II SA/Wr 1357/03

II SA/Wr 1357/03 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2005-01-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2003-06-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Daria Sachanbińska /przewodniczący sprawozdawca/
Elżbieta Naumowicz
Teresa Cisyk
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Teresa Cisyk asesor sądowy Elżbieta Naumowicz Protokolant: referent stażysta Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 stycznia 2005 r. sprawy ze skargi D. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. na rzecz D. O. kwotę 10 (dziesięć) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Pismem z dnia 18 czerwca 2002 r. Naczelnik Wydziału Architektury, Gospodarki Gruntami i Inwestycji Urzędu Miejskiego w N. poinformował D. O. o wydaniu przez Burmistrza [...] w dniu 4 marca 2002 r. decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie Baru [...] w M. Jednocześnie wyjaśniono, że organ nie był zobowiązany do zawiadamiania D. O. o toczącym się postępowaniu, gdyż jej nieruchomość nie sąsiaduje bezpośrednio z terenem, na którym zaplanowano inwestycję.
W kolejnym piśmie, z dnia 15 lipca 2002 r., D. O. poprosiła o wyjaśnienie sprawy, gdyż stanowisko przedstawione w piśmie z dnia 18 czerwca 2002 r. uznała za niezgodne z prawem budowlanym, a to art. 5 ust. 1 pkt. 6 i art. 5 ust. 2, oraz przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r., w szczególności z § 1 ust. 2 pkt 4 i 8, § 18 ust. 1, §323 i § 324. Uzasadniając powyższe zarzuty, D. O. podkreśliła, że ochrona interesu osób trzecich w postępowaniu administracyjnym obejmuje m. in. ochronę przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas a obowiązkiem organu jest dbałość o zapewnienie mieszkańcom zadawalających warunków do pracy, odpoczynku oraz snu. Już obecnie funkcjonowanie Baru [...] wiąże się z nadmiernym hałasem, co niejednokrotnie zgłaszano Burmistrzowi. Nadto nie są przestrzegane godziny jego otwarcia a przyjeżdżający samochodami klienci, parkując na łuku drogi i drogach dojazdowych do domostw, stwarzają zagrożenie dla uczestników ruch drogowego. Mimo licznych interwencji i protestów, urzędnicy nie uwzględnili interesów mieszkańców.
Odpowiadając na w/w zarzuty (pismo z dnia 8 sierpnia 2002 r.), Burmistrz [...] wskazał, iż za strony postępowania administracyjnego uznano osoby i instytucje, których działki bezpośrednio sąsiadują z terenem inwestycji. Efektem konsultacji prowadzonych z tymi właśnie podmiotami jest określenie w decyzji dopuszczalnych norm hałasu oraz nakazanie ustalenia czytelnych zasad parkowania pojazdów. Za zgodą Zarządu Dróg Powiatowych w N. przewidziano parking dla klientów lokalu, który usytuowany będzie w pasie drogowym drogi powiatowej. Jednocześnie Burmistrz poinformował, iż D. O. przysługuje prawo wystąpienia z żądaniem wznowienia postępowania.
Pismem z dnia 26 sierpnia 2002 r., nadanym na poczcie w dniu 27 sierpnia 2002 r., D. O. wniosła o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną z dnia 4 marca 2002 r. i uznanie jej za stronę postępowania administracyjnego. Podniosła, iż organ, działając w sposób wadliwy, nie wprowadził do postępowania większego kręgu osób mieszkających w pobliżu planowanej inwestycji a nadto nie zasięgnął opinii sołtysa, czy też rady sołeckiej. Wbrew treści art. 5 ust. 1 pkt 6 i art. 5 ust. 2 pkt 3 prawa budowlanego nie zapewniona została ochrona interesów osób trzecich, zwłaszcza jeśli chodzi o ochronę przed hałasem. Mimo licznych interwencji w sprawie zbyt głośno puszczanej muzyki, zakłócania spokoju przez klientów lokalu oraz wadliwego parkowania samochodów, Urząd w N. nie podjął żadnych działań zmierzających do zlikwidowania tych uciążliwości. Wnioskująca o wznowienie postępowania obawia się, że rozbudowanie Baru [...] o salę taneczną pogorszy istniejącą sytuację.
W wyniku rozpatrzenia tego wniosku Burmistrz [...], decyzją z dnia 19 września 2002 r., odmówił wznowienia postępowania uznając, że D. O., której nieruchomość nie graniczy bezpośrednio z terenem inwestycji, nie może być traktowana jako strona postępowania w przedmiotowej sprawie. Powyższa decyzja została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., które w decyzji z dnia 12 listopada 2002 r. o numerze [...] stwierdziło, że w przypadku wskazania przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, badanie przymiotu strony może nastąpić wyłącznie w trybie art. 150 i 151 k.p.a., tj. po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Kolegium podkreśliło, że w postępowaniu wstępnie oceniającym podanie o wznowienie postępowania organ winien ograniczyć się do zbadania, czy podanie oparto na ustawowej przesłance i czy zostało wniesione w terminie.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, postanowieniem z dnia 7 stycznia 2003 r. Burmistrz [...], działając na podstawie art. 149 § 1 i 2 k.p.a. wznowił postępowanie objęte wnioskiem z dnia 26 sierpnia 2002 r. Następnie decyzją z dnia [...], o numerze [...], działając na podstawie art. 145 i art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia 4 marca 2002 r. Organ wyjaśnił, iż nieruchomość, której współwłaścicielką jest D. O., oddziela od terenu objętego planowaną inwestycją działka będąca własnością rodziny D., która została zakwalifikowana jako strona postępowania, oraz pas drogi powiatowej. Zdaniem organu, D. O. posiada jedynie interes faktyczny w żądaniu wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją, nie wskazała bowiem przepisu prawa materialnego stanowiącego podstawę prawną jej żądania, a w konsekwencji nie posiada interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a. W tej sytuacji nie może być uznana za stronę postępowania, gdyż decyzja Burmistrza z dnia 4 marca 2002 r. nie dotyczyła jej uprawnień. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego Burmistrz wskazał, że stronami postępowania dotyczącego decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być tylko: zainteresowany inwestor, właściciel nieruchomości na której inwestycja ma być realizowana, oraz inne podmioty – właściciele bądź użytkownicy wieczyści działek bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji – pod warunkiem jednak, że posiadają interes prawny.
Ponadto organ podkreślił, że akcentowane we wniosku sprawy hałasu i parkowania samochodów były przedmiotem badania, czego efektem jest ustalenie warunków dopuszczalnego poziomu hałasu na granicy terenów mieszkaniowych, a więc działek usytuowanych znacznie bliżej inwestycji niż działka D. O., a także nałożenie na inwestora obowiązku określenia czytelnych zasad parkowania pojazdów, by w przyszłości nie dochodziło do kolizji z innymi użytkownikami drogi. Tak określone dla inwestycji warunki chronią interesy właścicieli działek bezpośrednio sąsiadujących z Barem [...], jak i interesy właścicieli działek położonych dalej.
W odwołaniu od powyższej decyzji D. O. wyraziła wątpliwość, czy przy wydawaniu decyzji na rzecz inwestora – Z. D., zasięgnięto opinii: Powiatowego Zarządu Dróg w N., co wydaje się konieczne w związku z niedozwolonym parkowaniem samochodów przez klientów baru, Powiatowej Komisji Policji, która podejmuje interwencje w związku ze skargami mieszkańców wsi, oraz Sołtysa wsi [...], z uwagi na hałas i zanieczyszczenie części wsi przez "bywalców" lokalu. Ponadto skarżąca podkreśliła, że obowiązkiem Burmistrza jest ochrona interesów osób trzecich, a więc także interesów jej rodziny, która ma prawo do spokojnego życia i odpoczynku. Ustalone, wcześniejszymi decyzjami, normy dopuszczalnego hałasu dla Baru [...] już obecnie są przekraczane. Ponadto Burmistrz [...] prowadzi postępowanie, nie dotrzymując ustawowych terminów ani też nie powiadamiając zainteresowanych osób o powodach ich przekraczania. Dodatkowo skarżąca podniosła, że uzasadnienie decyzji, od której wniosła odwołanie, nie opiera się na faktach, gdyż Bar [...] ma być zamykany o godzinie 22 – iej a jest czynny do godzin rannych.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., decyzją z dnia [...], nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Oceniając prawidłowość rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, podzielono pogląd o braku u D. O. interesu prawnego, opartego na normie prawa materialnego, który upoważniłby organ do przyznania jej legitymacji procesowej w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia 4 marca 2002 r., wydaną na rzecz Z. D. – właściciela Baru [...]. Uznano, że uciążliwości powodowane użytkowaniem obiektu gastronomicznego, które wskazuje skarżąca, nie pozwalają na przyjęcie stanowiska, iż doszło do naruszenia jej interesu prawnego. D. O. posiada jedynie interes faktyczny, a ten – z uwagi na treść art. 28 k.p.a. – nie daje osobie przymiotu strony. D. O. nie jest wnioskodawcą występującym o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, właścicielem nieruchomości wskazanej pod realizację zamierzonej inwestycji ani też nie jest właścicielem sąsiedniej nieruchomości. Ponadto nie potrafi wykazać, że ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zgłoszonej inwestycji spowoduje zmianę w jej sytuacji prawnej, ponieważ żaden stosunek prawny nie wiąże jej osoby z przedmiotem sprawy. W tej sytuacji podzielono stanowisko Burmistrza [...], iż w niniejszej sprawie nie wystąpiła przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Kolegium nie stwierdziło też, by w sprawie istniały inne przesłanki wymienione w § 1 art. 145 k.p.a., zatem nie było podstaw do uchylenia decyzji ostatecznej z dnia 4 marca 2002 r.
W skardze skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego D. O. wnosiła o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O., nie godząc się ze stanowiskiem organu odwoławczego, iż nie wykazała interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a. Skarżąca wywiodła swój interes prawny przede wszystkim z norm konstytucyjnych, a to art. 18, art. 30, art. 47 i art. 72 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, które zapewniają rodzinie pełną ochronę, gwarantują prawo do życia prywatnego i odpoczynku w godziwych warunkach. Organy stoją na straży tych praw, strzegąc rodzinę przed demoralizacją. Z przepisów Kodeksu rodzinnego skarżąca wywiodła natomiast obowiązek rodziców do zapewnienia dzieciom odpowiedniego wychowania. Spełnienie tego obowiązku jest niemożliwe w warunkach funkcjonowania Baru [...], którego działalność od dłuższego czasu wiąże się z nadmiernym hałasem, krzykami, przekleństwami i niemoralnym zachowaniem klientów lokalu. Bar, mimo określonych godzin otwarcia, zamykany jest dopiero nad ranem. Interwencje Policji są mało skuteczne a Straż Miejska nie reaguje na protesty mieszkańców. Nadto skarżąca uważa, że stan faktyczny sprawy nie został dokładnie wyjaśniony. Burmistrz [...] błędnie bowiem przyjął, że droga, przy której parkują samochody, nie ma charakteru drogi gminnej. Z kolei Kolegium nie wzięło pod uwagę tego, że hałas z baru już w tej chwili jest przekroczony dwukrotnie. Dodatkowo D. O. zwróciła uwagę na fakt, że jej sąsiad – L. R., dla Burmistrza nie jest stroną postępowania, natomiast Starosta Powiatowy uznał go za stronę, zatem przepisy w tym zakresie są mało precyzyjne.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumenty przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
W trakcie rozprawy sądowej pełnomocnik Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. podtrzymał wniosek o oddalenie skargi. Podkreślił, że skarżąca wskazała na interesy faktyczne a nie prawne. Sprawa dotyczy warunków zabudowy terenu, zatem w tym tylko zakresie powinny być badane interesy prawne osób trzecich.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie odnotować należy, że skoro skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r., to w oparciu o treść art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.), sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy sąd administracyjny.
Skarga zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek nie z wszystkimi jej argumentami można się zgodzić. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, wynika obowiązek ustalenia czy podjęto ją w zgodzie z przepisami prawa materialnego i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Badając legalność zaskarżonej decyzji, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co pozwala i obliguje do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. – zwanej dalej p.s.a.). Tak przeprowadzona kontrola wykazała, że decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] a także decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] wydano z naruszeniem przepisów prawa.
Przed dokonaniem rozważań zmierzających do wyjaśnienia kwestii zasadniczej, a mianowicie posiadania przez D. O. przymiotu strony w postępowaniu zakończonym prawomocną decyzją Burmistrza [...] z dnia 4 marca 2002 r., Sąd zmuszony był w pierwszym rzędzie odnieść się do sprawy dochowania przez skarżącą terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania. Przypomnienia wymaga, iż podstawę wszczęcia postępowania wznowieniowego przez organ administracji stanowił wniosek D. O. z dnia 26 sierpnia 2002 r. Wynika to wyraźnie z treści uzasadnienia postanowienia o wznowieniu postępowania, jak i z treści uzasadnienia rozstrzygnięcia odmawiającego uchylenia decyzji objętej postępowaniem wznowieniowym. Utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie stwierdziło, by wniosek D. O. wpłynął w innej dacie, zatem przyjęło za prawidłowe poczynione przez Burmistrza [...] ustalenia stanu faktycznego w tej mierze. Z lektury akt sprawy wynika, że skarżąca dowiedziała się o decyzji z pisma sporządzonego w dniu 18 czerwca 2002 r., które otrzymała w dniu 20 czerwca 2002 r., a zatem od tej daty powinien być liczony termin do wniesienia żądania wznowienia postępowania. Stosownie bowiem do przepisów art. 148 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), zwanej dalej k.p.a., strona, która powołuje się na przesłankę braku udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), limitowana jest terminem jednego miesiąca do złożenia podania o wznowienie postępowania, a termin ten biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Przy założeniu, takim jakie poczyniły organy obu instancji, że pismo zawierające żądanie wznowienia postępowania wpłynęło do organu (w aktach brak jest dokumentów potwierdzających ewentualne przesłanie pisma za pośrednictwem poczty) w dniu 28 sierpnia 2002 r., należało odmówić wznowienia postępowania z powodu wniesienia żądania po ustawowym terminie. Z kolei ustalenie takiej okoliczności dopiero w postępowaniu sądowym, skutkować musiałoby stwierdzeniem nieważności wydanych przez organ decyzji. Niemniej jednak, Sąd nie zdecydował się na taki sposób rozstrzygnięcia. Za żądanie wznowienia postępowania uznał bowiem pismo skarżącej z dnia 15 lipca 2002 r., a więc pismo, które wpłynęło do organu w terminie miesięcznym od daty, w której D. O. dowiedziała się o decyzji. Do takiego wniosku skłania analiza treści przedmiotowego pisma, w szczególności tej jego części, w której zakwestionowano legalność rozstrzygnięcia o rozbudowie Baru [...] z uwagi na brak zapewnienia udziału w postępowaniu osobom trzecim, posiadającym interes prawny w określonym jego zakończeniu. D. O. już wówczas, powołując się na konkretne przepisy, wskazywała na własny interes prawny, który upoważnił ją do uczestniczenia w postępowaniu na prawach strony. Brakiem udziału w postępowaniu, którego przedmiot żywotnie dotykał jej interesów, czuła się pokrzywdzona i wprowadzona przez urzędników w błąd. Przypomniała organowi swe liczne interwencje w sprawie związanej z niewłaściwym, bo naruszającym właścicielskie prawa, funkcjonowaniem lokalu. Zważywszy na powyższe Sąd nie mógł przyjąć, iż złożenie podania o wznowienie postępowania nastąpiło w terminie późniejszym, tj. dopiero w sierpniu 2002 r. Pismo z tej daty było jedynie konsekwencją pouczenia strony przez organ o konieczności złożenia w sprawie wznowienia odrębnego wniosku. Jeśli organ miał wątpliwości co do charakteru pisma z dnia 15 lipca 2002 r., zobowiązany był spytać skarżącą o jej intencje oraz pouczyć ją o procesowych możliwościach dochodzenia swych praw.
Stwierdzenie przez Sąd, że D. O. złożyła podanie o wznowienie postępowania w ustawowym terminie, czyni możliwym przejście do kolejnego zagadnienia, związanego z ustaleniem kręgu podmiotów występujących w postępowaniu związanym z ustaleniem warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Mimo braku jednolitości poglądów w tej kwestii, w orzecznictwie sądowym dominuje pogląd, że nie ma sztywnych reguł, według których określa się podmioty posiadające przymiot strony w takim postępowaniu. Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.), zwana dalej ustawą o zagospodarowaniu przestrzennym, posługuje się w art. 42 ust. 1 pkt 5 pojęciem "ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich", którego niedookreślony charakter sprawia, że przy poszukiwaniu kryteriów pozwalających na jego sprecyzowanie z reguły zwraca się uwagę na rodzaj i charakter planowanego obiektu budowlanego w odniesieniu do konkretnej lokalizacji. Oznacza to, że oceny zakresu ochrony interesów osób trzecich każdorazowo należy dokonać, odnosząc się do konkretnej sprawy. Zgodnie z art. 3 pkt 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym "W granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, każdy ma prawo do: ochrony własnego interesu prawnego, przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych". Rozpoznając zatem sprawę dotyczącą ustalenia warunków zabudowy, organ obowiązany jest rozważyć, czy przewidziany rodzaj inwestycji nie naruszy interesu osób trzecich w granicach określonych przez ustawy. Jest oczywistym, że w tym postępowaniu organ nie może wkraczać w kompetencje zastrzeżone dla innych organów, zwłaszcza architektoniczno – budowlanych, które w pozwoleniu na budowę określają szczegóły techniczne, dotyczące planowanego obiektu budowlanego. Niemniej jednak, z uwagi na treść cyt. wyżej art. 3 pkt 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, organ administracji dokonuje ustaleń nie tylko co do zgodności zamierzenia inwestycyjnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, rozważa także wiele innych kwestii, np. natury technicznej czy architektonicznej. Musi również mieć na uwadze wymagania i zakazy dotyczące ochrony własności i ochrony środowiska, których obowiązek uwzględnienia wynika z przepisów szczególnych.
Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić trzeba, że zarówno rodzaj i charakter planowanej rozbudowy obiektów, jak i zakres podjętego rozstrzygnięcia, przesądzają o konieczności przyznania D. O. przymiotu strony. Niewątpliwie na tej ocenie zaważył fakt, że funkcjonowanie lokalu gastronomicznego, którego planowana rozbudowa obejmuje m. in. salę taneczną, ze względu na charakter prowadzonej działalności może powodować wiele różnych uciążliwości dla osób mieszkających w pobliżu tego lokalu. Wbrew odmiennemu poglądowi organów, zasięg oddziaływania tej inwestycji nie musi ograniczać się jedynie do nieruchomości bezpośrednio graniczących z terenem inwestycji. Twierdzenie takie jest zasadne zwłaszcza w przypadku, gdy uciążliwością obiektu jest nadmierny hałas. W zależności bowiem od wielkości działek pozostających w bezpośrednim sąsiedztwie, różna jest sytuacja właścicieli nieruchomości położonych dalej. Mówiąc bardziej obrazowo, inny jest wpływ inwestycji powodującej hałas na nieruchomość, którą oddziela od tej inwestycji działka o powierzchni np. 1 ha, a zdecydowanie odmiennie wpływ ten będzie wyglądał w sytuacji gdy teren inwestycji oddziela od konkretnej nieruchomości działka wielkości 1 ara. Ustalając zakres oddziaływania inwestycji organy powinny były wziąć pod uwagę także fakt, że występujący już obecnie hałas jest nadmierny. Jak podaje skarżąca, a nie kwestionują tego organy, hałas ten dwukrotnie przekracza dopuszczalne normy i wielokrotnie w sprawie tej, jak i w zakresie innych uciążliwości, zgłaszane były prośby o interwencję. Mimo tych okoliczności organy administracji zgodnie uznały, że D. O., nie posiada interesu prawnego, który upoważniałby do przyznania jej przymiotu strony. W konsekwencji organy nie zaliczyły skarżącej do kręgu osób, o których mowa w art. 42 ust. 1 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Ze stanowiskiem tym nie sposób się zgodzić. Jak zaznaczono wyżej, ochrona interesu prawnego jest wyznaczona przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Rozpoznając sprawę ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu organ obowiązany był zatem ustalić, czy potencjalne oddziaływanie inwestycji może wpłynąć na interesy prawne określonych podmiotów. Jeśli tak, powinien wówczas dopuścić te podmioty do toczącego się postępowania, a następnie dokonać oceny czy istotnie doszło do naruszenia prawa. Chronione interesy prawne osób trzecich wypływają zarówno z Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, jak i ustaw. Do takich chronionych Konstytucją R. P. wartości należy ustanowiona w art. 21 ust. 1 ochrona prawa własności. Również przepisy prawa cywilnego i ochrony środowiska gwarantują ochronę właścicielskich praw, zwłaszcza przed nadmiernym hałasem, który niewątpliwie ogranicza zasadę swobodnego korzystania z mieszkania, uniemożliwia wypoczynek i zakłóca spokój rodziny. Zarzuty skargi wskazują na wiele uciążliwości związanych z funkcjonowaniem planowanej inwestycji, nie wszystkie mogą być rozpatrywane w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jednakże te z nich, które dotyczą ochrony przed hałasem właścicieli nieruchomości znajdujących się w zasięgu jego szkodliwego oddziaływania, oraz które wiążą się z utrudnieniami w korzystaniu z własności zgodnie z jej społeczno – gospodarczym przeznaczeniem (art. 140 k. c.), brane są pod uwagę już na etapie procesu inwestycyjnego. Zdaje się wiedzieć o tym organ pierwszej instancji, skoro w decyzji ostatecznej z dnia 4 marca 2002 r. (objętej wnioskiem o wznowienie postępowania) ustalił szczegółowe warunki zabezpieczające bezpośrednich sąsiadów inwestycji przed nadmiernym hałasem a także uciążliwościami związanymi z niedozwolonym parkowaniem samochodów przez klientów baru, co stanowiło zagrożenie dla ruchu pojazdów oraz ograniczało właścicielom dostęp do swych posesji, jak i do drogi publicznej. Niezrozumiałe zatem jest stanowisko organów obu instancji, zarzucające D. O., że powołując się na prawo do ochrony wynikające z przysługującego jej prawa własności i z przepisów ochrony środowiska, wskazała jedynie na swój interes faktyczny. W ocenie Sądu, skarżąca w sposób dostateczny wykazała, że na gruncie obowiązującego prawa jest stroną w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), zwanej dalej k. p. a. Zgodnie z treścią tego przepisu stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. Nie ma wątpliwości co do tego, i taki też pogląd wyraziły organy rozstrzygające w niniejszej sprawie, że prawna kategoria interesu prawnego, na której oparta jest legitymacja procesowa w postępowaniu administracyjnym, należy do prawa materialnego (patrz uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 3 lutego 1997 r., sygn. akt OPS 6 / 96, publ. ONSA 1997 / 3 / 102). Skoro D. O. wyprowadza swój interes z przepisów prawa a jednocześnie nie można wykluczyć negatywnego oddziaływania inwestycji na sposób korzystania z nieruchomości będącej jej własnością, nie było podstaw prawnych do odmowy przyznania skarżącej legitymacji do uczestniczenia w postępowaniu na prawach strony. Pamiętać należy, iż dopiero po zapewnieniu stronie czynnego udziału w sprawie, organ może formułować oceny, czy rzeczywiście doszło do naruszenia chronionych przepisami ustaw praw.
W tym stanie rzeczy uznać należało, że organy administracji pierwszej i drugiej instancji błędnie, bo z naruszeniem treści art. 28 k. p. a., przyjęły, że D. O. nie posiadała i nie wykazała własnego interesu prawnego w postępowaniu o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na rzecz Z. D. Ponadto, bezprawnie wyłączając skarżącą z kręgu osób trzecich, o których mowa w treści art. 42 ust. 1 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, dopuściły się naruszenia tego przepisu.
W tym stanie rzeczy, z uwagi na popełnione naruszenia prawa, Sąd zobligowany był, z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 135 p. s. a., do uchylenia decyzji organów obu instancji.
Orzeczenie o niewykonaniu zaskarżonej decyzji oparto o art. 152 p. s. a., a orzeczenie o kosztach postępowania wydano na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym ( Dz. U. Nr 74, poz. 368 z późn. zm. ) w związku z art. 97 § 2 cyt. wyżej ustawy Przepisy wprowadzające (...).