii skarżącego, należy uznać twierdzenie, że jakoby sąsiedztwo stacji bazowej powodowało ograniczenia w pełnym wykorzystaniu działek sąsiednich oraz spowodowało umniejszenie ich atrakcyjności. Zarówno materiały zgromadzone w sprawie, w postaci raportu oddziaływania inwestycji na środowisko, jak też uzgodnień z organami opiniującymi
(Sanepid i Wydział Ochrony Środowiska), czy potwierdzone pomiarami gęstości mocy w pobliżu setek istniejących już podobnych obiektów, faktyczne oddziaływanie PEM od stacji, nie pozostawiają żadnych wątpliwości. Wybudowanie stacji nie spowoduje ograniczeń w wykorzystaniu działek ościennych. Podkreślono również fakt, że w toku prowadzonego postępowania administracyjnego organ opiniujący zobligował inwestora do uzupełnienia raportu oddziaływania na środowisko (postanowienie Starosty K. z dnia [...]r.). Poprawiony raport uwzględniający uwagi organu ochrony środowiska oraz Urzędu Gminy inwestor złożył w urzędzie Gminy N. R. [...]r.. Jednak organ I instancji nie przyjął tego do wiadomości i notorycznie w swoich decyzjach powołuje się na nieaktualny raport z [...]r. (inwestor [...] zwrócił się do UG o zwrot nieaktualnego raportu).
Podkreślono także, że telefonia komórkowa jest rodzajem inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej w związku z tym nie można wywodzić sprzeczności zamiaru budowy takiej stacji na terenie przeznaczonym w planie czy to pod zabudową mieszkalną, czy też przeznaczonego na cele przemysłowe lub gospodarcze.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po ponownej analizie akt sprawy nie znalazło podstaw do uwzględnienia argumentów skargi.
Jak podkreślono w uzasadnieniu skarżonej decyzji w przypadku wątpliwości dotyczących zgodności funkcji projektowanego obiektu z obowiązującym "starym" planem zagospodarowania przestrzennego, w którego ustaleniach nie były uwzględniane obiekty typu stacje bazowe telefonii komórkowej, do organu wydającego decyzją o warunkach zabudowy należy ocena, czy taka stacja mieści się w pojęciu zbiorczym wynikającym z planu miejscowego. To gmina, która uchwaliła miejscowy plan, posiada bowiem wynikające z przepisu art. 4 ust. 1 cyt. ustawy tzw. władztwo planistyczne.
Z tego powodu zarówno organ l instancji jak i Kolegium Odwoławcze, jako organy orzekające o lokalizacji stacji bazowej telefonii komórkowej, w skład której wchodzi m.in. wieża o wys. 50,5 m uznały jej budową na terenie zabudowanym obiektami mieszkalno-pensjonatowymi za niezgodne z funkcją terenu, ustaloną planem zagospodarowania przestrzennego. W konkluzji Kolegium wniosło o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do dyspozycji art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W sprawach tych stosuje się jedynie dotychczasowe przepisy o wpisie i innych kosztach sądowych (art. 97 § 2).
Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar
sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), a także na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.
Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).
Z kolei art. 147 § 1 przywoływanej wyżej ustawy procesowej upoważnia Sąd, który uwzględnia skargę na uchwałę lub akt, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeśli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że skarga spółki P. jest zasadna i zaskarżona decyzja (i decyzja ją poprzedzająca) nie może się ostać w obrocie prawnym, gdyż została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, jak i procesowego.
Materialno-prawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 1999r., Nr 15, poz.139 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji.
I tak zgodnie z przepisem art. 2 ust. 1 powoływanej ustawy ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z zachowaniem warunków określonych w ustawach. W myśl zaś art. 7 ustawy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest przepisem gminnym.
Należy zważyć, iż zgodnie z przepisem art. 39 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym zmiana zagospodarowania terenu polegająca w szczególności na wykonaniu, odbudowie, rozbudowie i nadbudowie obiektu budowlanego wymaga ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Z kolei przepis art. 40 powoływanej ustawy stanowi, że w sprawach ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu orzeka się, w drodze decyzji, na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu, z zastrzeżeniem art. 13 ust. 1, na podstawie przepisów szczególnych. Decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z zastrzeżeniem ust. 3a i 3b, wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta, po uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych ustawą i przepisami szczególnymi.
Podkreślić przy tym należy, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest warunkiem wstępnym, podstawowym i niezbędnym dla rozpoczęcia procesu inwestycyjnego, co znajduje potwierdzenie w przepisie art. 47 ustawy, zgodnie z którym warunki zabudowy i zagospodarowaniu terenu ustalone w decyzji warunki, wiążą organ wydający pozwolenie na budowę.
Podstawową przesłanką decydującą o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania jest zgodność planowanego zamierzenia inwestycyjnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Przesłanka ta jest ujmowana przez ustawodawcę zarówno od strony pozytywnej, jak i negatywnej. Otóż zgodnie z przepisem art. 43 o zagospodarowaniu przestrzennym nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z kolei traktując to zagadnienie od strony negatywnej ustawodawca jednoznacznie rozstrzyga w przepisie art. 46a ustawy, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest nieważna, jeżeli jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższe uregulowania oznaczają, iż organ pierwszej instancji rozpatrując wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu winien przede wszystkim zbadać zgodność zamierzenia inwestycyjnego wnioskodawcy z planem zagospodarowania przestrzennego.
W rozpatrywanej sprawie organ rozstrzygający takiej oceny dokonał i ustalił, iż teren, na którym miałaby być realizowana planowana inwestycja jest przeznaczona w obowiązującym planie na realizację usług turystycznych.
Skoro zatem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy N. R., teren dla którego ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania domaga się A S.A. przeznaczony jest na realizację usług turystycznych, gdy zaś powszechnie wiadomo, że świadczenie usług turystycznych wymaga też odpowiedniego rozwoju infrastruktury technicznej, która umożliwi realizację takiej funkcji. Chodzi tu w szczególności o infrastrukturę, która umożliwi np. dostawę energii, wody, gazu, ale również dotyczyć to musi odpowiednio elementów, które składają się infrastrukturę z zakresu łączności, czy komunikacji. Elementem wspomnianej infrastruktury jest niewątpliwie stworzenie odpowiednich warunków technicznych umożliwiającej zarówno łączność przewodową (telefonia tradycyjna) jak i łączność komórkową (cyfrową). Można nawet twierdzić, iż na terenach, na których świadczy się usługi turystyczne owa łączność jest szczególnie ważna, gdyż umożliwia np. wezwanie pomocy w sytuacji zagrożenia życia lub zdrowia osób uprawiających niekiedy sporty ekstremalne, ale również zwykłych turystów. Należy w tym kontekście zważyć, iż stacja bazowa komórkowej telefonii cyfrowej [...] R., ma być realizowana na terenach na których uprawia się sporty zimowe, więc istnieje wzmożone ryzyko różnych urazów i właśnie telefonia cyfrowa może umożliwić wezwanie pomocy, w przypadku nieszczęśliwego wypadku.
W świetle powyższych ustaleń, stwierdzić należy, że brak wyraźnego zapisu w planie zagospodarowania przestrzennego Gminy N.R. o przeznaczeniu opisanego wyżej terenu pod budowę stacji bazowej telefonii cyfrowej (bo w momencie uchwalania planu takie jeszcze nie istniały), nie sprzeciwia się ustaleniu dla A S.A. w W. warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii cyfrowej [...] R. Stacja taka winna być taktowana jako element infrastruktury technicznej, która musi funkcjonować także tam gdzie podstawowe przeznaczenie terenu jest inne, jak to ma miejsce w rozpatrywanej sprawie.
Należy przy tym zważyć, że organ I instancji zarówno w pierwszej swej decyzji z [...]r. , jak i kolejnej – z [...]r. nie odniósł się jednoznacznie do kwestii,, dlaczego jeśli "stare" plany zagospodarowania przestrzennego nie przewidywały lokalizacji określonych urządzeń infrastrukturalnych (bo ich np. nie znano), to nie można ich realizować aktualnie, jako naturalne uzupełnienie funkcji podstawowej danego terenu. Odwoływanie się jedynie do władztwa planistycznego gminy nie uzasadnia dowolności w ocenie konkretnego stanu faktycznego.
Wbrew twierdzeniom organu I instancji (podtrzymanych przez organ odwoławczy) przeciwko lokalizacji stacji bazowej nie przemawia konieczność zapewnienia ochrony osobom trzecim, sąsiadujących z planowaną inwestycją. Inwestor uzyskał niezbędne uzgodnienia, odnoszące się w szczególności skutków funkcjonowania stacji bazowej dla środowiska naturalnego.
Zarówno materiały zgromadzone w sprawie, w postaci "Raportu oddziaływania inwestycji na środowisko", jak też uzgodnień z organami opiniującymi (Sanepid Wydział Ochrony Środowiska), czy potwierdzone pomiarami gęstości mocy w pobliżu setek istniejących już podobnych obiektów, faktyczne oddziaływanie promieniowania zdawały się wskazywać, że realizacja inwestycji nie spowoduje ograniczeń w wykorzystaniu działek ościennych. Z przedłożonego, a następnie uzupełnionego "Raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko", opracowanego przez mgr inż. J. B., biegłego Wojewody D., wynika, że stacja bazowa telefonii cyfrowej [...] R., będzie spełniać przepisy obowiązujące w zakresie ochrony przed elektromagnetycznym promieniowaniem niejonizującym. Z obliczeń i rysunków zawartych w w/w Raporcie i w jego uzupełnieniu wynika, że pole elektromagnetyczne o wartościach przekraczających dopuszczalny poziom gęstości pola elektromagnetycznego będzie występować w wolnej przestrzeni niedostępnej dla ludności, stąd stwierdzono, iż planowana inwestycja nie będzie oddziaływać w sposób negatywny na stan środowiska naturalnego i zdrowie ludzi.
Organy lokalizacyjne nie dokonały wszechstronnej oceny informacji zawartych w powoływanym Raporcie, przede wszystkim zaś nie uwzględniono faktu, że Raport ten został uzupełniony w zakresie oddziaływania niejonizującego. Nie uwzględniono tej okoliczności w trakcie ponownego rozpatrywania sprawy, a organ rozstrzygający nadal się odwoływał do wersji pierwotnej Raportu. Nie wyjaśniono również w sposób wyczerpujący kwestii istnienia zabudowań na działkach sąsiednich (i ewentualnego ich usytuowania), w kontekście zwłaszcza oddziaływania promieniowania niejonizujacego). W związku z rozbieżnością zdań między stronami a organami lokalizacyjnymi w tym zakresie należało rozważyć przeprowadzenie wizji lokalnej. Sposób procedowania, zaprezentowany przez organy lokalizacyjne powoduje niewątpliwie naruszenie dyspozycji art. 7 i 77 KPA. Są to bowiem okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia. Dopiero właściwe przeprowadzenia, przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, postępowania dowodowego i ustalenie w sposób nie budzący wątpliwości kwestii oddziaływania wspomnianego promieniowania na otoczenie, pozwoli wydać prawidłowe rozstrzygnięcie.
W konkluzji Sąd uznał, że sądowa kontrola zaskarżonej decyzji pozwoliła stwierdzić, iż zaskarżona decyzja nie może ostać się w obrocie prawnym i dlatego też – stosownie do dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – należało orzec, jak w sentencji wyroku.
Podstawę rozstrzygnięcia zawartego w punkcie II wyroku znajduje umocowanie w art. 152 tejże ustawy.
O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 wskazanej wyżej ustawy.