II SA/Wr 136/24

II SA/Wr 136/24 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2024-05-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-02-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Halina Filipowicz-Kremis /przewodniczący/
Władysław Kulon /sprawozdawca/
Wojciech Śnieżyński
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 344
art. 136 ust. 3, art. 216
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Protokolant: asystent sędziego Sławomir Mirowski po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 maja 2024 r. sprawy ze skargi R. T. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 22 grudnia 2023 r. Nr NRŚ-OR.7534.16.2022.MP w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu przez R. T., (dalej - strona, skarżącą), jest decyzja Wojewody Dolnośląskiego, (dalej - organ II instancji) z dnia 22 grudnia 2023 r., nr NRŚ-OR.7534.16.2022.MP w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W świetle przedłożonych łącznie ze skargą akt administracyjnych stan sprawy, w której zapadło kwestionowane rozstrzygnięcie, kształtował się następująco.
Skarżąca wnioskiem z dnia 13 maja 2020 r. wystąpiła do Starosty W. z żądaniem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości rolnej, działki nr [...] (wg. starej numeracji), która stanowi część działki nr [...], AM-[...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...]. Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego zainicjowanego żądaniem strony organ I instancji w dniu 9 września 2020 r. wydał decyzję nr GN.6821.9.2020, którą umorzył postępowanie w sprawie wskazując na jego bezprzedmiotowość. Wobec złożonego odwołania sprawa była badana przez organ II instancji, a Wojewoda w dniu 9 czerwca 2021 r. wydał decyzję nr NRŚ-OR.7581.43.2020.AN, którą uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zasadniczym powodem wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego było dostrzeżenie przez organ odwoławczy w prowadzonym przez Starostę W. uchybień natury procesowej.
Po dokonaniu przez organ I instancji dodatkowych czynności w sprawie, w dniu 22 kwietnia 2022 r. Starosta W. wydał decyzję nr GN.6821.9.2020, którą w oparciu o art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (aktualnie - Dz. U. z 2024 r., poz. 572 – dalej – k.p.a.), oraz art. 136 ust. 3 i art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (aktualnie - Dz. U. z 2023 r., poz. 344 t.j., dalej – u.g.n. umorzył postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, stanowiącej część działki gruntu nr [...] (poprzedni nr działki [...]), AM-[...], położonej w obrębie W.-M., gm. W.
Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ opisał dokumentację związaną z przedmiotową nieruchomością, a nawet przedstawił czynności jakie podjęto celem jej uzyskania. W szczególności przedstawiono informacje uzyskane z Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej oraz Sądu Rejonowego w W. Organ I instancji na podstawie zebranego materiału dowodowego ustalił stan prawny nieruchomości wskazując, że aktem nadania z dnia 20 stycznia 1960 r., nr [...] Powiatowa Komisja Ziemska nadała J. T. gospodarstwo rolne położone w W., obejmujące grunty rolne o powierzchni około [...] ha oraz 1/2 udziału w działce siedliskowej o powierzchni około [...] ha. W 1964 r. dokonano ustalenia i pomiaru stanu posiadania gruntów obrębu W. W wykazie oświadczeń uczestników tego postępowania przy pozycji J. T. oświadczenie o posiadaniu działek nr [...], [...] ([...]), [...], [...], [...], [...], złożyła jej córka B. M. Na podstawie ustalenia i pomiaru stanu posiadania opracowany został w 1964 r. rejestr ewidencji gruntów, w którym J. T. wpisano jako właścicielkę działek nr [...], [...], [...], [...], [...]. Decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. z dnia 6 lipcami 1966 r., nr 98/66 o wykonaniu aktu nadania nr [...] z 1960 r. ustalono, że gospodarstwo rolne nadane J. T. składa się z działek nr [...], [...], [...] o łącznej powierzchni [...] ha, dla których założono księgę wieczystą nr [...]. Z uzasadnienia decyzji nie wynika jaka była przyczyna niezaliczenia do gospodarstwa działek nr [...] i [...]. W szczegółowym rejestrze pomiarowo-klasyfikacyjnym pomiaru stanu posiadania wpisano pod pozycją [...] (dotyczącą gruntów J. T.) uwagę, że w wyniku ponownego dochodzenia nie potwierdzono użytkowania przez nią działek nr [...] i [...]. Podpis pod uwagą jest nieczytelny. Zmianą nr [...] ujawniono w rejestrze ewidencji gruntów i budynków, na podstawie postanowienia Sądu Powiatowego w W. (sygn. akt [...]) z dnia 6 grudnia 1965 r. oraz decyzji nr [...] z 1960 r. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. o wykonaniu aktu nadania, B. M., jako właścicielkę działek nr [...], [...], [...] o łącznej powierzchni [...] ha. W tym momencie w ewidencji gruntów właścicielką tego gospodarstwa była już B. M. Postanowieniem nr 1087/69 z dnia 22 maja 1969 r. Państwowe Biuro Notarialne w W. zawiadomiło ewidencję gruntów o wpisaniu w Dziale I księgi wieczystej nr [...] J. T. jako właścicielkę gospodarstwa rolnego o pow. [...] ha. Decyzją Wojewody Wrocławskiego z dnia 29 marca 1977 r., nr GTR.ge-47/496/77 wszczęto postępowanie scaleniowe gruntów obrębu W. W decyzji wymieniono jakie grunty są objęte scaleniem, w tym grunty indywidualnych gospodarstw rolnych. Wśród nich nie było działek nr [...], [...], [...] , jednak w wyniku scalenia, właścicielem działek nr [...] i [...] stała się osoba fizyczna (zmiana ewidencyjna nr [...]) i jako taki został ujawniony w rejestrze gruntów i budynków. Działka nr [...] pozostała własnością B. M. W operacie scalenia nie odnaleziono żadnego dokumentu oraz informacji tłumaczącej i stanowiącej bezpośrednią podstawę zmiany własności działek nr [...] i [...] . Nie ma też takiego dokumentu w zbiorze ewidencji gruntów i budynków. W latach 1986-1990 na zlecenie Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego we Wrocławiu, dokonano odnowienia operatu ewidencji gruntów. Wykonawcą odnowienia było Miejskie Przedsiębiorstwo Geodezyjne w Ł. Mapy odnowionej ewidencji sporządzono według zatwierdzonego podziału na 51 arkuszy. Sporządzono rejestr pomiarowo-klasyfikacyjny i zarysy pomiarowe granic. Władający gruntami zostali indywidualnie powiadomieni o ogłoszeniu stanu władania, z której to czynności sporządzono odpowiedni protokół. Wyniki odnowienia wykazano w nowym rejestrze ewidencyjnym. W ramach odnowienia numery działek ewidencyjnych zmieniły się następująco: działka nr [...] dostała nr [...] AM [...], działka nr [...] dostała nr [...] AM [...], działka nr [...] dostała nr [...] AM [...].
W szczegółowym rejestrze pomiarowo-klasyfikacyjnym sporządzonym przez geodetę Miejskiego Przedsiębiorstwa Geodezyjnego w Ł. J. J., na stronie [...] wpisano B. M. jako właścicielkę działki nr [...] AM [...], a na stronie [...] J. S. jako właściciela działek nr [...] AM [...] i nr [...] AM [...]. Jednocześnie jako właściciela działki nr [...] AM [...] wykazano Urząd Wojewódzki we Wrocławiu Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej. Wykazem zmian gruntowych sporządzonym w dniu 3 marca 1993 r. przez geodetę uprawnionego S. K. (nr rob. [...]) podzielono działkę nr [...] AM [...] na działki [...], [...], [...]. Na podstawie projektu podziału działki nr [...] AM [...] oraz wykazu zmian gruntowych sporządzonych w dniu 8 marca 1993 r. przez geodetę uprawnionego S. K. (nr rob. [...]) dokonano podziału działki nr [...] AM [...] na działki nr [...], [...], [...], [...], [...]. Decyzją Burmistrza Miasta i Gminy w W. z dnia 15 września 2006 r., nr GN.MZ.6011-61/2/06 zatwierdzono podział działki nr [...] AM [...] na działki nr [...], [...], [...], [...]. W momencie zatwierdzenia podziału działki nr [...] AM [...] stanowiła ona na podstawie decyzji Wojewody Wrocławskiego z dnia 22 listopada 1995 r., nr GK.gz.7012/231/95 własność Skarbu Państwa. Finalnie Starosta W. ocenił, że dawna działka nr [...] (numer zgodny z operatem pomiaru stanu posiadania z 1964 r.) należała do obszaru działki nr [...] AM [...], a w wyniku scalenia gruntów w 1977 r. działka ta weszła w obszar działki nr [...], a ta z kolei w wyniku odnowienia ewidencji gruntów weszła w obszar działki nr [...] "AM [...].
Następnie Starosta W. podał, że zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137 u.g.n., nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ gospodarujący zasobem nieruchomości. Warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140.
Z treści art. 136 ust. 3 u.g.n. wynika, że zwrotowi podlegają przede wszystkim te nieruchomości, które zostały wywłaszczone na rzecz Skarbu Państwu na podstawie indywidualnego i konkretnego aktu administracyjnego (decyzji) wydanego przez właściwy organ na podstawie obowiązujących przepisów prawa regulujących zasady związane z wywłaszczaniem nieruchomości. Zaznaczono też, że zwrotowi podlegają nieruchomości niezależnie od tego, w jakim czasie nastąpiło wywłaszczenie, co oznacza, że roszczenie o zwrot obejmuje nieruchomości wywłaszczone nie tylko na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami, lecz także na podstawie wcześniej obowiązujących ustaw wywłaszczeniowych. W myśl art. 216 ust. 1 u.g.n. przepisy rozdziału 6 działu III - Zwrot wywłaszczonej nieruchomości, stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 lub art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. poz. 64 oraz z 1982 r. poz. 79), ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz. U. poz. 138, z 1961 r. poz. 47 i 159 oraz z 1972 r. poz. 192), ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. poz. 216, z 1972 r. poz. 312 oraz z 1985 r. poz. 99), art. 22 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. poz. 159, z 1972 r. poz. 193 oraz z 1974 r. poz. 84), ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. poz. 192, z 1973 r. poz. 282 oraz z 1985 r. poz. 99) oraz do nieruchomości wywłaszczonych na rzecz państwowych i spółdzielczych przedsiębiorstw gospodarki rolnej, jak również do gruntów wywłaszczonych na podstawie odrębnych przepisów w związku z potrzebami [...] Parku Narodowego. Stosownie zaś do treści art. 216 ust. 2 u.g.n. przepisy rozdziału 6 działu III – zwrot wywłaszczonej nieruchomości, stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy odpowiednio na podstawie: art. 5 i art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz. U. poz. 240 oraz z 1957 r. poz. 172); art. 9 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. poz. 31); ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. poz. 127, z późn. zm.).
Wedle organu I instancji w art. 216 u.g.n. ustawodawca wymienił akty prawne, których przepisy dawały podstawę do nabywania lub przejmowania nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, do których odpowiednie zastosowanie znajdowały przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Powyższy katalog ma charakter zamknięty. Niedopuszczalne jest zatem, aby w drodze wykładni rozszerzać stosowanie instytucji zwrotu nieruchomości na nieruchomości, które nie zostały wywłaszczone, ani też nie zostały "przejęte lub nabyte" na podstawie przepisów wymienionych w art. 216 u.g.n. Wobec powyższego, aby domagać się zwrotu nieruchomości wywłaszczonej musi ona być najpierw wywłaszczona na podstawie aktu wywłaszczeniowego lub nabyta lub przejęta na podstawie przepisów wymienionych w art. 216 ust. 1 i 2 u.g.n.
Pod pojęciem "nieruchomość wywłaszczona" należy rozumieć wyłącznie nieruchomości, w stosunku do których Skarb Państwa lub określona jednostka samorządu terytorialnego nabyła prawo rzeczowe w drodze instytucji wywłaszczenia rozumianej sensu stricto. Oznacza to wywłaszczenie na podstawie indywidualnej (w znaczeniu podmiotowym) i w konkretnej (przedmiotowej) decyzji administracyjnej wydanej w postępowaniu administracyjnym na podstawie obowiązującego porządku prawnego regulującego zasady i tryb przymusowego odjęcia lub ograniczenia własności lub innych praw rzeczowych za odszkodowaniem.
Zdaniem organu I instancji w przypadku przedmiotowej nieruchomości nie doszło do wywłaszczenia nieruchomości na żadnej z podstaw wyliczonych expressis verbis w art. 216 ustawy, ani też działka ta nie została nabyta w drodze wywłaszczenia, zatem brak jest podstaw do ubiegania się o zwrot niniejszej nieruchomości w trybie i na zasadach przewidzianych w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Oceniając, że w sprawie brak jest podstaw materialnoprawnych do uwzględnienia wniosku uznano postępowanie za bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Końcowo organ przyjął, iż ustalenie nowych granic gospodarstwa rolnego na podstawie decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia 6 lipca 1966 r., nr 98/66, niewątpliwie nie stanowi wywłaszczenia w rozumieniu art. 136 ust. 3 u.g.n., ani też nie stanowi przejawu przejęcia lub nabycia nieruchomości na podstawie przepisów i ustaw wymienionych w art. 216 ust. 1 i 2 u.g.n. Zatem nie ma materialnoprawnych podstaw do rozpatrzenia złożonego wniosku co do jego istoty, bowiem nie doszło do wywłaszczenia nieruchomości lub przejęcia albo nabycia, o których mowa w art. 216 ust. 1 i 2 u.g.n., stanowiącej część działki gruntu nr [...], AM-[...], położonej w obrębie W.-M., gm. W. W tej sytuacji wnioskodawca nie może skutecznie domagać się zwrotu nieruchomości na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n.
Skarżąca nie zgodziła się z wydaną decyzją i oprotestowała ją instancyjnym środkiem zaskarżenia. W szczególności podniosła, że jej wniosek dotyczył nieruchomości rolnej nr [...], stanowiącej obecnie część działki nr [...], a nie innych szczegółowo analizowanych przez organ I instancji. Zdaniem odwołującej się błędnie odczytano jej pismo, w którym wskazała, że w związku z likwidacją gospodarstwa rolnego wraz ze szkołą rolną przejęte grunty nie są wykorzystywane w celu w jakim zostały przejęte. Nadto skoro w postanowieniu spadkowym z dnia 6 grudnia 1965 r. wyraźnie określono wielkość dziedziczonej nieruchomości na [...] ha, to Sąd musiał mieć do tego podstawę, natomiast analiza chronologiczna dat w zaskarżonej decyzji jest nieczytelna. Dodatkowo skoro teren działki nr [...] w wyniku scalenia gruntów w 1977 r. wszedł w skład działki nr [...], a następnie nr [...], to musiało dojść do "ustawowego prawnego przejęcia", gdyż ,,nie było zrzeczenia notarialnego ani rozliczenia, jedynie powiadomienie". W odwołaniu zaznaczono, iż na podstawie notatki bez daty i podpisu "nie potwierdzono użytkowania''' (...) i "nie mogło dojść przejęcia bez podstawy ustawodawczo-prawnej, a skoro nie było wywłaszczenia, do zgodnie z dokumentami potwierdzającymi dziedziczenie teren działki nr [...] powinien stanowić własność odwołującej się.
W dniu 22 grudnia 2023 r. Wojewoda Dolnośląski wydał decyzję nr NRŚ-OR.7534.16.2022.MP, którą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. i art. 9a u.g.n. orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego, poza wskazaniem na treść decyzji Starosty W. oraz żądań zamieszczonych w odwołaniu, wskazano wyznaczniki w postaci regulacji prawnych odnoszących się do rozstrzygnięcia w zakresie żądania inicjatorki postępowania tj. zwrotu w trybie przepisów u.g.n. wywłaszczonej nieruchomości. Podkreślenia wymaga, że organ II instancji prowadził też dodatkowe postępowanie wyjaśniające zmierzające do ustalenia stanu prawnego nieruchomości objętej wnioskiem. Z akt administracyjnych wynika, że przedłożono w tym zakresie stosowne dokumenty.
Wojewoda Dolnośląski w uzasadnieniu decyzji zawarł bardzo obszerny i szczegółowy opis zdarzeń o charakterze prawnym kształtujących sytuację przedmiotowej nieruchomości poczynając od aktu nadania po założenie księgi wieczystej w 2009 r. Wobec pozyskanych dokumentów organ II instancji przeprowadził analizę zmierzającą do wykazania czy w okresie pomiędzy dniem 20 stycznia 1960 r., a dniem 6 lipca 1966 r. (tj. pomiędzy wydaniem aktu nadania nr [...], a wydaniem orzeczenia o jego wykonaniu decyzją nr 98/66), doszło do pozbawienia B. T. lub J. T. prawa własności nieruchomości w granicach działki nr [...], w trybie obwiązujących wówczas przepisów: art. 6 lub art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości; ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach; ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi; art. 22 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach; art. 5 i art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli; art. 9 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych.
Wojewoda Dolnośląski przyjął, iż wyniki postępowania uzupełniającego nie pozostawiają, żadnych wątpliwości, że nieruchomość w granicach działki nr [...] nie była przedmiotem ani decyzji, umowy, ani podziału, wydanych, zawartych bądź zatwierdzonych w jednym z trybów wymienionych w przepisach art. 217 ust. 1 i 2 u.g.n. Wskazał bowiem, że w szczególności w zasobie ewidencji gruntów i budynków brak dokumentu stanowiącego podstawę nabycia ww. działki przez Państwo bądź Państwowe Technikum Rolnicze w W., a także objęcia jej w 1967 r. wymianą gruntów. Dokument taki nie zachował się również w ramach akt osiedleńczych ówczesnych właścicieli gospodarstwa rolnego. Z treści księgi wieczystej nr [...] wynika z kolei, że została ona założona na wniosek z dnia 19 lutego 2009 r., nr [...], przy którym przedłożono (nr [...] - nr [...]) wypisy z rejestru gruntów i wyrysy z map ewidencyjnych, a także protokół zdawczo-odbiorczy z dnia 15 lutego 1994 r. oraz decyzje Wojewody Wrocławskiego z dnia 10 września 1993 r. (znak 35/PGR/93) i z dnia 3 marca 1994 r. (znak GK.GZ.7012/47/94). Działki nr [...] przyłączono do nieruchomości objętej ww. księgą wieczystą na wniosek nr [...], na podstawie wypisu z rejestru gruntów (nr [...]) i wyrysu z mapy ewidencyjnej (nr [...]), gdzie przy wniosku załączono dodatkowo ww. protokół i ww. decyzje, a także protokół zdawczo-odbiorczy z dnia 12 kwietnia 1994 r. oraz decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 22 listopada 1995 r. (znak GK.GZ.7012/47/94). Jednakże żaden z dokumentów nie stanowił podstawy pozbawienia poprzedników prawnych wnioskującej prawa własności działki nr [...].
Zdaniem organu odwoławczego materialnoprawną podstawę aktu nadania stanowiły przepisy dekretu z dnia 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych (Dz. U. nr 46, poz. 340; dalej zwany "dek. 1951"), zgodnie z którymi:
- art. 5 - W celu poświadczenia własności gospodarstwa rolnego i jego przynależności powiatowa komisja ziemska wydaje z urzędu akty nadania, które zawierają określenie osób uprawnionych oraz powierzchni gruntów i innych składników gospodarstwa rolnego (ust. 1). Akty nadania wydane na podstawie dotychczasowych przepisów są poświadczeniem własności, o którym mowa w ust.l (ust. 2).
- art. 10 - W sprawach osadnictwa rolnego na obszarze Ziem Odzyskanych, nie unormowanych przepisami niniejszego dekretu, stosuje się przepisy dekretu z dnia 6 września 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i b. Wolnego Miasta Gdańska z tym, że osoba, która po dniu wejścia w życie niniejszego dekretu otrzyma akt nadania, staje się właścicielem tego gospodarstwa na zasadach niniejszego dekretu.
W dalszej części uzasadnienia decyzji organ przytoczył przepisy, w oparciu o które wydawano orzeczenie o wykonaniu aktu nadania, a były to:
- art. 5 dekretu z dnia 6 września 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta Gdańska (Dz. U. nr 49, poz. 279 nr 66, poz. 416 oraz z 1951 r. nr 40, poz. 340; dalej zwany "dek. 1946"); który stanowił, że: Nieruchomości, które wchodzą w skład zapasu ziemi, wolne są od wszelkich długów i ciężarów z wyjątkiem służebności, których utrzymanie w mocy uzna właściwa władza za niezbędne. Sprawa odpowiedzialności Państwa za te obciążenia zostanie uregulowana w odrębnych przepisach.;
- art. 6 dek.1951, zgodnie z którym: Granice gospodarstw rolnych oraz ich szacunek ustala orzeczenie o wykonaniu aktu nadania. Orzeczenie to wydaje z urzędu prezydium powiatowej rady narodowej (ust. 1). Prawomocne orzeczenie o wykonaniu aktu nadania jest podstawą wpisu w księdze wieczystej prawa własności i wierzytelności z tytułu należności przypadającej za gospodarstwo rolne (ust. 2). Prezydium powiatowej rady narodowej zgłasza z urzędu wniosek o dokonanie wpisu w księdze wieczystej (ust. 3).;
- art. 12, art. 13 i art. 14 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. z 1959 r. nr 14, poz. 78; dalej zwany "dek. 1955"), w których uregulowano tryb zwolnienia repatriantów, którzy stosownie do umów międzynarodowych mają otrzymać nieruchomości w zamian za nieruchomości pozostawione poza granicami Państwa, a także ich następców prawnych, od obowiązku uiszczenia ceny nabycia nadanych im nieruchomości państwowych.
Wskazane przepisy pozwoliły Wojewodzie na konkluzję, że nie zawierały one podstawy prawnej do pozbawienia prawa własności, gdyż podstawę do wydania takiego rozstrzygnięcia zawierały przepisy art. 15 dek.1955, w myśl których: Gospodarstwo rolne (działka pracownicza, rzemieślnicza itp.) nabyte na podstawie przepisów o przeprowadzeniu reformy rolnej lub o ustroju rolnym i osadnictwie, lecz opuszczone przez właściciela przed wejściem w życie niniejszego dekretu, przechodzi z mocy prawa na własność Państwa - bez odszkodowania i wolne od obciążeń z wyjątkiem służebności gruntowych (ust. 1). Przejście gospodarstwa (działki) na własność Państwa stwierdza prezydium powiatowej rady narodowej (ust. 2). Gospodarstwo (działkę), które przeszło na własność Państwa stosownie do ust. 1, nadaje się na własność osadnikowi, który na nim gospodaruje na podstawie przydziału dokonanego przez prezydium powiatowej rady narodowej (ust. 3). Brak jednak jakichkolwiek informacji o wydaniu decyzji na podstawie art. 15 dek.1955. Nawet gdyby decyzja taka została wydana, to w świetle dyspozycji art. 216 u.g.n., do nieruchomości przejętej w tym trybie nie miałyby zastosowania przepisy rozdziału 6 działu III u.g.n., regulujące zwrot wywłaszczonych nieruchomości.
Ostatecznie organ II instancji wskazał, uwzględniając stan faktyczny i prawny przedmiotowej nieruchomości, że w niniejszym przypadku nie doszło do wywłaszczenia w rozumieniu przepisów u.g.n. W dwuetapowym trybie nadawania na własność gospodarstw rolnych, po wydaniu aktu nadania, w decyzji o jego wykonaniu, nie przyznano prawa własności działki nr [...]. Wynikało to z ustaleń poczynionych podczas sporządzania operatu pomiarowego w 1964 r., podczas których uznano, że nie jest ona użytkowana. W konsekwencji ustalając granice gospodarstwa na podstawie art. 6 ust. 1 dek. 1951 pominięto działkę nr [...]. Działka ta nigdy nie została ujawniona w księdze wieczystej jako przedmiot prawa własności J. T. bądź B. M., a jedynie przejściowo w operacie ewidencji gruntów J. T. była wpisana jako osoba władająca gruntem, lecz nie jako właściciel. Polegało to zatem nie tyle na pozbawieniu prawa własności działki nr [...], co nieprzyznaniu tego prawa.
Finalnie Wojewoda zaznaczył, uzasadniając ocenę rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego traktującego o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego, że działania Prezydium nie można jednak rozpatrywać w kategoriach wywłaszczenia, o jakim mowa w przepisach art. 136 i art. 216 u.g.n., a co najwyżej może być ono oceniane pod kątem prawidłowości stosowania przepisów dek. 1946, dek. 1951 i dek.1955. Jednakże ocena decyzji nr 98/66, z dnia 6 lipca 1966 r. nie jest przedmiotem niniejszego postępowania, a jej wzruszenie przez organ właściwy do ewentualnego stwierdzenia nieważności, de facto jest już niemożliwe.
W skardze wywiedzionej na opisaną wyżej decyzję skarżąca nie skonstruowała konkretnych zarzutów i wniosków procesowych. Wskazała jednakże, że nie uznano prawa własności uznanego przez Sąd Rejonowy w W. w sprawie dotyczącej spadku po J. T. Sygnalizowano też brak brania pod uwagę wielkości areału nadanego aktem nadania, który drastycznie pomniejszono przy wpisywaniu do księgi wieczystej, której przez 20 lat nie zakładano. Na koniec w skardze zamieszczono informację, że syn J. T., a ojciec skarżącej, przeszedł szlak bojowy do B. wyzwalając ziemie polskie.
W udzielonej Sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie informując, że nie znaleziono podstaw do jej uwzględnienia.
W piśmie procesowym z dnia 28 lutego 2024 r. skarżąca wskazała, że decyzja została wydana po przewlekłym postępowaniu, zaś nie kwestionowanie mocy postanowienia sądu w sprawie nabycia spadku oraz twierdzenie, że nie doszło do wywłaszczenia, a wpis do księgi wieczystej nastąpił na podstawie orzeczenia władzy wykonawczej świadczyłby, że władza sądownicza jest podległa władzy wykonawczej, a nie odwrotnie. Zdaniem skarżącej, skoro nie doszło do wywłaszczenia, to jako legalny spadkobierca B. M. nabyła ona prawa do tej nieruchomości i jest ona jej własnością. Nie otrzymała ona też żadnych legalnych dokumentów zrzeczenia się tej nieruchomości.
Na rozprawie w dniu 16 maja 2024 r. skarżąca potrzymała twierdzenia zawarte w skardze i w piśmie procesowym złożonym w toku postępowania sądowoadministracyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.
Skarga nie posiadała uzasadnionych podstaw i jako taka podlegała oddaleniu.
Na wstępie trzeba zaznaczyć, że kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do badania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa. W wyniku takiej kontroli decyzja lub postanowienie mogą zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności naruszających prawo i przez to mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. - Dz. U. z 2023 r., poz. 1634) - zwanej dalej: p.p.s.a. lub też wystąpiło naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia jej nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie zaś do treści art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.
Przystępując do analizy sprawy z punktu widzenia norm prawnomaterialnych należy w pierwszym rzędzie mieć na uwadze okoliczności faktyczne i prawne oraz twierdzenia jakimi strona skarżąca wspiera swoje stanowisko o zasadności żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Poczynając od samego wniosku inicjującego postępowanie, przez twierdzenia artykułowane w toku postępowania pierwszoinstancyjnego, przez odwołanie, skargę i kończąc na piśmie złożonym w postępowaniu sądowoadministracyjnym, jako wiodący jawi się pogląd skarżącej dotyczący rozbieżności w powierzchni nieruchomości ujętej w akcie nadania z dnia 20 stycznia 1960 r., nr [...] oraz w decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. z dnia 6 lipca 1966 r. nr 98/66 o wykonaniu aktu nadania. Znamienne w tym względzie będzie pismo skarżącej z dnia 15 czerwca 2020 r. stanowiące odpowiedź na pismo Starosty W. z dnia 27 maja 2020 r. żądającego wskazania aktu prawnego stanowiącego podstawę wywłaszczenia, w którym to skarżąca podała wprost, że ,,wywłaszczenie działek nr [...] ([...] ha) oraz nr [...] ([...] ha) nastąpiło decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej nr 98/66 z dnia 6 lipca 1966 r. ustanawiającą nowe granice gospodarstwa B. M. z [...] ha na [...] ha". Dla porządku zaznaczyć przyjdzie, że wobec uchylenia w postępowaniu odwoławczym pierwotnej decyzji Starosty W., w toku postępowanie wielokrotnie badany i analizowany był wątek wszelkich aktów administracyjnych, a nawet o charakterze cywilnoprawnym, dotyczących nieruchomości objętej wnioskiem strony.
Wobec powiedzianego, skoro nie może w świetle materiału aktowego budzić wątpliwości konkretyzacja aktu, w którym strona upatruje wywłaszczenia nieruchomości, niejako sygnalizacyjnie należy w tym miejscu tylko przypomnieć, że wniosek ten podlegał rozpoznaniu w oparciu o treść art. 136 ust. 3 i art. 216 cytowanej już u.g.n. Wskazane tu przepisy warunkują możliwość zwrotu nieruchomości w przypadku ziszczenia się warunku sine qua non, a mianowicie wykazania, że nieruchomość objęta wnioskiem jest nieruchomością wywłaszczoną w rozumieniu art. 136 ust. 3 tej ustawy, względnie z nieruchomością przejętą lub nabytą przez Skarb Państwa w trybie przepisów wymienionych w wyczerpujący sposób w jej art. 216. Odpowiedzi na to pytanie należy udzielić poczynając od wskazania, że zgodnie z art. 112 ust. 2 u.g.n. - wywłaszczenie nieruchomości polega na pozbawieniu albo ograniczeniu, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości. Wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób, niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy. Wywłaszczenie w rozumieniu tego przepisu i w konsekwencji w rozumieniu art. 136 ust. 1 i 3 u.g.n. ma zatem znacznie węższą treść, niż pojęcie wywłaszczenia zawarte w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Wywłaszczenie dokonywane na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami przeprowadzane jest w postępowaniu administracyjnym, w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej, przez wydanie decyzji (art. 112 ust. 2).
Zamykając już powiedziane należy zdecydowanie podkreślić, że aby możliwe było zadośćuczynienie wnioskowi strony żądającej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, w istocie musi dojść do wywłaszczenia nieruchomości. Nadto nie można także pominąć regulacji wynikającej z art. 216 u.g.n. wskazującego, że przepisy rozdziału 6 działu III u.g.n. dotyczące zwrotu nieruchomości wywłaszczonych stosuje się odpowiednio do:
- ust. 1 - nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie:
- art. 6 lub art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. poz. 64 oraz z 1982 r. poz. 79),
- ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz. U. poz. 138, z 1961 r. poz. 47 i 159 oraz z 1972 r. poz. 192),
- ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. poz. 216, z 1972 r. poz. 312 oraz z 1985 r. poz. 99),
- art. 22 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. poz. 159, z 1972 r. poz. 193 oraz z 1974 r. poz. 84),
- ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. poz. 192, z 1973 r. poz. 282 oraz z 1985 r. poz. 99)
- do nieruchomości wywłaszczonych na rzecz państwowych i spółdzielczych przedsiębiorstw gospodarki rolnej,
- do gruntów wywłaszczonych na podstawie odrębnych przepisów w związku z potrzebami [...] Parku Narodowego;
W myśl ust. 2 do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy odpowiednio na podstawie:
- art. 5 i art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz. U. poz. 240 oraz z 1957 r. poz. 172);
- art. 9 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. poz. 31);
- ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. poz. 127, z późn. zm.).
Niezmienność stanowiska skarżącej pozostającej w przekonaniu, że doszło do wywłaszczenia jej poprzedników prawnych z nieruchomości w ocenie Sądu spotkała się z adekwatną reakcją orzekających w sprawie organów, w szczególności organu II instancji. I tak Starosta W. w decyzji z dnia 22 kwietnia 2022 r. wyartykułował wprost stanowisko, że nie doszło do wywłaszczenia nieruchomości na żadnej z podstaw wyliczonych expressis verbis w art. 216 u.g.n. i brak jest podstaw materialnoprawnych do uwzględnienia wniosku. Z kolei Wojewoda Dolnośląski, po opisaniu stanu faktycznego i prawnego nieruchomości w 12 szczegółowych punktach dochodzi do jednoznacznej konkluzji, że przedmiotowa nieruchomość nie była przedmiotem ani decyzji, umowy, ani podziału, wydanych, zawartych bądź zatwierdzonych w jednym z trybów wymienionych w przepisach art. 217 ust. 1 i 2 u.g.n.
Wobec obszernego materiału aktowego Sąd nie widzi potrzeby powielania w tym miejscu całości rozważań organu II instancji zarówno co do szeregu zebranych dokumentów dotyczących stanu prawnego nieruchomości jak i chronologii tych dokumentów oraz braku dokumentów wskazujących na wywłaszczenie nieruchomości. Niewątpliwie jednak zaznaczyć trzeba, że zarówno rozważania organu, jak też przyjęte wnioski i konkluzje jawią się jako spójne, rzeczowe i w pełni korespondujące z aktami sprawy. Nie ma więc żadnych podstaw, aby ustalenia organu mogły być wiązane z zasadnymi zarzutami dotyczącymi naruszenia norm prawa materialnego lub przepisów procedury administyracyjnej.
Zwrócić należy uwagę na rozważania organu odwoławczego zamieszczone na stronach 5-6 uzasadnienia decyzji, gdzie omówiono procedurę związaną z aktem nadania i orzeczenia o wykonaniu aktu nadania. W tej części uzasadnienia decyzji zostało wyrażone stanowisko, które spotkało się z pełną aprobatą składu orzekającego Sądu, że przepisy te nie zawierały podstawy prawnej do pozbawienia prawa własności. Nie powielając jasnych i nie pozostawiających wątpliwości twierdzeń organu odwoławczego, przyjdzie zdecydowanie zaakcentować, że dwuetapowość postępowania polegającego na wydaniu aktu nadania i orzeczenia o wykonaniu aktu nadania niejednokrotnie prowadziły do sytuacji, gdy w obu tych aktach powierzchnia nieruchomości była różna. Akt nadania nie przesądzał o nabyciu własności nieruchomości lecz dopiero orzeczenie o wykonaniu aktu nadania dawało podstawy do dokonania odpowiedniego wpisu w księdze wieczystej w zakresie własności nieruchomości. Wojewoda Dolnośląski dostatecznie zresztą klarował stronie, że różnica w powierzchni nieruchomości warunkowana mogła być regulacjami wynikającymi z art. 15 dekretu z 1955 r., gdzie nieruchomości opuszczone przez właściciela przed wejściem w życie dekretu przechodzą na własność Skarbu Państwa bez odszkodowania i wolne bez obciążeń. Pewne światło w sprawie dają także dokumenty dotyczące ustalenia w 1963 r. stanu władania gruntami i operatu pomiarowego z 1964 r.. Z dokumentów tych wynika, że powierzchnia gruntów posiadanych przez poprzedników prawnych skarżącej wynosi [...] ha, a nie jak ma to miejsce w akcie nadania [...].
Zatem, wobec twierdzeń skarżącej, należy zwrócić uwagę, że rozbieżność w powierzchni nieruchomości nie jest wynikiem żadnego aktu administracyjnego dającego się utożsamiać z wywłaszczeniem, co w konsekwencji dawało by uzasadnione podstawy do skutecznego orzeczenia o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Sąd przyjął zatem, że przedstawiona przez Wojewodę Dolnośląskiego szeroka argumentacja zasługuje w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego na akceptację sądu i dlatego uznał zarzuty skargi za chybione.
Mając na względzie powyższe, Sąd za prawidłowe uznał wnioski organów co do tego, że nie zachodzą okoliczności, umożliwiające prowadzenie postępowania rozstrzygającego co do meritum wniosku o zwrot nieruchomości w trybie art. 136 ust. 3 w związku z art. 216 ust. 1-3 u.g.n., gdyż przedmiotowa nieruchomość nie była objęta wywłaszczeniem. W konsekwencji skarżąca nie mogła skutecznie domagać się zwrotu przedmiotowej nieruchomości a organy prawidłowo uznały, że zachodzi bezprzedmiotowość postępowania, skutkująca koniecznością jego umorzenia (art. 105 § 1 k.p.a.).
Z przedstawionych powyżej przyczyn na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji.